TRIBUNAL CANTONAL COUR CONSTITUTIONNELLE
Arrêt du 18 mars 2013
Composition
M. Pascal Langone, président; M. François Kart, M. Robert Zimmermann, Mme Mélanie Pasche et M. André Jomini, juges; M. Jean Maytain, greffier.
Recourants
Eric MAGNIN, à Lausanne,
Roland WETTER, à Pully, représenté par Eric MAGNIN, à Lausanne,
Autorité intimée
Grand Conseil, à Lausanne
Autorité concernée
Conseil d'Etat, à Lausanne
Objet
Droits politiques (référendum)
Recours Eric MAGNIN et Roland WETTER c/ le Décret accordant au Conseil d'Etat un crédit d'ouvrage de CHF 17'068'000.-- destiné à financer la reconstruction du Parlement vaudois, place du Château 5, à Lausanne, adopté le 27 novembre 2012 par le Grand Conseil
Vu les faits suivants
A. Le 12 juin 2012, le Grand Conseil a adopté le décret accordant au Conseil d'Etat un crédit d'ouvrage de CHF 15'570'000.-- destiné à financer la reconstruction du Parlement vaudois, place du Château 5, à Lausanne (ci-après: Décret du 12 juin 2012). Contre cet acte, publié dans la Feuille des avis officiels du Canton de Vaud (FAO) du 29 juin 2012, a été lancé le référendum "Non au toit!" qui a réuni plus de 16'000 signatures valables dans les délais prescrits. Par avis publié dans la FAO du 7 septembre 2012, le Département de l'intérieur a constaté l'aboutissement de la demande dudit référendum et indiqué que la votation populaire aurait lieu le 3 mars 2013.
Dans l'intervalle, le Conseil d'Etat a exploré toutes les pistes permettant de prendre en compte les critiques des référendaires portant essentiellement sur l'aspect esthétique du projet, en particulier la volumétrie, la forme et le matériau (métallique) du toit. Le projet architectural a été modifié sur les éléments contestés; un nouveau revêtement de la toiture en tuiles de terre cuite a notamment été proposé. Le 9 novembre 2012, le Conseil d'Etat a soumis au Grand Conseil un nouveau projet de décret (crédit d'ouvrage) portant sur un projet architectural modifié aux fins de répondre à certaines critiques émises par les référendaires.
B. Le 27 novembre 2012, le Grand Conseil a adopté le décret accordant au Conseil d'Etat un crédit d'ouvrage de CHF 17'068'000.-- destiné à financer la reconstruction du Parlement vaudois, place du Château 5, à Lausanne (ci-après: Décret du 27 novembre 2012), dont l'art. 1er prévoit que le Décret du 12 juin 2012 est abrogé. Publié dans la FAO du 30 novembre 2012, le Décret du 27 novembre 2012 a fixé l'échéance du délai référendaire au 9 janvier 2013. Le référendum n'a pas été demandé.
C. Le 18 décembre 2012, Eric Magnin et Roland Wetter, agissant en tant que citoyens suisses domiciliés dans le canton de Vaud et membres du Comité référendaire "Non au toit!", ont interjeté recours devant la Cour constitutionnelle du Tribunal cantonal à l'encontre du Décret du 27 novembre 2012, dont ils demandent l'annulation. Selon eux, "les effets du décret du 27 novembre 2012 violent le droit supérieur".
D. Dans sa réponse du 30 janvier 2013, le Grand Conseil a conclu principalement à l'irrecevabilité du recours pour cause de tardiveté, subsidiairement à son rejet. Invités à se déterminer sur la réponse du Grand Conseil dans un délai échéant le 25 février 2013, les recourants n'ont pas fait usage de cette faculté.
E. Faute d'unanimité au sein de la Cour pour statuer par voie de circulation, la Cour a décidé de tenir une audience de délibération publique qui a été fixée au 18 mars 2013, en application de l'art. 14 de la loi cantonale du 5 octobre 2004 sur la juridiction constitutionnelle (LJC; RSV 173.32).
Considérant en droit
a) Conformément à l'art. 136 al. 2 de la Constitution du 14 avril 2003 du Canton de Vaud (Cst-VD; RSV 101.01), la Cour constitutionnelle contrôle, sur requête déposée dans les vingt jours dès leur publication, la conformité des normes cantonales au droit supérieur, la loi définissant la qualité pour agir (let. a); elle juge, sur recours et en dernière instance cantonale, les litiges relatifs à l’exercice des droits politiques en matière cantonale et communale (let. b) et tranche les conflits de compétence entre autorités (let. c). Cette disposition ne comporte pas de règles directement applicables (arrêt CCST 2005.0001 du 28 juin 2005 consid. 1b) et, pour que le contrôle puisse s’exercer, le législateur a adopté la LJC, dont l’art. 1er précise qu’elle définit les attributions de la Cour et règle la procédure applicable aux requêtes interjetées auprès d’elle (ATF 133 I 49 consid. 2.1).
Le titre III de la LJC, composé de l'unique art. 19, est relatif au contentieux de l’exercice des droits politiques. Cette disposition prévoit que la Cour connaît, en dernière instance cantonale, des recours dirigés contre les décisions du Conseil d’Etat, du Grand Conseil et des conseils communaux ou généraux en matière de droits politiques, conformément à la loi cantonale du 16 mai 1989 sur l’exercice des droits politiques (LEDP; RSV 160.01), l’instruction du recours suivant les règles instaurées à l’art. 12 LJC. Ainsi, l’organisation de ce contentieux est essentiellement réglée dans la LEDP (Bulletin du Grand Conseil [BGC], 15 septembre 2004, p. 3668).
b) Selon l'art. 84 al. 3 Cst-VD, la demande de référendum (facultatif) aboutit si elle a recueilli 12'000 signatures dans un délai de quarante jours dès la publication de l'acte, tels une loi ou un décret (art. 84 al. 1 let. a). D'après l'art. 105 LEDP, les listes de signatures doivent être déposées au greffe municipal dans les quarante jours suivant la publication de l'acte contesté (al. 1); la demande de référendum ne peut pas être retirée (al. 2); lorsque la demande de référendum a abouti, le département en informe le Grand Conseil et le Conseil d'Etat soumet l'acte contesté au vote populaire dans les six mois qui suivent l'expiration du délai référendaire (al. 3).
A teneur de l'art. 117 LEDP, toute contestation relative à la préparation, au déroulement ou au résultat d'une élection ou d'une votation, ainsi qu'aux demandes d'initiative et de référendum peut faire l'objet d'un recours (al. 1); le recours est adressé à la Chancellerie d'Etat lorsque le recours relève de la compétence du Conseil d'Etat (al. 2, let. b) ou au Secrétariat général du Grand Conseil lorsque le recours relève de la compétence du Grand Conseil (al. 2; let. c; selon l'art. 122 LEDP, le Grand Conseil n'est toutefois pas l'autorité de recours en cas de contestation relative à un référendum).
Aux termes de l'art. 119 al. 1 LEDP, "le recours (prévu à l'art. 117) doit être déposé dans les trois jours dès la découverte du motif de plainte, mais au plus tard dans les trois jours qui suivent la publication du résultat ou la notification de l'acte mis en cause". D'après l'art. 123a LEDP, les décisions (sur recours) relatives aux scrutins communaux et cantonaux peuvent faire l'objet d'un recours auprès de la Cour constitutionnelle. L'art. 123c LEDP précise que le recours est formé dans un délai de dix jours dès la publication officielle de la décision.
c) Les recourants se plaignent uniquement d'une violation de leurs droits politiques qui sont garantis de manière générale à la fois par l'art. 34 Cst. et l'art. 75 Cst-VD. Ils laissent entendre qu'en adoptant le Décret du 27 novembre 2012 qui a abrogé le Décret du 12 juin 2012 contre lequel la demande de référendum avait abouti, le Grand Conseil a empêché le scrutin populaire d'avoir lieu dans les six mois qui suivent l'expiration du délai référendaire (art. 105 al. 3 LEDP). En cela, le Grand Conseil a matériellement pris une décision en matière de droits politiques en vertu de la LEDP et de l'art. 19 LJC. On arriverait à la même conclusion si le recours était dirigé contre refus – implicite – du Conseil d'Etat de convoquer les électeurs pour le scrutin cantonal prévu initialement pour le 3 mars 2013 (cf. art. 10 LEDP). Il n'est pas contesté que l'on se trouve bien en présence d'une contestation en matière d'exercice des droits politiques au sens de l'art. 19 LJC. Il en découle ainsi que seule la voie du recours contre les décisions (sur recours) prises par le Grand Conseil ou le Conseil d'Etat (cf. aussi art. 136 al. 2 let. b Cst-VD) est ouverte auprès de la Cour constitutionnelle, à l'exclusion de la requête pour contrôle abstrait de la constitutionnalité des normes cantonales qui peut déposée directement auprès de la Cour de céans (cf. art. 3 à 10 du titre II de la LJC et art. 136 al. 2 let. a Cst-VD). Les recourants auraient donc dû d'abord saisir l'autorité compétente (soit ici le Conseil d'Etat) d'un recours contre le refus – implicite, mais résultant clairement de l'art. 1er du Décret du 12 juin 2012 – de soumettre au vote populaire un décret qui avait fait l'objet d'une demande de référendum ayant abouti, puis le cas échéant porter la cause devant la Cour de céans.
Or, les recourants ont formé un recours à l'encontre du Décret du 27 novembre 2012 directement devant la Cour constitutionnelle, sans avoir préalablement saisi le Conseil d'Etat d'un recours (dans un délai de trois jours). La législation en matière d'exercice des droits politiques a expressément prévu une double instance de recours (cf. 117 al. 2 et 123a ss LEDP), ce qu'exprime déjà l'art. 136 al. 2 let. b Cst-VD précisant que la Cour constitutionnelle n'est compétente en la matière que sur recours et en dernière instance cantonale. Le présent recours est donc irrecevable faute d'épuisement des voies de droit cantonales. Certes, il peut paraître curieux que le Conseil d'Etat puisse connaître d'un recours dirigé contre un acte du Grand Conseil. Mais quand bien même un recours direct auprès de la Cour de céans serait admissible dans le cas particulier, le présent recours devrait de toute manière être considéré comme manifestement tardif, puisque ni le délai de recours de trois jours pour saisir le Conseil d'Etat au sens de l'art. 119 al. 1 LEDP, ni même celui de dix jours prévu par l'art. 123c LEDP pour agir devant la Cour constitutionnelle n'ont été respectés; l'acte de recours a en effet été déposé le 18 décembre 2012, soit dix-huit jours après la publication dans la FAO du 30 novembre 2012 du Décret du 27 novembre 2012. Comme le recours apparaissait d'emblée tardif, il n'y avait pas lieu de le transmettre au Conseil d'Etat comme objet de sa compétence, puisque celui-ci ne pouvait qu'en constater l'irrecevabilité manifeste. A noter que c'est à tort que les recourants se référent à l'art. 5 al. 1 LJC qui prévoit que la requête peut être déposée devant la Cour constitutionnelle dans un délai de vingt jours, car, comme on l'a vu plus haut, cette disposition ne s'applique pas au contentieux de l'exercice des droits politiques selon l'art. 19 LJC et l'art. 136 al. 2 let. b Cst-VD.
Vu ce qui précède, le recours déposé le 18 décembre 2012 doit être déclaré irrecevable.
En matière de recours relatifs aux contentieux des droits politiques, la procédure est en principe gratuite (art. 121a LEDP), y compris devant la Cour constitutionnelle (art. 123e 2ème phrase LEDP). Il ne sera donc pas perçu d'émolument de justice ni alloué de dépens.
Par ces motifs
la Cour constitutionnelle
arrête:
I. Le recours est irrecevable.
II. Il est statué sans frais, ni dépens.
Lausanne, le 18 mars 2013
Le président: Le greffier:
Le présent arrêt est communiqué, le 27 mars 2013, aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.