TRIBUNAL CANTONAL COUR CONSTITUTIONNELLE
Arrêt du 24 décembre 2013
Composition
M. Pascal Langone, président; M. Robert Zimmermann, Mme Mélanie Pasche et M. André Jomini, juges; M. Bertrand Sauterel, juge suppléant.
Requérants
Fédération syndicale SUD Service public, à Lausanne,
Syndicat des services publics SSP/VPOD, à Lausanne,
Autorité intimée
Conseil d'Etat, représenté par Département de la santé et de l'action sociale, Secrétariat général, à Lausanne Adm cant VD,
Objet
Requête c/ l’article 5 alinéa 1 du Règlement, adopté le 25 septembre 2013 par le Conseil d’Etat, sur les conditions de travail applicables au personnel exerçant dans des établissements sanitaires reconnus d’intérêt public et des organisations de soins à domicile admises à pratiquer à charge de l’assurance obligatoire des soins.
Vu les faits suivants
A. Le 1er octobre 2007, quatre organisations faîtières d’employeurs (Association vaudoise d’établissements médico-sociaux : AVDEMS; Fédération patronale des EMS : FEDEREMS; Fédération des hôpitaux vaudois : FHV et Association vaudoise d’aide et de soins à domicile : AVASAD), d’une part, et huit associations de travailleurs (Association du personnel des EMS vaudois : APEMS; Association Suisse des Diététiciens/iennes diplômé(e)s : ASDD; Avenir Social section Vaud-Genève; Association Suisse des infirmières et infirmiers, section Vaud : ASI-Vaud; SUD, fédération syndicale; Syndicat suisse des services publics : SSP; Syndicat interprofessionnel : Syna-Vaud; Association Suisse des ergothérapeutes, section Vaud : ASE Vaud), d’autre part, ont signé la Convention collective de travail dans le secteur sanitaire parapublic vaudois (ci-après : CCT San). Entrée en vigueur le 1er janvier 2008, cette convention concernerait 16'500 employés du secteur. Toutefois, tous les employeurs du domaine de la santé n’y ont pas adhéré, en particulier des cliniques privées reconnues d’intérêt public et des organisations privées de soins à domicile.
La CCT San n’a pas non plus fait l’objet d’une extension de son champ d’application à l’entier de la branche dans le canton selon la procédure prévue par la loi fédérale du 28 septembre 1956 permettant d’étendre le champ d’application de la convention collective de travail (LECCT; RS 221.215.311).
Les dispositions de la CCT San, complétées par diverses annexes, sont réparties en 6 sections :
"1. Dispositions générales
Début et fin des rapports de travail
Rémunération
Dispositions d’exécution
Formation continue et développement des compétences
Dispositions finales."
B. Le 25 septembre 2013, le Conseil d’Etat a adopté un Règlement sur les conditions de travail applicables au personnel exerçant dans des établissements sanitaires reconnus d’intérêt public et des organisations de soins à domicile admises à pratiquer à charge de l’assurance obligatoire des soins.
Les art. 1 al. 1 et 5 al. 1 de ce règlement, qui a été publié dans la Feuille des avis officiels du 4 octobre 2013, ont la teneur suivante :
"Art. 1 Objet, champ d’application
1 Le présent règlement fixe les conditions de travail minimales pour les personnes employées par les organismes suivants, lorsque ces derniers n’appliquent pas la Convention collective de travail pour le secteur sanitaire parapublic vaudois (CCT San) ou une convention collective de travail couvrant leur activité et dont le champ a été étendu :
a. les établissements hospitaliers et médico-sociaux reconnus d’intérêt public et figurant sur la liste vaudoise des établissements admis à pratiquer à la charge de l’assurance obligatoire des soins (ci-après : liste LAMal);
b. les organisations de soins à domicile autorisées à exercer dans le Canton de Vaud et admises à pratiquer à charge de l’assurance obligatoire des soins.
Art. 5 Conditions de travail applicables
C. Le 24 octobre 2013, la Fédération syndicale SUD Service public et le Syndicat des services publics SSP/VPOD ont saisi la Cour constitutionnelle d’une requête comportant la conclusion suivante :
"L’article 5 alinéa 1 du Règlement sur les conditions de travail applicables au personnel exerçant dans des établissements sanitaires reconnus d’intérêt public et des organisations de soins à domicile admises à pratiquer à charge de l’assurance obligatoire des soins est modifié, corrigé et complété des dispositions de la CCT San, dans son état au 1er janvier 2013, liées aux conditions d’engagement et de résiliation du contrat de travail (chiffre 2 – Début et fin des rapports de travail)".
Le 15 novembre 2013, le Conseil d’Etat a demandé la levée de l’effet suspensif, ce à quoi les requérants se sont opposés, le 29 novembre 2013.
Le 26 novembre 2013, le Conseil d’Etat a conclu, au fond, au rejet de la requête.
Le 13 décembre 2013, les requérants ont déposé une réplique spontanée comportant une modification de leur conclusion au fond visant à lui donner désormais le libellé suivant :
"Non conforme l’article 5 alinéa 1 du Règlement sur les conditions de travail applicables au personnel exerçant dans des établissements sanitaires reconnus d’intérêt public et des organisations de soins à domicile admises à pratiquer à charge de l’assurance obligatoire des soins, cet article devant être complété par des exigences en matière de conditions d’engagement (à savoir des dispositions régissant le début et la fin des rapports de travail) pour l’ensemble du personnel travaillant dans les établissements sanitaires d’intérêt public ainsi que le stipulent les articles 4, alinéa 1, lettre e) et 4b alinéa 1 de la loi du 5 décembre 2008 sur la planification et le financement des établissements sanitaires d’intérêt public (LPFES)".
Le Conseil d’Etat a spontanément dupliqué le 16 décembre 2013 et les requérants ont encore déposé des observations finales le 20 décembre 2013.
D. La cour a décidé, à l’unanimité, de statuer sans audience publique. Le 24 décembre 2013, elle a rendu son arrêt sous forme de dispositif et l’a notifié aux parties en les informant que la requête de levée d’effet suspensif n’avait plus d’objet et que les motifs de l’arrêt leur seraient communiqués ultérieurement.
Considérant en droit
a) Selon l’art. 136 al. 2 let. a de la Constitution du 14 avril 2003 du Canton de Vaud (Cst-VD; RSV 101.01), la Cour constitutionnelle contrôle, sur requête déposée dans les vingt jours dès leur publication, la conformité des normes cantonales au droit supérieur, la loi définissant la qualité pour agir. L’art. 136 Cst-VD ne comporte pas de règles directement applicables (arrêt CCST 2005.0001, Conod c. Conseil d’Etat, consid. 1b) et, pour que le contrôle puisse s’exercer, il a fallu que le législateur adopte une loi d’application, savoir la loi du 5 octobre 2004 sur la juridiction constitutionnelle (LJC; RSV 173.32), dont l’art. 1 précise qu’elle définit les attributions de la cour et règle la procédure applicable aux requêtes interjetées auprès d’elle (ATF 133 I 49 consid. 2.1).
b) Aux termes de l'art. 3 LJC, la cour contrôle, sur requête, la conformité au droit supérieur des actes adoptés par des autorités cantonales contenant des règles de droit (al. 1). Le deuxième alinéa de cette disposition précise que sont notamment susceptibles d’un tel contrôle les règlements du Conseil d’Etat. Le règlement visé par les requérants peut donc faire l’objet d’un examen par la Cour constitutionnelle.
c) Déposée le 24 octobre 2013, soit dans les vingt jours suivant la publication, le 4 octobre 2013, de l’acte contesté, la requête est intervenue en temps utile (art. 5 al. 2 LJC). La réponse du Conseil d’Etat n’outrepasse pas le délai imparti. La réplique spontanée des requérants du 13 décembre 2013, envoyée 15 jours après avoir eu connaissance des déterminations de l’autorité intimée, a été déposée dans un délai raisonnable (arrêt 5A_155/2013 du 17 avril 2013) et s’avère donc également recevable. Il en a va de même de la prompte duplique spontanée du Conseil d’Etat du 16 décembre 2013 et des ultimes déterminations des requérants du 20 décembre 2013.
d) A qualité pour agir contre une règle de droit cantonal toute personne physique ou morale qui a un intérêt digne de protection à ce que l’acte attaqué soit annulé (art. 9 al. 1 LJC). Les deux syndicats requérants sont des associations ayant, en substance, pour but statutaire la défense des intérêts du personnel oeuvrant dans le service public. Même si les requérants n’ont pas formellement établi l’appartenance d’employés, directement concernés par la modification de la règle qu’ils revendiquent, à l’un de leurs deux syndicats, on peut raisonnablement partir de l’idée que le sort de la requête est susceptible d’affecter certains de leurs membres ou futurs membres. La qualité pour agir doit ainsi leur être reconnue (arrêt CCST.2008.0016 consid. 2b et c).
e) L’examen de la recevabilité auquel la Cour constitutionnelle procède porte notamment sur les conclusions dont elle est saisie (arrêt CCST.2009.0003 consid. 3). Les griefs adressés à un acte normatif doivent en principe être contenus dans la requête elle-même (renvoi de l’art. 12 al. 2 LJC à l’art. 79 al. 1 de la loi cantonale du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative; LPA-VD, RSV 173.36). La présence de conclusions dans la réplique est exceptionnellement admise si la cour a ordonné un second échange d’écritures et à la condition que les déterminations de l’autorité intimée y donnent lieu. En revanche, les conclusions ou moyens qui auraient déjà pu être présentés dans le délai de requête ne sont plus recevables après cette échéance (arrêts CCST.2008.0012 consid. 6 in fine et CCST.2005.0002 consid. 1c). Les exigences à l’égard des plaideurs sont élevées et le principe d’allégation appliqué rigoureusement (Pierre-Yves Bosshard, La Cour constitutionnelle vaudoise, RDAF 2008 p. 16).
En l’espèce, l’unique conclusion au fond prise par les requérants dans leur écriture initiale tendait exclusivement à la modification de l’art. 5 al. 1 du règlement pour que soit aussi déclarée applicable la section 2 de la CCT San traitant du début et de la fin des rapports de travail. En réplique (p. 3 in fine), les requérants ont indiqué "pouvoir admettre que la requête, telle que formulée, revient à demander à la Cour de fixer des règles à la place de l’autorité intimée" et, en conséquence, ils ont présenté une conclusion modifiée en ce sens que la Cour est invitée à déclarer l’art. 5 al. 1 du règlement non conforme au droit supérieur et à dire que cette disposition doit être complétée par des exigences en matière de conditions d’engagement (début et fin des rapports de travail) pour l’ensemble du personnel travaillant dans les établissements sanitaires d’intérêt public.
La Cour n’ayant pas ordonné un deuxième échange d’écritures et les déterminations du Conseil d’Etat sur le fond ne justifiant pas de nouvelles demandes, la conclusion nouvelle prise en réplique pour corriger la formulation de celle prise dans la requête s’avère irrecevable.
Quant à la recevabilité de la conclusion principale relativement à son contenu, on constate que les requérants n’ont pas demandé l’annulation du règlement ou de certaines de ces dispositions, notamment de l’art. 5 al. 1, en invoquant son incompatibilité avec le droit supérieur, mais qu’ils ont seulement conclu à ce que la Cour constitutionnelle modifie l’art. 5 al. 1 pour que sa mise en œuvre partielle de la CCT San comprenne également la section 2 de celle-ci traitant du début et de la fin des rapports de travail, en soutenant que le droit supérieur imposerait de combler ce vide. Comme les requérants demandent à la Cour de modifier une norme réglementaire cantonale, leur conclusion s’apparente à une réforme.
Dans l’arrêt que la cour doit rendre, le contrôle de la conformité au droit supérieur de l’acte attaqué se traduit par sa validation ou son invalidation selon les trois hypothèses suivantes :
premièrement, si l’acte s’avère conforme, il est mis en vigueur ou soumis au vote en cas de referendum (art. 16 LJC),
deuxièmement, si l’acte est déclaré contraire au droit supérieur, il est intégralement annulé (art. 17 LJC),
troisièmement, si des dispositions séparables de l’acte sont contraires au droit supérieur, seules celles-ci sont annulées et l’acte ainsi amputé entre en vigueur ou est soumis au vote en cas de referendum (art. 18 LJC).
La systématique de la loi impose donc la prise de conclusions en annulation des normes contraires au droit supérieur. A cet égard, l’exposé des motifs de la LJC (BGC 2004 3b septembre p. 3667 in fine) indiquait :
"L’article 17 confère à la Cour un pouvoir cassatoire (ou plus exactement, la Cour peut constater une "non-conformité" qui entraîne de plein droit l’annulation de la norme). La cour ne peut pas elle-même réformer une norme pour la rendre conforme au droit supérieur : l’autorité judicaire ne saurait se substituer à l’autorité qui édicte des règles de droit, sauf à statuer en opportunité et à porter atteinte au débat politique et au principe de la séparation des pouvoirs (art. 89 al. 2 Cst-VD) que son institution vise précisément à protéger".
Au demeurant, modifier une norme reviendrait pour la Cour constitutionnelle à empêcher d’autres intéressés de contester cette modification légale ou réglementaire en saisissant la même juridiction, sauf pour la cour à examiner une requête dirigée contre son propre arrêt, ce qui est évidemment exclu. Traiter une réforme, c’est-à-dire admettre d’en être saisi, se heurte manifestement au principe fondamental de la séparation des pouvoirs et conduit à des impasses. La recevabilité de la conclusion des requérants s’avère ainsi pour le moins douteuse.
La requête a en principe un caractère cassatoire, sous réserve de cas exceptionnels (notamment les décisions dites incitatives [arrêt 2C-670/2008 du 27 novembre 2008 consid. 6.1; arrêt 1C_423/2011 du 2 avril 2012 consid. 6.1]), non réalisés en l’espèce. Dans la mesure où la requête tend à ce que la Cour constitutionnelle réforme l’art. 5 al. 1 du règlement, elle apparaît ainsi irrecevable. Point n’est cependant besoin de trancher définitivement la question, du moment que la requête doit de toute manière être rejetée sur le fond.
Egalement cités en préambule du règlement en cause, l’art. 4 al. 1 let e de la loi cantonale du 5 décembre 1978 sur la planification et le financement des établissements sanitaires d’intérêt public (LPFES; RSV 810.01) et l’art. 4b de la même loi ont la teneur suivante :
"Art. 4 Reconnaissance d'intérêt public
1 Pour être reconnu d'intérêt public, un établissement sanitaire privé doit remplir cumulativement les conditions suivantes :
…
e. appliquer les dispositions d'une convention collective de travail de force obligatoire existante ou à défaut les exigences posées par le Conseil d'Etat en matière de conditions d'engagement et de travail selon l'article 4b;
Art. 4b Conditions d'engagement et de travail
1 En l'absence de conventions collectives de travail de force obligatoire, le Conseil d'Etat peut poser des exigences en matière de conditions d'engagement et de travail pour l'ensemble du personnel travaillant dans les établissements sanitaires d'intérêt public."
b) Les requérants font valoir que l’art. 5 al. 1 du règlement ne serait pas conforme au droit supérieur constitué par les art. 4 al. 1 let e et 4b al. 1 LPFES imposant, selon eux, que l’application des dispositions de la CCT San comprenne non seulement les domaines de la rémunération, de la formation continue et du développement des compétences, mais aussi celui du début et de la fin des rapports de travail.
La compétence, non contestée dans la présente cause, attribuée au Conseil d’Etat par la LPFES, de poser des exigences en matière de conditions d'engagement et de travail pour l'ensemble du personnel travaillant dans les établissements sanitaires d'intérêt public ne peut s’exercer qu’à défaut d’une convention collective de travail de force obligatoire, soit dont le champ d’application a été étendu au sens de la LECCT, ce qui n’est pas le cas de la CCT San.
Reste à déterminer si la LPFES impose à l’autorité d’user de cette compétence réglementaire à l’égard de tous les volets des relations de travail régies par la CCT San, plus particulièrement le début et la fin des rapports de travail, ou s’il s’agit d’une simple faculté.
c) A la lettre de l’art. 4b al. 1 LPFES, le Conseil d’Etat peut poser des exigences en matière de conditions d’engagement et de travail, mais il n’est pas contraint de le faire. Sur ce point, l’exposé des motifs de la LPFES comportait les passages suivants :
"Le Conseil d’Etat souhaite dès lors renforcer les moyens d’intervention et de contrôle de l’Etat sur les établissements sanitaires, les EMS en particulier. (…) cela ne signifie pas pour autant qu’il souhaite se substituer à ces institutions privées et fixer d’autorité toutes les règles qu’elles doivent respecter. En d’autres termes, la responsabilité première de fixer, par exemple, les conditions d’engagement et de travail du personnel, cas échéant d’entente avec le personnel concerné, ou la politique d’achats de biens et de services, incombent aux établissements eux-mêmes. Ce n’est que si ceux-ci n’accomplissent pas leurs obligations en la matière ou s’il constate des problèmes particuliers, par exemple des avantages injustement consentis à une catégorie d’employés ou un non-respect du cadre financier imparti, que l’Etat doit pouvoir intervenir et, si nécessaire, fixer lui-même la règle du jeu. L’intervention de l’Etat n’est donc pas obligatoire, mais uniquement facultative, en application du principe de la subsidiarité. (…)
C’est dans cet état d’esprit que la présente modification de la LPFES a été conçue : il incombe aux établissements sanitaires reconnus d’intérêt public et à leurs associations faîtières de déterminer les conditions de travail avec leur personnel et leurs représentants (…). S’ils ne le font pas, alors l’Etat doit avoir la faculté d’intervenir s’il l’estime nécessaire, cas échéant après consultation des associations faîtières" (BGC novembre 2006 p. 5096).
"Article 4 alinéa 1er lettres e), f) et g)
Ces lettres posent les trois nouvelles conditions à remplir pour qu’un établissement sanitaire soit reconnu d’intérêt public. Compte tenu de la portée de ces nouvelles conditions et de la nécessité de les préciser plus amplement dans un article spécifique, ces trois lettres se bornent à énoncer la condition, en renvoyant à une disposition spécifique :
appliquer les dispositions de la Convention collective de travail (CCT) s’il en existe une et si elle a été déclarée de force obligatoire ou les exigences posées par le Conseil d’Etat en matière de conditions d’engagement et de travail en vertu de l’art. 4b nouveau;
(…)" (BGC novembre 2006 p. 5104).
"Article 4b
(…)
La compétence ainsi octroyée au Conseil d’Etat n’est que facultative et ne pourra être exercée qu’en l’absence de CCT de force obligatoire" (BGC novembre 2006 p. 5105 in fine).
Il résulte ainsi tant des travaux préparatoires que de la lettre de cette disposition que l’art. 4b al. 1 LPFES est potestatif (Kann-Vorschrift) et qu’il octroie au Conseil d’Etat un libre pouvoir d’appréciation en matière de conditions d’engagement et de travail. En réglementant de façon à ériger en obligations certaines dispositions de la CCT San, mais notamment pas celles consacrées au début et à la fin des rapports de travail, le Conseil d’Etat n’a nullement abusé de son pouvoir d’appréciation.
d) En réplique, les requérants objectent que la compétence réglementaire fondée sur l’art. 4b al. 1 LPFES serait globale et que, si elle a été exercée pour les conditions de travail, elle devait nécessairement l’être aussi pour les conditions d’engagement. En d’autres termes, le Conseil d’Etat aurait la faculté de réglementer ou de ne pas réglementer l’entier du champ de la CCT San, mais pas celle de limiter l’objet de sa réglementation.
Cette interprétation des termes légaux : "en l'absence de conventions collectives de travail de force obligatoire, le Conseil d'Etat peut poser des exigences…", outre qu’elle ne trouve aucune assise dans les travaux préparatoires, n’est à l’évidence pas conforme à la liberté d’intervention réservée au Conseil d’Etat. Selon son appréciation de la situation, celui-ci a en effet le pouvoir d’édicter les règles qu’il estime nécessaires, sans forcément renvoyer à celles de la CCT San et moins encore à tel ou tel aspect des rapports de travail régis par cet accord. De plus, l’interprétation invoquée par les requérants reviendrait à imposer l’extension automatique de la CCT San aux employeurs et employés qui n’en voudraient pas tout en contournant les procédures prévues par la LECCT, soit en dérogeant au droit fédéral. Or, le législateur n’a pas voulu poser la fausse alternative consistant à adhérer à la CCT San ou à se faire imposer son contenu par le Conseil d’Etat.
e) En définitive, l’art. 5 al. 1 du règlement s’avère parfaitement conforme à la LPFES et la requête, manifestement mal fondée, doit être rejetée.
Les requérants qui succombent devront supporter les frais de la cause par 4'000 fr. (art. 49 al. 1 LPA-VD applicable par renvoi de l’art. 12 al. 2 LJC). En revanche, il n’y a pas lieu d’allouer de dépens (art. 56 al. 3 LPA-VD applicable par renvoi de l’art. 12 al. 2 LJC).
Par ces motifs
la Cour constitutionnelle
arrête:
I. La requête formée le 24 octobre 2013 par la Fédération syndicale SUD Service public et le Syndicat des services publics SSP/VPOD est rejetée dans la mesure où elle est recevable.
II. Un émolument de 4'000 (quatre mille) francs est mis à la charge des requérants, solidairement entre eux.
Lausanne, le 24 décembre 2013
Le président:
Une expédition complète de l'arrêt est communiquée le 27 janvier 2014 aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.