TRIBUNAL CANTONAL COUR CONSTITUTIONNELLE
Arrêt du 12 janvier 2017
Composition
M. Pascal Langone, président; M. François Kart, Mme Mélanie Pasche, M. André Jomini, juges; Mme Fabienne Byrde, juge suppléante; M. Rodolphe Petit, greffier.
Requérante
Municipalité d'Yverdon-les-Bains, à Yverdon-les-Bains, représentée par Me Mathieu BLANC, avocat, à Lausanne,
Autorité intimée
Conseil communal d'Yverdon-les-Bains,
Autorité concernée
Service des communes et du logement (SCL), à Lausanne
Objet
Requête de la Municipalité d’Yverdon-les-Bains c/ décision concernant les jetons et indemnités diverses des membres du Conseil communal et de son Bureau pour la législature 2016-2021 (préavis PR16.15PR) du Conseil communal d’Yverdon-les-Bains du 23 juin 2016
Vu les faits suivants
A. Le 4 mai 2016, le bureau du conseil communal d'Yverdon-les-Bains a adressé un rapport à la municipalité concernant les jetons et indemnités diverses des membres du conseil communal et de son bureau pour la législature 2016-2021. Ce rapport exposait notamment ce qui suit :
" Préambule et base légale
La loi sur les communes prévoit :
Art. 29 LC.-
1 Sur proposition de la municipalité, le conseil communal fixe les indemnités du syndic et des membres de la municipalité.
2 Sur proposition du bureau, il fixe celles des membres du conseil, du président et du secrétaire du conseil et, cas échéant, de l’huissier.
3 Cette décision est prise, en principe, une fois au moins par législature.
Conformément à l’article 35 alinéa 1 de la LC, nous devons procéder par préavis de la Municipalité pour modifier les jetons et indemnités du Conseil communal.
Objet du rapport
Il incombe au Bureau de prendre l’initiative d’adresser un rapport à la Municipalité, en vue de modifier le règlement fixant les jetons et indemnités diverses des membres du Conseil communal et de son Bureau pour la législature 2016-2021.
Les montants proposés résultent des réflexions et décisions prises par le Bureau du Conseil communal dans ses séances du 21 mars et 2 mai 2016. Le projet de décision qui suit tient compte des modifications apportées aux tarifs en vigueur et adoptés en 2011. Vous trouverez ci-dessous le descriptif des frais ainsi que les augmentations proposées et leurs argumentations.
[…]
Situation actuelle
La situation actuelle est fondée sur la décision du Conseil communal du 9 juin 2011 en relation avec la réadaptation des rémunérations des membres du Conseil communal pour la législature 2011-2016.
[…]
Proposition pour la législature 2016-2021
[…]
3. Secrétariat du Conseil communal :
Ancien Nouveau
1.0 EPT 1.3 EPT
Leur taux sont fixés par leurs contrats de travail.
Au bénéfice d’un contrat de droit privé à durée déterminée de 5 ans (une législature), le secrétaire ou le secrétaire adjoint du Conseil communal, par analogie au personnel désigné par l’article 3 du statut du personnel communal, bénéficie des prestations prévues à l’article 71 dudit statut.
Pour le surplus les tarifs suivants sont appliqués :
Dépouillement, en sus.
Fr.40.-/heure Fr. 43.- /heure
Argumentation :
Le bureau du Conseil communal propose de doter le secrétariat d’un équivalent plein temps de 1,3 (EPT), réparti entre un secrétaire et un ou des secrétaires adjoints, qui exécutent l’ensemble des tâches dévolues au secrétariat du Conseil communal.
L’augmentation de la dotation du secrétariat se justifie par les tâches qui sont régulièrement ajoutées au cahier des charges ainsi que le rythme de travail soutenu. De plus, certains travaux courants devant être faits ne peuvent plus être exécutés dans les temps. Les heures supplémentaires ne peuvent plus être reprises en compensation et conduisent ainsi à une fatigue chronique.
Par ailleurs, la complexité des dossiers (avis de droit, etc.), le soutien aux Conseillers communaux, aux commissions ad hoc et permanentes a fortement évolué tout comme les procédures de préparation aux élections.
Les dépouillements lors d’élections ou de votations ne sont pas compris dans le temps de travail contractuel des secrétaires et leur présence est obligatoire. Elles fournissent un important travail le dimanche au niveau de la saisie des résultats (votelec) dont l’accès et la formation ne sont assurés que par le secrétariat du BE ainsi que l’organisation du Bureau de vote. […] "
Par courriel du 3 juin 2016, le bureau du conseil communal s’est adressé au syndic et au secrétaire municipal pour demander que la municipalité émette un préavis sur la base de son rapport du 4 mai 2016. Le secrétaire municipal a répondu par courriel du même jour notamment ce qui suit :
" […] 1. Comme vous le relevez à juste titre, l'article 29 LC précise que sur proposition du Bureau, le Conseil fixe les indemnités des membres du conseil, du président et du secrétaire du conseil et, cas échéant, de l'huissier. Il s'agit cependant là uniquement du montant des indemnités, à l'heure ou à la tâche, attribuées aux personnes susmentionnées. En revanche, il revient à la Municipalité de présenter tous les autres objets de compétence du Conseil communal, par la voie d'un préavis (art. 35 LC).
L’article 42 LC prévoit pour sa part que les attributions de la Municipalité comprennent la nomination des collaborateurs et employés de la commune, la fixation de leur traitement et l’exercice du pouvoir disciplinaire. Le nombre de postes, respectivement d’EPT attribué à chacun des secteurs de l’administration, de même que leur collocation salariale relèvent dès lors des compétences de la Municipalité. La procédure prévue à cet effet implique que pour tout nouveau poste ou augmentation de poste, la Municipalité détermine, valide ou arbitre les besoins invoqués par les services (courant juin). Cette démarche est ensuite consolidée dans le cadre de la préparation du budget (septembre), puis soumise au Conseil communal à l’occasion de l’examen du budget (décembre).
La Municipalité attire votre attention sur le fait qu’il ne lui est pas possible de présenter au Conseil communal un préavis et un contre-projet à ce même préavis. Une telle possibilité n’est offerte que dans le cadre d’une réponse à une motion (art. 33 al. 4 et 5 LC), ce qui n’est pas le cas en l’occurrence. De plus, une motion ne peut porter que sur un objet de compétence du Conseil communal, ce qui n’est pas le cas de la nomination des collaborateurs et des employés de la commune, ou de la fixation de leur traitement.
Compte tenu de ce qui précède, la Municipalité sera prochainement saisie – selon l’ordre du jour de la séance du 8 juin 2016 – des demandes d’effectifs pour 2017, puis consolidera les propositions retenues lors de la préparation du budget. Tous les postes nouveaux qui ne sont pas prévus ou compensés au budget 2016 pourront dès lors être repourvus au plus tôt en janvier 2017, mais non pas plus tôt. Cela vaut pour tous les postes de l’administration communale, y compris pour les personnes engagées par contrat de travail pour le Secrétariat du Conseil communal, dès lors que l’employeur est dans tous les cas la Vile (sic) d’Yverdon-les-Bains, et que les actes qui l’engagent face aux tiers sont signés par son syndic et son secrétaire.
[…] La Municipalité ne peut pas, en l’état actuel, proposer un préavis qui porterait, de manière isolée et découplée de la procédure budgétaire, sur le nombre de postes ou le niveau de rémunération des employés communaux affectés au Secrétariat du Conseil communal. Elle a cependant pris note de la demande du Bureau du Conseil communal et l'examinera dans le plan des postes, puis dans le cadre de l'adoption du budget. Aucune modification à la hausse du nombre d'ETP ne pourra cependant intervenir avant le nouvel exercice comptable. […] "
Le 6 juin 2016, la municipalité a établi un préavis à l'attention du conseil communal sur les jetons et indemnités diverses des membres du conseil communal et de son bureau (PR16.15PR). Ce préavis proposait que le conseil communal prenne la décision suivante :
" […]
"Article 1 : Les jetons et indemnités diverses des membres du Conseil communal et de son Bureau sont fixés conformément à l’annexe 1 pour la législature allant du 1er juillet 2016 au 30 juin 2021.
Article 2 : Les montants touchés par les Conseillers communaux s’entendent nets de charges sociales.
[…] "
L'annexe 1 au préavis PR16.15PR prévoyait ce qui suit s’agissant des indemnités du secrétariat :
" […]
3. Secrétariat du Conseil communal :
Ancien Nouveau
Pour le surplus les tarifs suivants sont appliqués :
Dépouillement, en sus.
Fr.40.-/heure Fr. 43.- /heure
[…] "
La commission du conseil communal chargée de l’examen du préavis PR16.15PR s’est réunie le 6 juin 2016. Le préavis était parvenu le même jour aux commissaires par courriel. Dans son rapport du 6 juin 2016, la commission a d’abord constaté que " la dotation du secrétariat reste à un EPT, ce qui est largement insuffisant au regard des tâches à accomplir ". La commission a en outre déploré " que les indemnités du secrétariat du Conseil autres que celles qui concernent le dépouillement des scrutins ne figurent pas dans le préavis". Enfin, émettant " le vœu qu’une proposition soit rapidement soumise au Conseil au sujet de ces indemnités et de l’augmentation de la dotation du secrétariat pour l’adapter aux tâches actuelles", la commission a proposé l’adoption par le conseil communal du préavis de la municipalité.
Le 15 juin 2016, le bureau du conseil communal s’est adressé par courriel au Service des communes et du logement (SCL), du Département des institutions et de la sécurité, pour solliciter " un avis de droit sur l’interprétation de l’article 29 LC ". Le bureau demandait que la marge décisionnelle du conseil communal pour la dotation de son secrétariat soit précisée, s’étonnant du fait que la municipalité s’estimait seule compétente en la matière.
Par courriel du 21 juin 2016, le Préfet du district du Jura-Nord vaudois a répondu que le SCL ne donnerait pas suite à cette demande, estimant que le débat devait avoir lieu dans un premier temps lors de la prochaine séance du conseil communal.
Le préavis PR16.15PR de la municipalité a été discuté lors de la séance du conseil communal du 23 juin 2016. Une proposition d’amendement provenant du bureau, réintroduisant les clauses concernant la dotation du secrétariat du conseil communal figurant dans son rapport du 4 mai 2016, que la municipalité n'avait pas incorporées dans son préavis, a été soumise au vote. Cette proposition d'amendement a été adoptée par 42 voix contre 23 et 11 abstentions.
L’arrêté adopté par le conseil communal le 23 juin 2016 est libellé comme il suit :
" Rapport de la Commission sur le préavis N°PR16.15PR du 6 juin 2016
Concernant les jetons et indemnités diverses des membres du Conseil communal
et de son Bureau pour la législature 2016-2021
Le rapport de la Commission est présenté, puis, après discussion et votation conformes au règlement,
LE CONSEIL COMMUNAL D’YVERDON-LES-BAINS
décide :
Article 1 : Les jetons et indemnités diverses des membres du Conseil communal et de son Bureau sont fixés conformément à l’annexe 1 amendée pour la législature allant du 1er juillet 2016 au 30 juin 2021.
Article 2 : Les montants touchés par les Conseillers communaux s’entendent nets de charges sociales.
[…] "
L’annexe 1 au préavis PR16.15PR amendée le 23 juin 2016 a la teneur suivante :
" Jetons et indemnités diverses du Conseil communal pour la législature 2016-2021
Toute désignation de personne, de statut, de fonction ou de profession utilisée ci-dessous s'applique indifféremment aux femmes et aux hommes.
Indemnités
1. Président du Conseil communal
- Forfait annuel des tâches du président Fr. 10'000.-
- Préparation, surveillance lors du dépouillement des scrutins, en sus Fr. 50.-/heure
2. Vice-présidents du Conseil communal
*- Un jeton de présence à chaque séance du Bureau à laquelle
ils assistent Fr. 50.-/heure*
- Dépouillement, en sus Fr. 30.-/heure
3. Secrétariat du Conseil communal
- Le secrétariat du Conseil communal correspond à l’équivalent plein temps de 1,3 (EPT) réparti entre un secrétaire et un ou des secrétaires adjoints, qui exécutent l’ensemble des tâches dévolues au secrétariat du Conseil communal. 1.3 EPT
- Les fonctions du secrétaire et secrétaire-adjoint du Conseil communal sont colloquées en classe 6. Le calcul du salaire effectif s’opère sur la base des règles définies par le statut du personnel communal et son règlement d’application ; il tiendra donc compte de l’expérience et des connaissances acquises préalablement.
- Leur taux sont fixés par leurs contrats de travail.
- Au bénéfice d’un contrat de droit privé à durée déterminée de 5 ans (une législature), le secrétaire ou le secrétaire adjoint du Conseil communal, par analogie au personnel désigné par l’article 3 du statut du personnel communal, bénéficie des prestations prévues à l’article 71 dudit statut.
· En outre, au cas où la préparation des scrutins ne pourrait se réaliser dans le cadre du taux d’activité défini, cette prestation sera rémunérée au tarif horaire habituel du secrétaire ou du secrétaire ou du secrétaire adjoint du Conseil communal en place.
Pour le surplus les tarifs suivants sont appliqués :
- Dépouillement, en sus Fr.43.-/heure
4. Scrutateurs
- Un jeton de présence à chaque séance du Bureau à laquelle ils assistent Fr. 50.-
- Un jeton de présence à chaque séance du Conseil communal à laquelle ils assistent Fr. 20.-
- Dépouillement, en sus Fr.30.-/heure
5. Scrutateurs suppléants
- Un jeton de présence à chaque séance du Bureau à laquelle ils assistent Fr. 50.-
- En cas de remplacement du scrutateur titulaire Fr. 20.-
- Dépouillement, en sus Fr. 30.-/heure
6. Huissiers
- Indemnité fixe annuelle globale Fr. 2'000.-
- Si la préparation de scrutins est plus élevée que 20h annuellement, le surplus est rémunéré au taux du dépouillement
- Dépouillement, en sus Fr. 30.-/heure
7. Membres du Conseil
- Jeton de présence par séance du Conseil Fr. 60.-
- Jeton de présence par séance du Conseil (au-delà de minuit) Fr. 80.-
- Jeton de présence par séance de commission (-3h.) Fr. 50.-
- Jeton de présence par séance de commission (1/2 jour) Fr. 100.-
- Jeton de présence par séance de commission (1 jour) Fr. 250.-
8. Indemnités supplémentaires
- Par séance présidée Fr. 40.-
- Par rapport ordinaire Fr. 50.-
- Par rapport COFI (comptes et budget) Fr. 150.-
- Par rapport COGE (Gestion) Fr. 300.-
- Par PV interne COFI Fr. 50.-
- Par PV interne COGE Fr. 100.-
- Par séance présidée COGE Fr. 90.-
- Assistance du Bureau électoral par des Conseillers Fr. 30.-/heure
- Documents électroniques vs papier Fr. 100.-/an
- Présence lors des scrutins Fr. 25.-/heure
- Indemnité kilométrique Fr. -.75/km
9. Frais de garde
Les frais de garde des enfants de moins de 12 ans révolus, lorsqu'il s'agit d'une famille mono-parentale ou lorsque les deux parents siègent au Conseil, ou encore lorsque l'autre parent n'est pas disponible pour assurer cette garde, par heure de séance majorée d'une unité, qu'il s'agisse de séances de Conseil, de Commissions ou de Bureau électoral, sont rémunérés de la manière suivante, selon le tarif en vigueur à ce jour par la Croix Rouge :
- 1 ou 2 enfant(s) Fr. 9.-/heure
- 3 enfants ou plus Fr. 11.50/heure
Modalité d'octroi :
Les Conseillers souhaitant avoir recours à cette solution lors d'une séance de Conseil sont priés de le signaler au Président avant la séance.
Les Conseillers souhaitant y avoir recours pour toute autre séance sont priés de l'annoncer lors desdites séances (une annotation sera alors faite par le premier membre dans la liste des présences et cette demande sera prise en compte lors du décompte d'indemnités).
S'agissant des demandes lors d'heures de Bureau électoral ou de toute autre demande particulière, les Conseillers sont priés de l'annoncer au Président.
Les Conseillers ayant recours à ce service présentent une quittance signée par la personne qui a gardé le/les enfant/s. "
Désignée par la municipalité comme non soumise au référendum facultatif, la décision du conseil communal du 23 juin 2016 a fait l’objet d’une publication au pilier public en date du 24 juin 2016.
B. Le 30 juin 2016, la municipalité, sous la signature du syndic et du secrétaire municipal, a adressé à la secrétaire adjointe du conseil communal un courrier dont la teneur est la suivante :
" […]
A la suite de votre élection par le Conseil communal le 25 juin 2016, la Municipalité confirme votre engagement par contrat de droit privé à durée maximale, selon l’art. 71 du statut du personnel communal, en qualité de secrétaire adjointe du Conseil communal, activité à 40%. L’échéance maximale de ce contrat est fixée au 30 juin 2021.
Votre engagement se fait en classe 6, échelon 10, aux conditions suivantes :
Traitement mensuel de base fr. 2'506.25
+13ème salaire (8.33%)
*Entrée en fonction :*le 1er juillet 2016
Le 13ème salaire est payable en fin d’année, ou en cas de départ, avec le dernier salaire, prorata temporis. Les déductions légales actuelles sont l’AVS, l’assurance chômage, les PC familles, la caisse de pensions et l’assurance accidents non professionnels (si l’horaire hebdomadaire atteint 8 heures). Demeurent réservées toutes nouvelles déductions qui pourraient être introduites par la législation.
Les absences pour cause de maladie ou d’accident sont soumises à l’échelle bernoise. Nous vous conseillons donc vivement de vous assurer contre ce risque.
Le présent contrat peut être résilié de part et d’autre au minimum un mois à l’avance pour la fin d’un mois pendant la première année. De la deuxième à la neuvième année, le délai de congé est de deux mois pour la fin d’un mois ; ultérieurement le délai de congé est de trois mois pour la fin d’un mois. Dans les deux cas, le congé doit être donné par écrit. Nous précision que la date prise en compte pour le versement du salaire en cas d’absence, ainsi que pour le délai de résiliation, est le 17 octobre 2011, date du début de votre activité.
Les heures de travail effectuées dans le cadre des élections ou des votations vous seront rétribuées selon votre salaire horaire contractuel. Le montant des indemnités est fixé par le règlement relatif aux jetons et indemnités diverses des membres du Conseil communal et de son bureau.
Pour la bonne règle, nous vous prions de renvoyer au Bureau des salaires, la copie de la présente dûment datée et signée, en guise d’acceptation de ces conditions d’engagement.
[…] "
C. Par requête déposée devant la Cour constitutionnelle du Tribunal cantonal le 13 juillet 2016, la municipalité a pris, avec suite de frais, les conclusions suivantes :
" Préliminairement
*I.*L’effet suspensif est accordé à la présente requête.
Principalement
II. L’article 1 de l’arrêté du 23 juin 2016 disposant que les jetons et indemnités diverses des membres du Conseil communal et de son Bureau sont fixés conformément à l’annexe 1 amendée pour la législature allant du 1er juillet 2016 au 30 juin 2021 est partiellement annulé en ce sens que les quatre premiers tirets du chiffre 3 (" Secrétariat du Conseil communal ") de l’annexe 1 ainsi que le terme " en outre " au début du cinquième tiret sont supprimés. "
La requérante soutient à l’appui de ses conclusions que le conseil communal ne peut, en se fondant sur l’art. 29 al. 2 de la loi du 28 février 1956 sur les communes (LC; RSV 175.11), déterminer lui-même la dotation en personnel de son secrétariat sans violer les art. 146 et 150 de la Constitution du canton de Vaud du 14 avril 2003 (Cst-VD; RSV 101.01) et l’art. 42 LC. A titre subsidiaire, sur la base du titre IV de la loi sur la juridiction constitutionnelle du 5 octobre 2004 (LJC; RSV 173.32) relatif au contentieux en matière de conflits de compétence, la requérante demande à la Cour constitutionnelle de déterminer laquelle des deux autorités était compétente pour définir le nombre de postes, respectivement d’EPT, alloués au secrétariat du conseil communal. En outre, afin de préserver ses droits, la municipalité déclare avoir déposé le même jour un recours au Conseil d’Etat en se fondant sur l’art. 145 LC.
Par avis du 14 juillet 2016, le juge instructeur a indiqué que cette requête suspendait l’entrée en vigueur de l’acte attaqué, et a fixé un délai de réponse à l’autorité intimée, ainsi qu’un délai pour formuler d’éventuelles observations à l’autorité concernée.
Par réponse du 15 août 2016, l’autorité intimée a conclu au rejet de la requête, accompagnant son écriture des rapports concernant les jetons et indemnités de ses membres et de son bureau pour les législatures 2006-2011 et 2011-2016. Ces rapports sont reproduits, autant que de besoin, ci-dessous (cf. consid. 3 b) bb) aaa) à ccc)).
La requérante a répliqué le 29 août 2016, alléguant que les préavis relatifs aux jetons et indemnités de ses membres et de son bureau pour les législatures précédentes ont été présentées au conseil communal directement par le bureau, sous forme de rapport, sans être soumis ou présentés par la municipalité, comme cela a été le cas en l'espèce.
L’autorité intimée s’est à nouveau déterminée le 14 septembre 2016, produisant notamment un rapport du 21 janvier 2016 établi par l’Association des secrétaires des conseils communaux vaudois (ASCCV) portant sur le statut desdits secrétaires, dont le contenu est également reproduit ci-dessous (cf. consid. 4 a)), autant que de besoin.
La requérante s’est encore déterminée le 26 septembre 2016.
Dans leurs écritures, les parties ont maintenu leurs positions et confirmé leurs conclusions respectives.
Le SCL n’a pas déposé d’observations.
D. La cour de céans a décidé à l'unanimité de statuer par voie de circulation (art. 14 LJC).
Considérant en droit
La Cour constitutionnelle examine d’office la recevabilité des requêtes dont elle est saisie (RDAF 2006 I 88).
a) Selon l'art. 136 al. 2 Cst-VD, la cour contrôle, sur requête déposée dans les vingt jours dès leur publication, la conformité des normes cantonales au droit supérieur, la loi définissant la qualité pour agir (let. a); elle juge, sur recours et en dernière instance cantonale, les litiges relatifs à l'exercice des droits politiques en matière cantonale et communale (let. b) et tranche les conflits de compétence entre autorités (let. c).
Le législateur a adopté une loi d'application, savoir la loi sur la juridiction constitutionnelle du 5 octobre 2004 (LJC; RSV 173.32) dont l’art. 1er précise qu’elle définit les attributions de la cour et règle la procédure applicable aux requêtes interjetées auprès d’elle (ATF 133 I 49 consid. 2.1). Son titre II (art. 3 à 18 LJC) a trait au contrôle abstrait des normes cantonales et communales. L'art. 3 al. 3 LJC prévoit que tous les règlements, arrêtés ou tarifs communaux et intercommunaux contenant des règles de droit, de même que le refus d'approbation de tels actes par le Canton peuvent faire l'objet d'un contrôle de la cour de céans quant à leur conformité au droit supérieur. La requête dirigée contre des règlements communaux et intercommunaux soumis à l'approbation cantonale doit être déposée dans un délai de vingt jours à compter de la publication officielle de cette approbation ou du refus d'approbation (art. 5 al. 2 LJC); s'agissant des règlements communaux non soumis à l'approbation cantonale, le délai de vingt jours court à compter de l'affichage au pilier public (art. 5 al. 3 LJC). Selon l'art. 10 al. 2 let. a LJC, la municipalité a qualité pour former une requête contre une règle de droit communal.
Le titre IV de la LJC (art. 20 à 22) est relatif au contentieux en matière de conflits de compétence. L’art. 20 mentionne que la cour tranche les conflits de compétence opposant différentes autorités, notamment le conseil communal ou général et la municipalité (let. e). L’art. 21 prévoit qu’avant de saisir la cour, les autorités concernées procèdent à un échange de vues. Enfin, l’art. 22 précise que les personnes concernées et les autorités en conflit ont qualité pour saisir la cour.
L'art. 20 LJC a essentiellement pour but de régler les conflits de compétence opposant autorités exécutives et judiciaires. Il confère toutefois également la compétence pour trancher un conflit mettant aux prises le conseil général ou communal et la municipalité; par le passé, il appartenait au Conseil d'Etat d'en connaître (art. 90 al. 3 aCst-VD) (Exposé des motifs de la LJC, Bulletin du Grand Conseil [BGC], septembre 2004, p. 3668). II existe deux types de conflits de compétence, le conflit dit " positif " lorsque deux autorités saisies se déclarent toutes deux compétentes et le conflit dit " négatif " lorsque celles-ci se considèrent toutes deux comme incompétentes (Rapport de majorité relatif à l'examen du projet de LJC, BGC septembre 2004, p. 3708; cf. également Moor, Droit administratif, vol. II, 3ème éd., ch. 2.2.5.1, p. 268; Jacques Haldy, Avis de droit délivré à la Conférence itinérante des secrétaires municipaux relatif à la répartition des compétences entre la municipalité et les conseils communaux/généraux à la suite des nouveaux instruments et des nouvelles dispositions mis en place par la Constitution vaudoise et la loi sur les communes, p. 9, spécialement l'exemple donné p. 12).
Les conflits de compétences sont très rares (Poudret, Contentieux administratif et compétences respectives de l'administration et du juge civil, in JT 1986 III p. 1; De Haller, Les institutions judiciaires, in La Constitution vaudoise du 14 avril 2003, p. 283). La cour de céans a déjà eu l'occasion d'appliquer les art. 20 à 22 LJC, dans un cas de conflit entre la municipalité et le conseil communal quant à la compétence de conclure un contrat (CCST.2006.0008 du 22 mai 2007, consid. 1).
b) La Municipalité d’Yverdon-les-Bains fonde notamment sa requête sur le titre IV de la LJC, soit le contentieux en matière de conflits de compétence.
Pour le motif qu’en règle générale, la plupart des conflits de compétence peuvent se dénouer à l’occasion d’un échange de vues entre les autorités dont la compétence peut entrer en ligne de compte, le législateur a prévu qu’avant de saisir la cour les autorités concernées procèdent à un échange de vues (art. 21 LJC; BGC septembre 2004, pp. 3669 et 3708). Préalablement à l’adoption de l’acte litigieux, l’autorité requérante a fait valoir son point de vue par courriel du 3 juin 2016 adressé au bureau du conseil communal, puis lors de la séance dudit conseil du 23 juin 2016, sans que sa position satisfasse l’autorité intimée. L’échange de vues a ainsi eu lieu sans que le conflit de compétence ne se dénoue, de sorte que cette condition préalable à la saisine est remplie.
c) La compétence se définit, pour une autorité publique ou une juridiction, comme l'aptitude légale à accomplir un acte ou à instruire et juger un procès (Dalloz, Lexique de termes juridiques; cf. également Moor, Droit administratif, vol. III, ch. 1.2.2.3 et 1.2.2.4, pp. 16 ss). En l'espèce, la Municipalité d’Yverdon-les-Bains conteste que le conseil communal dispose de la compétence de fixer le nombre de postes, respectivement d’EPT, alloués à son secrétariat. La requérante soutient qu’elle bénéficie d’une compétence exclusive à cet égard. Il s’agit d’arbitrer un conflit " positif " de compétence, et de trancher la question de savoir laquelle des deux autorités a la compétence de déterminer la dotation en personnel du secrétariat du conseil communal. La requérante a qualité pour saisir la cour en vertu de l’art. 22 LJC.
La requête est ainsi recevable sous l’angle des art. 20 al. 1 let. e à 22 LJC.
d) Le titre IV de la LJC ne contient pas de dispositions sur la procédure applicable à un tel conflit, ni même de norme de renvoi telle celle de l’art. 19 al. 2 LJC pour le contentieux de l’exercice des droits politiques. Il faut en conclure que le chapitre III du titre II, relatif au contrôle abstrait des normes cantonales et communales, intitulé " règles générales de procédure " s’applique, du moins par analogie, à ce type de contentieux.
Par conséquent, la cour de céans limitera son examen aux griefs invoqués par la requérante, sauf contrariété manifeste au droit de rang supérieur (art. 13 LJC).
Comme déjà exposé, la requérante soutient qu’il lui revient de fixer le nombre de postes, respectivement d’EPT, alloués au secrétariat du conseil communal. Elle fonde sa position sur l’art.150 Cst-VD, qui prévoit qu’elle dispose de toutes les compétences communales, à l’exception de celles attribuées par la Constitution ou la loi à l’autorité délibérante, ainsi que sur l’art. 42 al. 1 ch. 3 LC, qui précise que font partie de ses attributions exclusives la nomination des collaborateurs et employés de la commune, la fixation de leur traitement et l’exercice du pouvoir disciplinaire. Elle relève encore qu’en raison de la mention, au ch. 3 de l’annexe à la décision litigieuse, de l’art. 3 du statut du personnel communal, il lui revient dans tous les cas d’engager les personnes affectées au secrétariat du conseil communal.
De son côté, l'autorité intimée invoque sur le plan formel avoir respecté la procédure de l’art. 35 al. 1 LC en statuant sur un préavis de la compétence de la municipalité. Sur le plan des principes matériels qui répartissent les tâches entre autorités, elle soutient qu’il lui incombe en vertu de l’art. 10 al. 2 LC (par renvoi de l’art. 23 LC) de nommer le personnel de son secrétariat ; cette nomination n’étant pas le fait de la municipalité, le personnel du secrétariat n’est pas assimilable aux collaborateurs et employés de la commune. En outre, se référant aux précédentes législatures, elle souligne qu’elle a toujours déterminé elle-même sur la base de l’art. 29 al. 2 LC la dotation de son secrétariat, ce au regard des tâches à accomplir évaluées préalablement par ses soins, puis fixé le taux d’activité de ses secrétaires en conséquence, sans que la municipalité ne le remette en cause. Elle s’étonne ainsi de se voir subitement dénier une compétence qu’elle a toujours exercée.
a) Selon la Constitution vaudoise, chaque commune est dotée d'une autorité délibérante, le conseil communal ou le conseil général, et d'une autorité exécutive, la municipalité (art. 141 al. 1 Cst-VD). Les deux autorités sont dotées d’attributions distinctes qui se déduisent des textes légaux. Il s’agit d’un enchevêtrement plutôt que d’une vraie démarcation (Grisel, Les relations entre la municipalité et le conseil général ou communal en droit vaudois, RDAF 2013 I, p. 47). La répartition des attributions entre les deux autorités se fonde sur les art. 146 et 150 Cst-VD, et sur les dispositions de la loi sur les communes, principalement, ainsi que sur diverses dispositions légales éparses (cf. Equey, La répartition des attributions entre autorités communales et le pouvoir de contrôle du conseil sur l’activité de la municipalité en droit vaudois, RDAF 2010 I hors-série, pp. 1-118).
Aux termes de l'art. 150 al. 2 Cst-VD, la municipalité a toutes les compétences communales, à l'exception de celles attribuées à l’autorité délibérante par la Constitution ou la loi. Elle reçoit le mandat d’exécuter tout ce qui a été décidé par le conseil général ou communal (art. 41 al. 1 LC). Ses attributions doivent s’exercer dans les limites déterminées par les lois et les règlements communaux (art. 42 LC) (Equey, op. cit., pp. 12-33).
Selon l'art. 146 al. 1 Cst-VD, le conseil communal ou général a la compétence d'édicter les règlements (let. a), adopter l'arrêté d'imposition et le budget et autoriser les dépenses extraordinaires et les emprunts (let. b), se prononcer sur les collaborations intercommunales (let. c), décider des projets d'acquisition et d'aliénation d'immeubles (let. d), contrôler la gestion (let. e) et adopter les comptes (let. f). La loi peut lui confier d'autres compétences (art. 146 al. 2 Cst-VD). Il en va ainsi notamment de l’art. 4 al. 1 LC qui définit les attributions du conseil général ou communal (Equey, op. cit., pp. 33-36).
En résumé, l'art. 150 Cst-VD octroie à la municipalité une compétence générale, qui n'est limitée que par les compétences dévolues au conseil communal (Assemblée constituante du Canton de Vaud, Commentaire du projet de nouvelle Constitution [ci-après : Commentaire], 2002, ad art. 150, p. 34), tandis que l'art. 146 al. 1 Cst-VD énumère les compétences exclusives de l'autorité délibérante, que le législateur peut néanmoins compléter (Commentaire, op. cit., ad art. 146, pp. 33-34).
b) Le concept de séparation des pouvoirs est particulier au niveau communal, puisque chacune des fonctions étatiques traditionnelles n'est pas remplie exclusivement par un organe spécifique (Moor, op. cit., vol. I, ch. 3.1.3.4, p. 199 ; cf. aussi Meylan / Gottraux / Dahinden, Communes suisses et autonomie communale, 1972, pp. 23-24 ; Auer / Malinverni / Hottelier, Droit constitutionnel suisse, vol. I, 2ème éd., 2006, n. 250, p. 87 et vol. II, 2ème éd., 2006, n. 23, p. 11). La doctrine relève que les compétences administratives du conseil communal sont plus importantes que pour un organe législatif ordinaire (Moor, op. cit., vol. I, ch. 3.1.3.4, p. 199 et Moor, op. cit., vol. III, 1992, ch. 4.3.1, p. 174). Nonobstant le mode particulier d'organisation du pouvoir au sein des communes, on admet que le principe de la séparation des pouvoirs existe aussi au niveau communal et que les autorités communales n'ont pas le droit de dépasser le cadre qui leur est tracé par la législation cantonale et communale (Auer / Malinverni / Hottelier, op. cit., vol. I, n. 250, p. 87 ; CCST.2008.0015 du 3 juillet 2009 consid. 2c).
c) aa) Le 20 novembre 2012, le Grand Conseil a adopté une importante réforme de la loi sur les communes, entrée en vigueur le 1er juillet 2013 (cf. Equey, La réforme de la loi vaudoise sur les communes, RDAF 2013 I, pp. 231-280). Sur le plan formel, l'art. 35 LC, qui règle le droit d’initiative de la municipalité, a été modifié afin de codifier la pratique, en précisant que les propositions présentées par la municipalité au conseil général ou communal se font sous la forme du préavis (al. 1) ; par ailleurs, l’art. 35a LC a été introduit pour codifier également une pratique " déjà bien en place dans les communes vaudoises ", savoir la possibilité de déposer des amendements et sous-amendements (al. 1), en précisant qui est compétent pour y procéder (al. 2) (EMPL-LC, BGC mai 2011, pp 12-13, 75). Sur le plan des principes matériels répartissant les tâches entre autorités, les art. 10 al. 2 et 29 al. 2 LC auxquels l’autorité intimée se réfère, n’ont pas subi de modification, ni l’art. 42 al. 2 ch. 3 LC auquel la requérante se réfère de son côté. A l’occasion de cette réforme, le législateur a rappelé que le conseil général ou communal jouissait de prérogatives exclusives sous réserve de délégations qu’il était libre d’octroyer à la municipalité, et disposait d’une marge de manœuvre importante dans les domaines sensibles, tels les dépenses. Le législateur a encore précisé, s’agissant des compétences du conseil, que lorsque l’art. 4 al. 1 LC se réfère au terme " délibère ", cela implique un régime décisionnel dans tous les cas visés par cette disposition (Exposé des motifs et projet de loi modifiant la loi du 28 février 1956 sur les communes (EMPL-LC), BGC mai 2011, pp. 59-60).
bb) L’art. 10 LC a la teneur suivante :
" Art. 10 Bureau .
1**Le conseil général nomme chaque année dans son sein :
a. un président ;
b. un ou deux vice-présidents ;
c. deux scrutateurs et deux suppléants.
2**Il nomme pour la durée de la législature son secrétaire, lequel peut être choisi en dehors du conseil.
3**Il définit la composition du bureau dont font partie au minimum le président et les deux scrutateurs. "
L'art. 23 LC a la teneur suivante :
" Art. 23 Bureau
1**Les articles 10, 11 et 12 de la présente loi concernant la formation du bureau du conseil général sont applicables au conseil communal.
L'art.16 LC a la teneur suivante :
" Art. 16 Indemnités
1**Sur proposition de la municipalité, le conseil général fixe les indemnités du syndic et des membres de la municipalité.
2**Sur proposition du bureau, il fixe celles des membres du conseil, du secrétaire du conseil et, cas échéant, de l'huissier.
3**Cette décision est prise, en principe, une fois au moins par législature. "
L’art. 29 LC a la teneur suivante :
" Art. 29 Indemnités
1**Sur proposition de la municipalité, le conseil communal fixe les indemnités du syndic et des membres de la municipalité.
2**Sur proposition du bureau, il fixe celles des membres du conseil, du secrétaire du conseil et, cas échéant, de l'huissier.
3**Cette décision est prise, en principe, une fois au moins par législature. "
Par l'adoption des articles susmentionnés, le législateur a ainsi complété, conformément à l’art. 146 al. 2 Cst-VD, les attributions du conseil général ou communal énumérées à l’art. 4 al. 1 LC.
La doctrine relève que les art. 16 al. 2 et 29 al. 2 LC introduisent une exception, dans la mesure où ils prévoient la compétence du bureau pour préparer une proposition à l’attention du conseil (général ou communal) sur un objet qui sera directement voté par ce dernier, alors que selon l’art. 35 LC, il entre dans les attributions de la municipalité de préparer de telles propositions (Equey, La répartition des attributions entre autorités communales et le pouvoir de contrôle du conseil sur l’activité de la municipalité en droit vaudois, op. cit., p. 34, note 123).
cc) Au vu de ce qui précède, la procédure ayant précédé l’adoption de l’arrêté litigieux n’a pas été régulière : il n'incombait pas à la municipalité de soumettre au conseil communal une proposition d'indemnités, ni par conséquent de formuler à cet effet un préavis. En effet, en vertu de l’art. 29 al. 2 LC, le bureau était parfaitement habilité sur le plan formel à soumettre une proposition au conseil sur un objet que celui-ci pouvait adopter directement. Ce constat n'entache cependant pas la validité de l'acte attaqué, dans la mesure où son adoption même a été régulière. Aucun grief n'est d'ailleurs formulé par la requérante à ce sujet. Cette irrégularité formelle étant sans incidence, il faut déterminer si, sur le plan matériel, l’autorité intimée était compétente pour adopter l’acte attaqué en se fondant sur l’art. 29 al. 2 LC, comme celle-ci le soutient.
d) aa) Toute interprétation débute par la lettre de la loi (interprétation littérale). Mais celle-ci n'est pas déterminante : encore faut-il qu'elle restitue la véritable portée de la norme, qui découle également de sa relation avec d'autres dispositions légales et de son contexte (interprétation systématique), du but poursuivi (interprétation téléologique) ainsi que de la volonté du législateur telle qu'elle résulte notamment des travaux préparatoires (interprétation historique) (ATF 142 III 402 consid. 2.5.1 et les réf. cit.).
bb) En l'espèce, il ressort du texte clair de l'art. 29 al. 2 LC (cf. supra consid. 2 c) bb)) que la compétence de fixer les indemnités du secrétaire du conseil communal appartient audit conseil, d'une part, et que c'est au bureau dudit conseil qu'il incombe de proposer ces indemnités, et non à la municipalité, d'autre part.
cc) Cette interprétation littérale est confirmée par le contexte de l'art. 29 LC. En effet, cette disposition a pour titre marginal " Indemnités ", et s'insère dans la Section II du Chapitre II de la loi sur les communes intitulé " Du conseil général et du conseil communal ". Elle figure précisément à la fin de cette section, après une série de dispositions sur l'organisation du conseil communal (art. 17 LC sur le nombre de conseillers; art. 22 sur le serment; art. 23 sur le bureau; art. 24 et 25 sur la convocation; art. 26 sur le quorum; art. 27 sur la publicité des séances; art. 28 sur le fait que le personnel communal peut en faire partie). Enfin, l'art. 29 LC trouve un pendant exact à l'art. 16 (cf. supra consid. 3 c) bb)), applicable, lui, au conseil général.
dd) Enfin, cette interprétation est indubitablement confirmée par les versions successives de la législation sur les communes, adoptées depuis le XIXe siècle.
D’un point de vue historique, préalablement à la révision de 2012 susmentionnée, et malgré de nombreuses modifications intervenues depuis son entrée en vigueur le 1er juillet 1956, la loi sur les communes reste tributaire dans ses principes de deux législations plus anciennes (Equey, La réforme de la loi vaudoise sur les communes, op. cit., p. 232), à savoir la loi du 18 mai 1876 sur les attributions et les compétences des autorités communales (Recueil des lois, décrets et autres actes du gouvernement du Canton de Vaud (Recueil) 1876, p. 153) et la loi du 16 septembre 1885 sur l’organisation des autorités communales (Recueil 1885, p. 341), dans lesquelles étaient d’ailleurs transposées plusieurs règles de textes antérieurs, notamment la loi du 27 mai 1816 sur les fonctions et les compétences des conseils communaux et des municipalités (Recueil 1816, p. 175) et la loi du 18 décembre 1845 sur l’organisation des autorités communales (Recueil 1845, p. 654) (cf. Equey, La répartition des attributions entre autorités communales et le pouvoir de contrôle du conseil sur l’activité de la municipalité en droit vaudois, op. cit., pp. 8-10).
La compétence conférée par l’art. 29 al. 2 LC au conseil communal pour fixer l’indemnité de son secrétariat sur la base de la proposition de son bureau est très ancienne. Elle remonte à la loi du 18 décembre 1845 sur l’organisation des autorités communales, qui disposait à son art. 97 que " Le conseil communal déterminera préliminairement sur la proposition du bureau : 1° Les indemnités du syndic, des officiers municipaux, des boursiers, des secrétaires et des sergents de la municipalité ; 2° Celles du secrétaire et du sergent du conseil communal " (Recueil 1845, p. 680). La loi du 16 septembre 1885 sur l’organisation des autorités communales a repris ce principe à son art. 58, qui disposait que " Le conseil communal détermine préliminairement, sur la proposition de son bureau, les indemnités ci-après indiquées : 1° Du syndic et des membres de la municipalité ; 2° Du secrétaire et de l’huissier du conseil communal" (Recueil 1885, p. 361). Lors des débats au Grand Conseil ayant précédé l’adoption de la loi du 16 septembre 1885, les députés se sont demandé s’il ne devait pas revenir à la municipalité de préaviser sur les indemnités du conseil communal, par analogie au parlement cantonal. A cet égard, le rapporteur de la commission chargée d’examiner le projet de loi a précisé ce qui suit : " Pour ce qui est de faire préaviser la Municipalité, ce serait s’adresser au serviteur pour qu’il fixât l’indemnité à accorder au maître ; si on comprend le Conseil communal fixant les indemnités à payer à la Municipalité, on ne saurait admettre l’inverse ". Le législateur a voulu ainsi que le bureau prenne la responsabilité du préavis, et que celle de la décision revienne au conseil communal (BGC printemps 1885, pp. 318-319).
Lors de l’adoption de la loi sur les communes du 28 février 1956, le mode de fixation des indemnités résultant de l’art. 58 de la loi du 16 septembre 1885 n’a pas subi de modification : le statu quo a été maintenu (cf. Exposé des motifs et projet de décret modifiant la Constitution vaudoise du 1er mars 1885 et projet de loi sur les communes, BCG printemps 1955, p. 822). Lors des débats au Grand Conseil ayant précédé l’adoption de la nouvelle loi, le rapporteur de la commission chargée d’examiner le projet a relevé, s’agissant de l’organisation et du fonctionnement des autorités communales, mais aussi de la répartition des tâches et des compétences entre les communes et l’Etat, qu’" il est, pratiquement, très difficile de faire table rase de ce qui existe et des traditions souvent anciennes de la vie publique d’un pays " (BGC automne 1955, p. 920).
La teneur actuelle de l’art. 29 LC résulte d’une modification adoptée par le législateur le 2 novembre 1999, entrée en vigueur le 14 janvier 2001. L’objectif de la modification était d’" éviter les cas trop fréquents où les municipalités n’osent proposer elles-mêmes que leurs indemnités soient revues " faute de précision dans la loi à cet égard (BCG octobre 1999, p. 4162). Ainsi, la compétence – nouvelle et formelle – de proposer la fixation des indemnités a été donnée expressément à la municipalité pour ses membres et le syndic (al. 1), tandis que le bureau du conseil conservait la prérogative de proposer les indemnités de ses membres, la loi précisant qu’étaient également concernées les indemnités de son président, de son secrétaire et, cas échéant, de son huissier (al. 2). Le conseil demeurait cependant matériellement compétent pour fixer les indemnités des deux autorités (al. 1 et 2) (cf. Exposé des motifs et projet de loi modifiant la loi du 28 février 1956 sur les communes, BGC octobre 1999, pp. 4150-4165 ; BCG novembre 1999, pp. 4714-4715). Une solution entraînant l’abrogation du système en place au profit de l’application des règles générales de l’art. 35 LC (à savoir : préavis municipal, rapport de commission et vote du conseil) a certes été présentée comme une alternative par le Conseil d’Etat (cf. BGC octobre 1999, p. 4153). Cette solution n'a toutefois pas été reprise dans le projet de loi, et n'a par conséquent même pas fait débat au sein du parlement : le législateur n'a donc lui-même jamais envisagé de réagencer les compétences matérielles en matière d'indemnisation des autorités communales (BCG octobre 1999, pp. 4162-4165). La commission chargée d’examiner le projet de loi s’est cependant interrogée sur les différentes acceptions du mot " indemnité ", et s’est demandé si la loi ne devrait pas préciser les différents termes que recouvre ce mot et leurs usages. Sur ce point, il convient de citer un extrait du rapport de la commission : " En clair, quand faut-il parler de vacations, d’indemnités, de notes de frais, de jetons de présence, etc. ? Très vite, les commissaires se rendent compte qu’il s’agit là d’us et coutumes locaux et que sur ce point l’autonomie communale doit être préservée : les communes doivent être libres de fixer les différentes catégories et modes de rémunération. Dans la loi, le terme d’indemnité semble à tous, tout à fait suffisant " (BGC octobre 1999, p. 4162).
Il ressort de ce qui précède qu’au fil des révisions du cadre légal répartissant les compétences entre autorités communales, le législateur a choisi de ne pas modifier les prérogatives tant formelles que matérielles du conseil communal ou général –ancrées dans la loi depuis 1845– en matière de fixation de ses propres indemnités (à savoir : proposition du bureau et décision du conseil). Il faut relever aussi que la municipalité n’a jamais exercé de compétence en matière d’indemnisation des autorités communales, si ce n’est celle formelle et récente, c’est-à-dire à compter du 14 janvier 2001 seulement, de proposer – mais sans pouvoir de décision – les indemnités de ses propres membres. Enfin, il convient de souligner qu’au cours de ses travaux, le législateur n’a jamais envisagé que l’art. 42 LC, qui énumère les attributions des municipalités et auquel la requérante se réfère, puisse conférer à la municipalité une quelconque compétence en ce qui concerne l’indemnisation des membres du conseil général ou communal.
ee) En conclusion, interprété selon sa lettre, son contexte, et la volonté du législateur, l'art. 29 al. 2 LC, réservé par l'art. 146 al. 2 Cst-VD, confère une compétence exclusive au conseil communal pour fixer les indemnités de ses membres et de son secrétaire.
L’autorité intimée n’a donc pas empiété sur les compétences de la requérante en se fondant sur l’art. 29 al. 2 LC pour fixer les modalités de rémunération des secrétaire et secrétaire adjointe, ce qui équivaut à déterminer la dotation en personnel du secrétariat du conseil communal.
D'après le rapport du 21 janvier 2016 de l’Association des secrétaires des conseils communaux vaudois (ASCCV), versé au dossier par l’autorité intimée, il existe en pratique une grande diversité des méthodes de rémunération des secrétaires : l’on rencontre le forfait annuel, le forfait mensuel, le forfait par séance, le tarif horaire, le salaire mensuel, les jetons de présence, le forfait par procès-verbal, enfin, le tarif horaire pour les votations. Les méthodes mixtes sont souvent utilisées : celles-ci ont l’avantage de pouvoir tenir compte des périodes de travail plus ou moins conséquentes, par exemple selon que l’on se trouve en année électorale ou non (cf. réponses à la question n° 11 : comment votre salaire est-il calculé ?). Il ressort également de ce rapport que les secrétaires travaillant pour les communes de plus de 8000 habitants ont majoritairement un contrat écrit (cf. réponses à la question n° 3 : avez-vous un contrat écrit ? Votre engagement avec la commune résulte-t-il d’un contrat écrit ?). La rémunération des secrétaires étant la contrepartie de leurs prestations, si l’on choisit le forfait annuel ou mensuel, son montant se déterminera principalement en fonction du nombre d’heures de séances à préparer et suivre, et du nombre d’heures pour l’organisation de scrutins (votations ou élections), auquel un tarif horaire donné sera appliqué ; s’il ne se traduit pas en forfait, ce volume d’heures déterminera un taux d’activité donné, auquel un salaire, découlant d’un tarif horaire ou d’une classe salariale, par exemple, sera appliqué.
L’évaluation des prestations à rémunérer, et le choix des bases de la rémunération, sont les deux composantes d’une même compétence : quelle que soit la méthode de rémunération choisie, ces deux opérations sont indissociables et reviennent à l’autorité matériellement compétente pour fixer l’indemnité de l’art. 29 al. 2 LC.
En l’espèce, pour son secrétariat engagé par contrat de droit privé pour la durée de la législature, l’autorité intimée a retenu une méthode mixte de rémunération, combinant un salaire pour les prestations définies contractuellement, ainsi qu’un tarif horaire de fr. 43.- pour les dépouillements, en sus. L’autorité intimée a évalué le volume des tâches à accomplir, et déterminé que celui-ci correspondait concrètement à un taux d’activité de 130% (1.3 EPT) à répartir entre un secrétaire et un ou des secrétaires adjoints. Quant aux bases de la rémunération, l’autorité intimée a décidé que celles-ci devaient correspondre à la classe 6 du statut du personnel de la commune. Ce régime d’indemnisation est conforme à l’art. 29 al. 2 LC et à la pratique en la matière.
L’autorité intimée a justifié l’augmentation du taux d’activité global de son secrétariat (de 100% à 130%) de manière concrète, invoquant l’accroissement des tâches engendrant des heures supplémentaires qu’il n’a pas été possible de compenser, le rythme de travail soutenu, le retard pris dans certains travaux courants, l’évolution de la complexité des dossiers et des procédures de préparation aux élections, enfin, le soutien apporté aux conseillers communaux, aux commissions ad hoc et permanentes. Comme exposé ci-dessus, l’estimation du volume des tâches de son secrétariat rentre dans la compétence du conseil communal, puisqu’il s’agit d’une composante de la fixation de ses indemnités. L'augmentation du taux d'activité global ne prête donc pas non plus flanc à la critique sous l'angle de l'art. 29 al. 2 LC.
b) aa) S’il revient à l’autorité intimée d’ajuster les ressources de son secrétariat en fonction des tâches à accomplir, celle-ci peut le faire une fois au moins par législature conformément à l’art. 29 al. 3 LC. L’autorité intimée invoque que le régime d’indemnisation de son secrétariat a évolué, ainsi que sa dotation, sans que la municipalité ne remette en cause ce processus, ni ses fondements. Pour sa part, la requérante soutient qu'on ne peut lui reprocher d'avoir changé de pratique puisqu'elle n'a jamais eu l'occasion, au cours des législatures précédentes, d'adopter ou de contester, en amont, les indemnités litigieuses, dès lors que les préavis concernant ces indemnités étaient présentés directement au conseil communal par le bureau.
bb) Les changements intervenus lors des deux précédentes législatures, sur lesquels il est utile de se pencher pour comprendre la situation litigieuse, sont les suivants :
aaa) Dans son rapport du 23 janvier 2006 au conseil communal concernant la législature 2006-2011, le bureau dudit conseil indiquait se fonder sur l’art. 29 al. 2 LC, et exposait notamment ce qui suit :
" […] Il incombe donc au Bureau, de prendre l’initiative d’adresser un préavis au Conseil communal, comme cela s’est déjà fait en août 2001.
S’agissant de la fixation des jetons et indemnités, le projet de décision qui suit tient compte des modifications apportées aux tarifs en vigueur et adoptés en 2001. Ces propositions ont été proposées par le Bureau lors de sa séance du 20 janvier 2006.
[…]
Article 1 : Les jetons et indemnités des membres du Conseil communal et de son Bureau sont fixés comme suit pour la législature allant du 1er juillet 2006 au 30 juin 2011.
[…]
Secrétaire du Conseil communal
La fonction de secrétaire du Conseil communal est colloquée en classe 6. Le calcul du salaire effectif s’opère sur la base des règles définies par le statut du personnel communal et son règlement d’application ; il tiendra donc compte de l’expérience et des connaissances acquises préalablement. Le taux d’activité est évalué à 40%. Au bénéfice d’un contrat de droit privé à durée déterminée de 5 ans (une législature), le/la secrétaire du Conseil communal, par analogie au personnel désigné par l’article 3 du statut du personnel communal, bénéficie des prestations prévues à l’article 71 dudit statut.
En outre la préparation des scrutins sera rémunérée au tarif horaire habituel de la/du secrétaire du Conseil communal en place. Pour le surplus, les tarifs suivants sont appliqués :
Dépouillement, en sus Fr. 16.-/heure
Participation aux frais de bureau à domicilie Fr. 500.-/an
(selon décision du Bureau en novembre 2002)
Secrétaire suppléant(e) du Conseil communal
Indemnité fixe annuelle Fr. 1'500.-
La préparation des scrutins sont rétribués (sic) au tarif horaire habituel applicable à la/au secrétaire suppléant(e) défini ci-dessous.
Remplacement du (de la) secrétaire : Fr. 29.-
(taux horaire moyen de la classe 3 correspondant à la fonction d’employé(e) de bureau. L’article 44a du statut du personnel, relatif à l’indexation des salaires, est applicable, conformément à l’article 71 dudit statut.)
Travaux de mise à jour du site Internet (partie Cc) : idem ci-dessus
Le régime contractuel applicable est identique à celui prévu ci-dessus pour l’engagement de/du secrétaire communal(e) : contrat de durée déterminée (pour la durée de la législature) relevant des dispositions de l’article 3 et 71 du statut du personnel communal.
Dépouillement, en sus Fr. 16.-/heure […] "
bbb) Au cours de la législature 2006-2011, le bureau du conseil communal a proposé une modification du statut des secrétaires. Dans son rapport du 7 novembre 2008 audit conseil, il indiquait également se fonder sur l’art. 29 al. 2 LC, et exposait notamment ce qui suit :
" […] Suite à l’installation de notre secrétariat du Conseil dans son bureau de l’Hôtel de Ville, une réorganisation de la répartition des tâches entre le Greffe municipal et notre secrétariat du Conseil a été entreprise en août et septembre.
Dans le cadre de cette réorganisation, le Bureau souhaite également modifier le mode de rémunération de nos secrétaires, afin qu’il corresponde mieux au mode de travail de nos secrétaires titulaire et suppléante, ainsi qu’aux conditions habituelles d’un contrat de travail de droit privé.
Les heures de travail effectives des secrétaires du Conseil communal durant ces dernières années se présentent comme suit :
- entre 1999 et 2000, le poste de secrétaire titulaire représentait en moyenne un poste à 40%, selon la personne en place ;
- entre 2001 et août 2007, le poste de secrétaire titulaire représentait en moyenne un poste à 47% en progression, selon la personne en place.
Ces deux estimations ne comprennent pas les heures consacrées à la préparation des scrutins (votations ou élections), payées en sus.
Du 01.09.2007, date de son engagement, au 30.08.2008, les heures de notre secrétaire titulaire, toutes tâches confondues, se sont élevées à :
*Secrétaire titulaire 01.09
4mois 8 mois 12 mois
Heures effectives (toutes tâches confondues 569.3 875.7 1445.0
y compris vacances)
Heures à effectuer sur base 40% 272.0 534.4 806.4
(y compris droit aux vacances)
Heures supplémentaires 297.3 341.3 638.6
dont préparation votations/élections 195.5 49.0
Heures supplémentaires sur 40% 101.8 292.3*
Durant la dernière année (sept. 2007 à août 2007), on constate donc que les heures effectives de notre secrétaire titulaire correspondent approximativement à un poste à 70% au lieu de 40%.
Par ailleurs, durant la période du 01.05.2008 au 31.10.2008 (6 mois), les heures cumulées de nos deux secrétaires, toutes tâches confondues, mais sans préparation de scrutins, se présentent comme suit :
*01.05
31.10.08
Heures effectives 6 mois 12 mois [%]
Equivalent en jour de travail en 2008 127 jours 252 jours
Secrétaire titulaire (y.c. vacances) 723.8
Secrétaire suppléante (y.c. vacances) 250.05
Total 974.3 1948.6 96.7% Heures à effectuer sur base 40%+20% 609.6 1209.6 60%
(y compris droit aux vacances)
Heures supplémentaires 364.7 739.0 36.7%*
Le temps consacré à la préparation des scrutins n’est pas inclus dans l’estimation ci-dessus. Sur la base de l’expérience de notre secrétariat durant ces dernières années, ces temps de préparation sont estimés à :
*Votation Election Annualisé
Préparation d’un scrutin
Secrétaire titulaire 20h 200h
Secrétaire suppléante 6h 60h*
4 votations par année 104 h 104 h 3 élections par législature (5 ans) 780 h 156 h
***Temps supplémentaire à prévoir par 260 h
année (13%)***
[…]
Secrétaire du Conseil communal
La fonction de secrétaire du Conseil communal est colloquée en classe 6. Le calcul du salaire effectif s’opère sur la base des règles définies par le statut du personnel communal et son règlement d’application ; il tiendra donc compte de l’expérience et des connaissances acquises préalablement.
Le taux d’activité est de 60%. Au bénéfice d’un contrat de droit privé à durée déterminée de 5 ans (une législature), le/la secrétaire du Conseil communal, par analogie au personnel désigné par l’article 3 du statut du personnel communal, bénéficie des prestations prévues à l’article 71 dudit statut.
En outre, au cas où la préparation des scrutins ne pourrait se réaliser dans le cadre du taux d’activité défini, cette prestation sera rémunérée au tarif horaire habituel de la/du secrétaire du Conseil communal en place. Pour le surplus, les tarifs suivants sont appliqués :
Dépouillement, en sus Fr. 20.-/heure
Secrétaire adjointe du Conseil communal
La fonction de secrétaire adjointe du Conseil communal est colloquée en classe 6. Le calcul du salaire effectif s’opère sur la base des règles définies par le statut du personnel communal et son règlement d’application ; il tiendra donc compte de l’expérience et des connaissances acquises préalablement.
Le taux d’activité est de 40%. Au bénéfice d’un contrat de droit privé à durée déterminée de 5 ans (une législature), le/la secrétaire du Conseil communal, par analogie au personnel désigné par l’article 3 du statut du personnel communal, bénéficie des prestations prévues à l’article 71 dudit statut.
En outre, au cas où la préparation des scrutins ne pourrait se réaliser dans le cadre du taux d’activité défini, cette prestation sera rémunérée au tarif horaire habituel de la/du secrétaire du Conseil communal en place. Pour le surplus, les tarifs suivants sont appliqués :
Dépouillement, en sus Fr. 20.-/heure […] "
ccc) Dans son rapport du 26 avril 2011 au conseil communal concernant la législature 2011-2016, le bureau dudit conseil indiquait se fonder à nouveau sur l’art. 29 al. 2 LC, et exposait notamment ce qui suit :
" […] Il incombe donc au Bureau de prendre l’initiative d’adresser un rapport au Conseil communal, en vue de modifier le règlement fixant les jetons et indemnités diverses des membres du Conseil communal et de son Bureau pour la législature 2011-2016.
Les montants proposés résultent des réflexions et décisions prises par le Bureau du Conseil communal dans sa séance du 26 avril 2011. Le projet de décision qui suit tient compte des modifications apportées aux tarifs en vigueur et adoptés en 2006.
[…]
Situation actuelle
La situation actuelle est fondée sur la décision du Conseil communal du 9 mars 2006 en relation avec la réadaptation des rémunérations des membres du Conseil communal pour la législature 2006-2011 et en novembre 2008 concernant les secrétaires.
[…]
Proposition pour la législature 2011-2016
[…]
3. Secrétariat du Conseil communal
Le secrétariat du Conseil communal correspond à un équivalent plein temps (EPT) réparti entre un/e secrétaire et un/e secrétaire adjoint/e, qui exécutent l’ensemble des tâches dévolues au secrétariat du Conseil communal et ce, depuis le 1er janvier 2009, conformément à la décision du Conseil communal du 11 décembre 2008.
Depuis août 2008, il a repris l’ensemble du travail que le Greffe faisait pour lui auquel est venu s’ajouter un certain nombre de nouvelles tâches comme la ventilation des factures du Conseil communal, la préparation de la partie du budget du Conseil communal, l’élaboration de la partie du Conseil communal pour le rapport de gestion, la collaboration avec les commissions permanentes, etc. (se référer au cahier des charges).
[…]
Ancien Nouveau Impact s/budget
[…]
Dépouillement, en sus Fr. 20.-/heure Fr. 40.-/heure +Fr. 320.--~
Argumentation
Les dépouillements lors d’élections ou de votations ne sont pas compris dans le temps de travail contractuel des secrétaires et leur présence est obligatoire. Un important travail doit être fourni le dimanche par les secrétaires au niveau de la saisie des résultats (votelec) dont l’accès et la formation ne sont assurés que par le secrétariat du BE ainsi que l’organisation du Bureau de vote. D’autre part, elles assurent également le fonctionnement de la nouvelle machine à dépouillement par lecture optique ainsi que la préparation et la gestion des fichiers y relatifs. […] "
Il ressort des trois rapports précités que le régime d’indemnisation du secrétariat arrêté sur la base de l’art. 29 al. 2 LC par le conseil communal est mixte depuis l’année 2006 au moins (combinant salaire, participation aux frais de bureau à domicile, forfait annuel et divers tarifs horaires), et que le personnel du secrétariat, engagé par contrat de droit privé pour la durée de la législature, se compose d’une secrétaire titulaire et d’une secrétaire adjointe qui accomplissent l'ensemble les tâches dévolues au secrétariat. Tandis que le taux d’activité de la secrétaire titulaire est passé de 40% à 60% en cours de législature 2006-2011, la secrétaire titulaire a gagné le statut de salariée, et son taux d’activité a été fixé à 40%, alors qu’elle était auparavant indemnisée principalement au forfait. Pour la législature 2011-2016, le taux d’activité global du secrétariat, correspondant à un équivalent plein temps (EPT) réparti entre les secrétaires, a été maintenu, mais le tarif horaire des dépouillements a été majoré. Les modifications apportées par le conseil communal au régime d’indemnisation l’ont été sur la base d’une analyse détaillée et concrète des tâches à accomplir, et en particulier de leur volume.
Dans les faits, la requérante n’a pas contesté les analyses, ni les conclusions du bureau pour les législatures précédentes, ni la compétence que le conseil communal tirait de l’art. 29 al. 2 LC pour évaluer ses besoins et fixer, en conséquence de leur évolution, la dotation de son secrétariat en retenant qu’il correspondait à un taux d’activité global déterminé.
cc) Avec l'autorité intimée, il faut déduire de ce qui précède que la requérante n'a pas par le passé remis en cause l'adoption par le conseil communal des régimes d'indemnisation précédents, similaires à celui aujourd'hui contesté. Cela étant, ce constat ne suffit pas à déduire que la requérante abuserait de son droit – ce que l'intimée ne prétend au demeurant pas – mais seulement que celle-ci s'est accommodée pendant plusieurs années d'un système qu'elle trouve aujourd'hui critiquable.
4.a) Le régime d’indemnisation choisi par l’autorité intimée renvoie au statut du personnel de la commune depuis l’année 2006 au moins, au vu des pièces produites. Comme déjà exposé, la requérante en tire argument pour assimiler les secrétaires du conseil communal aux collaborateurs et employés de la commune, et faire valoir qu’il lui reviendrait, en vertu de l’art. 42 al. 1 ch. 3 LC, non seulement de fixer leurs conditions d’engagement, mais aussi de déterminer le nombre de postes, respectivement d’EPT affectés au secrétariat du conseil communal.
b) L'art. 42 LC prévoit que les attributions des municipalités s'exercent dans les limites prévues par les lois (al. 1), et qu'elles concernent, notamment, la nomination des collaborateurs et employés de la commune, la fixation de leur traitement et l'exercice du pouvoir disciplinaire (ch. 3).
c) L’acte attaqué se réfère certes au statut susmentionné à deux reprises. Tout d’abord, il précise que " les fonctions du secrétaire et secrétaire-adjoint du Conseil communal sont colloquées en classe 6. Le calcul du salaire effectif s’opère sur la base des règles définies par le statut du personnel communal et son règlement d’application ; il tiendra donc compte de l’expérience et des connaissances acquises préalablement "(annexe, chiffre 3, premier tiret). Il convient de relever d'emblée qu'il s’agit là uniquement d’arrêter les bases de la rémunération des secrétaires, opération qui rentre dans la compétence de l’autorité intimée (cf. supra, consid. 4 a)). Ensuite, l’acte indique qu’" au bénéfice d’un contrat de droit privé à durée déterminée de 5 ans (une législature), le secrétaire ou le secrétaire-adjoint du Conseil communal, par analogie au personnel désigné par l’article 3 du statut du personnel communal, bénéficie des prestations prévues à l’article 71 dudit statut " (annexe, chiffre 3, troisième tiret). L’art. 3 dudit statut (disponible sur internet) dispose ceci :
" ARTICLE 3.
Engagement de droit privé.
La Municipalité peut engager à titre exceptionnel, et en règle générale pour un temps limité, des travailleurs qui n’ont pas qualité de fonctionnaire, et dont le statut est déterminé par l’article 71 du présent statut. "
Quant à l’art. 71 dudit statut, sa teneur est la suivante :
" Employés et ouvriers n’ayant pas la qualité de fonctionnaires .
ARTICLE 71.
Les dispositions du présent statut s’appliquent par analogie au personnel engagé selon l’art. 3, à l’exception des art. 5 à 13, 16, 22, 27, 36 lettre a), 37, 41, 44b) et d), 47, 53, 54, 55 1er alinéa, et 59 à 69.
Pour le surplus, ce personnel est soumis aux dispositions du code des obligations (chapitre X), ainsi qu’aux prescriptions du droit public fédéral, cantonal et communal sur le travail et la protection des travailleurs.
[…] "
L’art. 71 limite ainsi de manière importante l’application analogique du statut aux travailleurs n’ayant pas qualité de fonctionnaire. On relève que les dispositions exclues concernent l’autorité de nomination (art. 5), les conditions de la nomination (art. 6), la nomination à titre provisoire (art. 7), les places à repourvoir (art. 8), la décision de nomination (art. 9), la fin de la qualité de fonctionnaire (art. 10), la démission du fonctionnaire nommé à titre définitif (art. 11), la suppression de la fonction (art. 12), le renvoi pour juste motif (art. 13), le congé, la démission du fonctionnaire engagé à titre provisoire (art. 16). L’art. 71 du statut exclut également l’application analogique des mesures disciplinaires visant les fonctionnaires (art. 62 à 69), qui sont l’expression du pouvoir de sanction découlant de la compétence hiérarchique (cf. Moor, op. cit., vol. III, ch. 5.3.3.1, p. 222). En revanche, le calcul du salaire effectif du personnel n’ayant pas qualité de fonctionnaire s’opère sur la base des règles définies par le statut (art. 42 ss), et en tenant compte de la formation, de l’expérience et des compétences des intéressés (art. 48). Ceci vaut par conséquent également pour le secrétariat du conseil communal.
d) Il ressort indubitablement de ce qui précède que les membres du secrétariat du conseil communal engagés par contrat de droit privé, non par la municipalité mais par le conseil communal, n’ont pas qualité de fonctionnaire. En outre, le statut s'applique à eux non pas directement, comme tel, mais par analogie. Enfin, les prestations dont ils bénéficient sont précisément celles prévues pour des travailleurs qui n'ont pas la qualité de fonctionnaire.
Dès lors que la requérante n'est, par rapport au secrétariat du conseil communal, ni l'autorité de nomination, ni l'autorité qui fixe le régime de rémunération mais seulement celle qui le concrétise (cf. supra consid. 2 et 4), ni l'autorité disciplinaire, le recours à l'art. 42 al. 1 ch. 3 LC n’est pas pertinent. En réalité, les deux références au statut figurant dans cet acte ont uniquement pour but de faciliter le calcul par la municipalité des indemnités fixées par le conseil communal en application de l'art. 29 al. 2 LC. Et quand celle-ci calcule le salaire effectif des secrétaires, en se fondant comme le prescrit l’acte attaqué sur la classe 6 du statut du personnel, et en tenant compte de l’expérience et des connaissances acquises préalablement, elle n’exerce pas une des attributions de la municipalité au sens de l’art. 42 LC, mais exécute, conformément à l’art. 41 LC, une décision prise par le conseil communal dans le domaine de compétence qui lui est exclusivement attribué par l'art. 29 al. 2 LC.
Mal fondé, l'argument de la requérante, tiré de l'art. 42 LC, doit être rejeté.
Les arrêts de la Cour statuant sur un conflit de compétence ne donnent pas lieu à émolument, sauf en cas de saisine téméraire de la Cour par une partie (art. 1 al. 3 du Tarif des frais judiciaires perçus par la Cour constitutionnelle [TCCstelle]; RSV 173.32.5). La cour de céans n’ayant pas été saisie de manière téméraire, il n’y a pas lieu de percevoir d’émolument. Enfin, il n’y a pas lieu d’allouer de dépens.
Par ces motifs
la Cour constitutionnelle
arrête:
I. La requête est rejetée.
II. Il n'est pas perçu d'émolument.
III. Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 12 janvier 2017
Le président : Le greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.