TRIBUNAL CANTONAL COUR CONSTITUTIONNELLE
Arrêt du 1er novembre 2013
Composition
M. Pascal Langone, président; M. Robert Zimmermann, Mme Mélanie Pasche, juges, M. Bertrand Sauterel et M. Jacques Giroud, juges suppléants.
Recourant
José RIQUEZ, à Duillier,
Autorité intimée
Conseil d'Etat, à Lausanne
Autorité concernée
Municipalité de Duillier, à Duillier
Objet
Recours José RIQUEZ c/ décision du Conseil d'Etat du 29 mai 2013 confirmant la décision de la Municipalité de Duillier (non-recevabilité de la demande de référendum contre l'acceptation par le Conseil communal de Duillier d'une demande de crédit extrabudgétaire de 86'720 francs destiné à la réalisation d'une déchetterie provisoire)
Vu les faits suivants
A. Le 13 décembre 2012, le Conseil communal de Duillier a adopté le préavis n° 008/12 (par 23 oui, 12 non et 4 abstentions) relatif à une demande de crédit extrabudgétaire de 86'720 fr. destiné à la réalisation d’une déchetterie provisoire sur la parcelle n° 413 «En Flonzel». Il était précisé sur l’extrait des décisions du Conseil communal de Duillier du même jour que les décisions prises le 13 décembre 2012 pouvaient faire l’objet d’un référendum dans un délai de 20 jours.
B. Le 14 décembre 2012, l’extrait des décisions du Conseil communal de Duillier a été affiché au pilier public officiel.
C. Par courrier recommandé à la Municipalité de Duillier, daté du 2 janvier 2013, posté le 3 janvier 2013, et reçu le 4 janvier 2013, un comité référendaire composé de cinq électeurs, parmi lesquels José Riquez, lui a adressé une demande de référendum contre la décision du 13 décembre 2012 du Conseil communal de Duillier d’adopter le préavis n°008/12.
D. Par décision du 17 janvier 2013 adressée au comité référendaire, la Municipalité de Duillier a classé la demande de référendum, au motif que cette dernière ne satisfaisait pas aux articles 109 et suivants de la loi du 16 mai 1989 sur l’exercice des droits politiques (LEDP; RSV 160.01) en vigueur à l'époque.
E. Le 21 janvier 2013, José Riquez a recouru contre cette décision auprès de la Préfecture du district de Nyon, en faisant valoir qu’à ses yeux, la demande de référendum, datée du 2 janvier 2013 et postée le 3 janvier 2013, avait été déposée dans le délai prévu par la loi.
José Riquez a été convoqué le 18 février 2013 par la préfète afin d’être entendu au sujet de son recours. Dans son rapport d’instruction du 28 février 2013 au Service juridique et législatif (SJL), la préfète a souligné que le recourant demandait au Conseil d’Etat d’annuler la décision de la Municipalité de Duillier du 17 janvier 2013 et d’autoriser le comité à récolter les signatures pendant une durée équivalente à celle des féries mentionnées à l’art. 96 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36). La préfète a en outre notamment relevé que l’extrait des décisions du Conseil communal de Duillier avait été affiché au pilier public officiel le 14 décembre 2012 par la secrétaire municipale, qu’elle avait entendue le 27 février 2013. A cette occasion, cette dernière avait expliqué avoir personnellement affiché au pilier public officiel le 14 décembre 2012 en début d’après-midi l’extrait des décisions du Conseil communal de Duillier du 13 décembre 2012 et confirmé que les cinq membres du comité référendaire étaient inscrits au rôles des électeurs à la date du dépôt de la demande de référendum. José Riquez a adressé ses déterminations au SJL le 29 mars 2013. Le 11 avril 2013, les parties ont été informées que la procédure était complète et que le Conseil d’Etat rendrait une décision dans les meilleurs délais.
F. Par décision du 29 mai 2013, le Conseil d’Etat a rejeté le recours de José Riquez. Il a considéré que les listes munies des signatures auraient dû être déposées au greffe de la Municipalité de Duillier avant l’échéance des vingt jours, soit au plus tard le 3 janvier 2012, conformément à l’art. 110a LEDP. Or la Municipalité de Duillier n’avait reçu aucune signature dans le délai susmentionné, le comité référendaire lui ayant uniquement adressé une demande de référendum le 4 janvier 2013, soit hors délai. C’était ainsi à juste titre que la Municipalité de Duillier avait refusé d’entrer en matière sur la demande de référendum, qui ne remplissait pas les conditions des art. 107 et suivants LEDP. Il a ajouté que les féries n’étaient pas directement applicables lorsqu’il ne s’agissait pas d’un recours de droit administratif au Tribunal cantonal, mais d’un recours en matière de droits politiques au Conseil d’Etat.
G. Par acte du 10 juin 2013, reçu au greffe de la Cour constitutionnelle le 11 juin 2013, José Riquez a recouru contre cette décision, dont il demande l’annulation, ainsi que celle de la décision de la Municipalité de Duillier du 17 janvier 2013, le comité référendaire étant autorisé à récolter les signatures pendant une durée équivalente à la durée des féries prévue à l’art. 96 LPA-VD. Il fait en substance valoir que dans la mesure où la demande de référendum est datée du 2 janvier 2013 mais a été envoyée le 3 janvier 2013, elle a été déposée en temps utile. Il soutient encore que l’art. 96 LPA-VD aurait dû être appliqué, observant que le Grand Conseil a adopté le 5 février 2013 une révision de la LEDP (novelle entrée en vigueur le 1er juillet 2013) incluant les féries judiciaires, ce qui laisse entendre que l’on se trouve en présence d’une lacune de la loi.
La Municipalité n’a pas d’observation supplémentaire à formuler. Le Service juridique et législatif, se déterminant pour le Conseil d’Etat, conclut au rejet du recours.
H. La Cour a renoncé à tenir une audience publique (cf. art. 14, deuxième phrase, de la loi du 5 octobre 2004 sur la juridiction constitutionnelle – LJC; RSV 173.32). Elle a statué par voie de circulation.
Considérant en droit
Le litige porte sur le point de savoir si la demande de référendum adressée le 3 janvier 2013 à la Municipalité de Duillier et reçue le 4 janvier 2013 est intervenue en temps utile et selon les formes prescrites par la LEDP.
Le recours formé le 10 juin 2013 par le recourant est dès lors recevable.
b) Selon l’art. 147 al. 1 Cst-VD, le corps électoral dispose d’un droit d’initiative et, dans les communes à conseil communal, d’un droit de référendum. La loi définit l'exercice de ces droits et les objets exclus du droit de référendum ou d'initiative (art. 147 al. 2 Cst-VD). D’après l’art. 107 al. 1 LEDP, sont soumises au référendum les décisions adoptées par le conseil communal. La municipalité fait afficher au pilier public les objets soumis au référendum dans les trois jours qui suivent leur adoption par le conseil communal s’il s’agit de décisions qui ne sont pas soumise à l’approbation cantonale (art. 109 al. 1 let. a LEDP). Selon l’art. 110 al. 1 LEDP (dans sa teneur antérieure au 1er juillet 2013, applicable en l’espèce), la demande de référendum doit être annoncée par écrit à la municipalité, accompagnée d'un projet de liste de signatures, par cinq électeurs constituant le comité. Chaque liste doit reproduire en tête l'objet de la décision tel qu'il est mentionné par l'affichage au pilier public (al. 2). Si la demande de référendum satisfait aux exigences ci-dessus, la municipalité prend formellement acte de son dépôt, autorise la récolte des signatures, scelle la liste et informe le comité du nombre minimum de signatures requis; le titre et le texte de la demande de référendum sont affichés au pilier public (al. 3). Conformément à l’art. 110a al. 1 LEDP (dans sa teneur antérieure au 1er juillet 2013), les listes de signatures doivent être déposées au greffe municipal dans les vingt jours qui suivent la publication prévue à l'article 109, signées par 15% des électeurs de la commune, 10% dans les communes de plus de 50'000 électeurs. La municipalité contrôle si la demande de référendum a recueilli dans le délai le nombre prescrit de signatures valables (al. 2). Pour le surplus, les dispositions de la LEDP relatives au référendum en matière cantonale et à l'initiative en matière communale sont applicables par analogie (al. 3).
c) En l’espèce, l’acte du Conseil communal de Duillier soumis au référendum facultatif a été affiché au pilier public officiel le 14 décembre 2012. La demande de référendum annoncée par lettre recommandée du 3 janvier 2013 est donc intervenue dans le délai de vingt jours de l’art. 110a al. 1 LEDP à compter de l’affichage au pilier public. Toutefois, selon cette disposition dans sa version en vigueur en décembre 2012 et janvier 2013, les trois étapes de la procédure de référendum – l’annonce de la demande référendum communal, l’autorisation municipale de la récolte de signatures et le dépôt des listes de signatures – devaient toutes intervenir dans le délai de vingt jours. Or seule est intervenue dans ce délai l’annonce de la demande de référendum. Les conditions des art. 107 et suivants LEDP n’ayant pas été respectées, c’est à bon droit que la Municipalité de Duillier n’a pas donné suite à la demande de référendum.
d) La question se pose toutefois de savoir si les art. 107 à 110a LEDP (dans leur version antérieure au 1er juillet 2013) comportent ou non une lacune proprement dite susceptible d’être comblée par le juge.
En matière de droits politiques, l'interprétation des normes obéit aux règles habituelles. Il faut en premier lieu se fonder sur la lettre de la norme en cause (interprétation littérale). Si le texte de cette dernière n'est pas absolument clair, si plusieurs interprétations de celui-ci sont possibles, il y a lieu de rechercher la véritable portée de la norme en la dégageant notamment des travaux préparatoires (interprétation historique), du but et de l'esprit de la règle (interprétation téléologique) ou encore de sa relation avec d'autres dispositions et de son contexte (interprétation systématique; ATF 132 III 18 consid. 4.1 p. 20/21; 131 II 361 consid. 4.2 p. 368 et les références citées). A l'inverse, lorsque le texte légal est clair, l'autorité qui applique le droit ne peut s'en écarter que s'il existe des motifs sérieux de penser que ce texte ne correspond pas en tous points au sens véritable de la disposition visée et conduit à des résultats que le législateur ne peut avoir voulus et qui heurtent le sentiment de la justice ou le principe de l'égalité de traitement. De tels motifs peuvent résulter des travaux préparatoires, du fondement et du but de la prescription en cause, ainsi que de sa relation avec d'autres dispositions (ATF 134 I 184 consid. 5.1 p. 193; ATF 131 I 394 consid. 3.2 p. 396 et les arrêts cités). Il appartient à l'autorité de remédier à une éventuelle lacune apparente de la loi, lorsque celle-ci, même interprétée, n'apporte pas de solution sur un point qu'elle devrait régler, ou à une lacune occulte, lorsque le législateur a omis d'adjoindre, à une règle conçue de façon générale, la restriction ou la précision que le sens et le but de la règle considérée ou d'une autre règle légale imposent dans certains cas. L'autorité n'est en revanche pas autorisée à pallier l'absence d'une règle qui paraît simplement désirable (ATF 131 II 562 consid. 3.5 p. 567 et les arrêts cités).
La loi présente une lacune, lorsqu’elle ne répond pas à une question qui se pose, ou en donne une qui doit être considérée comme insoutenable (ATF 138 II 1 consid. 4.2 p. 3; 135 III 385 consid. 2.1 p. 386; 135 V 279 consid. 5.1 p. 284). Une lacune authentique (ou proprement dite) suppose que le législateur s’est abstenu de régler un point alors qu’il aurait dû le faire et qu’aucune solution ne se dégage du texte ou de l’interprétation de la loi. Une telle lacune peut être occulte. Tel est le cas lorsque le législateur a omis d’adjoindre à une règle conçue de façon générale, la restriction ou la précision que le sens et le but de la règle considérée (ou une autre règle légale) impose dans certains cas (ATF 139 I 57 consid. 5.2 p. 60; 135 V 113 consid. 2.4 p. 116). En d’autres termes, il y a lacune occulte lorsque le silence de la loi est contraire à son économie (ATF 139 I 57 consid. 5.2 p. 60; 117 II 494 consid. 6a p. 499). En revanche, si le législateur a renoncé volontairement à codifier une situation qui n’appelait pas nécessairement une intervention de sa part, son inaction équivaut à un silence qualifié (ATF 139 I 57 consid. 5.2 p. 60; 138 II 1 consid. 4.2 p. 3; 134 V 15 consid. 2.3.1 p. 16, 131 consid. 5.2 p. 134/135, 182 consid. 4.1 p. 185, et les arrêts cités; ATAF 2010/63 consid. 4.2.3; 2010/46 consid. 3.4.1). Quant à la lacune improprement dite, elle se caractérise par le fait que la loi offre certes une réponse, mais que celle-ci est insatisfaisante. Seule une lacune proprement dite (apparente ou occulte) peut être comblée par le juge; il lui est interdit, en revanche, de remédier à une lacune improprement dite, à moins que le fait d’invoquer le sens réputé déterminant de la norme ne constitue un abus de droit ou viole la Constitution (138 II 1 consid. 4.2 p. 3/4; 131 II 562 consid. 3.5 p. 567/568; 129 III 656 consid. 4.1 p. 658; 128 I 34 consid. 3b p. 42, et les arrêts cités; ATAF 2010/63 consid. 4.2.3; 2010/46 consid. 3.4.1).
Comme exemples récents de lacune proprement dite, on peut citer le cas de l’extinction de l’autorisation d’établissement à la suite de l’annulation de la naturalisation (ATF 135 II 1 consid. 3.5 p. 7), l’application de la règle «nulla poena sine lege» (ATF 137 IV 99 consid. l.2 p. 100/101) ou la détermination de la portée du principe de l’unité de la procédure (ATF 138 IV 214).
En l’occurrence, le législateur de l’époque a bien apporté une réponse à la question du délai référendaire, qui est toutefois insatisfaisante. Il s’agit donc d’une lacune improprement dite, qui ne peut être comblée par le juge, selon la jurisprudence qui vient d’être rappelée ci-dessus, dès lors que l’invocation par l’autorité intimée des règles en cause ne constitue pas un abus de droit, ni n’entraîne une violation de la Constitution. La position du recourant, qui affirme s’être trouvé en présence d’une lacune de la loi, ne peut dès lors être suivie.
a) La LPA-VD régit la procédure devant les autorités administratives et les autorités de justice administrative du canton et des communes (art. 1 LPA-VD) et s’applique à toute décision rendue par une autorité administrative ou de justice administrative du canton ou des communes, à l'action de droit administratif, lorsqu'elle est portée devant le Tribunal cantonal et aux recours et contestations par voie d'action dans le domaine des assurances sociales, les lois spéciales étant réservées (art. 2 LPA-VD).
Dans sa structure, la LPA-VD fixe le cadre général (chapitre I, art. 1 à 22), puis les règles générales de procédure applicables devant toutes les instances (chapitre II, art. 23 à 61). Ensuite sont fixées les normes particulières applicables à chacune des étapes, soit la première instance (chapitre III, art. 62 à 72), le recours administratif (chapitre IV, art. 73 à 91), le recours de droit administratif (chapitre V, art. 92 à 99) et enfin les procédures particulières (chapitre VI, art. 100 à 116) et les dispositions transitoires et finales (chapitre VII, art. 117 à 119).
Selon l’art. 96 al. 1 LPA-VD, sauf dispositions légales contraires, les délais fixés en jours par la loi ou par l'autorité ne courent pas :
a. du septième jour avant Pâques au septième jour après Pâques inclusivement ;
b. du 15 juillet au 15 août inclusivement ;
c. du 18 décembre au 2 janvier inclusivement.
L’art. 96 al. 2 LPA-VD prévoit que l'alinéa premier n'est pas applicable dans les procédures relatives à l'effet suspensif et à d'autres mesures provisionnelles.
b) La systématique de la loi est claire: l’art. 96 LPA-VD, qui fait partie du chapitre V de cette loi, a trait au recours de droit administratif et ne s’applique donc que dans ce cadre. Le recourant ne peut dès lors être suivi lorsqu’il soutient que cette disposition aurait dû trouver application devant l’autorité communale.
c) Le recourant soutient encore que l’adoption le 5 février 2013 par le Grand Conseil d’une révision de la LEDP incluant les féries judiciaires atteste de la présence d’une lacune de la loi. Or la modification en cause – au demeurant non applicable au cas d’espèce, ce dont le recourant ne disconvient pas – ne prévoit pas l’application analogique de l’art. 96 LPA-VD, mais uniquement l’instauration d’un système de prolongation de 5 jours du délai de dépôt des listes de signatures au greffe municipal si le délai référendaire de l’art. 105 LEDP (dans sa version en vigueur au 1er juillet 2013) court durant les jours de Noël, de Nouvel An ou de Pâques. On ne se trouve au demeurant pas ici en présence d’une lacune proprement dite (cf. supra consid. 2). Le grief est donc mal fondé.
Par ces motifs
la Cour constitutionnelle
arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. Le présent arrêt est rendu sans frais ni dépens.
Lausanne, le 1er novembre 2013
Le président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.