TRIBUNAL CANTONAL COUR CONSTITUTIONNELLE
Arrêt du 9 juin 2016
Composition
suppléants.
Recourant
Denis LAMBELET, à Morrens,
Autorité intimée
Conseil d'Etat du canton de Vaud,
Autorité concernée
CONSEIL communal de Morrens,
Objet
Recours Denis LAMBELET c/ décision du Conseil d'Etat du 23 mars 2016 (déclarant irrecevable le recours formé contre le résultat du vote du 14 juin 2015 sur le référendum communal "Halte au surendettement - Le peuple décide" visant la décision adoptée par le Conseil communal de Morrens le 2 février 2015)
Vu les faits suivants
A. Le 3 décembre 2014, la Municipalité de Morrens a adopté le préavis municipal n° 01/2015 intitulé « Demande de crédit pour l'étude et la réalisation de la nouvelle salle polyvalente » et portant sur l'octroi d'un crédit de 5'000'000 fr. à fin de construire et d'équiper une salle polyvalente, crédit financé à raison de 600'000 fr. de liquidités courantes et de 4'400'000 fr. d'emprunt sur 30 ans, l'investissement étant amorti sur 30 ans à raison de 166'000 fr. par année et l'emprunt devant être remboursé en 30 ans à raison de 147'000 fr. par année.
B. La Commission communale des finances a proposé au Conseil communal d'accorder ce crédit à la Municipalité en relevant notamment, d'une part, que, selon l'avis d'une fiduciaire, ayant analysé la situation de la commune en 2014 et les investissements planifiés, une hausse d'impôt n'était pas prévue jusqu'en 2018 et, d'autre part, que la charge d'intérêt prévue au budget devait être revue à la baisse en raison d'un taux d'intérêt moindre et d'un amortissement annuel pouvant être prélevé sur le fonds d'investissement. Le 11 décembre 2015, la Municipalité a alors complété son préavis n° 01/2015 d'un document intitulé « Révision du mode de financement et des coûts d'exploitation » faisant état d'un montant à financer par l'emprunt de 3'620'000 fr. après imputation sur le coût de la salle de la dissolution d'une réserve pour abri PC de 228'000 fr. et d'une réserve pour amortissement des investissements de 1'352'000 francs.
C. Le 2 février 2015, le Conseil communal de Morrens a voté un crédit de 5'000'000 fr. pour la construction et l'équipement d'une salle polyvalente. Contre cette décision, un comité, animé notamment par Denis Lambelet, a lancé un référendum intitulé « Halte au surendettement — le peuple décide ». Le 26 février 2015, alors que le délai imparti pour la récolte des signatures courait, la Présidente du Conseil communal de Morrens a adressé aux membres de ce conseil un écrit opposant des arguments aux référendaires et affirmant en particulier : « Non, ce projet ne va pas surendetter la Commune, son financement est maintenant assuré, il sera sous contrôle et garanti sans augmentation d'impôt ».
D. La récolte des signatures ayant abouti, la votation communale a été fixée au 14 juin 2015. Dans la brochure explicative publiée dans cette perspective, la Municipalité a fait figurer les arguments suivants :
«Finalement, au plan financier, la Municipalité fait siennes les recommandations de la Commission des finances, soit :
l'utilisation des liquidités disponibles qui réduirait le montant de l'emprunt à environ fr. 3'600'000.- au lieu du montant autorisé par le Conseil de fr. 4'400'000.-,
l'utilisation à hauteur de Fr. 1'700'000.- de la réserve pour investissements. Le solde à amortir sur 30 ans serait ramené à 3'500'000.-,
Le taux des intérêts sur emprunt actuellement très favorable, de l'ordre de 1,75 %.
Considérant ces éléments, les charges d'amortissement et d'intérêts seraient de l'ordre de Fr. 180'000.- par année, ce montant diminuant chaque année d'environ Fr. 2'000.-, serait supportable pour notre commune puisque représentant 5 à 6 points d'impôt y compris les frais d'exploitation».
Pour sa part, dans la même brochure, le comité référendaire a fait publier ce qui suit :
« Augmentation d'impôts. Les autorités se basent sur 2 planifications financières (de l'entreprise BDO) pour affirmer que « l'augmentation des charges communales annuelles de 297'000.- est possible sans augmentation d'impôts ». Sachant que le budget 2015 est déficitaire de 173'000.-, cette affirmation est clairement aventureuse. La municipalité en est consciente, c'est pourquoi elle se réfugie derrière ces rapports BDO pour diffuser cette intox. Ces rapports sont sur le site internet morrens.ch, rubrique Officiel- Conseil communal — Séances du conseil- colonne Annexe. Allez voir ces rapports et vous comprendrez comment « on mène les gens en bateau».
A une date indéterminée, des partisans du financement de la salle ont diffusé un tous-ménages comportant ce passage :
« Mais cette décision a été contestée par référendum, les signataires trouvant que ce projet est :
. trop précipité (10 ans)
. trop cher (allégation facile et gratuite)
. trop lourd pour les finances communales (réalisation pourtant garantie sans augmentation d'impôts) ».
E. Le 14 juin 2015, le projet communal a été approuvé par 249 « oui » contre 158 « non ». Par acte de recours, adressé le 21 janvier 2016 à la Préfecture du district d'Echallens, Denis Lambelet a contesté ce vote, concluant à son annulation et à l'organisation d'une nouvelle votation. Il a soutenu en bref que la votation avait été faussée par une information spécieuse des autorités communales sur l'absence d'impact fiscal de l'investissement, alors qu'en réalité ce financement nécessiterait une augmentation de 5 à 6 points d'impôt, selon ce qui avait été révélé par le syndic lors de la séance du Conseil communal du 14 décembre 2015. Dans une écriture complémentaire du 26 février 2016, le recourant a expliqué avoir déposé son recours le 21 janvier 2016 parce qu'il s'était entretenu à fin décembre 2015 avec un membre d'une commission ad hoc devant rapporter le 15 février 2016 sur une nouvelle demande de crédit en raison de difficultés financières et avoir attendu des informations supplémentaires pour rédiger son acte.
F. Par décision du 23 mars 2016, le Conseil d'Etat a déclaré irrecevable le recours de Denis Lambelet, rendu cette décision sans frais, ni dépens et ordonné sa publication. Ce dispositif a été publié dans la Feuille des avis officiels des 25-29 mars 2016. En substance, le Conseil d'Etat a considéré que le recours, déposé après l'échéance du délai de recours, était tardif quel que soit le point de départ du délai de recours : date de la votation ou date à laquelle le recourant aurait eu connaissance des informations fondant sa contestation.
G. Le 8 avril 2016, Denis Lambelet a saisi la Cour constitutionnelle d'un recours daté du 7 avril 2016, concluant à ce que son recours du 21 janvier 2016 soit déclaré recevable et que la cause soit instruite au fond. Il a demandé à pouvoir être entendu par la Cour.
Par réponse du 28 avril 2016, le Conseil d'Etat a conclu au rejet du recours. Par déterminations du 3 mai 2016, le Conseil communal de Morrens a implicitement conclu au rejet du recours en faisant valoir que les informations évoquées par le recourant étaient déjà connues au moment du référendum.
Le recourant a déposé une réplique spontanée le 20 mai 2016 et a produit trois pièces supplémentaires.
La Cour a statué par voie de circulation.
Considérant en droit
La Cour constitutionnelle examine d'office et librement la recevabilité des recours et requêtes dont elle est saisie (RDAF 2006 I 88).
a) Selon l'art. 136 al. 2 let. b de la Constitution du 14 avril 2003 du Canton de Vaud (Cst-VD; RSV 101.01), la Cour constitutionnelle juge, sur recours et en dernière instance cantonale, les litiges relatifs à l'exercice des droits politiques en matière cantonale et communale. L'art. 136 Cst-VD ne comportant pas de règles directement applicables (CCST.2005.0001, Conod c. Conseil d'Etat, consid. 1 b), le législateur a adopté une loi d'application, savoir la loi du 5 octobre 2004 sur la juridiction constitutionnelle (LJC; RSV 173.32).
b) Selon l'art. 19 LJC, la Cour connaît, en dernière instance cantonale, des recours dirigés contre les décisions du Conseil d'Etat, du Grand Conseil et des conseils communaux ou généraux en matière de droits politiques, conformément à la loi sur l'exercice des droits politiques du 16 mai 1989 (LEDP ; RSV 160.0). Les décisions relatives aux scrutins communaux peuvent faire l'objet d'un recours auprès de la Cour constitutionnelle (art. 123a LEDP) dans un délai de dix jours dès la publication officielle de la décision (art. 123c LEDP).
c) La Feuille des avis officiels n° 25-26 / Vendredi 25 et mardi 29 mars 2016, dates englobant le week-end de Pâques, ne paraît pas le 25 mars selon l'indication figurant en page de couverture. Déposé (posté) le 8 avril 2016, soit dans les dix jours suivant la publication, le 29 mars 2016, de la décision contestée, le recours est intervenu en temps utile.
d) Tout électeur peut déposer un recours relatif à une votation et a ainsi qualité pour former recours auprès de la Cour constitutionnelle (art. 118 al. 2 et 123b LEDP). Denis Lambelet domicilié à Morrens, dont la qualité d'électeur n'est pas contestée, a ainsi qualité pour agir.
e) Enfin, le recours respecte les conditions de forme de l'art. 120 al. 1 LEDP, si bien qu'il est recevable à cet égard, la question de savoir si le recourant a suffisamment rendu vraisemblable dans son recours que la nature et l'importance des irrégularités dont il fait état ont influencé de manière déterminante le résultat de la votation demeurant réservée (art. 120 al. 2 LEDP).
f) Faisant suite à la transmission au recourant, par courrier simple du 4 mai 2016, de la réponse du Conseil d'Etat et des déterminations du Conseil communal de Morrens, sa réplique spontanée déposée le 20 mai 2016, soit dans un délai raisonnable, s'avère également recevable.
Le recourant a demandé à être entendu par la Cour constitutionnelle, sans toutefois exposer les motifs de cette requête. L'instruction du recours suit les règles instaurées à l'art. 12 LJC auquel l'art. 19 al. 2 LJC renvoie. Diverses dispositions de la loi sur la procédure administrative du 28 octobre 2008 (LPA-VD, RSV 173.36) s'appliquent par analogie à cette instruction. Ainsi, le Tribunal cantonal peut ordonner des débats (art. 27 al. 3 LPA-VD) et l'audition des parties peut constituer un mode de preuve (art. 29 al. 1 let a LPA-VD). En l'espèce, on ne discerne toutefois pas en quoi l'audition du recourant, qui s'est exprimé par écrit et qui n'a pas motivé la pertinence de sa requête d'audition, serait nécessaire pour établir des faits utiles pour statuer. De plus, l'art. 123f al. 2 LEDP impose à la Cour constitutionnelle de rendre son arrêt dans les deux mois qui suivent le dépôt du recours, la brièveté de ce délai n'autorisant que les mesures d'instruction véritablement indispensables. L'audition du recourant doit ainsi être refusée.
Suivant le principe énoncé à l'art. 117 al. 1 LEDP, toute contestation relative à la préparation, au déroulement ou au résultat d'une élection ou d'une votation, ainsi qu'aux demandes d'initiative et de référendum peut faire l'objet d'un recours. Aux termes de l'art. 119 LEDP, ce recours doit être déposé dans les trois jours dès la découverte du motif de plainte, mais au plus tard dans les trois jours qui suivent la publication du résultat ou la notification de l'acte en cause. Selon l'exposé des motifs (BGC février 1989 p. 1495), l'art. 119 LEDP introduit le principe du double délai pour le dépôt du recours, en conformité avec la jurisprudence du Tribunal fédéral.
L'art. 119 LDEP reprend le régime des délais de l'art. 77 al. 2 de la loi fédérale sur les droits politiques du 17 décembre 1976 (LDP, RS 161.1). Commentant cette dernière disposition, Etienne Grisel (Initiative et référendum populaires, Traité de la démocratie semi-directe en Suisse, 3e édition, Berne 2004 p. 138 et 139 n° 321 ) expose que le premier délai est de nature relative mais péremptoire, qu'il oblige le citoyen à présenter ses griefs immédiatement et permet au gouvernement cantonal de remédier sans tarder au défaut constaté, si possible avant le vote, qu'il commence à courir dès que le fait incriminé est porté à la connaissance du peuple, ou dès que la décision litigieuse est notifiée à son destinataire ou publiée conformément à la loi ; par exemple le refus d'une carte de légitimation, ou la parution dans la Feuille officielle des directives gouvernementales sur la votation. L'application de la règle se révélera parfois délicate. En cas de doute, le critère décisif se déduit de la bonne foi : il serait contraire à ce principe d'attendre le résultat pour se plaindre de faits qui étaient déjà notoires auparavant ; le législateur a voulu éviter une pareille manoeuvre.
Le second délai a un caractère absolu et entraîne, comme le précédent, la péremption du droit de recours auprès du gouvernement cantonal et de l'autorité fédérale. Sa brièveté exceptionnelle est due au souci de sécurité, mais aussi de dignité du corps électoral : il ne conviendrait pas que les décisions de l'organe souverain soient remises en cause après plusieurs semaines.
En l'espèce, le recours du 21 janvier 2016, contestant la validité du vote du 15 juin 2015, ne respecte manifestement pas le deuxième délai, soit au plus tard dans les trois jours suivant la publication du résultat, de sorte que l'acte est irrecevable comme recours en application de l'art. 119 LEDP.
Dans un arrêt du 18 mars 1987 (ATF 113 la 146 traduit au JdT 1989 I 209), le Tribunal fédéral a toutefois ouvert la voie du réexamen, même non prévu par la législation cantonale, du décret de validation d'une votation si la demande en est faite moins de deux ans après la votation, mais immédiatement après la découverte d'un fait grave ayant pu exercer une influence importante sur le résultat du vote. En dépit des critiques de la doctrine sur l'absence de base légale et l'insécurité qu'induit cette invention jurisprudentielle (Grisel, op. cit. p. 144), cette jurisprudence a été maintenue et renforcée, notamment dans un arrêt du 20 décembre 2011 (ATF 138 I 61 traduit au JdT 2012 1171) où le Tribunal fédéral a notamment rappelé que le droit d'exiger, sous certaines conditions, la reconsidération ou la révision se déduit de la garantie générale de procédure de l'art. 29 al. 1 Cst, soit le droit de toute personne au traitement équitable de sa cause en procédure judiciaire ou administrative. Il est dès lors possible de réclamer la reconsidération ou la révision de décisions lorsqu'un motif de révision classique est réalisé, en particulier lorsque les circonstances se sont modifiées de façon significative ou lorsque des faits ou moyens de preuve importants sont invoqués, qui n'étaient pas connus lors d'une procédure antérieure, qui n'ont pas pu être invoqués pour des raisons de fait ou de droit, ou qui ne devaient pas être invoqués parce qu'il n'y avait pas de motif à cela (ATF 138 I 61 consid. 4.3).
En matière de droits politiques, il existe ainsi, sur la base des principes constitutionnels de l'art. 29 al. 1 Cst en lien avec la garantie de l'accès au juge énoncée à l'art. 29a Cst, un droit au contrôle de la régularité de votations et à une protection juridique rétrospective s'il se révèle après coup qu'une influence massive s'est exercée sur un vote populaire.
Quant aux conditions et modalités de la procédure, le contrôle d'une votation populaire suppose que l'on dénonce des irrégularités graves ayant influencé la votation de manière massive et décisive, propres à mettre la procédure en doute. Les irrégularités doivent revêtir une portée déterminante, comme dans le domaine de la révision. Il est en outre nécessaire que les faits et moyens de preuve avancés soient demeurés inconnus avant la votation et pendant le délai de recours qui l'a suivie, qu'ils n'aient pas pu être invoqués pour des raisons de droit ou de fait, ou qu'ils n'aient pas dû être invoqués parce qu'il n'y avait pas de motif de le faire. Les faits et moyens de preuve doivent en conséquence se rapporter à des faits existant déjà au moment de la votation, mais qui étaient alors inconnus ou qui ont pu rester inaperçus (faits nouveaux improprement dits). La procédure ultérieure ne peut pas servir à réparer des omissions survenues en rapport avec le dépôt du recours et l'offre de preuves à l'époque de la votation. Dans un premier temps, il convient d'examiner si les conditions de la reconsidération d'une procédure de vote terminée sont effectivement réunies. L'examen de ces conditions doit être strict. En raison de l'importance du maintien des décisions prises en démocratie directe et pour des motifs de sécurité du droit, on ne saurait revenir trop facilement sur une procédure de vote terminée ou sur un résultat de votation validé. Si la réalisation de ces conditions est confirmée, la votation doit alors être soumise à un nouvel examen au fond. Il s'agit alors d'examiner au fond si des irrégularités, le cas échéant lesquelles, sont réellement survenues, quelle était leur gravité et quelle signification doit leur être reconnue dans un processus de décision démocratique. La procédure se subdivise par conséquent en deux étapes selon ce qui est classique en matière de révision (ATF 138 I 61 consid. 4.4).
Lorsqu'aucun recours (ayant abouti à une décision susceptible de révision) n'a été exercé lors de la votation, mais que des faits et preuves importants apparus plus tard sont propres à mettre la votation en doute en raison d'irrégularités graves, il se justifie d'appliquer par analogie la législation sur les droits politiques pour déterminer l'autorité compétente et la procédure à suivre pour assurer le contrôle de la régularité. Il en résulte en droit fédéral que l'art, 77 al. 2 LDP est applicable par analogie et que les faits et moyens de preuve nouveaux doivent être invoqués immédiatement, cette exigence de célérité étant conforme à la jurisprudence relative à l'identification et à la démonstration d'une irrégularité (ATF 138 I 61 consid. 4.6).
Ces conditions s'appliquent mutatis mutandis au réexamen rétrospectif des votations en droit cantonal. Dans une cause vaudoise, la LEDP s'appliquant par analogie à la procédure de réexamen, le Conseil d'Etat est compétent pour statuer en première instance cantonale et le délai pour agir est fixé par l'art. 119 LEDP et non par l'art. 65 LPA-VD. Certes ce délai de trois jours s'avère particulièrement court, mais le Tribunal fédéral, statuant dans une récente cause vaudoise (arrêt 1C_351/3013 du 31 mai 2013 consid.4), l'a qualifié d'usuel dans les contestations relatives au droit de vote et a affirmé sa compatibilité avec la garantie constitutionnelle du procès équitable.
Déposé après l'échéance du délai de recours, l'acte du recourant du 21 janvier 2016 doit ainsi être converti en demande de réexamen de la votation communale du 14 juin 2015.
L'irrégularité qu'invoque Denis Lambelet, soit la prétendue fausseté de l'affirmation officielle que le vote du crédit n'engendrerait pas de hausse d'impôt, ne constitue pas un fait nouveau puisque les référendaires le dénonçaient déjà dans la publication officielle ayant précédé le vote. En revanche, la hausse d'impôt de 5 à 6 points évoquée par le syndic lors de débats du Conseil communal du 14 décembre 2015 constitue le cas échéant une preuve nouvelle, soit l'admission officielle par aveu ou actes concluants que la situation financière de la commune, donc notamment ses investissements dont celui voté le 14 juin 2015, impose d'augmenter la pression fiscale.
Ce grief de réexamen devait cependant être immédiatement présenté, soit dans les trois jours dès sa découverte, le premier délai de l'art. 119 al. 1 LEDP étant applicable par analogie. La demande de réexamen s'avère donc tardive et par conséquent irrecevable. La même tardiveté doit être constatée eu égard aux informations, au demeurant non précisées, que Denis Lambelet aurait obtenues à fin décembre 2015 lors d'une conversation avec le rapporteur d'une commission communale.
Cette issue dispense d'examiner si les autres conditions de la première étape d'un réexamen sont réalisées.
En définitive, le recours doit être rejeté.
En application de l'art. 121a al. 1 et 4 LEDP auquel l'art. 123e 21eme phrase LEDP renvoie pour les causes relevant de la juridiction constitutionnelle, la procédure est en principe gratuite, sauf témérité non présente en l'espèce. Le présent arrêt est dès lors rendu sans frais ni dépens.
Par ces motifs
la Cour constitutionnelle
arrête:
I. Le recours formé le 8 avril 2016 par Denis Lambelet est rejeté.
II. Il n’est pas perçu de frais ni alloué de dépens.
III. L’arrêt est exécutoire.
Lausanne, le 9 juin 2016
Le vice-président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.