TRIBUNAL CANTONAL COUR CONSTITUTIONNELLE
Arrêt du 25 avril 2017
Composition
juge suppléant; M. Christophe Baeriswyl, greffier.
Recourante
UDC district de Lausanne, à Lausanne, représentée par Philipp STAUBER, à Lausanne,
Autorité intimée
Grand Conseil, à Lausanne,
Autorités concernées
Bureau électoral du sous-arrondissement de Romanel, à Romanel-sur-Lausanne,
Bureau électoral cantonal, Services des communes et du logement, à Lausanne,
Objet
Recours en matière de droits politiques
Recours "UDC district de Lausanne" c/ décision du Grand Conseil du 28 mars 2017 rejetant son recours formé à l'encontre de l'admission, le 13 mars 2017, par le Bureau électoral de la Commune de Romanel-sur-Lausanne, agissant comme Bureau du sous-arrondissement de Romanel, de la liste électorale déposée au nom de "UDC Union Démocratique du Centre" sans demander de modification de dénomination, d'acronyme ni de logo
Vu les faits suivants
A. L'UDC Vaud est une section de l'UDC Suisse. Elle est constituée sous la forme d'une association au sens des art. 60 ss du Code civil suisse du 10 décembre 1907 (CC; RS 210). Elle comprend des sections de district et des sections locales.
Lors du Congrès du 1er décembre 2016, l'UDC Vaud a exclu les sections UDC district de Lausanne et Ville de Lausanne, alors présidées par Philipp Stauber et Claude-Alain Voiblet. Parallèlement, elle a admis deux nouvelles sections dans le district de Lausanne: une nouvelle section UDC Ville de Lausanne, présidée par Anita Messere, et une section UDC du sous-arrondissement de Romanel-sur-Lausanne, présidée par Alain Mermoud.
Le 27 décembre 2016, les sections UDC district de Lausanne et Ville de Lausanne exclues ont contesté leur exclusion devant le Tribunal civil de l'arrondissement de Lausanne, concluant à la constatation de la nullité des décisions prises par le Congrès de l'UDC-Vaud. La procédure est en cours.
B. Le 27 février 2017, Alain Mermoud, au nom de la nouvelle section UDC du sous-arrondissement de Romanel-sur-Lausanne, a déposé auprès du Bureau électoral de la Commune de Romanel-sur-Lausanne, agissant comme Bureau électoral du sous-arrondissement de Romanel (ci-après: le bureau électoral), une liste pour les élections du 30 avril 2017 au Grand Conseil sous la dénomination "Union démocratique du Centre" (UDC en abrégé).
Le 13 mars 2017 à 7h47, Philipp Stauber a contacté par courrier électronique le bureau électoral et lui a demandé divers renseignements sur la liste déposée par Alain Mermoud (page de garde, actes de candidature, éventuelles déclarations de conjonction et d'apparentement), précisant qu'il était le président de la section UDC district de Lausanne et que celle-ci avait décidé de ne pas déposer de dossier de candidature dans le sous-arrondissement de Romanel, préférant soutenir la liste du Parti Libéral Conservateur (PLC).
Dans la matinée encore, Philipp Stauber a reçu les informations demandées. Il a requis du bureau électoral une confirmation de ces éléments par courrier postal et a d'ores et déjà annoncé qu'un recours serait vraisemblablement déposé contre la liste déposée par Alain Mermoud, et plus précisément contre l'utilisation des dénominations "Union démocratique du Centre" et "UDC".
Ce même 13 mars 2017, à 12h00, le bureau électoral a procédé, conformément à l'art. 53 de la loi vaudoise du 16 mai 1989 sur l'exercice des droits politiques (LEDP; RSV 160.01), au contrôle des listes déposées. Il a admis la liste présentée par Alain Mermoud.
Le 14 mars 2017, le bureau électoral a envoyé par courrier postal à Philipp Stauber les renseignements sur la liste déposée par Alain Mermoud qu'il lui avait déjà transmis par courrier électronique.
C. Le 16 mars 2017, Philippe Stauber et Valentin Christe, agissant au nom de la section UDC district de Lausanne exclue, dont ils sont respectivement président et vice-président, ont recouru devant le Grand Conseil contre l'admission par le bureau électoral de la liste déposée par Alain Mermoud. Ils ont fait valoir que l'exclusion décidée le 1er décembre 2016 était nulle. L'ancienne section UDC du district de Lausanne conservait dès lors le droit exclusif de disposer de l'acronyme "UDC" et de désigner les candidats du district aux élections au Grand Conseil. Or elle n'avait pas approuvé la liste déposée par Alain Mermoud. Le bureau électoral aurait ainsi dû demander que cette liste soit corrigée, en ce sens que les termes "UDC" et "Union démocratique du Centre" soient supprimés.
Le 22 mars 2017, Philipp Stauber a été auditionné par le Secrétaire général du Grand Conseil et son adjoint. Il n'a pas souhaité ajouter d'autres éléments.
Le 27 mars 2017, la section UDC du district de Lausanne exclue a déposé une écriture complémentaire.
Dans sa séance en plenum du 28 mars 2017, le Grand Conseil a approuvé les conclusions du rapport de son bureau et décidé de rejeter le recours de l'intéressée, dans la mesure où il était recevable. Il a retenu qu'indépendamment de la question de l'exclusion de la section UDC district de Lausanne et de celle du droit d'utiliser l'acronyme "UDC", c'était bien la liste déposée par Alain Mermoud qui était soutenue par le parti UDC officiel et qui le représentait dans le sous-arrondissement de Romanel. Dans la mesure où elle n'engendrait par conséquent aucune confusion, le bureau électoral n'avait dès lors pas à la refuser ou à demander la modification de sa dénomination. Cette décision, adoptée sans discussion par 100 oui et 2 abstentions, a été publiée dans la Feuille des avis officiels du Canton de Vaud (FAO) le 31 mars 2017.
D. a) Le 10 avril 2017, Philipp Stauber, agissant au nom de la section UDC district de Lausanne exclue, a recouru contre cette décision devant la Cour constitutionnelle, en concluant principalement à ce qu'il soit constaté la nullité de la liste déposée par Alain Mermoud, subsidiairement au renvoi de la cause au Grand Conseil pour nouvelle décision dans le sens des considérants. Il a soulevé en substance les mêmes arguments que dans son recours du 16 mars 2017. Il s'est plaint également d'une violation du droit d'être entendu. Il a requis par ailleurs, à titre de mesures provisionnelles, que la liste déposée par Alain Mermoud soit déclarée nulle.
Dans ses déterminations du 18 avril 2017, l'autorité intimée a conclu au rejet du recours.
La recourante a déposé une écriture complémentaire le 20 avril 2017.
b) Parallèlement, une procédure portant sur le contrôle des listes déposées dans le sous-arrondissement de Lausanne a été ouverte. La liste présentée par la section UDC – du district de Lausanne exclue a été déclarée nulle, car sa dénomination (Union démocratique du Centre) qui prêtait à confusion n'avait pas été modifiée dans le délai imparti par le bureau électoral compétent. Les recourants, parmi lesquels Philipp Stauber, soulevaient des arguments similaires à ceux invoqués dans la présente procédure (nullité de l'exclusion par le parti cantonal de la section UDC district de Lausanne et maintien par conséquent de ses prérogatives, notamment celle de présenter des candidats pour les élections au Grand Conseil). Par arrêt du 20 avril 2017 (cause CCST.2017.0012), la Cour constitutionnelle a confirmé les positions du bureau électoral et du Grand Conseil.
c) La cour a délibéré et statué à huis clos.
Considérant en droit
a) Conformément à l'art. 136 al. 2 let. b de la Constitution du 14 avril 2003 du Canton de Vaud (Cst-VD; RSV 101.01), la Cour constitutionnelle juge, sur recours et en dernière instance cantonale, les litiges relatifs à l'exercice des droits politiques en matière cantonale et communale. L'art. 19 de la loi vaudoise du 5 octobre 2004 sur la juridiction constitutionnelle (LJC; RSV 173.32) a trait au contentieux de l’exercice des droits politiques. Cette disposition prévoit que la Cour constitutionnelle connaît, en dernière instance cantonale, des recours dirigés contre les décisions du Conseil d'Etat, du Grand Conseil et des conseils communaux ou généraux en matière de droits politiques, conformément à la LEDP, l’instruction du recours suivant les règles instaurées à l'art. 12 LJC. Ainsi, l'organisation de ce contentieux est essentiellement réglée dans la LEDP (Bulletin du Grand Conseil [BGC], 15 septembre 2004, p. 3668). L'art. 123a LEDP dispose que peuvent faire l'objet d'un recours à la Cour constitutionnelle les décisions finales et sur mesures provisionnelles rendues en application des art. 117 à 123 LEDP, soit en particulier celles rendues sur recours par le Grand Conseil s'agissant de contestations relatives à la préparation, au déroulement ou au résultat d'une élection cantonale (art. 117 et 122 al. 1 LEDP). L'art. 118 LEDP, applicable par renvoi de l'art. 123b LEDP, précise que quiconque est concerné par une décision relative au droit de vote et a un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit abrogée ou modifiée est habilité à interjeter un recours (al. 1); tout électeur peut déposer un recours relatif à une votation ou à une élection (al. 2). Le recours est formé dans un délai de dix jours dès la publication officielle de la décision (art. 123c al. 1 LEDP). L'art. 120 LEDP, applicable par renvoi de l'art. 123d LEDP, dispose que le recours s'exerce par écrit et contient un exposé sommaire des faits, les motifs ainsi que les conclusions (al. 1); en matière d'élection ou de votation, le recourant doit rendre vraisemblable que la nature et l'importance des irrégularités dont il fait état ont pu influencer de façon déterminante le résultat (al. 2).
b) En l'espèce, le recours a été déposé dans le délai de dix jours fixé par l'art. 123c LEDP. Il respecte par ailleurs les conditions formelles énoncées à l'art. 120 LEDP. On peut s'interroger en revanche sur la qualité pour agir de la recourante, dans la mesure où elle n'a elle-même pas déposé de liste dans le sous-arrondissement concerné. Elle soutient par contre la liste déposée par le PLC, qui vise le même électorat que celui de l'UDC. On pourrait ainsi admettre son intérêt à ce qu'aucune liste sous la dénomination "UDC" soit déposée. Quoi qu'il en soit, il n'est pas nécessaire de trancher définitivement cette question, dans la mesure où le recours doit de toute manière être rejeté sur le fond.
Sur le plan formel, la recourante se plaint d'une violation de son droit d'être entendue.
a) Tel qu'il est garanti à l'art. 29 al. 2 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101), le droit d'être entendu comprend en particulier le droit pour l'intéressé de s'exprimer sur les éléments pertinents avant qu'une décision ne soit prise touchant sa situation juridique (ATF 142 III 48 consid. 4.1.1; ATF 141 V 557 consid. 3.1; ATF 135 II 286 consid. 5.1 et les arrêts cités). Il confère également à toute personne le droit d'exiger, en principe, qu'un jugement ou une décision défavorable à sa cause soit motivé. Cette garantie tend à donner à la personne touchée les moyens d'apprécier la portée du prononcé et de le contester efficacement, s'il y a lieu, devant une instance supérieure. Elle tend aussi à éviter que l'autorité ne se laisse guider par des considérations subjectives ou dépourvues de pertinence; elle contribue, par là, à prévenir une décision arbitraire. L'objet et la précision des indications à fournir dépendent de la nature de l'affaire et des circonstances particulières du cas (ATF 133 III 439 consid. 3.3; 130 III 530 consid. 4.3 et les références). L'autorité peut se limiter à l'examen des questions décisives pour l'issue du litige; il suffit que le justiciable puisse apprécier correctement la portée de la décision et l'attaquer à bon escient (ATF 137 II 266 consid. 3.2; 136 I 229 consid. 5.2 et les arrêts cités).
b) En l'espèce, la recourante reproche au bureau électoral d'avoir accepté la liste litigieuse avant de connaître sa position et ses moyens. Ce grief ne s'adresse toutefois pas à l'autorité intimée, mais au bureau électoral. On peut se demander si la recourante avait la qualité de partie à la procédure d'examen de la liste litigieuse par le bureau électoral. Celui-ci n'avait donc pas à attendre la position de la recourante avant de statuer. Cette question souffre de demeurer indécise dès lors que la recourante a pu faire valoir ses moyens par écrit et oralement dans le cadre de la procédure devant le Grand Conseil. Une éventuelle violation de son droit d'être entendue dans le cadre de la procédure devant le bureau électoral a par conséquent été réparée.
La recourante se plaint par ailleurs d'une motivation insuffisante, reprochant à l'autorité intimée de ne pas s'être prononcée sur tous les arguments soulevés. Il est vrai que le Grand Conseil n'a pas examiné le bien-fondé de l'exclusion de la recourante par le parti cantonal, comme cette dernière l'aurait voulu. Il a expliqué toutefois pour quelle raison il ne l'avait pas fait. Il a ainsi satisfait à son devoir de motivation. La question de savoir s'il aurait dû constater d'office la prétendue nullité de l'exclusion prononcée relève du fond et sera examinée ci-après. Sur ce point non plus, il n'y a pas de violation du droit d'être entendu.
a) L'élection du Grand Conseil est réglée par les art. 44 ss LEDP. Il s'agit d'une élection selon le système de la représentation proportionnelle (art. 44 LEDP). Les districts institués par la législation sur le découpage territorial constituent les arrondissements électoraux (art. 45 al. 1 LEDP). L'arrondissement de Lausanne comprend le sous-arrondissement de Lausanne-Ville formé de la Commune de Lausanne, avec Lausanne pour chef-lieu, et le sous-arrondissement de Romanel formé des communes de Cheseaux-sur-Lausanne, Epalinges, Jouxtens-Mézery, Le Mont-sur-Lausanne et Romanel-sur-Lausanne, avec Romanel-sur-Lausanne pour chef-lieu (art. 45a al. 2 LEDP). L'attribution des mandats aux arrondissements, respectivement aux sous-arrondissements, est arrêtée par le Conseil d'Etat sur la base de la dernière statistique annuelle cantonale de la population (art. 46 et 46a LEDP).
L'art. 48 LEDP prévoit que les listes de candidats doivent être déposées au greffe municipal du chef-lieu d'arrondissement (ou de sous-arrondissement) au plus tard le lundi de la septième semaine qui précède l'élection à 12h00 précises (al. 1); chaque liste doit être signée par dix électeurs domiciliés dans l'arrondissement (ou le sous-arrondissement) avec l'indication de leur(s) nom(s), prénom(s), année de naissance, lieu(x) d'origine, profession et domicile (al. 2); chaque liste doit être accompagnée d'une déclaration d'acceptation signée par chaque candidat (al. 4). L'art. 49 LEDP précise s'agissant du contenu des listes qu'une liste ne peut porter plus de noms qu'il n'y a de sièges à pourvoir dans l'arrondissement (ou le sous-arrondissement) ni plus d'une fois le nom d'un candidat (al. 1); chaque liste doit par ailleurs porter une dénomination distincte et indiquer les nom(s), prénom(s), année de naissance, lieu(x) d'origine, profession et domicile de tous les candidats (al. 2).
Aux termes de l'art. 53 LEDP, le président du bureau d'arrondissement (de sous-arrondissement) procède au contrôle des listes immédiatement après l'échéance du délai de dépôt, biffe d'office les candidatures contraires à la loi et élimine les candidatures en surnombre à la fin de la liste (al. 2); il fixe le cas échéant au mandataire ou à son suppléant un délai pour supprimer les défauts affectant la liste, pour modifier les désignations prêtant à confusion et pour remplacer les candidats dont le nom a été biffé d'office (al. 3); si un défaut n'est pas supprimé dans le délai imparti, la liste est déclarée nulle; lorsque le défaut n'affecte qu'une candidature, seul le nom de ce candidat est biffé (al. 4). Cette règle qui prévoit une modification de la dénomination des listes en présence d'un risque de confusion entre les listes elles-mêmes est une concrétisation de l'art. 34 Cst., qui protège "la libre formation de l'opinion des citoyens et des citoyennes et l'expression fidèle et sûre de leur volonté".
b) En l'espèce, la recourante soutient que son exclusion par le parti cantonal est nulle et qu'elle a ainsi conservé le droit exclusif de disposer de l'acronyme "UDC" et de désigner les candidats du district aux élections au Grand Conseil. Elle conteste dès lors la validité de la liste déposée sous la dénomination "Union démocratique du Centre" qu'elle ne soutient pas. Pour elle, le bureau électoral aurait dû fixer un délai à Alain Mermoud pour qu'il n'utilise plus les termes "UDC" et " Union démocratique du Centre".
La procédure prévue par l'art. 53 al. 3 LEDP suppose l'existence d'un risque de confusion. Or, en l'espèce, contrairement à ce qui s'est passé dans le sous-arrondissement de la Ville de Lausanne, une seule liste utilisant la dénomination "Union démocratique du Centre" a été déposée dans le sous-arrondissement de Romanel-sur-Lausanne. Il n'existait dès lors pas de risque de confusion avec une autre liste déposée dans le sous-arrondissement de Romanel-sur-Lausanne. En outre, la liste litigieuse est manifestement soutenue par le parti cantonal. Comme le relève la décision attaquée, le site internet de l'UDC Vaud mentionne en effet bien parmi ses sections, celle du sous-arrondissement de Romanel-sur-Lausanne, avec Alain Mermoud comme président. Il comprend par ailleurs un lien vers une page consacrée aux candidats figurant sur la liste déposée. Les statuts de la nouvelle section du sous-arrondissement de Romanel-sur-Lausanne ont été approuvés par l'UDC Vaud le 10 novembre 2016. La dénomination de la liste déposée par Alain Mermoud n'était ainsi pas trompeuse pour l'électeur. Comme le relève l'autorité intimée dans la décision attaquée, celui-ci s'attend en effet à ce que la liste qui contient l'acronyme "UDC" et le logo y relatif se rapporte à ce parti, ainsi qu'à son programme, ce qui est bien que le cas de la liste litigieuse. C'est au contraire une dénomination différente qui aurait prêté à confusion.
Par ailleurs, contrairement à ce que voudrait la recourante, il n'y a pas lieu d'examiner en particulier le bien-fondé de son exclusion par le parti cantonal et de l'admission de la nouvelle section UDC du sous-arrondissement de Romanel-sur-Lausanne. Ces questions – qui sortent notamment du cadre de l'art. 53 LEDP – relèvent du droit civil, et plus particulièrement des art. 60 ss CC, et devront être tranchées par une juridiction civile. Par ailleurs, contrairement à ce que soutient encore la recourante, seule la nullité d'une décision d'une autorité étatique pourrait être constatée par les autorités compétentes en matière de droits politiques (sur cette question, ATF 137 III 217 consid. 2.4.3; ATF 132 II 342 consid. 2.1; ATF 122 I 97 consid. 3a; ég. Pierre Moor et Etienne Poltier, Droit administratif, vol. II, troisième éd., Berne 2011, p. 364 ss), et non celle comme en l'occurrence de décisions prises par l'assemblée générale d'une association (cf. arrêt CCST.2017.0012 du 20 avril 2017 rendu dans la cause parallèle, consid. 4b).
Au regard de ces éléments, c'est sans violer le droit, ni abuser de son pouvoir d'appréciation, que le bureau électoral – et le Grand Conseil qui a confirmé cette position – a admis la liste déposée par Alain Mermoud, sans demander de modification de dénomination, d'acronyme ni de logo. On ne saurait y voir non plus de la partialité.
Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours, dans la mesure où il est recevable, et à la confirmation de la décision attaquée, ce qui rend sans objet la requête de mesures provisionnelles déposée. L'arrêt est rendu sans frais, la procédure en matière de contentieux de l'exercice des droits politiques étant gratuite (art. 121a al. 1 LEDP, applicable par renvoi de l'art. 123e LEDP). Il n'est pas alloué de dépens (art. 121a al. 4 LEDP, applicable par renvoi de l'art. 123e LEDP).
Par ces motifs
la Cour constitutionnelle
arrête:
I. Le recours est rejeté, dans la mesure où il est recevable.
II. La décision sur recours du Grand Conseil du 28 mars 2017 est confirmée.
III. L'arrêt est rendu sans frais, ni allocation de dépens.
Lausanne, le 25 avril 2017
Le président: Le greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.