TRIBUNAL CANTONAL COUR CONSTITUTIONNELLE
Arrêt du 12 décembre 2013
Composition
M. Pascal Langone, président; M. François Kart et M. André Jomini, juges; M. Bertrand Sauterel et M. Jacques Giroud, juges suppléants.
Requérants
Fédération syndicale SUD Service public, à Lausanne, représentée par Me Christophe TAFELMACHER, avocat à Lausanne,
Françoise-Emmanuelle NICOLET, à Lausanne, représentée par Me Christophe TAFELMACHER, avocat à Lausanne,
Aristides PEDRAZA, à Lausanne, représenté par Me Christophe TAFELMACHER, avocat à Lausanne,
Autorité intimée
Grand Conseil, à Lausanne
Autorité concernée
Conseil d'Etat, à Lausanne
Objet
Requête Fédération syndicale SUD Service public et consorts contre la loi sur la Caisse de pensions de l'Etat de Vaud adoptée le 18 juin 2013 par le Grand Conseil et contre le décret du Grand Conseil du 18 juin 2013 accordant au Conseil d'Etat un crédit de CHF.1'440'000'000.- pour diverses mesures permettant la recapitalisation de la Caisse de pensions de l'Etat de Vaud et fixant le montant annuel disponible pour la prise en charge du coût de la rente-pont AVS
Vu les faits suivants
A. La loi fédérale sur la prévoyance professionnelle vieillesse, survivants et invalidité (LPP ; RS 831.40) a été modifiée le 17 décembre 2010 (RO 2011 3385 ss). On extrait notamment ce qui suit du Message relatif à cette modification dans sa version condensée (FF 2008 7619 ss) :
"Les institutions de prévoyance de corporations de droit public (IPDP) actuellement
régies selon le système de la capitalisation partielle seront entièrement capitalisées
sur une période de 40 ans et rendues indépendantes tant sur les plans juridique qu’organisationnel.
(…)
Du point de vue institutionnel, les IPDP devront être détachées de la structure de
l’administration sur les plans juridique, organisationnel et financier, et devenir
autonomes. Leur organe suprême jouira ainsi du maximum d’autonomie possible
pour qu’il puisse se soustraire aux influences politiques et répondre de l’équilibre
financier de l’institution. En contrepartie, la responsabilité de la collectivité publique,
en ce qui concerne le type et l’ampleur de la garantie de l’Etat, est précisée".
Les Chambres fédérales ont retenu l’option du maintien d’un système de capitalisation partielle pour les institutions de prévoyance de droit public. Les caisses de pensions des corporations de droit public ne se verront dès lors pas imposer une capitalisation intégrale. Le système financier tel qu’il figure dans la loi fédérale prévoit cependant que l’ensemble des institutions de prévoyance de droit public devront atteindre, dans un délai de 40 ans à compter de l’entrée en vigueur de la loi du 17 septembre 2010, soit d’ici 2052, un taux de couverture de 80%.
L’entrée en vigueur des nouvelles règles a été fixée au 1er janvier 2012, un délai au 1er janvier 2014, qui a été prolongé au 1er janvier 2015 par ordonnance du 26 juin 2013 (RO 2013 2253), étant toutefois accordé aux cantons pour se conformer aux exigences en matière d’organisation (RO 2011 3392).
B. Pour se conformer au droit fédéral, le Grand Conseil a adopté le 18 juin 2013 une nouvelle loi sur la Caisse de pensions de l’Etat de Vaud remplaçant celle du 18 juin 1984 (LCP ; RSV 172.43). Le même jour, il a adopté un décret accordant au Conseil d’Etat un crédit de 1'440'000'000 fr. pour diverses mesures permettant la recapitalisation de la Caisse de pensions de l’Etat de Vaud et fixant le montant annuel disponible pour la prise en charge du coût de la rente-pont AVS (ci-après le décret ; RSV 172.432). Ces deux actes ont été publiés dans la Feuille des avis officiels du 9 juillet 2013.
Selon l’Exposé des motifs et projets de loi ainsi que projet de décret établi en mars 2013, ces actes correspondent au "résultat de la négociation que le Conseil d'Etat a engagée depuis l'été 2012 et qui s'est conclue par l'acceptation d'une convention en date du 8 mars 2013, signée par le Conseil d'Etat et la Fédération des sociétés de fonctionnaires et des associations du parapublic vaudois (FSF). Par les mesures envisagées, il s’agit pour l’Etat et la CPEV de faire en sorte d'atteindre l'objectif d’un taux de couverture minimal de 80% d'ici 2052 afin de se mettre en conformité avec le droit fédéral. La législation fédérale exige également des caisses de pensions qu’un plan de recapitalisation permettant d’atteindre les taux de couverture en question soit adopté et soumis aux autorités de surveillance respectives, l’Autorité de surveillance LPP et des fondations de Suisse occidentale (AS-SO) en ce qui concerne le Canton de Vaud, pour validation au plus tard d’ici le mois de juin 2013 afin de garantir une entrée en vigueur du plan au 1er janvier 2014".
C. L'association Fédération syndicale SUD Service public, Françoise-Emmanuelle Nicolet et Aristides Pedraza ont formé le 29 juillet 2013 une requête à la Cour constitutionnelle en concluant à l’annulation des art. 12, 15 al. 6, 17 al. 4 et 23 al. 1 LCP ainsi que des art. 2 et 3 al. 3 du décret. Ces dispositions ont la teneur suivante :
LCP
"Art. 12 Contribution de rappel
1 L'assuré qui reçoit un salaire de l'Etat ou qui est soumis à la loi sur le personnel de l'Etat s'acquitte d'une contribution de rappel lorsque sa classe de salaire est modifiée à la hausse ou qu'il bénéficie d'une augmentation de salaire équivalente.
2 L'alinéa 1er est également applicable aux employeurs affiliés. Pour ceux qui n'appliquent pas la politique salariale de l'Etat et pour les assurés à titre individuel, la Caisse fixe les conditions auxquelles la contribution de rappel doit être versée.
3 La Caisse fixe le montant de la contribution de rappel ainsi que les modalités de calcul et de paiement.
4 En l'absence de versement d'un rappel ou en cas d'un versement de rappel partiel, décidés par l'assuré, la durée d'assurance acquise est réduite proportionnellement sur la base d'un calcul actuariel.
Art. 15 Composition
1 Le Conseil d'administration se compose de huit membres.
2 Le Conseil d'Etat désigne quatre membres. L'Assemblée des délégués des assurés élit les quatre autres membres.
3 Les membres du Conseil d'administration sont nommés pour un mandat de cinq ans renouvelable au maximum une fois.
4 Le président et le vice-président sont choisis par les membres du Conseil d'administration en leur sein. Ils ne doivent pas faire partie du même groupe de membres.
5 En cas de décès ou de démission d'un membre du Conseil d'administration, il est procédé à son remplacement dans un délai de deux mois.
6 Le chef du département chargé par le Conseil d'Etat des relations avec la Caisse peut assister, avec voix consultative, aux séances du Conseil d'administration. Il peut se faire représenter. Il reçoit les procès-verbaux des séances du Conseil d'administration et de l'Assemblée des délégués des assurés.
7 Le tiers chargé de la gestion de la Caisse assiste, avec voix consultative, aux séances du Conseil d'administration, sauf décision contraire de celui-ci.
Art. 17 Compétences
1 Le Conseil d'administration est l'organe suprême de la Caisse et en assure la direction générale.
2 Sous réserve des dispositions particulières de la présente loi, les compétences du Conseil d'administration sont régies par le droit fédéral.
3 Lorqu'il exerce les compétences prévues à l'article 51a, alinéa 2, lettre j) et alinéa 4 LPP, le Conseil d'administration sollicite le préavis du Conseil d'Etat.
4 Il définit dans un document sa stratégie en matière de développement durable et d'investissements responsables.
5 Avant toute adoption ou modification d'un règlement, le Conseil d'administration consulte le Conseil d'Etat et l'Assemblée des délégués des assurés. Le Conseil d'Etat peut déléguer cette compétence au département en charge des relations avec laCaisse.
Art. 23 Mesures en cas de déséquilibre financier
1 Aucun financement supplémentaire, sous forme d'augmentation de cotisation patronale ou de versement unique par l'Etat, à celui prévu par le décret accordant au Conseil d'Etat un crédit de CHF 1'440'000'000.- pour diverses mesures permettant la recapitalisation de la Caisse de pensions de l'Etat de Vaud ne sera accordé par le Grand Conseil d'ici 2052 aussi longtemps que le Conseil d'administration de la CPEV n'aura pas pris des mesures structurelles comprenant notamment l'introduction du calcul du salaire assuré sur l'ensemble de la carrière ainsi qu'une augmentation des âges de retraite.
2 En cas de déséquilibre financier structurel prévisible à long terme, attesté par l'expert en prévoyance professionnelle, le Conseil d'administration en informe l'Assemblée des délégués des assurés, les employeurs et le Conseil d'Etat. Le Conseil d'administration établit en outre un rapport fixant le catalogue des mesures d'adaptation envisageables pour rétablir l'équilibre et le transmet à l'Assemblée des délégués des assurés, aux employeurs et au Conseil d'Etat avec le préavis de l'expert en prévoyance professionnelle. Le Conseil d'Etat en informe le Grand Conseil.
3 Après avoir recueilli l'avis de l'Assemblée des délégués des assurés, des employeurs et du Conseil d'Etat, le Conseil d'administration décide des mesures à prendre pour rétablir l'équilibre à long terme et informe les employeurs, les assurés et les bénéficiaires de pensions du déséquilibre, de ses causes et des mesures prises.
Décret
Art. 2
1 Les échelles de salaires ne sont pas indexées aussi longtemps que l'indice des prix à la consommation n'atteindra pas au moins l'indice de 110.18 pts (base mai 2000 = 100) en octobre de l'année précédant l'indexation.
2 L'indexation au 1er janvier sera déterminée sur la base de l'écart entre l'indice fixé à l'alinéa 1 et celui du mois d'octobre de l'année écoulée.
Art. 3
1 Un montant annuel de CHF 16'000'000.- est destiné au financement de la rente-pont AVS.
2 Ce montant sera indexé de la même manière que l'échelle des salaires.
3 Avec l'accord de l'expert, et sous réserve de validation par l'autorité de surveillance, l'Etat peut renoncer à apporter tout ou partie de ce financement si la situation de la Caisse de pensions de l'Etat de Vaud permet de respecter le plan de financement adopté par le Conseil d'administration au sens de l'article 22 de la LCP".
Dans sa réponse du 29 août 2013, à laquelle s’est rallié le Conseil d’Etat par lettre du lendemain, le Grand Conseil a conclu au rejet de la requête. Les requérants ont déposé des déterminations le 15 octobre 2013. Des écritures ont encore été déposées le 30 octobre 2013 par le Grand Conseil et le Conseil d’Etat et le 18 novembre 2013 par les requérants.
D. La cour a décidé à l'unanimité de statuer par voie de circulation (art. 14 de la loi sur la juridiction constitutionnelle, ci-après : LJC; RSV 173.32). Le dispositif de l'arrêt a été communiqué le 12 décembre 2013.
Considérant en droit
La Cour constitutionnelle examine d'office et librement la recevabilité des requêtes dont elle est saisie.
a) Selon l'article 136 al. 2 let. a de la Constitution du Canton de Vaud du 14 avril 2003 (Cst-VD, RSV 101.01), la cour contrôle, sur requête déposée dans les vingt jours dès leur publication, la conformité des normes cantonales au droit supérieur. L'art. 3 LJC précise que ce contrôle porte sur les actes adoptés par des autorités cantonales contenant des règles de droit (al. 1). Peuvent notamment faire l'objet d'un tel contrôle, s'ils remplissent ces conditions, les lois et les décrets du Grand Conseil (art. 3 al. 2 let. a LJC).
D'après l'art. 3 LJC, la cour contrôle, sur requête, la conformité au droit supérieur des actes adoptés par des autorités cantonales contenant des règles de droit (al. 1). Le deuxième alinéa de cette disposition précise que peuvent faire l’objet d’un tel contrôle, s’ils remplissent ces conditions, les lois et les décrets du Grand Conseil (let. a), les règlements du Conseil d’Etat (let. b) et les directives publiées d’un département ou d’un service (let. c).
Pour le législateur, la notion de "règles de droit" doit recevoir la même acception que celle qui était donnée à l'art. 5 al. 2 de l'ancienne loi fédérale sur les rapports entre les Conseils, soit "toutes les normes générales et abstraites qui imposent des obligations ou confèrent des droits aux personnes physiques ou morales, ainsi que celles qui règlent l'organisation, la compétence ou les tâches des autorités ou fixent une procédure" (Exposé des motifs et projet de loi sur la juridiction constitutionnelle, Bulletin des séances du Grand Conseil septembre 2004, p. 3650).
b) En l’espèce, si les dispositions de la LCP contestées par les requérants constituent certainement des règles de droit, une distinction s’impose pour ce qui est des dispositions du décret auxquelles ils s’en prennent.
Comme l’a exposé le Tribunal fédéral dans un arrêt du 31 mai 2013 (1C_351/2013, consid. 3.3), la voie de la requête à la Cour constitutionnelle prévue par l'art. 3 LJC n'est ouverte que pour permettre le contrôle abstrait de la conformité des normes cantonales et communales au droit supérieur. Seuls les décrets du Grand Conseil qui contiennent des règles de droit peuvent faire l'objet d'un contrôle abstrait de leur conformité au droit fédéral par la Cour constitutionnelle selon cette disposition. Suivant les travaux préparatoires, la notion de règles de droit s'entend de toutes les normes générales et abstraites qui imposent des obligations ou confèrent des droits aux personnes physiques et morales ainsi que celles qui règlent l'organisation, la compétence ou les tâches des autorités ou fixent des procédures (Exposé des motifs et projet de loi sur la juridiction constitutionnelle, Bulletin des séances du Grand Conseil, septembre 2004, p. 3650; cf. ATF 135 II 38 consid. 4.3 p. 45; 125 I 313 consid. 2a p. 316). Les décrets du Grand Conseil qui accordent au Conseil d'Etat un crédit d'ouvrage ne renferment aucune règle de droit et ne peuvent pas faire l'objet d'une requête auprès de la Cour constitutionnelle (Exposé des motifs et projet de loi sur la juridiction constitutionnelle, Bulletin des séances du Grand Conseil, septembre 2004, p. 3662).
En l’espèce, en tant qu'à son art. 1, il alloue au Conseil d'Etat un crédit et fixe un montant annuel disponible, le décret litigieux doit ainsi être assimilé au vote d'une dépense. Il ne contient donc pas de règle de droit pouvant être attaquée devant la Cour constitutionnelle. Il en va de même en tant qu’à son art. 3 al. 1, ce décret fixe un montant annuel destiné au financement de la rente-pont AVS. Cela étant, lorsqu’à l’art. 3 al. 3 du décret, il est prévu que l’Etat peut renoncer à apporter tout ou partie de ce financement dans certaines circonstances, on ne se trouve pas non plus en présence d’une règle de droit, mais d’une modalité d’application d’une décision de financement.
Tel n’est pas le cas en revanche s’agissant de l’art. 2 du décret, lequel prévoit une suspension de l’indexation des échelles de salaires aussi longtemps que l’indice des prix à la consommation n’a pas atteint un certain niveau. Se trouve ainsi modifié l’art. 25 de la loi sur le personnel de l’Etat de Vaud (LPers ; RSV 172.31), lequel règle l’indexation des salaires et a vocation à s’appliquer à un nombre indéterminé de personnes tout en affectant leur situation juridique. Les requérants sont dès lors fondés à contester cette disposition du décret.
c) Déposée dans les vingt jours suivant la publication des actes contestés, la requête est intervenue en temps utile (art. 5 al. 1 LJC).
d) Les requérants s’en prennent par une seule requête à deux actes normatifs. Un tel procédé n’est prohibé ni par la LJC, ni par les dispositions de la loi sur la procédure administrative (LPA-VD ; RSV 173.36) applicables par renvoi de l’art. 12 al. 2 LJC. Il est aussi admis au plan fédéral (voir par exemple l’arrêt du Tribunal fédéral du 17 juin 2010 dans la cause 1C_477/2009, consid. 1.1).
e) A qualité pour agir contre une règle de droit cantonal toute personne physique ou morale qui a un intérêt digne de protection à ce que l’acte attaqué soit annulé (art. 9 a. 1 LJC). Tel est le cas en l’espèce des requérants personnes physiques, qui exercent une fonction au service de l’Etat de Vaud et dont le statut est visé par les règles contestées. Le syndicat requérant a aussi qualité pour agir, puisque son but statutaire est notamment la défense des intérêts des salariés du service public et que l’admission de la requête serait utile à tout le moins à un nombre important de ceux-ci (CCST.2008.0016 consid. 2c).
b) Les requérants prétendent ensuite que l’art. 12 LCP entraîne une inégalité de traitement entre les collaborateurs de l’Etat de Vaud compte tenu du nouveau système salarial dit DECFO-SYSREM (description des emplois, classification des fonctions et système de rémunération ; cf. www.vd.ch/themes/etat-droit-finances/personnel-de-letat).
Ce système a été élaboré par le Conseil d’Etat dans le cadre de sa compétence prévue à l’art. 24 LPers d’arrêter l’échelle des salaires et de définir les fonctions des collaborateurs de l’Etat. Il a ainsi notamment adopté le 28 novembre 2008 un arrêté relatif à la mise en œuvre de la nouvelle politique salariale de l’Etat de Vaud (ANPS; RSV 172.320.1), dont les art. 8 et 9 ont la teneur suivante :
" Art. 8 Mesure particulière dans le domaine du secondaire I et du secondaire II
a) principe
Les titulaires au bénéfice d’un titre pédagogique des fonctions de la chaîne 142 niveau 11, de la chaîne 144 niveau 12 et ceux de la chaîne 145, niveaux 11 et 12 sont promus, respectivement aux niveaux 12 et 13, moyennant les conditions cumulatives suivantes :
a. disposer d’une expérience professionnelle reconnue par le Département de la formation de la jeunesse et de la culture (DFJC) de 15 ans au minimum ;
b. justifier d’une formation ou d’un projet de formation continue attesté ou reconnu par le DFJC, en lien avec l’exercice des tâches particulières ;
c. accepter d’accomplir une ou des tâches particulières, attestées par un cahier des charges. Le Conseil d’Etat définit l’activité minimale.
Art. 9
b) mise en oeuvre
La mesure prévue à l’article 8 est progressivement mise en place dès le 1er août 2009. Le principe est de considérer 15 années d’expérience professionnelle, à l’exception de cette échéance où il est pris en considération les échelons 15 et suivants déterminés au moment de la bascule.
Le DFJC statue sur les cas particuliers"
La promotion prévue aux art. 8 et 9 ANPS a été communément appelée " mécanisme du cliquet " (cf. http://www.vd.ch/themes/etat-droit-finances/personnel-de-letat/politique-salariale/).
Pour les requérants, dès lors que les améliorations salariales apportées par la nouvelle réglementation des traitements dite DECFO-SYSREM ont été accompagnées d’une prise en charge par l’Etat de leurs conséquences sur le plan de la prévoyance, ce régime devrait être maintenu à l’avenir, sauf à créer des différences inacceptables. En particulier, rien ne justifierait que celui qui a bénéficié de la progression d’une classe après 15 ans d’ancienneté en application du mécanisme dit du cliquet conformément à l’art. 8 ANPS, avec prise en charge par l’Etat de la cotisation globale y relative, soit favorisé par rapport à celui qui devrait bénéficier de ce même "cliquet" à l’avenir. Ils invoquent ainsi une inégalité de traitement.
Une décision viole le principe de l'égalité lorsqu'elle établit des distinctions juridiques qui ne se justifient par aucun motif raisonnable au regard de la situation de fait à réglementer ou lorsqu'elle omet de faire des distinctions qui s'imposent au vu des circonstances, c'est-à-dire lorsque ce qui est semblable n'est pas traité de manière identique et ce qui est dissemblable ne l'est pas de manière différente. Il faut que le traitement différent ou semblable injustifié se rapporte à une situation de fait importante (ATF 129 I 113 consid. 5.1). Si l’adoption d’un acte législatif est susceptible de contrevenir au principe d’égalité (Auer/Malinverni/Hottelier, Droit constitutionnel, vol. II, p. 494), la question de savoir s’il existe un motif raisonnable justifiant d’établir des distinctions juridiques eu égard à la situation de fait à régler peut être résolue différemment selon les époques. Dans le cadre de ces principes et tout en respectant l’interdiction de l’arbitraire, le législateur dispose d’un large pouvoir d’appréciation (ATF 123 I 7 consid. 6a ; 123 II 11 consid. 3a). A cet égard, il faut noter qu’en cas de modification législative, le changement de réglementation entraîne nécessairement un régime différent pour ceux qui y sont soumis selon que l’état de fait déterminant les concernant prend place avant ou après cette modification. Les inégalités qui en résultent ne sont pas pour autant contraire à la Constitution (ATF 127 V 448 consid. 3b). Ainsi, qu’un système de rémunération des agents publics soit remplacé par un autre, duquel est absent une allocation particulière, n’entraîne pas de violation de l’art. 8 Cst (arrêt du Tribunal fédéral du 5 mars 2003 dans la cause 2P.66/2002 consid. 2.3).
En l’espèce, il est vrai que la situation des enseignants susceptibles de bénéficier de la promotion de l’art. 8 ANPS se trouve péjorée par la nouvelle LCP, en tant qu’ils devront assumer eux-mêmes le financement complémentaire nécessaire pour assurer les prestations correspondant à leur nouveau revenu, ce qui n’était pas le cas auparavant. Cette modification législative ne crée pas pour autant une inégalité de traitement puisque tous les enseignants susmentionnés sont soumis au même régime. Peu importe au surplus que le mécanisme du cliquet ne procure pas une véritable promotion comme le soutiennent les requérants (requête, p. 8). L’essentiel est en effet qu’il provoque une augmentation de salaire ayant des effets en matière de prévoyance professionnelle, cette augmentation étant expressément saisie par l’art. 12 al. 1 LCP, sans que son origine soit déterminante. Comme l’expose Jacques-André Schneider dans les conclusions d’un avis de droit du 25 avril 2013 produit par le Conseil d’Etat, "si l’on prend en compte l’ensemble de la prévoyance professionnelle d’aujourd’hui, il n’existe aucun principe juridique, et encore moins une pratique généralisée qui mettrait à la charge de l’employeur le financement des cotisations de rachat ou de rappel en cas d’augmentation du salaire assuré". Dès lors que la nouvelle loi prévoit le système de la primauté des prestations et non celui de la primauté des cotisations et que les contributions de rappel relèvent de la prévoyance surobligatoire, l’employeur n’a pas l’obligation de participer aux cotisations de rachat en cas d’augmentation de salaires. Enfin, s’il est vrai également que le mécanisme dit du cliquet prévu à l’art. 8 ANPS est le résultat d’une négociation ayant eu lieu avec les associations du personnel, qu’il s’agissait d’atténuer les effets de l’introduction d’un nouveau régime salarial dit DECFO-SYSREM et que l’Etat est alors convenu d’effectuer un versement de 60 millions de francs dans la Caisse de pensions de l’Etat de Vaud (requête, p. 5; pièce 6 des requérants), cela ne préjugeait en rien d’une modification ultérieure du régime applicable à celle-ci; comme l’expose le Grand Conseil, la contribution de rappel est indépendante de la politique salariale de l’Etat de Vaud. On ne voit ainsi pas en quoi cette contribution entraînerait une violation du principe de la bonne foi et de l’interdiction de l’arbitraire comme le prétendent les requérants. Ce moyen doit lui aussi être rejeté.
En réalité, si les art. 28 Cst. et 11 CEDH garantissent notamment aux travailleurs le droit de se syndiquer pour la défense de leurs intérêts et si les conventions précitées visent à aménager les conditions dans lesquelles des négociations peuvent avoir lieu, les règles ainsi instaurées n’imposent pas au législateur l’obligation de négocier le contenu d’une modification législative. Dans l’ATF 129 I 113 cité par les requérants, le Tribunal fédéral a indiqué que la liberté syndicale n’allait pas au-delà de la reconnaissance aux organisations syndicales d'un simple droit d'être entendu dont la mise en oeuvre et les modalités appartiennent aux cantons (consid. 3.5). En l’espèce, il n’est pas contesté que la requérante Fédération syndicale SUD Service public a participé à des négociations ayant précédé l’adoption du projet de loi (requête, chiffre 22), même si elle n’a pas signé de convention avec le Conseil d’Etat. On ne voit dès lors pas en quoi son droit d’être entendu aurait été violé. S’il est au surplus prévu à l’art. 13 al. 2 LPers invoqué par les requérants que le Conseil d’Etat est tenu de négocier avec les associations du personnel sur les projets de modification de la LPers et de ses règlements d’application, cela ne concerne pas la loi litigieuse et ne constitue de toute manière pas du droit supérieur. Ce moyen ne peut qu’être rejeté.
Il faut relever d’emblée que, s’agissant comme en l’espèce d’une institution de prévoyance de droit public, l’organe composé de façon paritaire a un rôle particulier. En effet, aux termes de l’art. 51 al. 5 LPP, lorsque des règles régissant l’institution sont adoptées par la Confédération, le canton ou la commune, cet organe doit seulement être consulté préalablement (Gächter/Geckeler/Hunziker, in Commentaire LPP et LFLP, 2010, n. 10 ad art. 51). Il ne s’agit donc pas d’un réel droit de participer à la décision si bien que le pouvoir d’influencer des salariés dans l’institution de droit public est très limité (Les mêmes, n. 77 ad art. 51). Dans cette perspective, on ne saurait considérer que la présence au conseil d’administration d’un membre du Conseil d’Etat avec voix consultative, tierce intervention passive que la LPP n’exclut pas, fait échec à une règle de droit supérieur. On ne se trouve pas dans le cas d’une fondation de prévoyance ou d’une société coopérative enregistrée, dont l’organe suprême doit notamment définir le financement, les objectifs en matière de prestations et édicter les règlements (art. 51a al. 2 let. a, b et c LPP) et pour lequel le principe de la gestion paritaire prend tout son sens. Si alors la présence d’un tiers dit neutre en qualité de "conseiller", ainsi le représentant d’une banque ou d’une assurance, peut être contestable, parce qu’elle est susceptible d’aboutir à un affaiblissement de la position des salariés (Gächter/Geckeler/Hunziker, op. cit., n. 39 ad art. 51), tel n’est pas le cas là où l’organe suprême se borne à consulter un représentant du gouvernement. Une telle consultation est d’ailleurs consacrée à l’art. 16 LCP pour "les décisions et réglementations du Conseil d’administration ayant un impact financier pour l’Etat", disposition dont les requérants ne prétendent pas à juste titre qu’il contreviendrait au droit supérieur. Le rôle du représentant du gouvernement a au surplus été clarifié dans une nouvelle version de l’art. 15 al. 6 LCP, publiée sous la forme d’un erratum dans la Feuille des avis officiels du 23 août 2013, selon laquelle ce représentant n’est pas chargé du "suivi de la Caisse", ce qui aurait pu laisser entendre qu’il devait exercer un contrôle, mais "des relations avec la Caisse", ce qui n’est plus le cas. Quant à la communication au représentant du gouvernement des procès-verbaux des séances du Conseil d’administration et de l’Assemblée des délégués des assurés, on ne voit pas qu’elle puisse provoquer un déséquilibre au détriment des assurés qui sont représentés dans ces deux organes. Enfin, il est vrai que l’art. 48 al. 2 LPP a été modifié de façon à rendre les institutions de droit public indépendantes sur le plan juridique et organisationnel (FF 2008 7672). La première phrase de cette disposition précise en effet notamment que l’institution de droit public doit avoir la personnalité juridique. De cette manière, le Parlement et l’administration ne pourront plus exercer sur les institutions de prévoyance leur influence comme par le passé (FF 2008 7672). Mais une telle précision n’a pas pour effet d’exclure que l’institution de prévoyance de droit public ait des contacts avec les pouvoirs législatif ou exécutif, ainsi par le biais de la présence d’un représentant du gouvernement aux séances de son conseil d’administration. La personnalité juridique de l’institution de droit public ne garantit d’ailleurs pas de manière absolue son autonomie, puisque celle-ci peut être limitée par l’adoption d’actes législatifs (FF 2008 7672). Comme le relève le Grand Conseil, dans la mesure où les pouvoirs publics garantissent les prestations de l’institution de prévoyance de droit public dans un système de capitalisation partielle, il est justifié qu’ils disposent de moyens d’influence supplémentaires (FF 2008 7663). Cela étant, l’art. 48 al. 2 LPP ne se trouve pas non plus contredit par la réglementation attaquée.
Ce moyen doit être aussi rejeté.
Les requérants s’en prennent en outre à tort à l’art. 17 al. 4 LCP, selon lequel le conseil d’administration définit dans un document sa stratégie en matière de développement durable et d’investissements responsables. S’il n’est pas contestable que le législateur enjoint ainsi au conseil d’administration d’établir une stratégie dans ces domaines, on ne saisit pas et les requérants n’exposent pas en quoi cela porterait atteinte aux droits des assurés. De toute manière, si, comme exposé ci-dessus au considérant 4, l’adoption des règles régissant l’institution de droit public appartient au législateur, celui-ci ne saurait être empêché d’adresser à ladite institution une simple injonction. Enfin, en se bornant à invoquer l’art. 48 al. 2 LPP, qui prévoit notamment que les institutions de prévoyance doivent être organisées, financées et administrées conformément à la LPP, les requérants n’indiquent pas en quoi l’art. 17 al. 4 LCP contreviendrait au droit supérieur.
Les requérants soutiennent encore à tort que l’art. 23 al. 1 LCP entrave la liberté d’action de la CPEV sans respecter le droit supérieur. Selon cette disposition, aucun financement supplémentaire, sous forme d’augmentation de cotisation patronale ou de versement unique par l’Etat, à celui prévu par le décret accordant au Conseil d’Etat un crédit de 1'440'000'000 fr. pour diverses mesures permettant la recapitalisation de la CPEV ne sera accordé par le Grand Conseil d’ici 2052 aussi longtemps que le Conseil d’administration de la CPEV n’aura pas pris des mesures structurelles comprenant notamment l’introduction du calcul du salaire assuré sur l’ensemble de la carrière ainsi qu’une augmentation des âges de retraite. Avec le Grand Conseil, il faut constater que rien ne permet à la CPEV d’exiger de l’Etat employeur autre chose qu’une contribution ou somme de cotisations qui soit au moins égale à la somme des cotisations de tous les salariés conformément à l’art. 66 LPP. Or, le fait qu’un supplément de financement soit exclu pour une certaine période ne porte nullement atteinte à cette parité, ce d’autant moins que la cotisation étatique comme on l’a vu est supérieure à celle des assurés. Les requérants ne peuvent au surplus pas prétendre que la liberté d’action de la CPEV serait entravée par la disposition en cause, qui ne lui impose pas de prendre certaines mesures mais se borne à en faire la condition à un apport financier supplémentaire de l’Etat.
Les requérants voient à l’art. 2 du décret une violation du principe de la non rétroactivité des lois. Selon cette disposition, l’indexation des échelles de salaires est suspendue aussi longtemps que l’indice des prix à la consommation n’a pas atteint au moins l’indice de 110.18 pts. De l’avis des requérants, se trouverait ainsi modifié l’art. 25 al. 1 LPers, aux termes duquel le Conseil d’Etat adapte l’échelle des salaires au coût de la vie le 1er janvier de chaque année sur la base de l’indice des prix à la consommation du mois d’octobre de l’année écoulée. Pour les requérants, une modification de l’indexation ne pourrait être opérée qu’en considération du fait que dans le passé les salaires n’ont pas été automatiquement adaptés à l’indice, que celui-ci ait augmenté ou diminué. Aucune règle n’impose cependant de s’en tenir à cet indice, l’art. 25 al. 2 LPers prévoyant au contraire qu’après consultation des associations du personnel, le Conseil d’Etat peut décider notamment d’adapter partiellement les salaires ou de ne pas les adapter. Rien n’empêche au surplus le Grand Conseil de déroger à la LPers par le décret attaqué et de reprendre, pour un temps au moins, la délégation de compétence conférée au Conseil d’Etat en matière d’indexation des salaires. Quant à une rétroactivité de la réglementation en cause, on n’en voit pas, dès lors que celle-ci n’a vocation à s’appliquer qu’à l’avenir et sans modifier les salaires versés dans le passé. Enfin les requérants se plaignent à tort d’une violation du droit de consultation prévu à l’art. 25 al. 2 LPers, dont ils laissent apparemment entendre qu’elle serait rendue inévitable à l’avenir par l’art. 2 du décret. En tant que cette disposition impose une règle relative à l’indexation des salaires, elle ôte au Conseil d’Etat la faculté d’adapter cette indexation dans un sens contraire ; dans cette mesure, il n’y a donc plus de place pour une consultation des associations du personnel. De toute manière, l’art. 25 al. 2 LPers ne constitue pas du droit supérieur. Ce moyen ne peut qu’être rejeté.
Comme exposé au considérant 1b ci-dessus, les requérants ne sont enfin pas fondés à s’en prendre à l’art. 3 al. 3 du décret, selon lequel il peut être renoncé au versement par l’Etat du montant de 16 millions de francs destiné au financement de la rente-pont AVS prévu à l’al. 1 de la même disposition. Il s’agit en effet d’une modalité relative à une dépense, qui n’est sujette qu’à recours pour violation des droits politiques. De toute manière, les requérants n’indiquent pas et on ne voit d’ailleurs pas quelle règle du droit supérieur serait contredite par la disposition en cause.
Conformément aux art. 45 et 49 al. 1 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36) applicables par renvoi de l’art. 12 al. 2 LJC, un émolument sera mis à la charge des requérants qui succombent.
Par ces motifs
la Cour constitutionnelle
arrête:
I. La requête est rejetée en tant qu’elle est recevable.
II. Un émolument de 5'000 (cinq mille) francs est mis à la charge des requérants Fédération syndicale SUD Service public et consorts, énumérés en tête du présent arrêt, solidairement entre eux.
Lausanne, le 12 décembre 2013
Le président:
Une expédition complète de l'arrêt est communiquée le 24 janvier 2014 aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.