TRIBUNAL CANTONAL COUR CONSTITUTIONNELLE
Arrêt du 1er mai 2019
Composition
M. Pascal Langone, président; M. François Kart, M. André Jomini, Mme Fabienne Byrde, juges; M. Bertrand Sauterel, juge suppléant; M. Christophe Baeriswyl, greffier.
Recourant
Denis LAMBELET, à Morrens,
Autorité intimée
Conseil d'Etat, représenté par le Service juridique et législatif (SJL), à Lausanne,
Autorités concernées
Conseil communal de Morrens, à Morrens,
Préfecture du district du Gros-de-Vaud, à Echallens.
Objet
Droits politiques
Recours Denis LAMBELET c/ décision du Conseil d'Etat du 6 février 2019 (votations communales du 15 juillet 2018 à Morrens).
Vu les faits suivants:
A. A la tête d’un comité, Daniel Lambelet a fait aboutir un référendum en matière communale portant sur les décisions du Conseil communal de Morrens des 26 mars 2018 acceptant les préavis municipaux n° 01 et 02/2018 relatifs à l'octroi de crédits pour ajouter notamment une Unité d'accueil pour écoliers (UAPE) à la future salle polyvalente et pour réaliser des aménagements routiers afin que la ligne 54 des TL puisse traverser le village.
B. Le matériel de vote envoyé aux électeurs en juin 2018 comprenait une présentation écrite des deux objets comportant trois rubriques: l'essentiel en bref, les recommandations de la municipalité et les arguments du comité référendaire.
C. En juin 2018, deux tous-ménages recommandant de voter oui ont été distribués aux électeurs de Morrens: l'un concernant l'investissement consacré à la salle polyvalente émanait de 49 citoyens dont les noms et prénoms étaient indiqués en bas de page, en particulier ceux de Frédéric Gex, président du conseil communal; l'autre traitant de l'investissement dans les aménagements routiers relatifs à la ligne de bus provenait de quatre membres de la Commission de gestion et de 24 conseillers communaux, dont les identités étaient également signalées, de même que l'appartenance des intéressés à ces autorités publiques.
D. Le 15 juillet 2018, le corps électoral de la Commune de Morrens s'est prononcé sur ces deux référendums avec un taux de participation de 56,6 %. Par 230 "oui" contre 205 "non", il a répondu positivement à la question "Acceptez-vous la décision du Conseil communal du 26 mars 2018 acceptant le préavis municipal n° 01/2018 relatif à l’octroi à la municipalité d’un crédit d’investissement complémentaire de CHF 1'770'000.- destiné à la réalisation de locaux UAPE et aménagements extérieurs suite à la nouvelle organisation dans la salle, ainsi que la réserve pour bardage des façades, la salle VD3, excavation complète et rampe d’accès pour les locaux de la voirie?". Il a répondu par 330 "oui" et 119 "non" à la question "Acceptez-vous la décision du Conseil communal du 26 mars 2018 acceptant le préavis municipal n° 02/2018 relatif à l’octroi à la municipalité d’un crédit d’investissement de CHF 390’00.- destiné à la réalisation des aménagements routiers nécessaires au passage de la ligne TL 54?".
E. Par acte de recours, adressé le 18 juillet 2018 à la Préfecture du district du Gros-de-Vaud, Denis Lambelet a contesté ce vote, concluant à son annulation et à l'organisation d'une nouvelle votation. Il a soutenu en bref que l'argumentaire de la municipalité annexé au matériel de vote comportait des contre-vérités, notamment sur les places de parc, le financement de la salle polyvalente et le coût du maintien des transports publics actuels. Il a critiqué par ailleurs le fait que les membres du bureau, chargés du dépouillement, auraient signé un tout-ménage hostile aux référendums. Il a relevé encore qu'aucun local de vote n'était mis à disposition des électeurs le jour du vote et que le dépouillement aurait débuté avant la fin du scrutin. Il s'est plaint enfin de ne pas avoir pu assister au dépouillement comme observateur, selon le vœu qu'il avait exprimé.
Dans le cadre de l'instruction de ce recours, le préfet a entendu Frédéric Guex, président du conseil communal et responsable du bureau de vote, et Alexandra Piot, secrétaire du conseil communal et membre du bureau électoral. Il ressort de ces auditions que lors du scrutin du 15 juillet 2018, un isoloir était installé à l'entrée du greffe municipal au rez-de-chaussée et une urne mise à disposition. Ce n'était qu'en raison de la présence probable d'observateurs qu'un local neutre avait été choisi au deuxième étage, sur demande de la municipalité, pour préserver le secret des affaires courantes de la commune. Frédéric Guex a déclaré que toutes les directives qui avaient été transmises, ainsi que la loi, avaient été respectées. Alexandra Piot, pour sa part, a expliqué que le matin des votations, le bureau était ouvert de 9 heures à 10 heures. Dès 9 heures, il avait été procédé au dépouillement des enveloppes provenant du vote par correspondance qui étaient transmises par le greffe municipal et dès 10 heures à celui des enveloppes déposées dans la boîte-aux-lettres communale et éventuellement dans l'urne. Concernant les tous-ménages, Frédéric Guex a indiqué qu'il n'en était pas l'auteur, qu'on lui avait demandé son avis sur les objets soumis à votation et qui ni sa fonction, ni une armoirie officielle n'y figuraient.
Par décision du 6 février 2019, le Conseil d'Etat a rejeté le recours de Denis Lambelet dans la mesure où il était recevable, rendu cette décision sans frais, ni dépens et ordonné sa publication. Ce dispositif a été publié dans la Feuille des avis officiels des 14-15 février 2019. En substance, le Conseil d'Etat a considéré que le recours était tardif, donc irrecevable, s'agissant du grief relatif au contenu de l'argumentaire de la municipalité joint au matériel de vote; il a jugé par ailleurs que, sur la base de l'instruction menée par le préfet, aucun élément ne permettait de douter de la régularité du dépouillement et du fait que les résultats de celui-ci reflétaient fidèlement la volonté exprimée par les électeurs de la commune; il a écarté enfin le grief relatif à la violation du devoir de réserve des personnes constituant le bureau de vote, le tout-ménage critiqué par le recourant n'exprimant pas la position d'une autorité communale, mais l'opinion privée de citoyens de la commune.
F. Le 25 février 2019 (date du cachet postal), Denis Lambelet a saisi la Cour constitutionnelle d'un recours, concluant à l'annulation de la décision du Conseil d'Etat et à ce qu'une nouvelle instruction relative aux conditions de vote et de dépouillement soit ordonnée. Il a produit deux pièces à l'appui de son acte, soit un document de deux pages rédigé par lui le 28 janvier 2019 et intitulé "Griefs à l’encontre du préfet Pascal Dessauges" et la page 4 de la publication intitulée "la feuille de l’Orme" comportant comme titre "Informations municipales".
Par réponse du 13 mars 2019, le Conseil d'Etat a conclu au rejet du recours. Par lettre du 15 mars 2019, la Municipalité de Morrens a renoncé à déposer une réponse et s'est référée au rapport établi par le Préfet du Gros-de-Vaud et aux documents l'accompagnant, tout en émettant le vœu que l'arrêt soit rendu dans les meilleurs délais.
Le recourant a confirmé sa position par écriture du 28 mars 2019.
La cour a statué par voie de circulation.
Considérant en droit:
La Cour constitutionnelle examine d'office et librement la recevabilité des recours et requêtes dont elle est saisie.
a) Selon l'art. 136 al. 2 let. b de la Constitution du 14 avril 2003 du Canton de Vaud (Cst-VD; BLV 101.01), la Cour constitutionnelle juge, sur recours et en dernière instance cantonale, les litiges relatifs à l'exercice des droits politiques en matière cantonale et communale. L'art. 136 Cst-VD ne comportant pas de règles directement applicables (arrêt CCST.2005.0001 du 28 juin 2005 consid. 1 b), le législateur a adopté une loi d'application, savoir la loi du 5 octobre 2004 sur la juridiction constitutionnelle (LJC; BLV 173.32).
b) Selon l'art. 19 LJC, la Cour connaît, en dernière instance cantonale, des recours dirigés contre les décisions du Conseil d'Etat, du Grand Conseil et des conseils communaux ou généraux en matière de droits politiques, conformément à la loi sur l'exercice des droits politiques du 16 mai 1989 (LEDP; BLV 160.0). Les décisions relatives aux scrutins communaux peuvent faire l'objet d'un recours auprès de la Cour constitutionnelle (art. 123a LEDP) dans un délai de dix jours dès la publication officielle de la décision (art. 123c LEDP).
c) Déposé le 25 février 2019 (date du cachet postal), soit dans les dix jours suivant la publication, le 15 février 2019, de la décision contestée, le recours est intervenu en temps utile.
d) Tout électeur peut déposer un recours relatif à une votation et a ainsi qualité pour former recours auprès de la Cour constitutionnelle (art. 118 al. 2 et 123b LEDP). Denis Lambelet, domicilié à Morrens, dont la qualité d'électeur n'est pas contestée, a ainsi qualité pour agir.
e) Enfin, le recours respecte les conditions de forme de l'art. 120 al. 1 LEDP, si bien qu'il est recevable à cet égard, la question de savoir si le recourant a suffisamment rendu vraisemblable dans son recours que la nature et l'importance des irrégularités dont il fait état ont influencé de manière déterminante le résultat de la votation demeurant réservée (art. 120 al. 2 LEDP).
L'art. 117 LEDP prévoit notamment que toute contestation relative à la préparation, au déroulement ou au résultat d'une votation peut faire l'objet d'un recours au Conseil d'Etat. L'art. 119 al. 1 LEDP précise que ce recours doit être déposé dans un délai de trois jours dès la découverte du motif de plainte, mais au plus tard dans les trois jours qui suivent la publication du résultat ou la notification de l'acte mis en cause.
a) Le Conseil d’Etat a retenu que le recours du 18 juillet 2018 était tardif en tant qu'il portait sur le contenu de l'argumentaire de la municipalité joint au matériel de vote envoyé en juin 2018 aux citoyens de Morrens, soit dans la quatrième semaine précédant le scrutin de la votation.
b) L'art. 119 al. 1 LEDP reprend le régime du double délai de l'art. 77 al. 2 de la loi fédérale sur les droits politiques du 17 décembre 1976 (LDP; RS 161.1). Le premier délai est de nature relative mais péremptoire; il oblige le citoyen à présenter ses griefs immédiatement et permet au gouvernement cantonal de remédier sans tarder au défaut constaté, si possible avant le vote; il commence à courir dès que le fait incriminé est porté à la connaissance du peuple, ou dès que la décision litigieuse est notifiée à son destinataire ou publiée conformément à la loi. Le second délai a un caractère absolu; il entraîne, comme le précédent, la péremption du droit de recours auprès du gouvernement cantonal. Sa brièveté exceptionnelle est due au souci de sécurité, mais aussi de dignité du corps électoral: il ne conviendrait pas que les décisions de l'organe souverain soient remises en cause après plusieurs semaines (arrêt CCST.2016.0002 du 9 juin 2016 consid. 3).
Selon la jurisprudence, dès qu'il porte sur le contenu de la brochure explicative adressée à chaque citoyen, le recours doit être déposé au plus tard dans les trois jours dès la notification de cette brochure (arrêts CCST.2016.0002 du 9 juin 2016 consid. 3 et CCST.2009.0002 du 30 mars 2009 consid. 1c).
c) Devant la Cour constitutionnelle, le recourant se prévaut de l'art. 120 al. 2 LEDP lui imposant de rendre vraisemblable dans son mémoire de recours que la nature et l'importance des irrégularités dont il fait état ont pu influencer le vote de manière déterminante, ce qui impliquerait, selon lui, de connaître le résultat du vote. Il en déduit que le délai de recours ne peut s’écouler avant la publication de ce résultat.
Le recourant confond la question du délai de recours traitée à l'art. 119 LEDP et celle du contenu du mémoire de recours, objet de l'art. 120 LEDP. Dans un recours dirigé contre l'information officielle du corps électoral, publiée antérieurement à la date du scrutin, il n'y a pas lieu d'attendre le résultat du vote, mais d'en corriger le cas échéant au plus vite les conditions. Ainsi, l'écoulement du délai de recours ne débute pas dès la date du vote à venir et dans son mémoire le recourant doit uniquement, selon le texte légal, "rendre vraisemblable que la nature et l’importance des irrégularités dont il fait état ont pu influencer de façon déterminante le résultat". Il s'agit donc de présenter au juge, au stade de la vraisemblance, un risque concret d'influence de l'irrégularité sur le résultat et non de prouver indiscutablement, chiffres à l’appui, l'incidence effective du vice allégué sur le vote. Le grief relatif au point de départ du délai s'avère donc infondé.
d) Denis Lambelet interprète ensuite le double délai de l’art. 119 al. 1 LEDP en ce sens que chacun des deux délais correspondrait à des motifs distincts, soit que les motifs dont la découverte permet la correction à temps seraient soumis au premier délai de trois jours alors que les autres motifs correspondraient au deuxième et ultime délai de trois jours. Il ajoute que s'il avait recouru avant la votation, son recours aurait été rejeté en application de l'art. 120 LEDP pour défaut de motivation.
Pour autant qu’il soit compréhensible, ce moyen est infondé. En effet, la loi ne distingue pas les motifs de recours, mais soumet le dépôt du recours, quels que soient les motifs invoqués, à un double délai. En l'espèce, il est manifeste que le recours du 18 juillet 2018 dirigé contre l'information accompagnant le matériel de vote distribué en juin 2018 ne respecte pas le premier délai.
L'électeur est libre d'exercer son droit de vote selon l'une ou l'autre des manières prévues aux art. 17a à 17c LEDP, soit voter au local de vote, voter par correspondance ou voter de manière anticipée. L’art. 17a LEDP prévoit ainsi que le droit de vote peut s'exercer au local de vote le jour du scrutin (al. 1), que les locaux de vote sont obligatoirement ouverts pendant au moins une heure et fermés à 12 heures au plus tard (al. 2) et que l'électeur remet sa carte de vote au scrutateur et glisse lui-même son enveloppe de vote fermée dans l'urne (al. 3). Selon l'art. 18 du Règlement du 25 mars 2002 d'application de la loi du 16 mai 1989 sur l'exercice des droits politiques (RLEDP; BLV 160.01.1), la municipalité fait afficher l'arrêté de convocation au pilier public et fait en même temps connaître, par publication et affiche, notamment les dates, lieux et heures d'ouverture des bureaux de vote. Les locaux de vote doivent être propres à assurer l'indépendance et le secret du vote. Ils sont nécessairement pourvus d'isoloirs en nombre suffisant (art. 20 RLEDP). Quant à la manière de voter au bureau de vote, l’art. 37 RLEDP prévoit que l'électeur présente sa carte de vote et son enveloppe de vote au contrôle d'entrée, qu'il émet son vote immédiatement après ce contrôle, sans quitter le local, en présentant ensuite sa carte et son enveloppe de vote au contrôle à l'urne, puis en introduisant son enveloppe de vote dans l'urne.
a) Le recourant soutient qu'aucun local de vote n'aurait été mis à disposition des électeurs de Morrens le dimanche 15 juillet 2018. Le Conseil d'Etat a écarté ce reproche en se référant à l'instruction menée par le Préfet du district du Gros-de-Vaud, plus particulièrement l'audition du président du conseil communal et responsable du bureau de vote, Frédéric Gex, dont il ressort qu'un local de vote avec isoloir était ouvert au rez-de-chaussée du greffe communal de 9 heures à 10 heures. Denis Lambelet s'en prend à la véracité de cette déposition, d'une part en invoquant les informations municipales, publiées dans la "feuille de l'Orme", relatives aux scrutins prévus à diverses dates en 2019 et qui indiquent sous le titre Ouverture du bureau de vote "Château, Salle des commissions, 2e étage Dimanche du scrutin de 9h à 10h" et, d'autre part, en soulignant que les déclarations du déposant n'auraient pas été vérifiées alors qu'un témoin se serait heurté à un refus lorsqu’il avait voulu déposer son bulletin de vote.
En réalité, l'annonce municipale relative à la localisation du bureau invoquée par le recourant concerne des scrutins prévus en 2019 et non celui litigieux du 15 juillet 2018. De plus, la communication déterminante est celle contenue dans le bulletin de convocation (art. 18 RLEDP) et non celle ressortant d'une autre publication.
Rien ne permet par ailleurs de mettre en doute l'authenticité des déclarations du responsable du bureau de vote au Préfet. Le contenu de cette déposition en tant qu'il concerne l'existence et l'ouverture d'un local de vote est en effet implicitement corroboré par celle d'Alexandra Piot, secrétaire du conseil communal, entendue simultanément. De plus, cette déposition comporte des détails sur le local réservé au dépouillement situé au deuxième étage et sur le local de vote, situé au rez-de-chaussée, à l'entrée du greffe communal, équipé d'un isoloir et d'une urne, ainsi que sur l'accompagnement d'une électrice dans ce dernier local, qui en renforcent la véracité.
b) Le recourant prétend encore qu'un électeur a voulu déposer son vote au local de vote et que cela lui aurait été refusé. En réalité, selon les explications données par Alexandra Piot, l'électeur en question, Jacques Michod, ne s'est pas vu interdire l'accès au local de vote, mais comme son enveloppe de vote était déjà scellée son interlocutrice l'a invité à la déposer par simplification dans la boîte-aux-lettres. Une dispute s'en est suivie parce que l'intéressé avait pris des photos dans le local de dépouillement et qu'il refusait de les effacer. Finalement, il a quitté les lieux et a déposé son enveloppe de vote dans la boîte-aux-lettres.
De toute manière, le recourant ne soutient pas que le tiers auquel il se réfère ou d'autres électeurs n'auraient pas pu voter alors qu'ils en avaient le droit, ce qui aurait été susceptible d'avoir une incidence légère sur les résultats des votations, mais se borne à déplorer la prétendue inexistence d'un local de vote, ce qui s'avère inexact.
Le grief s’avère donc infondé et ne peut qu'être rejeté.
Dans un ultime moyen, le recourant estime que les membres du bureau qui ont procédé au dépouillement ont manqué à la déontologie en signant un tout-ménage combattant les référendums. Il concède toutefois que "ces faits ne sont le plus souvent pas de nature à modifier le résultat du vote".
a) Le bureau électoral est composé du président et des scrutateurs du conseil communal ou général, voire d'autres électeurs requis d’y collaborer (art. 12 LEDP). Selon l'art. 26 LEDP, après la clôture du scrutin, sous réserve d'une autorisation du Conseil d'Etat, le bureau électoral procède au dépouillement et se détermine sur la validité des bulletins de vote. Toute propagande ou récolte de signatures est interdite dans les locaux de vote et à leurs abords immédiats (art. 14 al. 3 LEDP).
b) Dans la mesure où ils ne se prévalaient que de leurs identités et non de leurs fonctions officielles de responsables du bon déroulement de la votation, les membres du bureau ou certains d'entre eux, comme citoyens actifs, bénéficiant de la liberté d'opinion (art. 16 Cst), étaient parfaitement en droit de s'exprimer publiquement sur les référendums et d'exposer leur lassitude à l'endroit des référendaires. Dès lors qu'ils n'ont pas fait de propagande dans le local de vote, ils se sont parfaitement conformés à leurs devoirs d'assurer la régularité du scrutin (art. 14 al. 1 LEDP).
En définitive, le recours doit être intégralement rejeté.
En application de l'art. 121a al. 1 et 4 LEDP auquel l'art. 123e 2ème phrase LEDP renvoie pour les causes relevant de la juridiction constitutionnelle, la procédure est en principe gratuite, sauf témérité, non flagrante en l'espèce. Le présent arrêt est dès lors rendu sans frais ni dépens.
Par ces motifs
la Cour constitutionnelle
arrête:
I. Le recours formé le 24 février 2019 par Denis Lambelet est rejeté.
II. La décision du Conseil d'Etat du 6 février 2019 est confirmée.
III. Il n'est pas perçu de frais, ni alloué de dépens.
Lausanne, le 1er mai 2019
Le président: Le greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.