TRIBUNAL CANTONAL COUR CONSTITUTIONNELLE
Arrêt du 26 mai 2016
Composition
suppléants; M. Christophe Baeriswyl, greffier.
Recourant
Alain PERRETEN, à Savigny, représenté par Me Jessica JACCOUD, avocate à Vevey,
Autorité intimée
Conseil d'Etat, à Lausanne,
Autorités concernées
Conseil communal de Savigny, à Savigny,
Préfecture du district de Lavaux-Oron, à Cully,
Objet
Droits politiques
Recours Alain PERRETEN c/ décision sur recours du Conseil d'Etat du 23 mars 2016 (résultat des élections du 28 février 2016 à la Municipalité de Savigny)
Vu les faits suivants
A. Dans le cadre du premier tour des élections communales qui se sont tenues dans l'ensemble du canton le 28 février 2016, les électeurs de la Commune de Savigny devaient notamment désigner cinq conseillers municipaux. Ils avaient à leur disposition deux listes de candidats: la liste no 1 "Parti socialiste et sympathisants", qui comportait un seul nom (numéroté 01.101), celui de Mme Nicole Felix, et la liste no 2 "Parti libéral radical", qui comptait six candidats (numérotés 02.01 à 02.06), dont M. Jean-Claude Rochat.
Selon les constatations de M. Alain Perreten, qui faisait partie de l'équipe des scrutateurs, un grand nombre d'électeurs ayant voté la liste no 2 ont ajouté, au bas du bulletin, le nom de la candidate socialiste. Certains de ces bulletins comportaient sept suffrages (liste no 2 et ajout de Mme Nicole Felix), d'autres six (liste no 2 dont l'un des candidats était biffé et ajout de Mme Nicole Felix), soit un nombre supérieur à celui de sièges à repourvoir. La présidente du Bureau électoral a donné pour instruction de biffer les candidats surnuméraires en commençant par le bas du bulletin. Selon les explications de M. Alain Perreten, cela a eu pour conséquence que le nom de Mme Nicole Felix, ajoutée sur la liste no 2, a été biffé dans bon nombre de cas.
Cinq candidats, figurant tous sur la liste no 2, dont M. Jean-Claude Rochat (candidat no 02.06), ont obtenu un nombre de votes supérieur à la majorité absolue (610 voix) et ont donc été élus. La candidate socialiste est arrivée en sixième position avec 552 voix.
B. Le 2 mars 2016, M. Alain Perreten a recouru devant le Conseil d'Etat contre ces résultats, dont il demandait l'annulation. Il s'est plaint du caractère lacunaire des explications figurant dans la brochure du canton et sur le bulletin électoral, qui ne permettaient selon lui pas aux électeurs d'exprimer correctement leur libre choix, puisqu'ils ne pouvaient pas s'attendre à ce que le candidat dont ils avaient ajouté le nom de manière manuscrite sur une liste soit biffé lors du dépouillement. Il a critiqué également la manière dont les bulletins comportant des candidats surnuméraires ont été corrigés.
Par décision du 23 mars 2016, le Conseil d'Etat a rejeté le recours de l'intéressé, dans la mesure où il était recevable. Cette décision a été publiée dans la Feuille des avis officiels du Canton de Vaud (FAO) le 29 mars 2016.
C. Par acte du 8 avril 2016, M. Alain Perreten a saisi la Cour constitutionnelle d'un recours contre cette décision, concluant principalement à l'invalidation de l'élection des conseillers municipaux du 28 février 2016, "une nouvelle mise au point des bulletins électoraux[étant]effectuée à l'aune des instructions édictées par la cour[...]afin de permettre l'expression de la libre, claire et expresse volonté des électeurs", subsidiairement à ce que le corps électoral soit reconvoqué, plus subsidiairement au renvoi de la cause à l'autorité précédente pour nouvelle décision dans le sens des considérants. Sur le plan formel, le recourant se plaint d'un déni de justice formel. Il reproche à l'autorité intimée ne pas avoir examiné tous ses moyens. Sur le fond, il invoque une violation des dispositions protégeant la libre formation de l'opinion et l'expression fidèle et sûre de la volonté des citoyens.
Dans sa réponse du 9 mai 2016, le Conseil d'Etat a conclu au rejet du recours.
Invité à se déterminer, le Conseil communal de Savigny s'en est remis à justice.
D. La cour a délibéré et statué à huis clos. L'art. 14 de la loi vaudoise du 5 octobre 2004 sur la juridiction constitutionnelle (LJC; RSV 173.32), qui dispose que la cour statue en audience publique, ne s'applique en effet pas au contentieux des droits politiques (contra l'arrêt isolé CCST.2012.0004 du 18 mars 2013), le renvoi de l'art. 19 al. 2 LJC se limitant à l'art. 12 LJC, qui traite de l'instruction des causes.
Considérant en droit
a) Conformément à l'art. 136 al. 2 let. b de la Constitution du 14 avril 2003 du Canton de Vaud (Cst-VD; RSV 101.01), la Cour constitutionnelle juge, sur recours et en dernière instance cantonale, les litiges relatifs à l'exercice des droits politiques en matière cantonale et communale. L'art. 19 LJC a trait au contentieux de l’exercice des droits politiques. Cette disposition prévoit que la Cour constitutionnelle connaît, en dernière instance cantonale, des recours dirigés contre les décisions du Conseil d’Etat, du Grand Conseil et des conseils communaux ou généraux en matière de droits politiques, conformément à la LEDP, l’instruction du recours suivant les règles instaurées à l’art. 12 LJC. Ainsi, l’organisation de ce contentieux est essentiellement réglée dans la LEDP (Bulletin du Grand Conseil [BGC], 15 septembre 2004, p. 3668). L'art. 123a LEDP dispose que peuvent faire l'objet d'un recours à la Cour constitutionnelle les décisions finales et sur mesures provisionnelles rendues en application des art. 117 à 123 LEDP, soit en particulier celles rendues sur recours par le Conseil d'Etat s'agissant de contestations relatives à la préparation, au déroulement ou au résultat d'une élection ou d'une votation communale (art. 117 et 122 LEDP). L'art. 118 LEDP, applicable par renvoi de l'art. 123b LEDP, précise que quiconque est concerné par une décision relative au droit de vote et a un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit abrogée ou modifiée est habilité à interjeter un recours (al. 1); tout électeur peut déposer un recours relatif à une votation ou à une élection (al. 2). Le recours est formé dans un délai de dix jours dès la publication officielle de la décision (art. 123c al. 1 LEDP). L'art. 120 LEDP, applicable par renvoi de l'art. 123d LEDP, dispose que le recours s'exerce par écrit et contient un exposé sommaire des faits, les motifs ainsi que les conclusions (al. 1); en matière d'élection ou de votation, le recourant doit rendre vraisemblable que la nature et l'importance des irrégularités dont il fait état ont pu influencer de façon déterminante le résultat (al. 2).
b) En l'espèce, le recours a été déposé dans le délai de dix jours fixé par l'art. 123c LEDP. Il respecte par ailleurs les conditions formelles énoncées à l'art. 120 LEDP. Il n'est enfin pas contesté que le recourant dispose de la qualité pour agir devant la Cour constitutionnelle.
Sur le plan formel, le recourant se plaint d'un déni de justice formel. Il reproche à l'autorité intimée de n'avoir pas traité le grief tiré de la violation de l'art. 34 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101).
a) Tel qu'il est garanti à l'art. 29 al. 2 Cst., le droit d'être entendu confère à toute personne le droit d'exiger, en principe, qu'un jugement ou une décision défavorable à sa cause soit motivé. Cette garantie tend à éviter que l'autorité ne se laisse guider par des considérations subjectives ou dépourvues de pertinence; elle contribue ainsi à prévenir une décision arbitraire. L'objet et la précision des indications à fournir dépend de la nature de l'affaire et des circonstances particulières du cas; néanmoins, en règle générale, il suffit que l'autorité mentionne au moins brièvement les motifs qui l'ont guidée (ATF 133 III 439 consid. 3.3; 126 I 97 consid. 2b). L'autorité n'est pas tenue de discuter de manière détaillée tous les arguments soulevés par les parties. Elle peut se limiter à l'examen des questions décisives pour l'issue du litige; il suffit que le justiciable puisse apprécier correctement la portée de la décision et l'attaquer à bon escient et que l'autorité de recours puisse exercer son contrôle (ATF 134 I 83 consid. 4.1; 133 I 270 consid. 3.1; 126 I 15 consid. 2a/aa et les références citées).
b) En l'espèce, le recourant se plaignait dans son recours du 2 mars 2016 au Conseil d'Etat du caractère lacunaire des explications figurant dans la brochure du canton et sur le bulletin électoral, qui ne permettaient selon lui pas aux électeurs d'exprimer correctement leur libre choix, puisqu'ils ne pouvaient pas s'attendre à ce que le candidat dont ils avaient ajouté le nom de manière manuscrite sur une liste soit biffé lors du dépouillement. Il y voyait une violation de l'art. 34 Cst.
Le Conseil d'Etat a jugé ce grief tardif et, partant, irrecevable, soulignant que la brochure du canton et les bulletins électoraux avaient été distribués aux électeurs environ un mois avant le scrutin et qu'ils n'avaient fait l'objet d'aucune contestation à ce moment-là (cf. décision attaquée, consid. 1.2). A juste titre. En effet, selon la jurisprudence, un citoyen perd le droit de contester le résultat d'une votation s'il néglige d'attaquer immédiatement, par une réclamation ou par un recours, les irrégularités qui se sont produites pendant la préparation de la votation, afin que ces irrégularités puissent être éliminées encore avant la votation et que celle-ci n'ait pas à être répétée (TF 1C_105/2015 du 2 mars 2015 consid. 4 et les références citées).
Dans la mesure où le grief tiré de la violation de l'art. 34 Cst. n'a été invoqué dans le recours du 2 mars 2016 qu'en relation avec le prétendu caractère lacunaire des informations transmises aux électeurs de la commune, on ne saurait reprocher au Conseil d'Etat un défaut de motivation.
Mal fondé, le moyen tiré de la violation de l'art. 29 Cst. doit être écarté.
Sur le fond, le recourant invoque une violation de l'art. 34 Cst.
a) Selon l'art. 34 al. 2 Cst., la garantie des droits politiques protège la libre formation de l'opinion des citoyens et l'expression fidèle et sûre de leur volonté. De cette garantie découle notamment le droit d'exiger qu'aucun résultat ne soit reconnu s'il n'exprime pas la libre volonté du corps électoral (ATF 141 I 221 consid. 3.2; 131 I 126 consid. 3.1 et les arrêts cités). Il en découle le droit à une exécution régulière du scrutin (ATF 141 I 221 consid. 3.2; 121 I 138 consid. 3), ainsi que le droit à un décompte exact et précis des voix (ATF 141 I 221 consid. 3.2; 98 Ia 73 consid. 4). En particulier, l'autorité chargée du dépouillement est tenue de procéder aux diverses opérations de tri du matériel de vote, de qualification des bulletins et de décompte des suffrages avec soin et conformément aux dispositions applicables (ATF 141 I 221 consid. 3.2 et les arrêts citées).
Le principe de la liberté de vote et d'élection, consacré à l'art. 34 al. 2 Cst., sert à la concrétisation de l'égalité politique, laquelle est étroitement liées au principe de l'égalité de traitement de l'art. 8 al. 1 Cst. En tant que composante de la liberté de vote et d'élection, le principe d'égalité revêt une importance particulière pour les droits politiques. Du principe d'égalité et du droit à l'égalité politique découle notamment le droit à l'égalité en matière de droit de vote. Celle-ci n'exige pas seulement que toutes les voix aient la même valeur et la même force électorales lors du décompte, mais aussi qu'elles se voient attribuer la même influence sur le résultat de l'élection (ATF 131 I 74 consid. 3.1; 129 I 185 consid. 7.2 et 7.3).
L'art. 34 Cst. impose une obligation de résultat, s'agissant de l'exactitude du scrutin, mais ne prescrit aucune procédure particulière s'agissant des opérations de dépouillement. Il appartient d'abord au droit cantonal de définir la nature et l'ampleur des vérifications à effectuer dans le cadre du dépouillement (ATF 141 I 221 consid. 3.2 et les arrêts cités). Les autorités de recours ont toutefois l'obligation d'examiner soigneusement les griefs soulevés contre le résultat d'une votation, en tout cas lorsque ce résultat est très serré et que le recourant peut indiquer des éléments précis permettant de conclure à un comptage erroné des voix ou à comportement illégal des autorités chargées d'assurer le déroulement correct de la votation (ATF 141 I 221 consid. 3.3; 114 Ia 42 consid.).
Lorsque des irrégularités sont constatées dans le dépouillement d'un scrutin, la votation n'est annulée qu'à la double condition que la violation constatée est grave et qu'elle a pu avoir une influence sur le résultat du vote. Il y a lieu de tenir compte notamment de l'écart de voix, de la gravité des vices de procédure et de leur portée sur le vote dans son ensemble. Si la possibilité d'un résultat différent au cas où la procédure n'avait pas été viciée apparaît à ce point minime qu'elle ne puisse pas entrer sérieusement en considération, il y a lieu de renoncer à l'annulation du vote; dans le cas contraire, il faut considérer le vice comme important et annuler la votation. Lorsque la différence de voix est très nette, seules de graves irrégularités sont de nature à remettre en cause la validité du résultat du vote (ATF 141 I 221 consid. 3.3; 138 I 61 consid. 4.7.2; 135 I 292 consid. 4.4; ég. arrêt CCST.2014.0002 du 10 décembre 2014 consid. 6). L'art. 120 al. 2 LEDP prescrit par ailleurs qu'en matière d'élection ou de votation, le recourant doit rendre vraisemblable que la nature et l'importance des irrégularités dont il fait état ont pu influencer de façon déterminante le résultat.
b) En l'espèce, le recourant affirme que les résultats de l'élection litigieuse ne reflètent pas l'expression fidèle et sûre de la volonté des citoyens de la commune. Pour lui, lorsque l'électeur ajoute le nom d'un candidat sur une liste tout en biffant un nom préinscrit, sa volonté ne souffre aucune interprétation: il démontre d'une part sa volonté de retirer son suffrage au candidat biffé et d'autre part de l'octroyer au candidat dont le nom a été ajouté sur la liste. Le recourant considère ainsi que la volonté réelle d'une partie des électeurs de la commune n'a pas été respectée, puisque c'est précisément le nom de la candidate ajouté à la main qui a été biffé lors du dépouillement. Il relève en outre que la présence de six candidats sur la liste PLR, alors que cinq sièges étaient à pourvoir, et le passage d'un système de liste unique à une pluralité de listes ont entraîné une confusion chez les électeurs de la commune.
Il convient en premier lieu de préciser que la LEDP admet le dépôt de listes comportant plus de noms que de sièges à pourvoir dans les élections selon le système majoritaires comme en l'occurrence (art. 49 al. 1 a contrario LEDP, applicable par renvoi de l'art. 82 al. 1 LEDP). Le recourant ne le conteste pas. Il considère néanmoins que cette possibilité vise avant tout à "permettre aux listes uniques d'Entente de proposer aux électeurs plus de candidats que de sièges à pourvoir et faire ainsi fonctionner le jeu démocratique". Elle ne serait pas adaptée aux cas où les électeurs auraient, comme en l'occurrence, plusieurs listes à leur disposition. Le recourant, qui fait partie du bureau électoral de Savigny et qui a participé à la séance du 11 janvier 2016 au cours de laquelle le bureau a pris acte du dépôt des listes (voir le procès-verbal produit par le Conseil communal), aurait pu contester directement, par un recours immédiat au Conseil d'Etat, la validation d'une liste de six candidats, au cas où il aurait voulu faire valoir que dans une commune où la municipalité compte cinq membres, on empêche les citoyens de voter librement quand on leur présente un bulletin portant six noms de candidats. Une critique de ce bulletin apparaît donc tardive, au regard de la jurisprudence rappelée au considérant 2b.
Compte tenu de la possibilité de déposer des listes comportant plus de noms que de sièges à pourvoir, le risque existe que certains électeurs expriment des suffrages surnuméraires. En pareil cas, l'art. 72 al. 4 LEDP – applicable aux élections communales par renvoi de l'art. 82 al. 2 LEDP – prévoit que le nom des candidats en surnombre est biffé à commencer par le dernier inscrit. Cette disposition part du postulat que l'électeur, en choisissant une liste d'un parti, marque d'abord sa préférence aux candidats de ce parti. Elle pose ainsi la présomption qu'en cas de panachage aboutissant à des suffrages surnuméraires, l'électeur, s'il avait été plus attentif, aurait renoncé à donner sa voix aux personnes dont il a écrit le nom en dernier. Le recourant critique cette façon de procéder qu'il estime contraire à l'art. 34 al. 2 Cst. Il considère que le candidat ajouté à la main devrait avoir la prévalence en cas de suffrages surnuméraires. On ne peut toutefois affirmer qu'un tel système garantirait mieux l'expression fidèle et sûre de la volonté des électeurs. En effet, comme le relève le Conseil d'Etat dans sa réponse, quelle que soit l'approche retenue (d'autres solutions étant du reste envisageables), des suffrages devront être biffés, sans que la volonté des électeurs ne puisse être établie avec certitude. Ainsi, dans le cas particulier, si les électeurs qui ont exprimé des suffrages en surnombre s'étaient rendu compte de leur erreur, il n'est pas certain, contrairement à ce qu'affirme le recourant, qu'ils auraient octroyé leur voix à la candidate socialiste, puisque cela supposait de biffer un candidat PLR supplémentaire (pas forcément le dernier de la liste), alors même que leur premier choix s'était porté sur les membres de ce parti.
Au regard de ces éléments, le système mis en place par l'art. 72 al. 4 LEDP en cas de suffrages surnuméraires n'apparaît pas contraire aux garanties constitutionnelles en matière de droits politiques. Dans la mesure où le bureau électoral a fait une application stricte de cette disposition, les critiques du recourant quant à la méthode utilisée pour corriger les bulletins litigieux tombent dès lors à faux. Il est pris acte pour le surplus que le recourant s'est rallié aux arguments du Conseil d'Etat s'agissant de la prétendue violation de l'art. 49 al. 3 du règlement d'application du 25 mai 2002 de la LEDP (RLEDP; RSV 160.01.1).
Mal fondé, le grief tiré de la violation de l'art. 34 Cst. doit également être écarté.
Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours et à la confirmation de la décision attaquée. L'arrêt est rendu sans frais, la procédure en matière de contentieux de l'exercice des droits politiques étant gratuite (art. 121a al. 1 LEDP, applicable par renvoi de l'art. 123e LEDP). Il n'est pas alloué de dépens (art. 121a al. 4 LEDP, applicable par renvoi de l'art. 123e LEDP).
Par ces motifs
la Cour constitutionnelle
arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision du Conseil d'Etat du 23 mars 2016 est confirmée.
III. L'arrêt est rendu sans frais, ni allocation de dépens.
Lausanne, le 26 mai 2016
Le président: Le greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.