TRIBUNAL CANTONAL COUR CONSTITUTIONNELLE
Arrêt du 20 novembre 2018
Composition
M. Pascal Langone, président; M. François Kart, Mme Mélanie Pasche et M. André Jomini, juges; Mme Aleksandra Fonjallaz, juge suppléante; M. Christophe Baeriswyl, greffier.
Requérants 1
Société Coopérative Taxiphone, à Lausanne,
Zbigniew KURZYNSKI, à Chavannes-près-Renens,
Constantin Octavian MARES, à Lausanne,
Boris PEYTCHEV, à Lausanne,
5
Romdhani JAWADI SAMI, à Belmont-sur-Lausanne, (ci-après: Société Coopérative Taxiphone et consorts) tous représentés par Me Natasa DJURDJEVAC HEINZER, avocate à Lausanne,
Requérants 2
TAXIS LAUSANNOIS SA, au Mont-Sur-Lausanne,
AUTO-LOCATION & TAXIS TOURING LAUSANNE SA, à Lausanne,
TAXIS ROYAL SA, à Lausanne,
GARAGE DES CEDRES TAXIS CAB SA, à Lausanne,
TAXIS MODERNES SA, à Lausanne,
Abdelhamid AKRIMI, à Lausanne,
Wahudullah BARATALI, à Lausanne,
Abdelkrim BENAYAD, à Bussigny-près-Lausanne,
Noureddine BOUKLI-HACENE, à Lonay,
El Mostafa BOUTSERFIL, à Lausanne,
Said Sharef BURHANI, à Lausanne,
Francisco CABINHO, à Crissier,
Yusuf CAN, à La Conversion,
Yves CANOMERAS, à Epalinges,
Mokhtar CHAOUCHE, à Renens,
Fernando DA SILVA, à Crissier,
Joaquim DA SILVA RENTO, à Lausanne,
Mohammed DELLAL, à Ecublens,
Madeleine DI GIACCOMO, à Lausanne,
Guglielmo DI GIULIO, à Lausanne,
Salvatore DI PASQUALE, à Lausanne,
César DI PENDIMA, à Froideville,
Fabrice DJEMILI, à Lausanne,
Svjetlan DJUKIC, à Prilly,
Garan Morciré DRAME, à Lausanne,
Sylvain FABIANO, à Vallorbe,
Joao Francisco FELICIANO, à Lausanne,
Cid FERNANDES BORGES, à Servion,
Patrick FIADONU, à Lausanne,
Micheyle GAILLARD, à Ecublens,
Christian GLAUSER, à Fey,
Corsino GONCALVES, à Prilly,
José Manuel GONCALVES, à Lausanne,
Kuflam HADGU, à Lausanne,
Louis HOELLFRITSCH, à Lausanne,
Ettore IANCHELLO, à Belmont-sur-Lausanne,
Ismail ISMAILI, à Lausanne,
Oscar JOHN, à Lausanne,
Zegeye KAHSAY, à Lausanne,
Dawit KIFLAY, à Lausanne,
Abdennaceur MAMOUNI, à Lausanne,
Daniel MASSARELLI, à Lausanne,
Gaitom MICHAEL, au Mont-sur-Lausanne,
Laurent MINAIDIS, à Pully,
Masukina MUNKOKO-KANDA, à Savigny,
Sisupalan MUTHUKUMARU, à Lausanne,
Raoul Roger NAVARRO, à Ecublens,
Dominique NOEL, à Lausanne,
Carlo PELLICCIONE, à Renens,
José PEREIRA BATISTA, à Lausanne,
Gerardo PARDOS, à Lausanne,
Muhabi RAMADANI, à Lausanne,
Ravinthran RATNASABAPATHY, à Renens,
Alejandro RIVERA, à Ecublens,
Okkes SAHIN, à Lausanne,
Juan SALINAS, à Lausanne,
Bajram SYLA, à Lausanne,
Aboubacar SYLLA, à Lausanne,
Yohannes TESFAYES, à Lausanne,
Dawit TEWELDE, à Lausanne,
Panchalingam THEIVENTHIRAM, à Renens,
Daniel TONI, à Crissier,
André-Claude TONYE, à Lausanne,
Stana VASIC STAWARZ, à St-Sulpice,
Erdal YUMRUK, à Lausanne,
Abdelmonem ABDULLAH, à Romanel-sur-Lausanne,
Abdelaziz AIT DANI, à Treycovagnes,
Leksa ALEKSIC, à La Sarraz,
Amilcar CARDOSO, à Chavannes-près-Renens,
Enrique GARCIA, à Lausanne,
Zejnula ISMAILI, à Lausanne,
Milorad MICAKOVIC, à Bussigny,
Yosuf MOHAMED HAGOS, à Lausanne,
Antony Rebertson RATNARAJAH, à Lausanne,
Karunakaran SATHASIVAM, à Lausanne, (ci-après: Taxis lausannois SA et consorts) tous représentés par Me Jacques ROULET, avocat à Genève,
Autorité intimée
Association de communes de la région lausannoise pour la réglementation du service des taxis, représentée par Me Mathieu BLANC, avocat à Lausanne,
Autorité concernée
Département des institutions et de la sécurité, à Lausanne,
Objet
Requête SOCIETE Coopérative Taxiphone et consorts et requête TAXIS LAUSANNOIS SA et consorts c/ modification de l'art. 115 du règlement intercommunal sur le service des taxis (RIT) de l'Association de communes de la région lausannoise pour la réglementation du service des taxis, approuvée par la Cheffe du Département des institutions et de la sécurité le 23 février 2018 - Dossier joint: CCST.2018.0002.
Vu les faits suivants:
A. En 1964, les communes d'Epalinges, Lausanne, Prilly, Pully et Renens ont constitué le Service intercommunal de taxis de l'arrondissement de Lausanne (ci-après: le Service intercommunal), qui s'est progressivement étendu à Chavannes-près-Renens, Crissier, Ecublens, Belmont-sur-Lausanne, Paudex, Le Mont-sur-Lausanne et Bussigny.
Le Conseil communal des communes concernées a adopté le Règlement intercommunal sur le service des taxis (ci-après: RIT), approuvé pour la première fois par le Conseil d'Etat du canton de Vaud (ci-après: le Conseil d'Etat) le 28 avril 1964 et entré en vigueur le 1er novembre 1964. Le RIT a été complété par un texte intitulé "Prescriptions d'application du Règlement intercommunal sur le service des taxis" (ci-après: PARIT), en vigueur depuis le 1er novembre 1966.
Les communes membres du Service intercommunal se sont regroupées en une Association de communes de la région lausannoise pour la réglementation du service des taxis (ci-après: l'Association), dont les statuts ont été adoptés par les différents conseils communaux en 2002 et 2003 et approuvés par le Conseil d'Etat le 13 août 2003. L'Association comporte, entre autres, un Conseil intercommunal compétent notamment pour adopter le règlement intercommunal (art. 7 des Statuts de l’Association), ainsi qu'un Comité de direction chargé en particulier de l’exécution des décisions du conseil (art. 10 des Statuts).
B. Le RIT, avant l'introduction de l'art. 115 litigieux, prévoyait notamment trois types d'autorisation (art. 15 RIT): l'autorisation A, avec permis de stationnement sur le domaine public, l'autorisation B, sans permis de stationnement sur le domaine public; l'autorisation C, pour voiture de grande remise, à savoir les véhicules avec chauffeur loués soit pour une demi-journée au minimum, soit pour des courses dépassant les limites des districts limitrophes de celui de Lausanne, soit pour des cérémonies publiques ou privées, soit aux hôtels, agences de voyage ou bureaux de tourisme pour le service de leur clientèle.
C. Par préavis n° 5/2016-2021 du 6 octobre 2017, le Comité de direction a proposé au Conseil intercommunal une révision du RIT par l'adjonction d'une nouvelle disposition dans le chapitre des dispositions finales et transitoires, visant à lui octroyer la compétence de prévoir des exceptions aux exigences d'octroi du carnet de conducteur et libellée comme il suit:
"Art. 115
Sur demande motivée du requérant adressée au préposé intercommunal, le Comité de direction peut accorder à titre exceptionnel des dérogations à tout ou partie des conditions prévues à l'art. 12 al. 2 litt. e, f et i) pour l'obtention d'un carnet de conducteur pour une durée maximale de 1 an (qui pourra être renouvelée au maximum pour une nouvelle durée de 1 an sur demande motivée du chauffeur).
La présente disposition transitoire prendra automatiquement fin à la réalisation de la première des causes suivantes:
a) après écoulement d'un délai de 1 an après l'entrée en vigueur de ladite disposition transitoire; cette durée pourra être prolongée d'une même période de 1 an en cas d'approbation du Conseil intercommunal des taxis;
b) en cas de révision complète du présent Règlement Intercommunal des taxis ou,
c) en cas d'adoption d'une législation cantonale relative à l'exercice de la profession de chauffeur de taxis et primant les conditions fixées à l'article 12 du présent Règlement.
En cas de suppression de la présente disposition pour quelque motif que ce soit, les chauffeurs au bénéfice d'un permis obtenu avec une dérogation devra remplir les nouvelles conditions d'obtention du carnet de conducteur dans un délai de 3 mois suivant l'entrée en vigueur de la révision."
Dans les "considérations générales" du préavis, le Comité de direction a justifié cette révision par les motifs suivants:
"L'avènement de l'économie de partage et les avancées technologiques ont bousculé les habitudes de consommation et donc de facto les conditions d'accès à certaines activités. C'est dans cette dynamique que la société Uber est rapidement devenue une concurrente d'importance pour les prestataires usuels dans le domaine du transport individuel de personnes que sont les taxis.
Si, en soi, la concurrence peut s'avérer être un moteur économique efficace, il sied néanmoins de porter une attention particulière aux impacts qu'elle peut avoir sur les aspects sociaux pour les travailleurs concernés et ceux relatifs à la protection des consommateurs. Les enjeux précités étant d'une certaine importance, les réglementations communales et intercommunales se sont retrouvées inefficientes pour faire face à ces nouveaux défis, en particulier l'émergence du modèle UberPop dans lequel des particuliers se livrent à une activité de taxi.
Le projet de modification de la loi sur l'exercice des activités économiques (LEAE) et de la loi sur la circulation routière (LVCR) présenté le 19 mai 2017 par le Département de l'économie, de l'innovation et du sport du canton de Vaud permettra de mettre un terme à cette concurrence déloyale. En effet, ce projet a pour but de régler et harmoniser les problèmes inhérents à l'activité des taxis, et plus particulièrement aux relations avec les nouvelles pratiques apparues avec l'arrivée de la société Uber.
Cependant, ce projet n'entrera pas en vigueur avant deux ans, ce compte tenu du processus législatif et des éventuels recours. Le statu quo ne pouvant perdurer, il sied de prendre des mesures, durant cet intervalle, afin que la société Uber mette un terme à l'activité UberPop au sein de notre arrondissement, respectivement dans le canton de Vaud. Pour rappel, près de 680 dénonciations ont à ce jour été transmises à la Commission de police pour infraction au RIT.
Dans son arrêt rendu le 4 mai 2017, la Cour constitutionnelle du canton de Vaud a jugé que l'art. 23quinquies al. 1 RIT était conforme au droit supérieur. Il en résulte que la société Uber est considérée comme un central d'appel et doit dès lors se conformer aux conséquences administratives imposées par la réglementation en vigueur dans l'arrondissement de notre Association, à savoir adresser une demande écrite au Service intercommunal des taxis (SIT).
Une fois que la demande d'autorisation d'exploiter un central d'appel sera avalisée par la Commission administrative, les obligations édictées aux articles 58bis, 58ter et 58quater RIT incomberont à Uber. Concrètement, cela implique, notamment, que le répondant devra constamment tenir à jour un rôle des chauffeurs, titulaire[s] d'un carnet de conducteur (CCT), lui étant affiliés et informés immédiatement le préposé intercommunal de toute nouvelle affiliation.
Il ressort que l'un des points d'achoppement se situe au niveau de la titularité du CCT. Il est de fait notoire que les chauffeurs UberPop ne sont pas titulaires du CCT. Les causes en sont multiples, mais l'une d'elle repose sur les nombreuses conditions d'octroi dudit CCT (art. 12 RIT), dont certaines sont considérées comme désuètes. A titre exemplatif, l'on citera l'examen topographique, qui au vu de la technologie, sont considérés comme moins fondé[s], étant donné que la plupart des véhicules sont dotés de GPS.
Ainsi, et dans un esprit de pragmatisme, une réflexion allant dans le sens d'un allégement des conditions d'octroi du CCT devrait être menée. Toutefois, cette réflexion devant s'inscrire dans la ligne de la future loi cantonale, dont le projet ne verra, a priori, pas le jour avant le printemps 2018, elle apparaît dès lors prématurée.
C'est pourquoi, il est proposé de prévoir un nouvel article dans le RIT qui donnerait au Comité de direction le pouvoir de prévoir un régime d'exception pour l'octroi des CCT pour autant que ces modifications soient proportionnelles et limitées à une période n'excédant pas 12 mois reconductibles, mais au plus tard jusqu'à l'entrée en vigueur de la loi cantonale."
Dans sa séance du 1er novembre 2017, le Conseil intercommunal a adopté l'art. 115 RIT. Le 30 novembre 2017, la Cheffe du Département des institutions et de la sécurité a approuvé cette modification du RIT, qui n'a pas fait l'objet de contestation devant la Cour constitutionnelle du Tribunal cantonal et est entrée en vigueur le 1er février 2018.
D. Par préavis n° 7/2016-2021 du 31 janvier 2018, le Comité de direction a soumis au Conseil intercommunal une nouvelle révision du RIT, consistant en la modification suivante de l'art. 115 RIT (les changements apparaissent en gras):
"Art. 115
Sur demande motivée du requérant adressée au préposé intercommunal, le Comité de direction peut accorder à titre exceptionnel des dérogations à tout ou partie des conditions prévues à l'art. 12 al. 2 litt. e, f et i pour l'obtention d'un carnet de conducteur pour une durée maximale de 1 an (qui pourra être renouvelée au maximum pour une nouvelle durée de 1 an sur demande motivée du chauffeur).
Le titulaire d'un carnet de conducteur ayant bénéficié des dérogations prévues à l'alinéa 1 de la présente disposition peut uniquement obtenir une autorisation sui generis transitoire d'exploitation sans permis de stationner sur le domaine public. Son véhicule est soumis aux exigences des voitures de grande remise prévues, notamment, à l'art. 28 et 37 RIT, ce en dérogation aux types d'autorisations réglées à l'art. 15 RIT. A ce titre, les articles 23bis, 23ter et 73 RIT ne s'y appliquent pas.
La présente disposition transitoire prendra automatiquement fin à la réalisation de la première des causes suivantes :
a) après écoulement d'un délai de 1 an après l'entrée en vigueur de ladite disposition transitoire ; cette durée pourra être prolongée d'une même période de 1 an en cas d'approbation du Conseil intercommunal des taxis ;
b) en cas de révision complète du présent Règlement Intercommunal des taxis ou,
c) en cas d'adoption d'une législation cantonale relative à l'exercice de la profession de chauffeur de taxis et primant les conditions fixées à l'article 12 du présent Règlement.
En cas de suppression de la présente disposition pour quelque motif que ce soit, le chauffeur au bénéfice d'un permis obtenu avec une dérogation devra remplir les nouvelles conditions d'obtention du carnet de conducteur dans un délai de 3 mois suivant l'entrée en vigueur de la révision et son autorisation d'exploitation devient nulle ."
Le Comité de direction a expliqué, dans les "Considérations générales" de ce préavis, que lors des discussions concernant l'application concrète du nouvel art. 115 RIT, il était "apparu qu'un éclaircissement express" concernant différents points pouvait s'avérer nécessaire, notamment pour ce qui a trait aux conditions de la délivrance de la carte véhicule au titulaire d'un carnet de conducteur à durée limitée.
Le Conseil intercommunal a adopté les changements proposés. Le 16 février 2018, la Cheffe du Département des institutions et de la sécurité a approuvé cette modification du RIT. Cette approbation a été publiée dans la Feuille des avis officiels du canton de Vaud du 23 février 2018.
E. Le 14 mars 2018, la société Coopérative Taxiphone, dont le but est d'"améliorer la situation économique de ses membres par l'exploitation en commun d'une centrale téléphonique et d'un émetteur radio", ainsi que quatre de ses membres, tous titulaires d'une autorisation "B", (ci-après: le groupe des requérants 1) ont saisi conjointement la Cour constitutionnelle d'une requête contre la modification de l'art. 115 RIT, dont ils demandent l'annulation. Ils se plaignent d'une violation du droit à la liberté économique (art. 27 Cst.) et du principe de la liberté économique (art. 94 Cst.). La cause a été enregistrée sous la référence CCST.2018.0001.
Le 15 mars 2018, cinq entreprises exploitantes d'un service de taxis et septante chauffeurs de taxis indépendants, tous titulaires d'une autorisation "A", (ci-après: le groupe des requérants 2) ont à leur tour déposé une requête contre la modification litigieuse. Ils invoquent une violation de leur liberté économique (art. 27 Cst.), de l'égalité de traitement (art. 8 Cst.) et de l'interdiction de l'arbitraire (art. 9 Cst.). La cause a été enregistrée sous la référence CCST.2018.0002.
Les causes ont été jointes.
Par décision incidente du 4 mai 2018, la Cour constitutionnelle a rejeté la requête de levée de l'effet suspensif formée par l'autorité intimée.
Dans ses déterminations déposées dans le délai prolongé au 25 mai 2018, l'autorité intimée a conclu au rejet des requêtes, dans la mesure de leur recevabilité. Le Département des institutions et de la sécurité, pour sa part, s'en est remis à justice.
Les 13 et 28 juin 2018, les requérants ont répliqué.
Le 6 août 2018, l'autorité intimée a déposé une duplique, concluant que les requêtes étaient irrecevables et en toute hypothèse mal fondées.
La cour a statué par voie de circulation (art. 14 de la loi vaudoise du 5 octobre 2004 sur la juridiction constitutionnelle [LJC; RSV 173.32]).
Considérant en droit:
a) Selon l'art. 136 al. 2 let. 1 de la Constitution du 14 avril 2003 du Canton de Vaud (Cst-VD; RSV 101.01), la Cour constitutionnelle contrôle, sur requête déposée dans les vingt jours dès leur publication, la conformité des normes cantonales au droit supérieur. L'art. 3 LJC précise que ce contrôle porte également sur tous les règlements, arrêtés ou tarifs communaux et intercommunaux, contenant des règles de droit (al. 3).
En l'espèce, les requêtes sont dirigées contre une révision partielle du RIT, à savoir un règlement intercommunal contenant des règles de droit. La cour de céans peut par conséquent en contrôler la conformité avec le droit supérieur (cf. en particulier arrêt CCST.2015.0002 du 27 avril 2016 consid. 1a).
b) Déposées dans les vingt jours suivant la publication de l'acte contesté, les requêtes sont par ailleurs intervenues en temps utile (art. 5 al. 1 LJC).
c) Selon l'art. 8 LJC, le requérant doit invoquer la violation d'une règle de droit de rang supérieur et préciser en quoi consiste cette violation. La cour de céans limite son examen aux griefs invoqués par le requérant, sauf s'il apparaît que l'acte attaqué est manifestement contraire au droit de rang supérieur (art. 13 LJC).
En l'espèce, les requérants exposent et développent, de manière détaillée, les griefs de rang constitutionnel qu'ils invoquent (art. 8, 9, 27 et 94 Cst.). Les conditions de l'art. 8 LJC sont ainsi réunies.
d) A qualité pour agir contre une règle de droit cantonal, toute personne physique ou morale qui a un intérêt digne de protection à ce que l’acte attaqué soit annulé (art. 9 al. 1 LJC). Toutes les personnes dont les intérêts, qu’ils soient juridiques ou de fait, sont touchés par l’acte attaqué, ou pourraient l’être, ont qualité pour agir (arrêts CCST.2015.0006 du 9 juin 2016 consid. 1c; CCST.2009.0004 du 29 mars 2010, consid. 1c). Une atteinte virtuelle suffit, pourvu que le requérant puisse, avec un minimum de vraisemblance être touché par la norme qu’il conteste (arrêts CCST.2015.0006 du 9 juin 2016 consid. 1c; CCST.2009.0004 du 29 mars 2010 consid. 1c; CCST.2008.0012 du 4 septembre 2009 consid. 1d). La qualité pour agir est également reconnue aux associations défendant les intérêts de leurs membres (arrêts CCST.2015.0006 du 9 juin 2016 consid. 1c; CCST.2012.0002 du 18 octobre 2012 consid. 1d et les arrêts cités).
En l'espèce, le groupe des requérants 1 est composé de la société Coopérative Taxiphone, dont le but est d'"améliorer la situation économique de ses membres par l'exploitation en commun d'une centrale téléphonique et d'un émetteur radio", ainsi que de quatre de ses membres, tous titulaires d'une autorisation "B". Le groupe de requérants 2, pour sa part, est composé de cinq entreprises exploitantes d'un service de taxis et de septante chauffeurs de taxis indépendants, tous titulaires d'une autorisation "A" (remplacée depuis le 1er juillet 2018 par une concession; selon l'art. 116 RIT, les anciennes autorisations "A" restent toutefois valables jusqu'à leur retrait, mais au plus tard dix ans dès l'entrée en vigueur de la révision).
La révision du RIT litigieuse prévoit une nouvelle catégorie d'autorisation de durée déterminée d'exploiter, dénommée sui generis, à des conditions d'octroi allégées. Pour les exploitants de taxis A (ou concessionnaires) ou B, les bénéficiaires de ces autorisations sui generisconstitueront une concurrence nouvelle.
Les requérants exploitants ont donc un intérêt direct à pouvoir faire contrôler la conformité au droit supérieur de la modification de l'art. 115 RIT. La qualité pour agir doit leur être reconnue. Il en va de même pour la société Coopérative Taxiphone, dont les intérêts économiques pourront potentiellement également être touchés par la règlementation litigieuse.
L'autorité intimée requiert à titre de mesure d'instruction, dans ses déterminations du 28 mai 2018, l'audition d'Alexandre Molla, directeur de la société UBER pour la Suisse romande, ou son interpellation par écrit.
Le droit d'être entendu, tel qu'il est garanti par l'art. 29 al. 2 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101), comprend notamment le droit pour l'intéressé de produire des preuves pertinentes, d'obtenir qu'il soit donné suite à ses offres de preuves pertinentes, lorsque cela est de nature à influer sur la décision à rendre (ATF 135 II 286 consid. 5.1; 135 I 279 consid. 2.3). L'autorité peut cependant renoncer à procéder à des mesures d'instruction lorsque les preuves administrées lui ont permis de forger sa conviction et que, procédant d'une manière non arbitraire à une appréciation anticipée des preuves qui lui sont encore proposées, elle a la certitude que ces dernières ne pourraient l'amener à modifier son opinion (ATF 140 I 285 consid. 6.3.1; 134 I 140 consid. 5.2; 130 II 425 consid. 2.1).
En l'espèce, la cour s'estime suffisamment renseignée sur la base des pièces du dossier pour statuer en toute connaissance de cause. Par ailleurs, comme l'autorité intimée le relève elle-même, les allégements au carnet conducteur ne bénéficient pas exclusivement aux chauffeurs liés au service Uber, de sorte qu'il n'y a pas lieu d'entendre le directeur de cette entreprise.
Avant d'examiner les griefs des requérants qui contestent la conformité de la nouvelle version de l'art. 115 RIT à la liberté économique (art. 27 Cst.), au principe de la liberté économique (art. 94 Cst.), à l'égalité de traitement (art. 8 Cst.) et à l'interdiction de l'arbitraire (art. 9 Cst.), il convient à titre préalable de déterminer et délimiter l'objet du litige. Selon l'autorité intimée, les requérants ne pourraient en effet plus remettre en cause le principe d'une autorisation sui generisadapté au service "UberX", principe qui découlerait implicitement déjà de l'art. 115 RIT dans sa version initiale vu l'objectif visé. Leurs griefs, qui porteraient exclusivement sur cette problématique, et partant leurs requêtes, seraient dès lors irrecevables.
a) Selon la jurisprudence, en cas de révision partielle d'un acte normatif, les dispositions demeurées inchangées ne peuvent être remises en cause par le biais d'un recours normatif abstrait que dans la mesure où leur maintien dans le texte modifié leur confère une autre teneur que celle initiale ou une portée juridique différente, ou en tant que, interprétées dans leur contexte général, elles apparaissent sous un nouveau jour (ATF 142 I 99 consid. 1.4.; 135 I 28 consid. 3.1.1; 122 I 222 consid. 1b/aa et les références citées).
b) En l'espèce, la révision de l'art. 115 RIT consiste en l'adjonction d'un nouvel alinéa 2 et des termes "et son autorisation d'exploitation devient nulle" à l'actuel alinéa 3. L'alinéa 2 a la teneur suivante:
"Le titulaire d'un carnet de conducteur ayant bénéficié des dérogations prévues à l'alinéa 1 de la présente disposition peut uniquement obtenir une autorisation sui generis transitoire d'exploitation sans permis de stationner sur le domaine public. Son véhicule est soumis aux exigences des voitures de grande remise prévues, notamment, à l'art. 28 et 37 RIT, ce en dérogation aux types d'autorisations réglées à l'art. 15 RIT. A ce titre, les articles 23bis, 23ter et 73 RIT ne s'y appliquent pas."
L'art. 115 RIT, dans sa teneur actuellement en vigueur, permet au Comité de direction d'accorder à titre exceptionnel des dérogations à tout ou partie des conditions prévues à l'art. 12 al. 2 let. 2, f et i pour l'obtention d'un carnet de conducteur pour une durée maximale d'une année. Le carnet de conducteur est l'une des conditions exigée par le RIT pour l'obtention d'une autorisation d'exploiter un service de taxis, quelle que soit la catégorie (art. 22 let. a RIT dans sa teneur en vigueur jusqu'au 30 juin 2018 pour les autorisations A, art. 23bis let. a RIT pour les autorisations B et art. 23quater al. 2 RIT pour les autorisations C).
L'actuel art. 115 RIT ne précise en revanche pas à quelle catégorie d'autorisation d'exploiter le titulaire d'un carnet de conducteur ayant bénéficié des dérogations prévues peut prétendre. Il ne fonde par ailleurs pas une nouvelle catégorie d'exploiter un service de taxis aux sens de l'art. 15 RIT. Ce n'est que dans le nouvel alinéa 2 introduit par la modification attaquée qu'on parle d'autorisation sui generis transitoire. Pour l'autorité intimée, cette nouvelle catégorie était cependant implicitement reconnue par la version actuelle.
A la lecture du préavis du 6 octobre 2017, on comprend – et ce même si cela ne ressort pas aussi clairement que l'autorité intimée le laisse entendre – que l'adoption de l'art. 115 RIT avait notamment pour but de régulariser provisoirement le service "UberX" dans l'attente de l'entrée en vigueur de la future loi cantonale. Les travaux préparatoires ne disent toutefois rien d'une éventuelle nouvelle catégorie d'autorisation que cette norme créerait. Ils n'indiquent pas non plus que les privilèges institués par cette norme seraient réservés aux chauffeurs "UberX" et que d'autres intéressés titulaires ou requérant à une concession ou à une autorisation B ou C seraient exclus à pouvoir en bénéficier.
Quoi qu'en dise l'autorité intimée désormais dans ses écritures, il convient dès lors d'admettre que l'actuel art. 115 RIT, faute de base légale claire et précise instituant une nouvelle catégorie d'autorisation d'exploiter adaptée au service "UberX" (l'autorité intimée reconnaît que les catégories existantes et certaines de leurs conditions – précisément celles qui ont fait l'objet du nouvel alinéa 2 – ne sont pas compatibles en tant que telles), n'est pas suffisant pour régulariser les activités des chauffeurs "UberX". C'est du reste pour cette raison que la révision litigieuse a été adoptée, le Comité de direction reconnaissant dans son préavis du 31 janvier 2018 (soit avant même l'entrée en vigueur de l'art. 115 RIT) qu'un "éclaircissement express" semblait nécessaire.
De plus, outre l'introduction d'une nouvelle catégorie d'autorisation d'exploiter un service de taxis, l'art. 115 al. 2 RIT étend l'ampleur des dérogations au régime ordinaire. En effet, hormis les dérogations aux exigences de connaissances personnelles mentionnées ci-dessus que doit remplir celui qui prétend à la délivrance d'un carnet de conducteur (art. 115 al. 1 RIT), les véhicules des bénéficiaires des autorisations sui generis seraient soumis aux seules exigences des voitures de grande remise, et ce en dérogation aux types d'autorisations réglées à l'art. 15 RIT. Ils n'auraient notamment pas à porter l'inscription "TAXI" (art. 28 RIT) et ne seraient pas obligatoirement équipés d'un compteur horokilométrique (art. 37 RIT). Par ailleurs, les art. 23bis et 23ter RIT concernant les autorisations B ne s'appliqueraient pas. Les titulaires d'autorisation sui generis seraient notamment dispensés de l'exigence d'indiquer les tarifs qu'ils entendent appliquer (art. 23bis let. b RIT). Ils seraient également dispensés de se soumettre à l'art. 73 RIT relatif aux tarifs, qui notamment impose un tarif "clair et précis" (art. 73 al. 1 RIT).
Au regard de ces éléments, le nouvel art. 115 al. 2 RIT a incontestablement une portée différente et plus large que l'actuel art. 115 al. 1 RIT. Il ne constitue pas qu'une disposition de clarification. Contrairement à ce que l'autorité intimée soutient, il convient dès lors d'admettre que les requérants sont recevables à remettre en cause la conformité au droit supérieur de l'autorisation d'exploiter sui generis instituée et des nouvelles dérogations introduites par l'art. 115 al. 2 RIT. Ils ne peuvent en revanche plus contester les dérogations prévues par l'actuel art. 115 al. 1 RIT, qui n'a pas fait l'objet d'une requête à la Cour constitutionnelle et qui est aujourd'hui en vigueur.
Selon les requérants, la révision litigieuse serait contraire au droit fondamental à la liberté économique (art. 27 Cst.), ainsi qu'au principe de la liberté économique (art. 94 Cst.), singulièrement au principe d'égalité de traitement entre concurrents qui en découle. Ils soutiennent que la révision attaquée favorise expressément UBER et ses conducteurs puisqu'elle crée de fait une nouvelle catégorie d'autorisation parfaitement adaptée à leur mode de fonctionnement, sans leur imposer les contraintes auxquelles sont soumis leurs concurrents dont ils font partie. Pour eux, en adoptant cette réglementation, l'autorité intimée a dès lors violé son devoir de neutralité concurrentielle et faussé la concurrence.
a) Aux termes de l'art. 27 Cst., la liberté économique est garantie (al. 1); elle comprend notamment le libre choix de la profession, le libre accès à une activité lucrative privée et son libre exercice (al. 2). La liberté économique protège toute activité économique privée, exercée à titre professionnel et tendant à la production d'un gain ou d'un revenu (ATF 143 II 598 consid. 5.1; 137 I 167 consid. 3.1; 135 I 130 consid. 4.2). Elle peut être invoquée tant par les personnes physiques que par les personnes morales (ATF 143 II 598 consid. 5.1; 135 I 130 consid. 4.2 et les références citées).
L'art. 94 Cst. prévoit par ailleurs que la Confédération et les cantons respectent le principe de la liberté économique (al. 1), veillent à sauvegarder les intérêts de l'économie nationale et contribuent, avec le secteur de l'économie privée, à la prospérité et à la sécurité économique de la population (al. 2), et, dans les limites de leurs compétences respectives, veillent à créer un environnement favorable au secteur de l'économie privée (al. 3). Selon la jurisprudence, il est donc en principe interdit à l'Etat de prendre une quelconque mesure susceptible d'empêcher la libre concurrence dans le but d'assurer ou de favoriser certaines branches économiques ou certaines formes d'activité économique, voire de diriger la vie économique selon un plan déterminé. Des mesures restrictives poursuivant des motifs d'ordre public, de politique sociale ou des mesures ne servant pas en premier lieu des intérêts économiques (par exemple, aménagement du territoire, politique environnementale) sont en revanche admissibles (ATF 140 I 218 consid. 6.2; 131 I 223 consid. 4.2; 130 II 87 consid. 3 et les références citées).
La liberté économique englobe le principe de l'égalité de traitement entre personnes appartenant à la même branche économique. Selon ce principe, déduit des art. 27 et 94 Cst., sont prohibées les mesures étatiques qui ne sont pas neutres sur le plan de la concurrence entre les concurrents directs (ATF 143 II 598 consid. 5.1; 143 I 37 consid. 8.2 p. 47; 140 I 218 consid. 6.2 et les références citées). On entend par concurrents directs les membres de la même branche économique qui s'adressent avec les mêmes offres au même public pour satisfaire les mêmes besoins (ATF 143 II 598 consid. 5.1; 132 I 97 consid. 2.1; 125 I 431 consid. 4b/aa). L'égalité de traitement entre concurrents offre une protection plus étendue que l'art. 8 Cst. (ATF 140 I 218 consid. 6.3; 130 I 26 consid. 6.3.3.1). L’égalité entre concurrents n'est toutefois pas absolue et autorise un traitement différent, à condition que celui-ci repose sur une base légale, qu'il réponde à des critères objectifs et résulte du système lui-même; il est seulement exigé que les inégalités ainsi instaurées soient réduites au minimum nécessaire pour atteindre le but d'intérêt public poursuivi (ATF 143 II 598 consid. 5.1; 143 I 37 consid. 8.2 p. 47 s.; 137 I 167 consid. 3.5). Dans le domaine des taxis, le Tribunal fédéral admet une réglementation plus étroite pour les taxis A en raison de l'usage accru du domaine public dont ils bénéficient (ATF 143 II 598 consid. 5.3).
Des restrictions cantonales à la liberté économique sont admissibles, mais elles doivent reposer sur une base légale, être justifiées par un intérêt public prépondérant et respecter le principe de proportionnalité (cf. art. 36 al. 1 à 3 Cst.). Elles peuvent consister en des mesures de police ou d'autres mesures d'intérêt général tendant à procurer du bien-être à l'ensemble ou à une grande partie des citoyens ou à accroître ce bien-être, telles des mesures sociales ou de politique sociale. Elles ne doivent toutefois pas se fonder sur des motifs de politique économique et intervenir dans la libre concurrence pour favoriser certaines formes d'exploitation en dirigeant l'économie selon un certain plan, à moins qu'elles ne soient prévues par une disposition constitutionnelle spéciale ou fondées sur les droits régaliens des cantons (art. 94 al. 4 Cst.; TF 2P.67/2002 du 29 juillet 2002 consid. 2.2.1; ég. Jacques Dubey, Droits fondamentaux, vol. II, Bâle 2018, p. 485; Andreas Auer, Taxis genevois: un état des lieux comparatif, constitutionnel et prospectif, in: Jusletter du 15 septembre 2014).
b) A titre préalable, il convient de rappeler que le RIT prévoyait jusqu'alors trois types d'autorisations (art. 15 RIT): l'autorisation A (remplacée par une concession depuis le 1er juillet 2018), avec permis de stationnement sur le domaine public, l'autorisation B, sans permis de stationnement sur le domaine public; l'autorisation C, pour voiture de grande remise, à savoir les véhicules avec chauffeur loués soit pour une demi-journée au minimum, soit pour des courses dépassant les limites des districts limitrophes de celui de Lausanne, soit pour des cérémonies publiques ou privées, soit aux hôtels, agences de voyage ou bureaux de tourisme pour le service de leur clientèle.
Comme les requérants le relèvent, les bénéficiaires de l'autorisation sui generis instituée par la réglementation litigieuse auraient en définitive les mêmes droits que les titulaires d'autorisations B, à tout le moins pendant la durée de validité de l'autorisation, soit pendant deux ans au maximum. Ils pourraient transporter des gens d'un point A à un point B sur appel et sans restriction quant à la durée ou au type de course. Ils ne seraient toutefois pas soumis à l'ensemble des obligations qui y sont liées. Le nouvel art. 115 al. 2 RIT litigieux prévoit en effet des allégements en ce qui concerne les véhicules de ces derniers, en les soumettant aux seules exigences des voitures de grande remise, ce en dérogation aux types d'autorisations réglées à l'art. 15 RIT. Les véhicules de la catégorie sui generisn'auraient ainsi pas à porter l'inscription "TAXI" (art. 28 RIT). Ils ne seraient en outre pas tenus d'être équipés d'un compteur horokilométrique (art. 37 RIT). Ils ne seraient pas non plus soumis, en vertu de l'art. 37 al. 3 RIT, aux exigences de l'art. 34 RIT, qui énumère les inscriptions devant figurer à l’intérieur du véhicule, de manière visible pour le client, en particulier le nom du conducteur, le numéro de plaque de police et les tarifs appliqués. Le nouvel art. 115 al. 2 RIT litigieux exclut par ailleurs l'application aux titulaires d'autorisations sui generisdes art. 23bis, 23ter et 73 RIT, dont la teneur est la suivante:
" Article 23bis
La personne qui sollicite une ou plusieurs autorisations B doit satisfaire aux conditions générales fixées à l'art. 16 al. 1 et en outre aux conditions particulières suivantes:
a) être titulaire d'un carnet de conducteur de taxi;
[...]
b) indiquer les tarifs qu'elle entend appliquer ainsi que la couleur et les signes distinctifs qu'elle envisage d'apposer sur ses véhicules.
Article 23ter
L'exploitation B organise son activité librement, dans le respect des dispositions légales et réglementaires applicables. Il doit assumer personnellement au moins l'activité minimale lui permettant de conserver son carnet de conducteur de taxi. Il peut engager un ou plusieurs conducteurs salariés.
Article 73
Le tarif appliqué par les exploitants doit être clair et précis et ne contenir aucun élément susceptible d'induire le public en erreur.
Les exploitants au bénéfice d'une autorisation du type B fixent librement les tarifs qu'ils entendent appliquer. Ils les communiquent au préalable au préposé intercommunal.
Les titulaires d'une concession [anciennement autorisation du type A] appliquent un tarif uniforme; celui-ci ne peut être mis en application avant d'avoir été approuvé par la Conférence des directeurs de police.
Au besoin, les municipalités édictent, d'un commun accord, un tarif obligatoire, après consultation des associations professionnelles intéressées."
Les bénéficiaires de l'autorisation sui generisinstituée par le nouvel art. 115 al. 2 RIT seraient ainsi privilégiés sur plusieurs points. Ces différences constituent incontestablement des inégalités de traitement. Il y a lieu toutefois de préciser qu'elles ne se feraient qu'au détriment des titulaires d'autorisations B. Les taxis A (ou concessionnaires) resteraient en effet les seuls à avoir l'autorisation de stationner sur le domaine public. Or, le Tribunal fédéral a déjà jugé qu'un tel privilège pouvait justifier une règlementation plus étroite (ATF 143 II 598 consid. 5.3). Il reste à examiner si les inégalités de traitement constatées par rapport aux taxis B sont admissibles. Selon la jurisprudence rappelée ci-dessus (cf. supra consid. 4a), l'égalité entre concurrents n'est en effet pas absolue et autorise des différences, à condition qu'elles soient réduites au minimum nécessaire pour atteindre le but d'intérêt public poursuivi.
c) S'agissant de l'intérêt public poursuivi, l'autorité intimée justifie la réglementation litigieuse par un motif de sécurité publique. Elle soutient que cette dernière lui permettra en particulier d'encadrer et de contrôler l'activité d'UberX.
Avec la réglementation litigieuse, les chauffeurs "UberX", qui exercent actuellement leur activité en marge de la loi, chercheront nécessairement à régulariser leur situation et solliciteront des autorisations sui generis. L'autorité intimée disposera ainsi de toutes les données nécessaires pour s'assurer du respect des prescriptions en matière de transport de personnes et de véhicules. Elle pourra notamment vérifier si les chauffeurs en question sont titulaires du permis de conduire adéquat (art. 12 let. g RIT), s'ils n'ont pas d'antécédents pénaux et administratifs (art. 12 let. h RIT) ou encore s'ils se conforment aux dispositions de l'ordonnance du 6 mai 1981 sur la durée du travail et du repos des conducteurs professionnels de véhicules légers affectés au transport de personnes et de voitures de tourisme lourdes (OTR 2; RS 822.222).
Il convient de souligner par ailleurs que, si le service "UberX" était jusqu'alors illicite, il n'est en soi pas problématique, puisqu'il n'est pas ouvert à tout un chacun comme l'était le service "UberPop", mais réservé aux chauffeurs professionnels. Il nécessite néanmoins – comme n'importe quel service de taxi – un minimum de mesures d'encadrement que la réglementation litigieuse apporte et que l'autorité intimée pourra contrôler.
Il y a lieu encore de relever que l'art. 115 RIT s'inscrit dans un processus législatif plus large. Des travaux sont en effet en cours au niveau cantonal; ils tendent à définir un cadre juridique régissant le transport de personnes, cadre qui tiendra compte de l'émergence de nouveaux modèles économiques fondés sur les technologies de communication récentes, tels que celui proposé par UBER (cf. communiqué de presse du Conseil d'Etat du 19 mai 2017; ég. Exposé des motifs et projets de lois de janvier 2018 modifiant la loi du 31 mai 2005 sur l'exercice des activités économiques et la loi du 25 novembre 1974 sur la circulation routière et Rapport du Conseil d'Etat au Grand Conseil sur le postulat Mathieu Blanc et consorts pour une loi/réglementation cantonale du service de transport de personnes). Dans le cadre de ces travaux, l'intérêt à réglementer l'activité des taxis UberX a été unanimement reconnu.
Au regard de ces éléments, il convient d'admettre qu'il existe un intérêt public à réglementer l'activité d'UberX jusqu'à l'adoption d'une réglementation au niveau cantonal afin que cette activité, qui correspond à une réalité, ne se poursuive pas dans l'illégalité.
d) Concernant la proportionnalité de l'atteinte à la liberté économique, les inégalités de traitement mises en évidence ci-dessus ne sont pas anodines. Il convient toutefois d'en relativiser la portée.
Tout d'abord, on ne voit pas en quoi les requérants seraient pénalisés par le fait que les véhicules de la catégorie sui generisn'auraient pas à porter l'inscription "TAXI". Ils tiennent au contraire à ce signe distinctif qui permet à leur clientèle d'identifier leurs véhicules.
Quant aux autres prescriptions, dont les bénéficiaires des autorisations sui generis seraient exemptées, elles sont pour la plupart compensées par l'application Uber, qui donne au consommateur un certain nombre d'informations. Ce dernier a ainsi accès à la tarification de base des services "UberX". Il peut par ailleurs obtenir avant de commander une estimation du prix de sa course, qui inclut les éventuelles majorations découlant de la tarification dynamique pratiquée par UBER. Une fois la commande effectuée, il est en outre informé de la marque, du modèle et du numéro d'immatriculation du véhicule qui le prendra en charge. Il peut également suivre son déplacement sur une carte topographique. S'agissant plus particulièrement des prescriptions de l'art. 73 RIT qui traite des tarifs, il convient de plus de rappeler que les titulaires d'autorisations B, qui sont les seuls affectés par des inégalités de traitement (cf. supra consid. 4b in fine), fixent librement les tarifs qu'ils entendent appliquer et ont pour unique obligation de les communiquer au préalable au préposé intercommunal, ce qui permet de relativiser la portée de la dérogation dont bénéficieraient les conducteurs sui generis.
Dans l'examen de la proportionnalité, il y a lieu également de tenir compte du caractère transitoire et provisoire de la réglementation litigieuse. Selon l'art. 115 al. 3 RIT, elle prendra en effet fin après écoulement d'un délai d'un an, prolongeable d'un an au plus; elle pourra prendre fin plus tôt en cas de révision complète du RIT ou en cas d'adoption de la réglementation cantonale attendue sur le transport de personnes. Par ailleurs, selon l'art. 115 al. 1 RIT, les autorisations dérogatoires qu'elle permet seront également valables pour une durée maximum de deux ans, étant précisé qu'elles deviendront caduques en cas de suppression de la disposition transitoire en question.
Au regard de ces éléments, il convient d'admettre que les inégalités de traitement créées par le nouvel art. 115 al. 2 RIT, qui devront durer au maximum deux ans, sont réduites au minimum nécessaire pour atteindre le but d'intérêt public poursuivi.
e) En résumé, la révision litigieuse n'est pas contraire à la liberté économique (droit et principe), ni au principe d'égalité de traitement entre concurrents qui en découle. Les griefs des requérants soulevés à cet égard doivent être écartés.
Le groupe de requérants 2 se plaint encore d'une violation de l'égalité de traitement et de l'interdiction de l'arbitraire. Il invoque les mêmes motifs que pour la violation de la liberté économique. Ces griefs n'ont pas de portée propre, le Tribunal fédéral ayant déjà jugé que l'égalité entre concurrents directs offre une protection plus étendue que l'art. 8 Cst. (ATF 140 I 218 consid. 6.3; 130 I 26 consid. 6.3.3.1).
Les considérants qui précèdent conduisent au rejet des requêtes.
Les frais d'arrêt, fixés à 6'000 francs, sont mis à la charge des requérants, qui succombent, à raison de 3'000 fr. par groupe (art. 12 al. 2 LJC et 49 al. 1 LPA-VD).
L'autorité intimée, qui obtient gain de cause par l'intermédiaire d'un mandataire professionnel, a droit par ailleurs à des dépens, fixés à 3'000 francs. Ils sont mis à la charge des requérants, qui succombent, à raison de 1'500 fr. par groupe (art. 12 al. 2 LJC et 55 al. 1 LPA-VD).
Par ces motifs
la Cour constitutionnelle
arrête:
I. Les requêtes sont rejetées.
II. Un émolument de 3'000 (trois mille) francs est mis à la charge des requérants Société Coopérative Taxiphone et consorts, solidairement entre eux.
III. Un émolument de 3'000 (trois mille) francs est mis à la charge des requérants Taxis lausannois SA et consorts, solidairement entre eux.
IV. Les requérants Société Coopérative Taxiphone et consorts, solidairement entre eux, verseront à l'Association de communes de la région lausannoise pour la réglementation du service des taxis une indemnité de dépens de 1'500 (mille cinq cents) francs.
V. Les requérants Taxis lausannois SA et consorts, solidairement entre eux, verseront à l'Association de communes de la région lausannoise pour la réglementation du service des taxis une indemnité de dépens de 1'500 (mille cinq cents) francs.
Lausanne, le 20 novembre 2018
Le président: Le greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.