TRIBUNAL CANTONAL COUR CONSTITUTIONNELLE
Arrêt du 17 avril 2023
Composition
M. Pascal Langone, président; M. François Kart, M. André Jomini et Mme Mélanie Pasche, juges; Mme Aleksandra Fonjallaz, juge suppléante; M. Christophe Baeriswyl, greffier.
Recourants
Dorothée MARLEVE-ROCHAT, à Etagnières,
Karim MARLEVE-ROCHAT, à Etagnières,
Martine KLAY, à Etagnières,
Philippe BAUDAT, à Etagnières,
Claude MOSER, à Etagnières,
Jean-Michel MARGUERAT, à Etagnières,
Patricia DESPONT, à Etagnières,
Cynthia BARTHOULOT, à Etagnières,
Sébastien BARTHOULOT, à Etagnières,
Laurent CHERPIT, à Etagnières, tous représentés par Me Yves NICOLE, avocat à Yverdon-les-Bains,
Autorité intimée
Municipalité d'Etagnières, représentée par Me Luc Pittet, avocat à Lausanne.
Objet
Initiative populaire
Recours Dorothée MARLEVE-ROCHAT et consorts c/ décision de la Municipalité d'Etagnières du 25 mai 2022 (constatant la nullité du projet d'initiative communale "Pour une planification des installations de communication mobile à Etagnières").
Vu les faits suivants:
A. Le 20 novembre 2019, un comité d'initiative constitué de Philippe Baudat, Laurent Cherpit, Jean-Michel Marguerat, Dorothée Marlève-Rochat, Claude Moser et de trois autres citoyens, tous électeurs dans la Commune d'Etagnières, a déposé au greffe municipal un projet d'initiative populaire ayant pour intitulé "Pour un électrosmog contrôlé à Etagnières". Le texte proposé, rédigé de toutes pièces, était le suivant:
"Les électeurs soussignés demandent que la question suivante soit soumise au corps électoral d'Etagnières conformément à l'article 147 de la Constitution du Canton de Vaud:
Acceptez-vous l'initiative populaire "Pour un électrosmog contrôlé à Etagnières"?
L'initiative demande que le Règlement communal sur les constructions et l'aménagement du territoire du 5 septembre 1986 soit modifié avec effet immédiat comme suit:
Art. 59bis (nouveau)
1 Toute installation de stations et antennes de communication mobile est interdite dans un rayon de 600 m à compter du carrefour de la route cantonale au centre du village d'Etagnières, (CH 1903+/LV95, coord. du centre (m): 2536740, 1161345).
2 Toute installation de stations et antennes de communication mobile ne respectant pas une distance de 300 m au minimum de l'habitation la plus proche colloquée en zone à bâtir (zone villa, zone village, plan de quartier d'habitation) est interdite.
3 Toute installation de stations et antennes de communication mobile sur un pylône de ligne électrique à haute tension est interdite."
Par décision du 3 décembre 2019, la Municipalité d'Etagnières (ci-après: la municipalité) a invalidé cette initiative, retenant qu'elle contrevenait au droit fédéral, puisqu'elle entendait légiférer dans un domaine de compétence fédéral dans lequel la Confédération avait légiféré de manière exhaustive et qu'elle violait les intérêts publics consacrés par la législation sur les télécommunications.
Cette décision a été confirmée successivement par la Cour constitutionnelle par arrêt du 26 mai 2020 (cause CCST.2019.0014) et par le Tribunal fédéral par arrêt du 9 février 2021 (cause 1C_371/2020), dont on extrait le passage suivant (consid. 3.3):
"L'initiative "Pour un électrosmog contrôlé à Etagnières" prévoit l'interdiction de toute installation de stations et d'antennes de communication mobile dans un rayon de 600 m à compter du carrefour de la route cantonale au centre du village d'Etagnières. Le périmètre ainsi défini couvre largement toute la zone du village, à l'exception d'une petite partie de zone à bâtir située au sud de celui-ci. Il s'agit d'une planification négative renforcée par l'obligation de respecter une distance de 300 m avec les habitations et par l'interdiction d'installer des antennes sur les pylônes de lignes électriques à haute tension. Force est de constater avec la cour cantonale que la zone d'exclusion s'étend ainsi à l'ensemble de la zone à bâtir du territoire communal, ce qui n'est pas admissible au regard des principes de droit fédéral rappelés ci-dessus (arrêt 1C_318/2011 du 8 novembre 2011 consid. 5.2 concernant une planification négative moins restrictive que celle qui est prévue par l'initiative; OFEV/OFCOM/ARE, op. cit. n° 3.3.2 p. 26). L'installation d'antennes ne serait pratiquement possible que dans la zone agricole entourant le village, à une certaine distance de celui-ci, ce qui contreviendrait - en l'absence de raisons techniques particulières - à l'art. 24 let. a LAT (arrêt 1C_318/2011 du 8 novembre 2011 consid. 3.2 et 6)."
B. a) Le 21 février 2022, un nouveau comité d'initiative, composé de Philippe Baudat, Laurent Cherpit, Jean-Michel Marguerat, Dorothée Marlève-Rochat et Claude Moser, qui faisaient déjà partie du précédent comité d'initiative, ainsi que de Cynthia Barthoulot, Sébastien Barthoulot, Patricia Despont, Martine Klay, Alain Marchand, Karim Marlève-Rochat et Hera Sabato, a déposé au greffe municipal un projet d'initiative intitulé "Pour une planification des installations de communication mobile à Etagnières". Le texte, rédigé de toutes pièces, était formulé ainsi:
"Les électeurs soussignés demandent que la question suivante soit soumise au corps électoral d'Etagnières conformément à l'article 147 de la Constitution du Canton de Vaud:
Acceptez-vous l'initiative populaire "Pour un électrosmog contrôlé à Etagnières"?
L'initiative demande que le Règlement communal sur les constructions et l'aménagement du territoire du 5 septembre 1986 soit modifié avec effet immédiat comme suit:
Art. 59bis (nouveau)
1 Les installations de stations et antennes de communication mobile visuellement reconnaissables en tant que telles, ne sont autorisées qu'en fonction des priorités fixées dans le présent article. Un emplacement est uniquement autorisé dans une zone de priorité suivante si un emplacement dans une zone de priorité précédente se révèle irréalisable, notamment pour raison technique démontrée.
2 1ère priorité : indépendamment de la zone, tout le territoire communal à l'exception du périmètre central. Le périmètre central comprend la portion du territoire se trouvant dans un rayon de 500 mètres à compter du carrefour de la route cantonale au centre du village d'Etagnières, (CH 1903+/LV95, coord. du centre (m): 2536740, 1161330).
3 A l'intérieur du périmètre central:
2ème priorité : zone artisanale et de petite industrie.
3ème priorité : aires de construction des plans d'affectation dont l'affectation est destinée exclusivement aux constructions, installations et aménagements en relation avec une activité professionnelle de type industriel, artisanal ou commercial.
4 Les opérateurs d'antennes de téléphonie mobile visuellement perceptibles doivent démontrer au cas par cas qu'aucun emplacement n'est disponible dans les zones de priorité supérieure (6 s'entend ici comme la priorité la plus faible).
Si un opérateur apporte la preuve, examinée et validée par un expert externe aux frais du constructeur, qu'en raison de conditions techniques un site en dehors de ceux prévus par les trois premières priorités s'avère indispensable, l'installation de stations et antennes de communication mobile est alors autorisée selon les priorités suivantes:
4ème priorité : zone du village ainsi que plans d'affectation d'habitation permettant une activité professionnelle artisanale ou commerciale.
5ème priorité : zone agricole comportant déjà des constructions.
6ème priorité : autres zones et plans d'affectations (zone des villas, zones d'installations (para-) publiques).
5 Les installations permises par les priorités 4 et 6 ne doivent desservir que le quartier dans lequel elles sont implantées.
6 Les dimensions et notamment la hauteur des antennes de téléphonie mobile ne doivent pas dépasser ce qui est objectivement nécessaire à leur fonction."
Le texte de l'initiative était accompagné d'un argumentaire du comité d'initiative, qui relevait que le but de l'initiative n'était pas "d'exclure toute installation de communication mobile sur le territoire d'Etagnières mais de permettre que l'implantation de telles installations soit réglementée et éviter notamment que les antennes prolifèrent de manière anarchique et dommageable sur le territoire communal".
b) Par lettre du 12 mars 2022, la municipalité a indiqué au comité d'initiative qu'elle avait des doutes sur la compatibilité du projet d'initiative avec le droit supérieur, soulignant qu'il paraissait a priori contraire à la jurisprudence du Tribunal fédéral de prévoir que les antennes doivent s'implanter en priorité en zone agricole, par rapport à des zones constructibles. Elle lui a imparti un délai au 31 mars 2022 pour se déterminer sur ce point, voire pour modifier son projet d'initiative.
Le comité d'initiative s'est déterminé le 21 mars 2022. Il a affirmé qu'à son sens, le nouveau texte proposé était conforme au droit supérieur et qu'il répondait notamment aux griefs qui avaient été formulés dans le cadre des procédures judiciaires concernant le projet "Pour un électrosmog contrôlé à Etagnières", dont l'invalidation avait été confirmée. Il l'a maintenu dès lors tel quel et requis qu'une décision formelle soit rendue sans délai.
c) Par décision du 25 mai 2022, la municipalité a constaté l'invalidité du projet d'initiative "Pour une planification des installations de communication mobile à Etagnières". Elle a retenu en substance que l'initiative était contraire à la jurisprudence du Tribunal fédéral relative à la séparation des zones constructibles et non constructibles, qui prévoit que les installations de téléphonie mobile doivent en priorité être aménagées en zone constructible. Elle a précisé par ailleurs qu'une invalidation partielle du texte proposé n'était pas envisageable.
C. Par acte du 16 juin 2022, Dorothée Marlève-Rochat, Karim Marlève-Rochat, Martine Klay, Philippe Baudat, Claude Moser, Jean-Michel Marguerat, Patricia Despont, Cynthia Barthoulot, Sébastien Barthoulot et Laurent Cherpit ont saisi la Cour constitutionnelle d'un recours contre cette décision, en concluant principalement à sa réforme en ce sens que le projet d'initiative "Pour une planification des installations de communication mobile à Etagnières" est validé, subsidiairement à son annulation et au renvoi de la cause à l'autorité intimée pour nouvelle décision dans le sens des considérants. Les recourants contestent que l'initiative litigieuse soit contraire au droit supérieur. Ils reprochent par ailleurs à la municipalité de n'avoir pas sérieusement examiné la possibilité d'une invalidation seulement partielle du texte proposé.
Dans sa réponse du 25 juillet 2022, la municipalité a conclu au rejet du recours.
Les parties ont confirmé leurs conclusions respectives dans des écritures complémentaires des 8 et 26 septembre 2022.
Les recourants ont été invités à se déterminer sur les implications éventuelles sur la présente cause des arrêts rendus le 2 décembre 2022 dans les causes CCST.2022.0001 et CCST.2022.0006, ce qu'ils ont fait par écriture du 27 mars 2023.
Considérant en droit:
La Cour constitutionnelle examine d'office et librement la recevabilité des recours qui lui sont soumis.
Conformément à l'art. 188 de la loi vaudoise du 5 octobre 2021 sur l'exercice des droits politiques (LEDP; BLV 160.01), entrée en vigueur le 1er janvier 2022 et abrogeant la loi homonyme du 16 mai 1989, les décisions relatives à la validité d'une initiative communale, comme en l'occurrence la décision attaquée, sont susceptibles de recours à la Cour constitutionnelle.
Selon l'art. 189 al. 2 et 3 LEDP, ont qualité pour recourir tout membre du corps électoral communal ainsi que le comité d'initiative, s'il est constitué en personne morale. En l'occurrence, les recourants sont tous électeurs dans la Commune d'Etagnières et membres du comité d'initiative. Leur qualité pour recourir est dès lors incontestable.
Pour le surplus, le recours a été interjeté dans le délai de vingt jours prévu par l'art. 190 LEDP; il respecte par ailleurs les exigences formelles de l'art. 191 LEDP. Il y a donc lieu d'entrer en matière.
a) L'art. 135 al. 1 LEDP énumère les objets sur lesquels peut porter une initiative populaire communale, à savoir:
"a. la réalisation d'un projet relevant de la compétence du conseil général ou communal;
b. l'adoption, la modification ou l'abrogation d'un règlement relevant de la compétence du conseil général ou communal;
c. l'octroi ou le retrait d'une délégation de compétence à la municipalité en matière réglementaire (art. 4, ch. 13 LC);
d. la substitution d'un conseil communal au conseil général, ou vice-versa;
e. la modification du mode d'élection du conseil communal;
f. la modification du nombre des membres du conseil communal;
g. la modification du nombre des membres de la municipalité;
h. la demande de rattachement de la commune à un district dont elle est limitrophe".
Selon l'art. 136 LEDP, ne peuvent en revanche pas faire l'objet d'une demande d'initiative, contrairement au principe de l'art. 135 LEDP:
"a. le contrôle de la gestion;
b. le projet de budget et les comptes;
c. le projet d'arrêté d'imposition;
d. les emprunts et les placements;
e. l'admission de nouveaux bourgeois;
f. les nominations et les élections;
g. les règlements qui concernent l'organisation et le fonctionnement du conseil général ou communal ou ses rapports avec la municipalité."
b) Le droit d'initiative en matière communale est par ailleurs limité par les règles générales du droit cantonal relatives à l'exercice des droits politiques: ainsi, la proposition doit respecter le droit supérieur, ainsi que les principes de l'unité de rang, de l'unité de forme et de l'unité de matière (art. 137 al. 1 LEDP, règle qui correspond à l'art. 113 al. 1 LEDP pour l'initiative en matière cantonale; cf. aussi art. 80 al. 1 Cst-VD).
S'agissant de la forme, l'art. 138 LEDP prévoit en outre que l'initiative qui porte sur la modification ou l'abrogation d'un règlement doit être présentée sous forme d'un projet rédigé de toutes pièces; si elle porte sur l'adoption d'un règlement, elle peut être présentée sous forme d'un règlement rédigé de toutes pièces ou conçue en termes généraux; dans les autres cas, elle doit être conçue en termes généraux et énoncer les objectifs du projet. La Cour constitutionnelle a récemment précisé que les initiatives populaires communales portant sur la modification d'un plan d'affectation (éléments graphiques ou clauses règlementaires) faisaient partie des "autres cas" visés par l'art. 138 al. 2 LEDP, de sorte qu'elles devaient être conçues en termes généraux (arrêts CCST.2022.0001 du 2 décembre 2022 consid. 2d et CCST.2022.0006 du 2 décembre 2022 consid. 2b).
c) C'est à la municipalité qu'il incombe, avant d'autoriser la récolte de signatures, de se prononcer de manière motivée sur la validité de l'initiative et le cas échéant de constater sa nullité si elle est contraire au droit supérieur ou si elle viole l'unité de rang, de forme ou de matière (art. 113 LEDP, auquel renvoie l'art. 140 al. 4 LEDP).
Les recourants contestent que l'initiative litigieuse soit contraire au droit supérieur. Ils font valoir que le projet initial, dont l'invalidation a été confirmée, a été fondamentalement remanié pour être rendu compatible avec la jurisprudence du Tribunal fédéral. Ils relèvent notamment que, contrairement à ce que la municipalité a retenu, le projet litigieux n'aura pas pour conséquence que les installations de communication mobile devront s'implanter en priorité en zone agricole, soulignant que la première priorité prévue par l'initiative – hors du "périmètre central" – permet déjà l'implantation d'antennes en zone à bâtir.
a) Le principe de la primauté du droit fédéral, inscrit à l'art. 49 al. 1 Cst., fait obstacle à l'adoption ou à l'application de règles cantonales qui éludent des prescriptions de droit fédéral ou qui en contredisent le sens ou l'esprit, notamment par leur but ou par les moyens qu'elles mettent en œuvre, ou qui empiètent sur des matières que le législateur fédéral a réglementées de façon exhaustive (ATF 146 II 309 consid. 4.1 et les références).
b) Dans le cadre de leurs compétences propres en matière d'aménagement du territoire et des constructions, les communes et les cantons peuvent prendre des mesures d'aménagement et adopter des dispositions également en ce qui concerne les antennes pour la téléphonie mobile. Elles peuvent ainsi influencer leur emplacement, pour autant que les limites découlant du droit fédéral sur les télécommunications et sur la protection de l'environnement soient respectées (ATF 142 I 26 consid. 4.2; 133 II 64 consid. 5.3).
En vertu du droit fédéral, les installations de téléphonie mobile n'ont en principe pas à faire l'objet d'une planification spéciale; elles doivent en priorité être érigées en zone constructible, conformément au principe de la séparation entre les zones constructibles et non constructibles (ATF 138 II 173 consid. 5; ég. TF 1C_371/2020 du 9 février 2021 concernant le projet "Pour un électrosmog contrôlé à Etagnières" consid. 3.2). Lorsque l'autorité cantonale ou communale décide d'établir une planification pour les installations de téléphonie mobile, il s'agira en règle générale de planifications négatives, c'est-à-dire de règlements des zones qui excluent toute installation de téléphonie mobile dans des zones définies (ATF 133 II 63 consid. 5.3). De telles règlementations ne doivent toutefois pas être trop restrictives et ne doivent en particulier pas avoir pour effet d'exclure presque complètement toute installation de téléphonie mobile en zone constructible (TF 1C_371/2020 précité consid. 3.3; TF 1C_318/2011 du 8 novembre 2011 consid. 5.2). Les planifications positives, qui prévoient des zones spéciales pour les installations de téléphonie mobile, ont également été jugées admissibles, à condition toutefois que les lieux déterminés s'y prêtent particulièrement bien et offrent un accès suffisant à tous les fournisseurs de téléphonie mobile (ATF 142 I 26 consid. 4.2; 138 II 173 consid. 6.1; 133 II 321 consid. 4.3.4 et les références). Il en va de même des modèles dit en cascade, qui établissent des priorités spécifiques aux zones d'emplacements possibles d'antenne, un emplacement étant uniquement autorisé dans une zone de priorité inférieure si un emplacement n'entre pas en ligne de compte dans une zone de priorité supérieure (ATF 138 II 173 consid. 6.5 ss; ég. TF 1C_167/2018 du 8 janvier 2019 consid. 2).
Les règlementations en matière de construction et de planification applicables aux installations de téléphonie mobile ne peuvent toutefois pas violer les intérêts publics que consacre la législation sur les télécommunications et doivent tenir compte de l'intérêt à disposer d'un réseau de téléphonie mobile de bonne qualité et d'une concurrence efficace entre les fournisseurs de téléphonie mobile (TF 1C_318/2011 précité consid. 2). Elles ne peuvent en particulier pas rendre impossible ou compliquer à l'excès la réalisation de l'obligation de couverture qui incombe à l'opérateur en vertu du droit fédéral (art. 1er de la loi sur les télécommunications du 30 avril 1997 [LTC; RS 784.10]; ATF 142 I 26 consid. 4.2; 141 II 245 consid. 7.1 et 7.8; 138 II 173 consid. 6.3; ég. TF 1C_49/2022 du 21 novembre 2022 consid. 3.2; TF 1C_371/2020 précité consid. 3.3). La planification locale doit permettre à l'ensemble des opérateurs d'offrir leurs prestations. Elle doit en outre tenir compte des besoins futurs en prévoyant une marge suffisante pour les développements des techniques de télécommunications et pour satisfaire à l'évolution de la demande dans ce domaine, afin de permettre aux opérateurs d'adapter leur réseau aux changements de circonstances (TF 1C_371/2020 précité consid. 3.4; TF 1C_318/2011 précité consid. 5.2).
c) En l'espèce, l'initiative litigieuse vise à introduire dans le règlement communal sur les constructions et l'aménagement du territoire de la Commune d'Etagnières un nouvel article, ayant pour objet de réglementer l'implantation des antennes de téléphonie mobile à l'intérieur des zones du territoire communal en prévoyant un ordre de priorité. Conformément à la jurisprudence récente de la Cour constitutionnelle rappelée ci-dessus (cf. supra consid. 2a), elle fait donc partie des "autres cas" visés par l'art. 138 al. 2 LEDP. Elle aurait dès lors dû être conçue en termes généraux. Le fait qu'elle n'a pas d'incidence sur le plan d'affectation en tant que tel, contrairement aux affaires ayant donné lieu aux arrêts CCST.2022.0001 et CCST.2022.0006 du 2 décembre 2022, n'est pas déterminant. La modification des clauses règlementaires d'un plan est en effet soumise à la même procédure, à savoir celle définie aux art. 34 ss de la loi vaudoise du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; BLV 700.11). Or c'est précisément parce que l'acceptation d'initiatives populaires communales en matière de planification (que la modification proposée porte sur les éléments graphiques du plan ou sur ses clauses réglementaires) rédigées de toutes pièces permettrait en quelque sorte de court-circuiter cette procédure, en empêchant notamment l'intervention de l'autorité cantonale responsable de l'aménagement du territoire au stade de l'examen préliminaire et de l'examen préalable, que la Cour constitutionnelle a considéré que de telles initiatives devaient être conçues en termes généraux (cf. arrêt CCST.2022.0001 précité 2d et 3; arrêt CCST.2022.0006 précité consid. 2b et 3). L'initiative litigieuse ne respecte pas cette exigence formelle. Il n'appartient pas à la Cour constitutionnelle de la reformuler afin d'en faire une initiative conçue en termes généraux. Pour ce motif déjà, l'invalidation prononcée par la municipalité doit être confirmée.
Sur le fond, on relève que l'initiative litigieuse, même avec les remaniements prévus par rapport au projet initial de 2019, a toujours pour conséquence que les lieux d'implantation prioritaires pour les installations de téléphonie mobile sur le territoire communal seraient en dehors de la zone à bâtir. Si les régimes en cascade sont admissibles, les secteurs en première priorité doivent cependant nécessairement être en zone constructible, comme la municipalité le souligne dans ses écritures, en se référant à l'arrêt TF 1C_167/2018 du 8 janvier 2019. Or ce n'est pas ce que prévoit l'initiative litigieuse, avec une zone de première priorité couvrant pour l'essentiel des zones agricoles et forestières. L'ordre de priorité prévu est ainsi contraire à la jurisprudence relative à la séparation des zones constructibles et non constructibles, qui impose que les installations de téléphonie mobile doivent en priorité être aménagées en zone constructible. Pour ce motif également, l'invalidation de l'initiative litigieuse doit être confirmée.
Il n'est ainsi pas nécessaire d'examiner les autres griefs soulevés par les recourants.
Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours et à la confirmation de la décision attaquée.
L'arrêt est rendu sans frais, la procédure en matière de contentieux de l'exercice des droits politiques étant gratuite (cf. art. 179 al. 1 LEDP, applicable à la procédure de recours selon les art. 188 ss LEDP; cf., à cet égard, arrêt CCST.2022.0001 précité consid. 5; arrêt CCST.2022.0006 précité consid. 5).
Il n'est pas alloué de dépens (cf. art. 179 al. 4 LEDP, applicable également à la procédure recours selon les art. 188 ss LEDP).
Par ces motifs
la Cour constitutionnelle
arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision de la Municipalité d'Etagnières du 25 mai 2022 est confirmée.
III. Il n'est pas perçu de frais de justice, ni alloué de dépens.
Lausanne, le 17 avril 2023
Le président: Le greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l'acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu'elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.