CANTON DE VAUD Cour Constitutionnelle
Décision sur effet suspensif du 13 février 2012
Composition
M. Alain Zumsteg, président; MM. Pierre-Yves Bosshard, Pascal Langone et Joël Krieger, juges; M. Robert Zimmermann, juge suppléant.
Requérantes
Municipalité de Champagne,
Municipalité de Fiez,
Municipalité de Novalles,
Municipalité de Fontaines-sur-Grandson,
Municipalité de Bonvillars,
Municipalité de Grandevent,
Municipalité de Provence, toutes représentées par Me Alain Sauteur, avocat à Lausanne,
Autorité intimée
Conseil d'Etat,
Autorités concernées
Municipalité de Belmont-sur-Yverdon,
Municipalité de Valeyres-sous- Ursins,
Municipalité d'Yvonand,
Municipalité d'Ursins,
Municipalité de Treycovagnes,
Municipalité de Suchy,
Municipalité de Rovray,
Municipalité de Pomy,
Municipalité de Molondin,
Municipalité de Mathod,
Municipalité de Giez,
Municipalité d'Essert-Pittet,
Municipalité d'Ependes,
Municipalité de Donneloye,
Municipalité de Démoret,
Municipalité de Cuarny,
Municipalité de Corcelles-près-Concise,
Municipalité de Concise,
Municipalité de Cheseaux-Noréaz,
Municipalité de Chêne-Pâquier,
Municipalité de Chavannes-le-Chêne,
Municipalité de Chanéaz,
Municipalité de Chamblon,
Municipalité d'Yverdon-les-Bains, toutes représentées par Me Yves Nicole, avocat à Yverdon-Les-Bains,
Municipalité de Vugelles-la-Mothe,
Municipalité de Villars-Epeney,
Municipalité de Valeyres-sous- Montagny,
Municipalité de Suscévaz,
Municipalité d'Orges,
Municipalité de Mutrux,
Municipalité de Grandson,
Municipalité de Champvent,
Objet
Requête Municipalités de Champagne, Fiez, Novalles, Fontaines-sur-Grandson, Bonvillars, Grandevent et Provence c/ statuts de l'association "SDIS régional du Nord vaudois"
Vu les faits suivants
A. Les autorités communales exercent les attributions et exécutent les tâches qui leurs sont propres, dans le cadre de la Constitution et de la législation cantonales (art. 2 al. 1 de la loi du 28 février 1956 sur les communes – LC, RSV 175.11). Parmi ces attributions et tâches propres figure notamment la lutte contre le feu (art. 2 al. 2 let. e LC). Aux termes de l’art. 107a LC, plusieurs communes peuvent collaborer pour accomplir ensemble des tâches d’intérêt commun; elles veillent à choisir la forme de collaboration la plus appropriée (al. 1), laquelle revêt en principe, selon l’al. 2 de cette disposition, les formes du contrat de droit administratif (let. a); de l’entente intercommunale (let. b); de l’association de communes (let. c); de la fédération de communes (let. d); de l’agglomération (let. e); des personnes morales de droit privé (let. e).
B. Le 2 mars 2010, le Grand Conseil a adopté la loi sur le service de défense contre l’incendie et de secours (LSDIS, RSV 963.15), entrée en vigueur le 1er janvier 2011. La LSDIS a abrogé la loi homonyme du 17 novembre 1993 (art. 23 LSDIS). La LSDIS vise à régler l’organisation et le fonctionnement de la défense contre l’incendie et des secours en cas de dommages causés par le feu ou les éléments naturels ou dans d’autres situations présentant un caractère d’urgence, sous réserve de la législation réglant d’autres activités en matière de secours (art. 1 LSDIS). La loi définit un standard de sécurité cantonal, soit les exigences déterminant les moyens à mettre en œuvre pour les premières interventions en matière de défense contre l’incendie et de secours, destinées à garantir une efficacité uniforme sur l’ensemble du territoire cantonal; sur la base du standard de sécurité cantonal, le canton est divisé en secteurs d’intervention (art. 2 al. 3 LSDIS). Le Conseil d’Etat exerce la haute surveillance sur la défense contre l’incendie et les secours dans le canton; il définit le standard de sécurité cantonal et en fixe les critères par voie d’arrêté (art. 3 al. 1 et 2 LSDIS). Les compétences du canton en matière de défense contre l’incendie et les dangers résultant des éléments naturels sont exercées par l’Etablissement d’assurance contre l’incendie et les éléments naturels du canton de Vaud – ECA (art. 4 al. 1 LSDIS). L’ECA organise, gère et exploite un centre de traitement des alarmes (CTA) pour l’ensemble du territoire cantonal (art. 4 al. 2 LSDIS). Il fixe, en partenariat avec les communes, les périmètres des secteurs d’intervention des services de défense contre l’incendie et de secours (SDIS), sur la base du standard de sécurité cantonal (art. 4 al. 3 LSDIS). Les autorités communales prennent toutes dispositions utiles en matière de lutte contre le feu, en application de l’art. 2 al. 2 let. e LC (art. 6 al. 1 LSDIS). Selon l’al. 2 de cette disposition, les attributions communales comprennent l’incorporation des sapeurs-pompiers, dans toute la mesure nécessaire pour que le SDIS couvrant leur territoire soit suffisamment équipé en personnel au regard du standard de sécurité cantonal (let. a); la gestion et l’entretien des équipements, du matériel, des véhicules et des locaux nécessaires au service selon le standard de sécurité cantonal (let. b); l’adoption des mesures nécessaires pour que chaque sapeur-pompier puisse être mis sur pied rapidement par l’intermédiaire du CTA; soit correctement équipé et instruit; bénéficie d’une couverture d’assurance contre les accidents, la maladie et la responsabilité civile découlant du service, ainsi que pour la couverture des dommages survenus lors de courses de service ou d’intervention avec des véhicules privés (let. c). Les communes peuvent confier à l’organisation régionale à laquelle elles sont rattachées tout ou partie de leurs attributions (art. 6 al. 3 LSDIS). Dans le cadre des compétences qui leur sont attribuées, les communes sont responsables sur leur territoire du respect des exigences fixées par le standard de sécurité cantonal (art. 7 LSDIS). A teneur de l’art. 8 LSDIS, pour assurer le respect des exigences découlant du standard de sécurité cantonal, les communes du canton collaborent pour créer et exploiter les SDIS régionaux, et accomplissent ensemble les tâches découlant du service de défense contre l’incendie et de secours (al. 1); les regroupements communaux en SDIS régionaux doivent être conformes aux périmètres des secteurs d’intervention; pour autant que les exigences contenues dans le standard de sécurité cantonal soient respectées, le Conseil d’Etat peut autoriser une commune à se regrouper avec les communes d’un autre secteur (al. 2); pour assurer le respect des exigences découlant du standard de sécurité cantonal, le Conseil d’Etat peut ordonner aux communes de collaborer ou ordonner à une organisation régionale d’intégrer une commune (al. 3). A teneur de l’art. 9 LSDIS, pour accomplir les tâches de service de défense contre l’incendie et de secours, les communes regroupées selon l’art. 8 organisent, équipent et instruisent en commun un SDIS (al. 1); à cette fin, elles collaborent au sens de l’art. 107a et suivants LC (al. 2); les projets de contrat, convention ou statuts au sens de l’art. 107a LC et suivants doivent être soumis pour examen à l’ECA avant l’adoption par les autorités communales et l’approbation pr le Conseil d’Etat (al. 3). Aux termes de l’art. 10 LSDIS, le SDIS est constitué par l’ensemble des personnes incorporées; il est placé sous la conduite d’un commandant et d’un état-major uniques (al. 1); il est composé d’un détachement de premier secours – DPS - et d’un détachement d’appui – DAP (al. 2).
C. A la suite de l’adoption de la LSDIS, les communes du district du Jura-Nord vaudois ont entamé des discussions en vue de la création d’un SDIS régional, au sens de l’art. 8 LSDIS. A une date indéterminée, ont été rédigés les «Statuts de l’association intercommunale en matière de défense incendie et secours de la région du Nord vaudois» (ci-après: les Statuts), approuvés par le Conseil d’Etat le 7 décembre 2011. Selon cette décision, publiée dans la Feuille des avis officiels du 13 décembre 2011, sont membres de l’association intercommunale les communes suivantes: Belmont-sur-Yverdon, Chamblon, Champvent, Chanéaz, Chavannes-le-Chêne, Chêne-Pâquier, Cheseaux-Noréaz, Concise, Corcelles-près-Concise, Cuarny, Démoret, Donneloye, Ependes, Essert-Pittet, Essert-sous-Champvent, Giez, Grandson, Mathod, Molondin, Mutrux, Orges, Pomy, Prahins, Rovray, Suchy, Suscévaz, Treycovagnes, Ursins, Valeyres-sous-Montagny, Valeyres-sous-Ursins, Villars-Epeney, Villars-sous-Champvent, Vugelles-la-Mothe, Yverdon-les-Bains, Yvonand. Dès le 1er janvier 2012, les communes de Villars-sous-Champvent, Essert-sous-Champvent et Champvent, ont fusionné; la nouvelle commune s’appelle Champvent. A la même date, la commune de Prahins a fusionné avec celle de Donneloye, sous le nom de celle-ci.
Les Statuts régissent une association intercommunale dénommée «SDIS régional du Nord vaudois» (ci-après: l’Association), laquelle a pour but, selon l’art. 5, d’assurer sur le territoire des communes qui en sont membres, la sécurité incendie et le secours, tels que définis par la LSDIS et conformément au standard de sécurité cantonal (let. a); de définir la structure et les moyens nécessaires à l’accomplissement de cette mission (let. b) et de veiller à la mise en oeuvre des structures et moyens définis (let. c). L’Association peut offrir ses prestations à d’autres collectivités publiques par contrat de droit administratif (art. 6). Les organes de l’Association sont le Conseil intercommunal, le Comité de direction et la Commission de gestion (art. 8). Selon l’art. 9, le Conseil intercommunal est formé d’un délégué par commune associée (al. 1); chaque délégué dispose d’une voix par tranche ou fraction de tranche de 500 habitants (al. 2). Les décisions sont prises à la majorité de 75 voix exprimées; le président prend part au vote; en cas d’égalité, ses voix sont prépondérantes (art. 15 al. 2). Le Comité de direction se compose de sept membres, dont quatre pour Yverdon-les-Bains, un pour la commune d’Yvonand; un pour les communes de Grandson et de Concise, et un pour toutes les autres communes (art. 18 al. 1). Le président du Comité de direction est élu par le Conseil intercommunal parmi l’un des quatre membres représentant Yverdon-les-Bains (art. 19 al. 1). Les communes membres ont les obligations suivantes: le recrutement des personnes qui peuvent être appelées au service (art. 25); la mise à disposition de locaux (art. 26) et de matériel (art. 27); la prise en charge des frais des installations sises sur leur territoire (art. 28). L’organisation du SDIS fait l’objet d’un règlement organique adopté par le Conseil intercommunal (art. 31). Comme ressources, l’Association dispose de la contribution annuelle des communes, du produit des prestations facturées à des tiers, ainsi que des contributions cantonales et fédérales et autres ressources diverses (art. 34). La Ville d’Yverdon-les-Bains contribue au financement du fonctionnement du SDIS régional, à raison d’un forfait de base de 10 fr. par habitant; le solde du coût effectif de fonctionnement est facturé à toutes les communes membres, y compris la Ville d’Yverdon-les-Bains, selon les bases de répartition suivante: pour le 90% du montant, au prorata du nombre d’habitants; pour le 10%, au prorata de la valeur du patrimoine immobilier de chaque commune membre de l’Association (art. 37 al. 1). A teneur de l’art. 41, les communes qui désirent adhérer à l’Association présentent leur requête au Conseil intercommunal (al. 1); les conditions d’adhésion sont convenues entre la commune requérante et le Comité de direction, sous réserve de la ratification du Conseil intercommunal (al. 2); une contribution équivalente à la répartition définie à l’art. 37 est perçue depuis la date de création de l’Association; les exceptions sont traitées de cas en cas par le Comité de direction (al. 3).
Par acte du 23 décembre 2011, les Municipalités de Champagne, Fiez, Novalles, Fontaines-sur-Grandson, Bonvillars, Grandevent et Provence ont formé une requête contre les Statuts, d’une part, et la décision du Conseil d’Etat du 7 décembre 2011, d’autre part. Elles concluent principalement à ce que la Cour constitutionnelle constate que les Statuts et la décision du 7 décembre 2011 sont contraires au droit supérieur (I); qu’elle annule les Statuts et, en tant que de besoin, la décision du 7 décembre 2011 (II). A titre subsidiaire, elles concluent à l’annulation des art. 18 al. 1 et 19 al. 1 des Statuts, ainsi que, en tant que de besoin, de la décision du 7 décembre 2011. Les requérantes invoquent les art. 146 al. 1 Cst-VD et 113 LC, ainsi que l’autonomie communale et le principe d’égalité. Elles demandent à ce que l’effet suspensif soit accordé à la requête. Le Conseil d’Etat, ainsi que les Municipalités de Belmont-sur-Yverdon, Chamblon, Chanéaz, Chavannes-le-Chêne, Chêne-Pâquier, Cheseaux-Noréaz, Concise, Corcelles-près-Concise, Cuarny, Démoret, Donneloye, Ependes, Essert-Pittet, Giez, Mathod, Molondin, Pomy, Rovray, Suchy, Suscévaz, Treycovagnes, Ursins, Valeyres-sous-Ursins, Yverdon-les-Bains et Yvonand (ci-après: Belmont-sur-Yverdon et consorts) , concluent principalement à l’irrecevabilité de la requête, subsidiairement à son rejet. La Municipalité de Grandson a produit des déterminations, allant dans le sens du rejet de la requête.
D. Le 30 décembre 2011, le Président de la Cour a décidé qu’en l’état, la requête suspendait l’entrée en vigueur des Statuts. Le 19 janvier 2012, les communes de Belmont-sur-Yverdon et consorts ont demandé la levée de l’effet suspensif. Le Conseil d’Etat en a fait de même dans ses déterminations du 30 janvier 2012. Les requérantes se sont opposées à cette mesure.
E. Le 30 janvier 2012, les requérantes ont informé le juge instructeur qu’elles avaient formé parallèlement un recours contre les Statuts auprès du Tribunal fédéral (cause 2C_89/2012). Par ordonnance du 2 février 2012, le Président de la IIe Cour de droit public du Tribunal fédéral a suspendu la cause 2C_89/2012, jusqu’à ce que la Cour constitutionnelle ait statué sur la requête.
Considérant en droit
a) La requête suspend l’entrée en vigueur de l’acte attaqué, sauf décision contraire de la Cour (art. 7 de la loi du 5 octobre 2004 sur la juridiction constitutionnelle – LJC, RSV 173.32). La suspension jusqu’à droit jugé se comprend aisément lorsque l’acte attaqué est de nature normative, soumis au référendum: dans ce cas en effet, le vote populaire ne peut avoir lieu avant le prononcé de l’arrêt de la Cour constitutionnelle (art. 6 LJC). Toutefois, comme l’art. 7 LJC le permet, il est admis que la Cour puisse retirer l’effet suspensif. Cela concerne notamment le cas où la requête n’est pas dirigée contre un texte normatif dans son ensemble, mais seulement contre quelques-unes de ses dispositions, ou celui où la requête, abusive, vise uniquement à paralyser l’activité étatique (EMPL n° 188, de juin 2004, Bulletin du Grand Conseil du 15 septembre 2004, p. 3663 ss; cf. les décisions sur effet suspensif des 10 mars 2008, cause CCST.2008.0001, consid. 1; 14 mars 2007, cause CCST.2006.0011, consid. 1a; 25 mars 2006, cause CCST.2006.0002, consid. 2; 27 mai 2005, cause CCST.2005.0001, consid. 1).
b) Outre cela, et quand bien même l’art. 12 al. 2 LJC ne renvoie pas à l’art. 80 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD, RSV 173.36), rien ne s’oppose à ce que la Cour constitutionnelle procède à une pesée des intérêts en présence, afin de vérifier sur cette base le régime provisionnel qui doit prévaloir (cf. les décisions précitées des 25 mars 2006, consid. 2, et 27 mai 2005, consid. 2). Cette pesée d’intérêts se fait dans le cadre d’une application par analogie de l’art. 80 al. 2 LPA-VD (cf., sous l’ancien régime de la loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administrative – LPJA, les décisions du 14 mars 2007, précitée, consid. 1b, du 7 juillet 2006, cause CCST.2006.0004, consid. 1b, et du 13 avril 2006, cause CCST.2006.0003, consid. 2a). Il est arrivé à la Cour constitutionnelle, au terme de cet examen, de lever l’effet suspensif, totalement (cf., par exemple, les décisions précitées des 10 mars 2008, 13 avril 2006, 25 mars 2006 et 27 mai 2005) ou partiellement (cf., par exemple, les décisions précitées des 14 mars 2007 et 7 juillet 2006).
c) L'effet suspensif a pour but de maintenir une situation donnée de manière à ne pas vider le recours de son objet par une exécution prématurée de la décision attaquée; il rend l’acte contesté inefficace jusqu'à droit connu au fond. C'est dans le cadre d'une pesée générale des intérêts à prendre en considération que le juge doit déterminer si l'effet suspensif peut être accordé, retiré ou restitué au recours. De manière générale, il convient d’accorder ou de maintenir l’effet suspensif, à moins que l'intérêt public ou un intérêt privé prépondérant ne commande l'exécution immédiate et que les intérêts des parties ne s'en trouvent pas irrémédiablement compromis. Le juge veillera aussi bien à ce que l’exécution immédiate de l’acte attaqué ne rende pas illusoire l’usage de la voie de droit, qu’à éviter que la suspension de ses effets empêche l’acte attaqué d’atteindre son but. En fin de compte, il s’agit d’examiner si les raisons qui plaident pour l’exécution immédiate de l’acte attaqué l’emportent sur celles qui peuvent être invoquées en faveur du statu quo. C’est avant tout en fonction de la vraisemblance et de l’importance du préjudice que les mesures provisionnelles sont destinées à éviter, ainsi que de la conformité de ces mesures au principe de la proportionnalité, que doit dépendre le sort de l’effet suspensif. L’issue probable de la requête peut aussi être prise en compte, mais seulement si la solution s’impose à première vue de manière évidente, sur la base d’un état de fait clairement établi (cf. la décision du 30 mars 2009, cause CCST.2008.0016, consid. 1, et les références citées).
d) Les communes requérantes ne sont pas membres de l’Association. A l’appui de leurs demandes de levée de l’effet suspensif, le Conseil d’Etat, ainsi que Belmont-sur-Yverdon et consorts, ont fait valoir l’intérêt des communes membres de l’Association à mettre en oeuvre le SDIS régional, sans attendre que la Cour constitutionnelle ait tranché le sort de la requête au fond. Belmont-sur-Yverdon et consorts ont allégué que les corps de sapeurs-pompiers locaux ne répondent plus actuellement, pour la plupart d’entre eux, au standard de sécurité cantonal. En particulier, certains détachements d’appui (DAP) ne seraient plus en état d’assurer pleinement le soutien qu’ils doivent apporter aux détachements de premier secours (DPS). Les requérantes objectent à cela qu’une carence dans l’organisation des corps des sapeurs-pompiers communaux ne justifierait pas de lever l’effet suspensif. Elles ne se prévalent pas d’un intérêt public ou privé opposé, qui serait mis en péril si l’effet suspensif était retiré à la requête; elles se bornent à contester le caractère déterminant de l’intérêt public invoqué par le Conseil d’Etat, ainsi que par Belmont-sur-Yverdon et consorts. De même, elles ne se plaignent d’aucun inconvénient que la création immédiate du SDIS régional pourrait entraîner pour elles. En particulier, elles n’allèguent pas que cela les entraverait dans leurs propres tâches de lutte contre le feu. Il convient d’admettre, sur le vu de ces éléments, que l’intérêt des communes membres de l’Association à mettre sur pied le SDIS régional sans délai, l’emporte sur le maintien du statu quo.
Dans la pesée des intérêts à faire, il convient de souligner que les requérants ne contestent pas le principe de l’Association, mais ses modalités d’organisation, telles que fixées par les Statuts. En particulier, les requérantes critiquent la répartition des voix au sein des organes de l’Association. Elles estiment que les dispositions y relatives des Statuts (spécialement les art. 18 al. 1 et 19 al. 1), consacreraient une inégalité de traitement, à leur détriment. La levée de l’effet suspensif, avec la conséquence que l’Association pourrait s’atteler immédiatement à la réalisation de ses buts, ne produit à cet égard aucun dommage pour les requérantes. Même à supposer qu’elles puissent subir un préjudice quelconque découlant de la mise en oeuvre immédiate des Statuts, par exemple à raison de modalités d’organisation qui seraient arrêtées ou des tâches réparties, celui-ci serait supprimé pour le cas où la Cour, adjugeant aux requérantes leurs conclusions, annulait les Statuts.
e) En conclusion, il existe un intérêt public prépondérant à ce que les Statuts litigieux puissent être mis en oeuvre, de manière à permettre à ce que le SDIS régional soit créé sans attendre. La situation étant claire à cet égard, il n’est pas nécessaire, par surcroît, d’examiner le sort prévisible de la requête, que le Conseil d’Etat, ainsi que Belmont-sur-Yverdon et consorts, tiennent principalement pour irrecevable.
La demande doit ainsi être admise, et l’effet suspensif levé. Le sort des frais et dépens suivra celui de la cause au fond.
Par ces motifs
la Cour
décide:
I. L’effet suspensif est levé.
II. Le sort des frais et dépens est réservé.
Lausanne, le 13 février 2012
Le président:
La présente décision est communiquée aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint. Elle peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.