TRIBUNAL CANTONAL COUR CONSTITUTIONNELLE
Arrêt du 1er mai 2019
Composition
suppléant; M. Christophe Baeriswyl, greffier.
Recourant
Jacques MICHOD, à Morrens,
Autorité intimée
Conseil d'Etat, représenté par le Service juridique et législatif (SJL), à Lausanne,
Autorités concernées
Conseil communal de Morrens, à Morrens,
Préfecture du district du Gros-de- Vaud, à Echallens.
Objet
Droits politiques
Recours Jacques MICHOD c/ décision du Conseil d'Etat du 6 février 2019 (votations communales du 15 juillet 2018 à Morrens).
Vu les faits suivants:
A. Jacques Michod était membre du comité qui a fait aboutir un référendum en matière communale portant sur les décisions du Conseil communal de Morrens des
26 mars 2018 acceptant les préavis municipaux n° 01 et 02/2018 relatifs à l'octroi de crédits pour ajouter notamment une Unité d'accueil pour écoliers (UAPE) à la future salle polyvalente et pour réaliser des aménagements routiers afin que la ligne 54 des TL puisse traverser le village.
B. Le Préfet du district du Gros-de-Vaud a fixé la date de la votation au 15 juillet 2018. L'arrêté de convocation ne désignait pas l'emplacement précis du bureau de vote, mais rappelait que la municipalité pourvoyait à l'organisation des scrutins conformément à la loi et au règlement sur l'exercice des droits politiques. Non prévisible à l'avance, la votation n'était pas annoncée dans les numéros 151 (printemps) et 152 (été) du bulletin communal de Morrens intitulé "Feuille de l’Orme", qui mentionnaient par ailleurs les dates d'autres scrutins et informaient à cet égard de l'ouverture du bureau de vote au Château, Salle des Commissions, 2ème étage, de 9h à 10h, ainsi que de la possibilité de déposer les enveloppes de transmission dans la boîte aux lettres de l'administration jusqu'au dimanche du scrutin à 10h.
C. Le matériel de vote envoyé aux électeurs en juin 2018 comprenait une présentation écrite des deux objets comportant trois rubriques: l'essentiel en bref, les recommandations de la municipalité et les arguments du comité référendaire.
D. En juin 2018, un tout-ménage recommandant de voter oui à l'investissement consacré à la salle polyvalente a été distribué aux citoyens de Morrens. Cet écrit comportait notamment la phrase "Nous regrettons les référendums et les oppositions systématiques qui paralysent Morrens et privent les habitants de notre village d’une vie publique constructive et apaisée." et était revendiqué par 49 citoyens dont les noms et prénoms figuraient en bas de page, en particulier ceux de Frédéric Gex, président du conseil communal.
E. Le 15 juillet 2018, le corps électoral de la Commune de Morrens s'est prononcé sur ces deux référendums avec un taux de participation de 56,6 %. Par 230 "oui" contre 205 "non", il a répondu positivement à la question "Acceptez-vous la décision du Conseil communal du 26 mars 2018 acceptant le préavis municipal n° 01/2018 relatif à l’octroi à la municipalité d’un crédit d’investissement complémentaire de CHF 1'770'000.- destiné à la réalisation de locaux UAPE et aménagements extérieurs suite à la nouvelle organisation dans la salle, ainsi que la réserve pour bardage des façades, la salle VD3, excavation complète et rampe d’accès pour les locaux de la voirie?". Il a répondu par 330 "oui" et 119 "non" à la question "Acceptez-vous la décision du Conseil communal du 26 mars 2018 acceptant le préavis municipal n° 02/2018 relatif à l’octroi à la municipalité d’un crédit d’investissement de CHF 390’00.- destiné à la réalisation des aménagements routiers nécessaires au passage de la ligne TL 54?".
F. Par acte de recours, adressé le 16 juillet 2018 à la Préfecture du district du Gros-de-Vaud, Jacques Michod a contesté ce vote, concluant à son annulation et à l'organisation d'une nouvelle votation satisfaisant à diverses exigences: accès à un local de vote équipé d'une urne, régularité du vote et du dépouillement contrôlée par des arbitres neutres, respect d'un devoir de réserve par les membres du bureau électoral. Il a soutenu en bref n'avoir pas pu voter au bureau de vote dont l'accès lui aurait été interdit. Il s'est plaint par ailleurs d'une atteinte au secret de son vote, d'un manque de rigueur des responsables du vote alimentant le soupçon que celui-ci serait entaché d'irrégularités, voire de fraudes, et d'un manque de réserve dans la campagne précédant le vote du chef du bureau électoral et de certains de ses membres.
Dans le cadre de l'instruction de ce recours, le préfet a entendu Frédéric Guex, président du conseil communal et responsable du bureau de vote, et Alexandra Piot, secrétaire du conseil communal et membre du bureau électoral. Il ressort de ces auditions que lors du scrutin du 15 juillet 2018, un isoloir était installé à l'entrée du greffe municipal au rez-de-chaussée et une urne mise à disposition. Le local de dépouillement avait été installé au deuxième étage en raison de la présence d'observateurs. Le jour du scrutin, Jacques Michod était entré dans le local de dépouillement et avait exprimé le souhait de déposer son vote dans l'urne. Sans le refuser formellement, mais en lui disant qu'un vote dans l'urne pratiqué par un seul électeur était susceptible d'alimenter un reproche de violation du secret du vote, Alexandra Piot le lui avait déconseillé en indiquant que comme son enveloppe de transmission était déjà fermée il pouvait la déposer dans la boîte-aux-lettres du greffe qui en contenait d'autres. Il s'en était suivi un échange vif, puis une dispute lorsque Jacques Michod avait pris une ou des photos du local de dépouillement avec son téléphone portable. Raccompagné jusqu'au rez-de-chaussée par Alexandra Piot et un observateur, il avait finalement déposé son enveloppe dans la boîte-aux-lettres. Alexandra Piot a précisé encore que le matin des votations, le bureau était ouvert de 9 heures à 10 heures. Dès 9 heures, il avait été procédé au dépouillement des enveloppes provenant du vote par correspondance qui étaient transmises par le greffe municipal et dès 10 heures à celui des enveloppes déposées dans la boîte-aux-lettres communale et éventuellement dans l'urne. Concernant les tous-ménages, Frédéric Guex a indiqué qu'il n'en était pas l'auteur, qu'on lui avait demandé son avis sur les objets soumis à votation et qui ni sa fonction, ni une armoirie officielle n'y figuraient.
Par décision du 6 février 2019, le Conseil d'Etat a rejeté le recours de Jacques Michod dans la mesure où il était recevable, rendu cette décision sans frais, ni dépens, et ordonné sa publication. Ce dispositif a été publié dans la Feuille des avis officiels des 14-15 février 2019. En substance, le Conseil d'Etat a considéré que le recours était tardif, donc irrecevable, s'agissant du grief relatif au contenu de la brochure explicative ne mentionnant pas la prise de position du conseil communal, mais celle de la municipalité; il a jugé par ailleurs que le grief relatif à l'accès et à l'équipement d'un local de vote n'était pas fondé, l'instruction du recours en ayant démontré l'inanité; il a écarté enfin le reproche relatif à la prétendue violation du devoir de réserve de personnes constituant le bureau électoral en raison de leur adhésion à un tout-ménage comprenant une phrase critiquant les référendaires, l'écrit en question n'exprimant pas la position d'une autorité communale, mais l'opinion privée de citoyens de la commune.
G. Par acte du 22 février 2019, Jacques Michod a saisi la Cour constitutionnelle d'un recours, concluant à l'annulation du vote du 15 juillet 2018 et à l'organisation d’un nouveau scrutin. Il a résumé ses moyens en trois volets: irrégularités du vote du 15 juillet 2018 transgressant les articles 12, 13, 14, 15, 17a, 18, 24 et 26 de la loi sur l’exercice des droits politiques; information incorrecte du corps électoral en raison de l'absence d'une prise de position du conseil communal lors de la transmission du matériel de vote; atteinte à l'exercice des droits politiques en raison de la phrase du tract critiquant injustement les référendaires.
Par réponse du 13 mars 2019, le Conseil d'Etat a conclu au rejet du recours. Par lettre du 15 mars 2019, la Municipalité de Morrens a renoncé à déposer une réponse et s'est référée au rapport établi par le Préfet du Gros-de-Vaud et aux documents l'accompagnant, tout en émettant le vœu que l'arrêt soit rendu dans les meilleurs délais.
La cour a statué par voie de circulation.
Considérant en droit:
La Cour constitutionnelle examine d'office et librement la recevabilité des recours et requêtes dont elle est saisie.
a) Selon l'art. 136 al. 2 let. b de la Constitution du 14 avril 2003 du Canton de Vaud (Cst-VD; BLV 101.01), la Cour constitutionnelle juge, sur recours et en dernière instance cantonale, les litiges relatifs à l'exercice des droits politiques en matière cantonale et communale. L'art. 136 Cst-VD ne comportant pas de règles directement applicables (arrêt CCST.2005.0001 du 28 juin 2005 consid. 1 b), le législateur a adopté une loi d'application, savoir la loi du 5 octobre 2004 sur la juridiction constitutionnelle (LJC; BLV 173.32).
b) Selon l'art. 19 LJC, la Cour constitutionnelle connaît, en dernière instance cantonale, des recours dirigés contre les décisions du Conseil d'Etat, du Grand Conseil et des conseils communaux ou généraux en matière de droits politiques, conformément à la loi sur l'exercice des droits politiques du 16 mai 1989 (LEDP; BLV 160.0). Les décisions relatives aux scrutins communaux peuvent faire l'objet d'un recours auprès de la Cour constitutionnelle (art. 123a LEDP) dans un délai de dix jours dès la publication officielle de la décision (art. 123c LEDP).
c) Déposé le 22 février 2019, soit dans les dix jours suivant la publication, le 15 février 2019, de la décision contestée, le recours est intervenu en temps utile.
d) Tout électeur peut déposer un recours relatif à une votation et a ainsi qualité pour former recours auprès de la Cour constitutionnelle (art. 118 al. 2 et 123b LEDP). Jacques Michod, domicilié à Morrens, dont la qualité d'électeur n'est pas contestée, a ainsi qualité pour agir.
e) Enfin, le recours respecte les conditions de forme de l'art. 120 al. 1 LEDP, si bien qu'il est recevable à cet égard, la question de savoir si le recourant a suffisamment rendu vraisemblable dans son recours que la nature et l'importance des irrégularités dont il fait état ont influencé de manière déterminante le résultat de la votation demeurant réservée (art. 120 al. 2 LEDP).
L'art. 117 LEDP prévoit notamment que toute contestation relative à la préparation, au déroulement ou au résultat d'une votation peut faire l'objet d'un recours au Conseil d'Etat. L'art. 119 al. 1 LEDP précise que ce recours doit être déposé dans un délai de trois jours dès la découverte du motif de plainte, mais au plus tard dans les trois jours qui suivent la publication du résultat ou la notification de l'acte mis en cause.
a) Le Conseil d’Etat a retenu que le recours du 16 juillet 2018 était tardif, donc irrecevable, en tant qu'il portait sur le contenu de l'argumentaire des autorités communales joint au matériel de vote envoyé en juin 2018 aux citoyens de Morrens, soit dans la quatrième semaine précédant le scrutin de la votation.
b) L'art. 119 al. 1 LEDP reprend le régime du double délai de l'art. 77 al. 2 de la loi fédérale sur les droits politiques du 17 décembre 1976 (LDP; RS 161.1). Le premier délai est de nature relative mais péremptoire; il oblige le citoyen à présenter ses griefs immédiatement et permet au gouvernement cantonal de remédier sans tarder au défaut constaté, si possible avant le vote; il commence à courir dès que le fait incriminé est porté à la connaissance du peuple, ou dès que la décision litigieuse est notifiée à son destinataire ou publiée conformément à la loi. Le second délai a un caractère absolu; il entraîne, comme le précédent, la péremption du droit de recours auprès du gouvernement cantonal. Sa brièveté exceptionnelle est due au souci de sécurité, mais aussi de dignité du corps électoral: il ne conviendrait pas que les décisions de l'organe souverain soient remises en cause après plusieurs semaines (arrêt CCST.2016.0002 du 9 juin 2016 consid. 3).
Selon la jurisprudence, dès qu'il porte sur le contenu de la brochure explicative adressée à chaque citoyen, le recours doit être déposé au plus tard dans les trois jours dès la notification de cette brochure (arrêts CCST.2016.0002 du 9 juin 2016 consid. 3 et CCST.2009.0002 du 30 mars 2009 consid. 1c).
c) Devant la Cour constitutionnelle, le recourant reprend ce grief dans ses conclusions sans aucunement le motiver et sans même tenter de contester la tardiveté de son recours sur ce point telle que retenue par le Conseil d’Etat. Or, en matière d'exercice des droits politiques, le mémoire de recours à la Cour constitutionnelle doit comprendre non seulement des conclusions, mais aussi des motifs (art. 120 al. 1 LEDP applicable par renvoi de l'art. 123d LEDP). De plus, la tardiveté de la contestation judiciaire visant le contenu de l'information du corps électoral diffusée par l'autorité communale en juin 2018 est manifeste, si bien que la confirmation de l'irrecevabilité du moyen s'impose.
Concernant la critique de Jacques Michod, présentée dans son recours au Conseil d'Etat du 16 juillet 2018, relative à la mise en cause des référendaires par leurs adversaires, dont le président du conseil communal, dans un tract diffusé à la population communale durant la campagne de juin 2018 précédant le scrutin, le même constat d'irrecevabilité pour tardiveté doit être posé, s'agissant d'un recours déposé après l'échéance du délai de recours de trois jours dès la découverte du motif de plainte.
De toute manière, comme le Conseil d'Etat l'a retenu, le contenu de ce tract n'excédait pas la liberté de parole, incluant la critique des adversaires en leur reprochant le blocage des projets communaux et le climat conflictuel induit par leur combat au long cours, critique courante et admissible dans ce genre de campagne politique.
Se référant à sa propre version du déroulement de l'exercice de son droit de vote le dimanche 15 juillet 2018 dans le bâtiment du greffe communal, le recourant invoque, sans les détailler, la violation de huit dispositions de la loi sur l'exercice des droits politiques.
a) Il revient notamment sur la critique des référendaires durant la campagne par des partisans du "oui" dont Frédéric Gex, président du conseil communal et président du bureau électoral conformément à l'art. 12 al. 3 LEDP, et le cas échéant d'autres membres de ce bureau. Toutefois, comme indiqué ci-dessus, ce grief est irrecevable pour tardiveté, si bien qu'il n'y a pas lieu d'entrer en matière sur la transgression alléguée de l'art. 24 LEDP (explications officielles). Pour le surplus, le recourant n'imputant aux membres du bureau aucun fait relevant d'une violation de leurs attributions et devoirs, plus particulièrement un éventuel comportement susceptible de relever de l'interdiction de la propagande dans ou aux abords du local de vote, la prétendue violation des art. 12 (bureau électoral), 13 (observateurs), 14 (attributions du bureau) LEDP n'a aucune matérialité et doit être écartée.
b) Pour l'essentiel, le recourant fait valoir qu'aucun local de vote comportant urne et isoloir n'aurait été offert aux électeurs lors du vote litigieux et qu'on l'aurait contraint à déposer son enveloppe de vote dans la boîte-aux-lettres du greffe communal, ce qui serait constitutif d'une violation du secret du vote.
En réalité, il résulte de l'instruction menée par le Préfet du district du Gros-de-Vaud qui a procédé aux auditions de Frédéric Gex et d'Alexandra Piot, président et secrétaire du conseil communal, que les allégations du recourant sont infirmées par les dépositions concordantes de ces deux membres du bureau électoral et qu'aucune violation de la loi sur l'exercice des droits politiques n'est réalisée, notamment de l'art. 15 LEDP (assistance logistique) en ce qui concerne la mise à disposition par la Municipalité d'un local de vote et d'un local de dépouillement, de l'art. 17a LEDP (vote au local de vote) s'agissant de l'ouverture d'un local de vote et de l'art. 18 LEDP (responsabilité) quant au bon déroulement du vote au local de vote incombant au bureau.
De toute manière, à supposer même que la version des faits présentée par le recourant soit accueillie, c'est-à-dire qu'aucun local de vote n'aurait été aménagé et ouvert, cela ne suffirait pas à invalider le vote, puisque à le suivre ni lui, ni d'autres électeurs, n'ont été empêchés de voter valablement, le dépôt des enveloppes de transmission dans la boîte-aux-lettres du greffe communal ayant permis à chacun de voter utilement. Dès lors, le recourant ne rend pas vraisemblable dans son mémoire de recours, comme l'art. 120 al. 2 LEDP l'impose, que la nature et l'importance des irrégularités dont il fait état ont pu influencer le résultat de façon déterminante. Conformément à l'art. 123 al. 3 LEDP applicable par analogie, la Cour constitutionnelle peut donc rejeter ce moyen de recours sans approfondir plus avant l'examen de l'affaire après avoir constaté que les irrégularités invoquées ne sont ni d'une nature ni d'une importance telles qu'elles auraient pu influencer de façon déterminante le résultat principal de la votation.
Il en va de même de la critique du recourant relative à la régularité du dépouillement (art. 26 LEDP) qu'il s'abstient au demeurant de préciser.
c) De manière obscure, le recourant soutient encore que le secret de son vote aurait été violé ou que le bureau électoral ne l'aurait pas assuré (art. 14 LEDP) dès lors que des tiers auraient assisté, si on comprend bien, au dépôt de son enveloppe de transmission dans la boîte aux lettres du greffe communal.
Le matériel officiel de vote comprend une enveloppe de transmission, un bulletin de vote et une enveloppe de vote gommée destinée à contenir le bulletin de vote, soit un par scrutin (art. 23 LEDP). Le secret du vote doit être assuré (art. 17 al. 5 LEDP), soit par le glissement de l’enveloppe de vote par l’électeur dans l'urne lorsqu'il vote au local de vote après avoir remis sa carte de vote au scrutateur (art. 17a al. 3 LEDP), soit lors du vote par correspondance ou anticipé par le dépôt de l'enveloppe de transmission, contenant la carte de vote signée et l'enveloppe de vote (art. 20 al. 1 let. e LEDP a contrario), auprès de l'administration communale, notamment sous la forme de son dépôt à temps dans la boîte aux lettres communale (art. 17c LEDP). Le secret du vote ne couvre pas la détermination de l'identité d'un électeur, mais préserve uniquement la méconnaissance et l'anonymisation du contenu de son vote.
En l'espèce, on ne discerne pas en quoi le secret du vote du recourant aurait été mis à mal par le dépôt de son enveloppe de transmission fermée dans la boîte aux lettres communale au lieu du dépôt de son enveloppe de vote dans l'urne, lui seul connaissant en définitive la nature de son vote.
En définitive, le recours doit être intégralement rejeté.
En application de l'art. 121a al. 1 et 4 LEDP auquel l'art. 123e 2ème phrase LEDP renvoie pour les causes relevant de la juridiction constitutionnelle, la procédure est en principe gratuite, sauf témérité, non flagrante en l'espèce. Le présent arrêt est dès lors rendu sans frais ni dépens.
Par ces motifs
la Cour constitutionnelle
arrête:
I. Le recours formé le 22 février 2019 par Jacques Michod est rejeté.
II. La décision du Conseil d'Etat du 6 février 2019 est confirmée.
III. Il n'est pas perçu de frais, ni alloué de dépens.
Lausanne, le 1er mai 2019
Le président: Le greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.