TRIBUNAL CANTONAL COUR CONSTITUTIONNELLE
Arrêt du 28 août 2017
Composition
M. Pascal Langone, président; M. François Kart et Mme Mélanie Pasche, juges, M. Bertrand Sauterel et Mme Fabienne Byrde, juges suppléants; Mme Liliane Subilia-Rouge, greffière.
Recourant
Raphaël HENRY, à Lausanne,
Autorité intimée
Grand Conseil,
Autorité concernée
Conseil d'Etat.
Objet
Recours Raphaël HENRY c/ décision du Grand Conseil du 6 juin 2017 (élection au Conseil d'Etat)
Vu les faits suivants:
A. La candidature de Cesla Amarelle pour l’élection au Conseil d’Etat vaudois a été publiée dans la Feuille des avis officiels (FAO) du 24 mars 2017. La publication précisait que la candidature avait été contrôlée par le Département des institutions et de la sécurité (DIS) sur la base de l’art. 70 de la loi du 16 mai 1989 sur l’exercice des droits politiques (LEDP; RSV 160.01).
Cesla Amarelle n’a pas été élue lors du premier tour de l’élection, le 30 avril 2017, et a présenté sa candidature pour le deuxième tour. A nouveau, sa candidature a été contrôlée puis, après validation, publiée dans la FAO des 2 et 5 mai 2017.
Cesla Amarelle a été élue au Conseil d’Etat lors du second tour de l’élection le 21 mai 2017.
B. Le 29 mai 2017, Raphaël Henry a déposé un recours auprès du Grand Conseil du Canton de Vaud au sens de l’art. 122 LEDP. Il demandait que l’élection de Cesla Amarelle soit déclarée nulle, subsidiairement que l’entrée en fonction de celle-ci soit déclarée impossible faute d’en remplir les conditions. Il faisait valoir que dès lors que Cesla Amarelle avait violé la Constitution fédérale le 16 décembre 2016 en tant que conseillère nationale (en votant une loi d’application qui ne respectait pas les articles constitutionnels approuvés par le peuple en matière de politique migratoire, soit les art. 121a et 197 ch. 11 Cst., et en ayant joué un rôle majeur dans l’élaboration de cette loi), elle ne pouvait pas promettre fidélité envers la Constitution vaudoise et la Constitution fédérale, ce qui était pourtant une condition d’entrée en fonction d’un élu au Conseil d’Etat.
C. Le 2 juin 2017, Raphaël Henry a été entendu par le Secrétaire général et le Secrétaire général adjoint du Grand Conseil.
D. Le 6 juin 2017, le Grand Conseil a déclaré irrecevable le recours formé le 29 mai 2017. Il estimait que l'intéressé n'avait pas agi dans le délai de trois jours "dès la découverte du motif de plainte, mais au plus tard dans les trois jours qui suivent la publication du résultat ou la notification de l'acte mis en cause" au sens de l'art. 119 LEDP. De son point de vue, il ne faisait aucun doute que Raphaël Henry connaissait de longue date les faits qu'il reprochait à Cesla Amarelle, dès lors que les travaux parlementaires destinés à mettre en œuvre l'art. 121a de la Constitution fédérale s'étaient achevés en décembre 2016 et qu'ils avaient été abondamment relatés par les médias. Raphaël Henry citait d'ailleurs lui-même un article du journal "Le Temps" du mois de novembre 2016. Par conséquent, dès la publication officielle de la liste des candidats validée pour le premier tour de l'élection au Conseil d'Etat, le 24 mars 2017, Raphaël Henry aurait dû agir sur la base de l'art. 117 LEDP s'il estimait que Cesla Amarelle ne pouvait être élue malgré le contrôle du DIS. Au demeurant, Raphaël Henry n'avait pas non plus réagi à l'issue du premier tour de l'élection, le 30 avril 2017, ni après le dépôt des listes pour le second tour, publiées le 5 mai 2017, ni dans les trois jours qui avaient suivi l'élection du 21 mai 2017. Son recours du 29 mai 2017 était donc sans conteste tardif.
E. Le 14 juin 2017, Raphaël Henry (ci-après: le recourant) a interjeté recours devant la Cour constitutionnelle du Tribunal cantonal à l'encontre de la décision du 6 juin 2017. Il demande que son recours contre l'élection et l'entrée en fonction de Cesla Amarelle soit déclaré recevable, que la cause soit retournée au Grand Conseil et qu'ordre soit donné à ce dernier de statuer sur le fond. Il estime qu'il n'est pas juridiquement soutenable de faire courir le délai de recours de trois jours à partir du jour de l'élection (le 21 mai 2017). A son avis, le délai ne peut courir qu'à partir du jour de la publication des résultats dans la FAO. Le recourant se prévaut également du principe de la bonne foi. Il expose en effet que la Chancellerie d'Etat a répondu par courriel du 2 mai 2017 à une personne (faisant partie du même groupement politique que lui) que l'acte juridique qui structurait la procédure d'élection des Conseillers d'Etat était l'arrêté du Conseil d'Etat par lequel les résultats électoraux étaient proclamés, que ledit arrêté faisait l'objet d'une publication dans la FAO et qu'il pouvait donner lieu à des recours auprès de la Cour constitutionnelle. Le recourant considère sur cette base qu'il était fondé à croire que le délai ne pouvait pas courir avant la publication de l'arrêté dans la FAO. Le recourant remet également en cause la brièveté du délai de l'art. 119 LEDP, qu'il considère comme insoutenable. Le recourant souligne enfin que ce n'est pas une condition de la procédure d'élection elle-même qui est contestée mais la validité de l'acte d'engagement politique de Cesla Amarelle, qui est absolument nul faute d'en remplir une condition essentielle, à savoir sa capacité à promettre de respecter de bonne foi la Constitution fédérale et par suite sa capacité à remplir cette condition d'éthique politique nécessaire. L'acte d'engagement étant nul, il serait contestable en tout temps.
F. Le Grand Conseil (ci-après: l'autorité intimée) s'est déterminé le 23 juin 2017 et a conclu au rejet du recours et à la confirmation de sa décision du 6 juin 2017. De son point de vue, le principe de la bonne foi n'est d'aucun secours au recourant. Les faits étant notoires depuis la fin de l'année 2016, le recourant aurait dû agir sitôt la candidature de Cesla Amarelle enregistrée, soit dès le 24 mars 2017. Ainsi lorsque la personne de sa connaissance s'était adressée à la Chancellerie d'Etat, le délai de recours était déjà échu depuis près d'un mois. Quant aux griefs relatifs à la nullité de l'acte d'engagement politique de Cesla Amarelle, ils étaient dépourvus de fondement juridique.
Le Conseil d'Etat n'a pas employé la faculté qui lui avait été octroyée de se déterminer sur le recours.
Le recourant n'a pas employé la faculté qui lui avait été octroyée de se déterminer sur la réponse du Grand Conseil.
Considérant en droit:
a) Conformément à l'art. 136 al. 2 de la Constitution du 14 avril 2003 du Canton de Vaud (Cst-VD; RSV 101.01), la Cour constitutionnelle contrôle, sur requête déposée dans les vingt jours dès leur publication, la conformité des normes cantonales au droit supérieur, la loi définissant la qualité pour agir (let. a); elle juge, sur recours et en dernière instance cantonale, les litiges relatifs à l’exercice des droits politiques en matière cantonale et communale (let. b) et tranche les conflits de compétence entre autorités (let. c). Cette disposition ne comporte pas de règles directement applicables (arrêt CCST 2005.0001 du 28 juin 2005 consid. 1b) et, pour que le contrôle puisse s’exercer, le législateur a adopté la loi cantonale du 5 octobre 2004 sur la juridiction constitutionnelle (LJC; RSV 173.32), dont l’art. 1er précise qu’elle définit les attributions de la Cour et règle la procédure applicable aux requêtes interjetées auprès d’elle (ATF 133 I 49 consid. 2.1).
Le titre III de la LJC, composé de l'unique art. 19, est relatif au contentieux de l’exercice des droits politiques. Cette disposition prévoit que la Cour connaît, en dernière instance cantonale, des recours dirigés contre les décisions du Conseil d’Etat, du Grand Conseil et des conseils communaux ou généraux en matière de droits politiques, conformément à la LEDP, l’instruction du recours suivant les règles instaurées à l’art. 12 LJC. Ainsi, l’organisation de ce contentieux est essentiellement réglée dans la LEDP (Bulletin du Grand Conseil [BGC], 15 septembre 2004, p. 3668).
b) A teneur de l'art. 117 LEDP, toute contestation relative à la préparation, au déroulement ou au résultat d'une élection ou d'une votation, ainsi qu'aux demandes d'initiative et de référendum peut faire l'objet d'un recours (al. 1); le recours est adressé à la Chancellerie d'Etat lorsque le recours relève de la compétence du Conseil d'Etat (al. 2 let. b) ou au Secrétariat général du Grand Conseil lorsque le recours relève de la compétence du Grand Conseil (al. 2 let. c; selon l'art. 122 LEDP).
Aux termes de l'art. 119 al. 1 LEDP, "le recours (prévu à l'art. 117) doit être déposé dans les trois jours dès la découverte du motif de plainte, mais au plus tard dans les trois jours qui suivent la publication du résultat ou la notification de l'acte mis en cause". D'après l'art. 123a LEDP, les décisions (sur recours) relatives aux scrutins communaux et cantonaux peuvent faire l'objet d'un recours auprès de la Cour constitutionnelle. L'art. 123c LEDP précise que le recours est formé dans un délai de dix jours dès la publication officielle de la décision.
c) Il n'est pas contesté que l'on se trouve bien en présence d'une contestation en matière d'exercice des droits politiques au sens de l'art. 19 LJC. La Cour de céans est ainsi compétente pour entrer en matière sur le recours, déposé dans les formes et le délai réglementaires.
Le recourant considère que le délai de trois jours fixé à l'art. 119 LDEP pour saisir le Grand Conseil serait trop bref et ne saurait être appliqué trop strictement.
a) Le texte de l'art. 119 LEDP est clair. Il indique que "le recours (prévu à l'art. 117) doit être déposé dans les trois jours dès la découverte du motif de plainte, mais au plus tard dans les trois jours qui suivent la publication du résultat ou la notification de l'acte mis en cause". L'interprétation qu'en fait l'autorité intimée doit être confirmée, d'un point de vue littéral tout d'abord. En effet, selon le texte lui-même, le délai des "trois jours qui suivent la publication du résultat ou la notification de l'acte mis en cause" ne constitue pas une alternative au délai "des trois jours dès la découverte du motif de plainte"; le respect de ce délai s'impose dès que le motif de plainte est découvert. L'adjonction des "trois jours qui suivent la publication du résultat ou la notification de l'acte mis en cause" sert uniquement à marquer le dernier moment auquel une contestation en matière d'exercice des droits politiques peut être soulevée.
L'interprétation de l'autorité intimée se justifie également d'un point de vue téléologique. Il convient à ce propos de citer un extrait de l'arrêt 1C_351/2013 du 31 mai 2013, dans lequel le Tribunal fédéral a eu l'occasion de se prononcer sur le délai de l'art. 119 LDEP et a relevé ce qui suit:
"Un tel délai, bien que particulièrement court, est toutefois usuel pour les contestations relatives au droit de vote. Ainsi, l'art. 77 al. 2 de la loi fédérale sur les droits politiques (LDP; RS 161.1) prévoit également que le recours doit être déposé dans un délai de trois jours dès la découverte du motif mais au plus tard le troisième jour après la publication des résultats. Le Tribunal fédéral a considéré que les délais identiques fixés par la loi sur les droits politiques des cantons de Lucerne, du Valais et de Bâle-Campagne échappaient à toute critique (ATF 121 I 1 consid. 3b p. 5; arrêts 1C_217/2009 du 11 août 2009 consid. 2.2 et 1C_35/2008 du 19 mai 2008 consid. 3.3; arrêt 1C_203/2011 du 1er juillet 2011 consid. 2.4; voir également, arrêt 1C_62/2012 du 18 avril 2012 consid. 3, s'agissant du délai de cinq jours prévu par le droit zurichois pour contester tout acte d'un organe étatique qui touche les droits politiques ou les votations). Un délai si court se justifie d'une part par l'intérêt public à ce que les irrégularités éventuellement constatées puissent être corrigées avant la votation et que celle-ci n'ait pas à être répétée et d'autre part par la nécessité de réserver à l'autorité suffisamment de temps pour instruire et trancher le recours (ATF 121 I 1 consid. 3b p. 5). Il importe en effet qu'une procédure de recours puisse être menée à terme avant la date de la votation populaire, sachant que deux instances cantonales puis le Tribunal fédéral doivent le cas échéant se prononcer".
Dans l'ATF 110 Ia 176, le Tribunal fédéral avait déjà considéré qu'il était contraire au principe de la bonne foi d'accepter une irrégularité dans un premier temps et de ne la soulever qu'après-coup parce que le résultat de la votation ne correspondait pas à ses attentes (consid. 2a).
La jurisprudence citée par le recourant ne dit pas autre chose. En particulier, l'ATF 138 I 73 consid. 4 (traduit et résumé in RDAF 2013, p. 336) ne va pas dans le sens du recourant puisqu'il retient que le recours pour violation des droits politiques fondé sur l'art. 77 al. 1 let. b LDP doit être déposé dans les trois jours qui suivent la découverte du motif du recours, mais au plus tard le troisième jour après la publication des résultats dans la feuille officielle du canton, et que ce délai, qui est un délai de péremption, ne permet pas de former un recours lorsque des irrégularités sont découvertes après coup. Dans cet arrêt, le Tribunal fédéral a par contre relevé qu'il existait un droit à reconsidération ou à révision notamment lorsque sont invoqués des faits ou moyens de preuve importants qui n'étaient pas connus dans la procédure précédente, qui n'avaient pas pu être invoqués pour des raisons juridiques ou de fait ou dont il n'y avait pas de raison alors de se prévaloir. Tel n'est toutefois pas le cas dans la présente affaire.
L'autre arrêt cité par le recourant, à savoir l'ATF 121 I 1, ne lui est pas non plus d'un quelconque secours. Dans cet arrêt, le Tribunal fédéral a certes considéré qu'un délai de trois jours était particulièrement court, mais il a jugé qu'un tel délai était conforme au droit constitutionnel fédéral, à tout le moins lorsqu'il courait dès la découverte d'une irrégularité avant le jour de la votation. Dans ce cas, il existait un intérêt public important à ce que la question puisse être tranchée avant le scrutin populaire afin que la volonté populaire puisse s'exprimer sans être biaisée et qu'un nouveau scrutin ne doive pas être organisé (cf. consid. 3 avec les références de doctrine et de jurisprudence citées; cf. aussi le très détaillé ATF 110 Ia 176 consid. 2a, qui précise la jurisprudence antérieure; plus récemment TF 1P.477/2002 du 2 décembre 2002 consid. 2). Dans ce même ATF 121 I 1, le Tribunal fédéral a souligné que ce n'était que lorsqu'une irrégularité était découverte après le scrutin, qu'il pouvait être exceptionnellement possible de demander un réexamen de la décision administrative validant la votation, pour autant qu'il s'agisse d'un vice particulièrement grave, comparable aux motifs de révision prévus en procédure administrative, civile ou pénale (consid. 3).
b) En l'espèce, le recourant ne conteste pas qu'il avait connaissance depuis le mois de décembre 2016 de la prétendue violation de la Constitution fédérale reprochée à Cesla Amarelle. Il ne conteste pas non plus que la publication officielle de la liste des candidats validée pour le premier tour de l'élection au Conseil d'Etat, qui comprenait la candidature de Cesla Amarelle, a eu lieu le 24 mars 2017. Au vu de ces éléments de fait ainsi que des textes de loi et de la jurisprudence exposés ci-dessus, il convient de confirmer qu'en ne contestant pas la régularité de la candidature de Cesla Amarelle dans le délai de trois jours dès la publication de la candidature de Cesla Amarelle, le recourant a perdu son droit à soulever ultérieurement ce motif de plainte et doit se voir opposer le résultat de l'élection populaire.
c) Le recourant expose qu'il ne conteste pas seulement une condition de la procédure d'élection elle-même mais qu'il vise la validité de "l'acte d'engagement politique" de Cesla Amarelle, qui est absolument nul faute d'en remplir une condition essentielle, à savoir sa capacité à promettre de respecter de bonne foi la Constitution fédérale et par suite sa capacité à remplir cette condition d'éthique politique nécessaire. L'acte d'engagement étant nul, il serait contestable en tout temps, sans que le délai de trois jours prévu à l'art. 119 LEDP ne s'applique.
L'"acte d'engagement politique" auquel se réfère le recourant est la promesse faite par chaque conseiller d'Etat avant son entrée en fonction. L'art. 16 de la loi du 11 février 1970 sur l'organisation du Conseil d'Etat (LOCE; 172.115) dispose ce qui suit:
"1 Avant d'entrer en fonctions, les membres du Conseil d'Etat solennisent, devant le Grand Conseil ou devant une délégation de ce corps, la promesse suivante:
"- Vous promettez d'être fidèle à la Constitution fédérale et à la Constitution du canton de Vaud.
Vous promettez de maintenir et défendre, en toute occasion et de tout votre pouvoir, les droits, la liberté et l'indépendance de votre pays; de procurer et d'avancer son honneur et profit, comme aussi d'éviter ou d'empêcher ce qui pourrait lui porter perte ou dommage.
Vous promettez aussi d'exercer en toute conscience la charge importante à laquelle vos concitoyens vous ont appelé; d'avoir toujours, dans tout ce qui sera projeté, discuté et arrêté, la vérité et la justice devant les yeux; de vous opposer avec toute la force et tout le zèle dont vous êtes capable à tout ce qui pourrait nuire aux principes de la religion et aux mœurs; de faire exécuter les lois avec courage et fermeté; de veiller au maintien de l'ordre public; de nommer toujours celui que vous croirez le plus éclairé, le plus honnête et le plus propre à l'emploi dont il s'agira; de tenir secrètes les opinions ainsi que les choses et les affaires que ne doivent se révéler, sinon en temps et lieu convenables; enfin de n'excéder jamais les attributions que la Constitution donne au Conseil d'Etat".
2 Les mots «aux principes de la religion et...» sont supprimés pour le membre du Conseil d'Etat qui en fait la demande".
Il ne ressort d'aucun texte de loi que la promesse susmentionnée serait autre chose qu'un engagement solennel, non justiciable en tant que tel. Le grief du recourant relatif à la nullité de "l'acte d'engagement politique" de Cesla Amarelle doit dès lors être rejeté.
Le recourant se prévaut du principe de la bonne foi, au motif que la Chancellerie d'Etat a répondu par courriel du 2 mai 2017 à une personne (faisant partie du même groupement politique que lui) que l'acte juridique qui structurait la procédure d'élection des Conseillers d'Etat était l'arrêté du Conseil d'Etat par lequel les résultats électoraux étaient proclamés, que ledit arrêté faisait l'objet d'une publication dans la FAO et qu'il pouvait donner lieu à des recours auprès de la Cour constitutionnelle. Le recourant considère sur cette base qu'il était fondé à croire que le délai ne pouvait pas courir avant la publication de l'arrêté dans la FAO.
a) Le principe de la bonne foi protège le citoyen dans la confiance légitime qu'il met dans les assurances reçues des autorités, lorsqu'il a réglé sa conduite d'après des décisions, des déclarations ou un comportement déterminé de l'administration. Ce principe découle des art. 5 al. 3 et 9 Cst. et vaut pour l'ensemble de l'activité étatique (ATF 138 I 49 consid. 8.3.1; 129 I 161 consid. 4.1; 128 II 112 consid. 10b/aa; 126 II 377 consid. 3a et les arrêts cités). Selon la jurisprudence, un renseignement ou une décision erronés de l'administration peuvent obliger celle-ci à consentir à un administré un avantage contraire à la réglementation en vigueur, à condition que l'autorité soit intervenue dans une situation concrète à l'égard de personnes déterminées, qu'elle ait agi ou soit censée avoir agi dans les limites de ses compétences, et que l'administré n'ait pas pu se rendre compte immédiatement de l'inexactitude du renseignement obtenu. Il faut encore qu'il se soit fondé sur les assurances ou le comportement dont il se prévaut pour prendre des dispositions auxquelles il ne saurait renoncer sans subir de préjudice, que la réglementation n'ait pas changé depuis le moment où l'assurance a été donnée et que l'intérêt à une application correcte du droit objectif ne soit pas prépondérant par rapport à la protection de la confiance (ATF 137 II 182 consid. 3.6.2; 131 II 627 consid. 6.1; 129 I 161 consid. 4.1; 122 II 113 consid. 3b/cc et les références citées).
b) En l'occurrence, il convient de relever que la Chancellerie d'Etat n'est pas intervenue dans une situation concrète mais s'est limitée à indiquer, de manière générale, que l'acte juridique qui structurait la procédure d'élection des Conseillers d'Etat était l'arrêté du Conseil d'Etat par lequel les résultats électoraux étaient proclamés, que ledit arrêté faisait l'objet d'une publication dans la FAO et qu'il pouvait donner lieu à des recours auprès de la Cour constitutionnelle. Les conditions d'application du principe de la bonne foi ne sont donc pas réunies dans le cas d'espèce. En outre, lorsque la demande de renseignements a été formulée, soit le 20 avril 2017, selon les allégations du recourant, le délai de trois jours courant dès la découverte du motif de plainte était déjà échu, puisque la candidature de Cesla Amarelle avait déjà fait l'objet d'une publication dans la FAO du 24 mars 2017 et que le motif de plainte était connu dès le mois de décembre 2016.
Vu ce qui précède, le recours doit être rejeté et la décision attaquée confirmée.
En matière de recours relatifs aux contentieux des droits politiques, la procédure est en principe gratuite (art. 121a LEDP), y compris devant la Cour constitutionnelle (art. 123e 2ème phrase LEDP). Il ne sera donc pas perçu d'émolument de justice.
Par ces motifs
la Cour constitutionnelle
arrête :
I. Le recours est rejeté.
II. La décision du Grand Conseil du 6 juin 2017 est confirmée.
III. Il n'est pas perçu d'émolument de justice.
Lausanne, le 28 août 2017
Le président: La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.