TRIBUNAL CANTONAL COUR CONSTITUTIONNELLE
Arrêt du 26 janvier 2011
Composition
M. Alain Zumsteg, président; MM. Pierre-Yves Bosshard, vice-président, François Kart, Jean-Luc Colombini et Pascal Langone, juges.
Requérants
Nicole CROT, à Penthaz,
Mireille ETIENNE, à Thônex,
Jean-Werner SIGNER, à Vevey, tous trois représentés par Me Alain THEVENAZ, avocat à Lausanne,
Autorité intimée
Conseil communal de Vaulion, représenté par Me François BOUDRY, avocat à Epalinges,
Autorité concernée
Département de la sécurité et de l'environnement, Secrétariat général, représenté par le Service des eaux, sols et assainissement (SESA),
Objet
Taxe annuelle de construction et de rénovation des installations collectives d'évacuation et d'épuration des eaux
Requête Nicole CROT et crts c/ règlement sur l'évacuation et l'épuration des eaux adopté le 24 juin 2010 par le Conseil communal de Vaulion et approuvé le 3 septembre 2010 par le Département de la sécurité et de l'environnement
Vu les faits suivants
A. Le 24 juin 2010, le Conseil communal de Vaulion a adopté le règlement communal sur l'évacuation et l'épuration des eaux (ci-après: le règlement), ainsi que l'annexe n° 1 consacrée aux "Tarifs des taxes uniques de raccordement" et l'annexe n° 2 relative aux "Tarifs de la taxe annuelle d'épuration". En ce qui concerne les taxes, le règlement prévoit ce qui suit :
"VI. TAXES
Dispositions générales
Art. 40.- Les propriétaires d’immeubles bâtis et raccordés aux installations collectives d’évacuations et d’épuration des eaux participent aux frais de construction et d’entretien des dites installations en s’acquittant: • d’une taxe unique de raccordement (art. 41 à 43 ci-après); • d’une taxe annuelle de construction et de rénovation (art. 44); • d’une taxe annuelle d’épuration (art. 45); • d’une taxe annuelle spéciale, le cas échéant (art. 46). La fixation et la perception de ces contributions sont réglées par les dispositions qui suivent, ainsi que par une annexe sur les taxes qui fait partie intégrante du présent règlement
Taxe unique de raccorde- ment EU et EU+EC
Art. 41.- Pour tout bâtiment nouvellement raccordé directement ou indirectement aux collecteurs publics d’eaux et d’eaux claires ou d'eaux usées uniquement, il est perçu, conformément à l’annexe, une taxe unique de raccordement. Cette taxe est exigible du propriétaire, sous forme d’acompte lors de l’octroi de l’autorisation de raccordement (art. 18 et 19, ci-dessus), la taxation définitive, acompte déduit, intervenant dès le raccordement effectif.
Taxe unique de raccorde- ment EC
Art. 42.- Lorsque le bâtiment n’est raccordé qu’aux collecteurs publics d’eaux claires, la taxe de raccordement prévue aux articles 41 (sic) est réduite aux conditions de l’annexe. L’article 41, alinéa 2 est applicable.
Réajustement de la taxe unique de raccorde-ment EU+EC
Art. 43.- En cas de transformation, d’agrandissement ou de reconstruction d’un bâtiment déjà raccordé aux collecteurs publics d’eaux de raccordement usées et/ou claires, la taxe unique EU+EC est fixée aux conditions de l’annexe.
Taxe annuelle de construction et de rénovation
Art. 44.- Pour tout bâtiment raccordé directement ou indirectement aux collecteurs EU et/ou EC, dans la zone à bâtir ou hors de celle-ci, il est perçu du propriétaire une taxe annuelle qui couvre les frais de construction, de rénovation ou de transformation des installations et qui est calculée de manière à les amortir en capital et intérêts sur une période de quinze ans au maximum. Les frais de construction ou de rénovation peuvent faire l’objet d’un accord avec la commune portant sur un versement unique à la fin des travaux. Le propriétaire de nouvelles constructions ou de constructions existantes qui se raccorde à un réseau des canalisation communales existant paie également cette taxe et finance, de la même manière que les autres propriétaires raccordés, l’amortissement et les intérêts des sommes investies par la commune. L’art. 41, alinéa 2 est applicable.
Taxe annuelle d’épuration
Art. 45.- Pour tout bâtiment dont les eaux usées aboutissent directement ou indirectement aux installations collectives d’épuration, il est perçu du propriétaire, aux conditions de l’annexe, une taxe annuelle d’épuration qui couvre les frais de fonctionnement du réseau et de la Step.
Taxe annuelle spéciale
Art. 46.- En cas de pollution particulièrement importante des eaux usées, il est perçu une taxe annuelle spéciale. Elle est en particulier due pour les exploitations dont la charge polluante en moyenne annuelle est supérieure à 50 EH en demande biochimique en oxygène (DBO), demande chimique en oxygène (DGO), phosphore ou matières en suspension et par celles qui sont dans l’impossibilité de mettre en place un prétraitement adéquat (par exemple séparateur de graisse pour les restaurants). (…)
Affectation - Comptabilité
Art. 47.- La taxe unique de raccordement couvre généralement toutes les dépenses engagées par la commune pour le réseau en son entier, y compris la Step. Elle peut être affectée à un fonds de rénovation. La taxe annuelle de construction et de rénovation couvre en capital et intérêts le montant des dépenses consenties par la commune. La taxe annuelle d’épuration et les taxes spéciales couvrent les frais de fonctionnement en proportion de la consommation ou du coût effectif de la prestation. Les recettes des taxes et émoluments prélevés au titre de l’évacuation et de l’épuration des eaux doivent figurer, dans la comptabilité communale, dans un décompte des recettes affectées.
(…)"
B. Quant à l'annexe n° 1 du règlement, elle est ainsi libellée:
"Annexe N° 1 TARIFS DES TAXES UNIQUES DE RACCORDEMENT Les taxes sont fixées dans les limites de la législation fédérale et cantonale, ainsi que de la jurisprudence, en tenant compte des principes de base tels que la causalité, la solidarité et l'incitation, de manière à assurer l'autofinancement.
Taxe unique de raccorde-ment EU et EU/EC
Art. 41.- Taxe unique de raccordement calculée au taux de 4,5 pour mille de la valeur incendie (valeur ECA) dudit bâtiment préalablement rapportée à l’indice 100 de 1990.
Taxe unique de raccorde-ment EC
Art. 42.- Taxe unique de raccordement réduite à 3,5 pour mille de la valeur incendie (valeur ECA) dudit bâtiment préalablement rapportée à l’indice 100 de 1990.
Réajustement de la taxe unique de raccorde-ment EU et/ou EC
Art. 43.- Complément de taxe unique de raccordement au taux réduit de 2,5 pour mille pris sur l’entier de la différence entre les valeurs incendie (valeur ECA) dudit bâtiment d’avant et d’après travaux, préalablement rapportée à l’indice 100 de 1990. (…)
Taxe annuelle de construction et de rénovation
Art. 44.- Taxe annuelle de construction et de rénovation couvrant les frais de construction et/ou de rénovation répartis entre tous les propriétaires raccordés, au maximum au 100% du coût des travaux sous imputation d’éventuels subsides. Les frais d’intérêts sont calculés au taux moyen des emprunts communaux.
Taxe annuelle d'épuration
Art. 45.- Taxe annuelle d'épuration régie par l'annexe 2 du présent règlement.
Taxe annuelle spéciale
Art. 46.- Taxe annuelle spéciale fixée par la Municipalité en fonction des coûts effectifs, selon le principe de l'équivalence. La Municipalité est autorisée à modifier les taxes annuelles en fonction des résultats d'exploitation."
C. Le 3 septembre 2010, la cheffe du Département de la sécurité et de l'environnement (DSE) a approuvé le règlement communal sur l'évacuation et l'épuration des eaux et ses deux annexes adoptés par le Conseil communal de Vaulion le 24 juin 2010, selon avis publié dans la Feuille des avis officiels du 17 septembre 2010. Il est prévu que ces textes entrent en vigueur dès leur approbation cantonale (art. 57 du règlement) et que le règlement abroge l'ancien règlement communal sur les égouts du 22 avril 2002 et ses annexes (art. 56 du règlement).
D. Le 7 octobre 2010, Nicole Crot, Mireille Etienne et Jean-Werner Signer, tous trois propriétaires de résidences secondaires sur le territoire de la Commune de Vaulion, ont déposé devant la Cour constitutionnelle du Tribunal cantonal une requête tendant à l'annulation du règlement en tant qu'il porte sur la taxe annuelle de construction et de rénovation (art. 44).
E. Dans sa réponse, la Commune de Vaulion a conclu au rejet de la requête, tout en sollicitant la levée de l'effet suspensif.
F. Le 5 novembre 2010, le DSE, agissant par le Service des eaux, sols et assainissement (SESA), s'en est remis à justice quant au sort de la requête, sans prendre de conclusions.
G. Le 30 novembre 2010, les requérants ont déclaré s'opposer à la demande de levée de l'effet suspensif.
H. La cour a décidé, à l'unanimité, de statuer par voie de circulation.
Considérant en droit
D'après l'art. 3 de la loi cantonale du 5 octobre 2004 sur la juridiction constitutionnelle (LJC; RSV 173.32), la cour contrôle, sur requête, la conformité au droit supérieur en particulier des règlements, arrêtés ou tarifs communaux contenant des règles de droit. En vertu de l'art. 5 al. 2 LJC, pour les règlements communaux soumis à l'approbation cantonale, la requête doit être déposée dans un délai de vingt jours à compter de la publication officielle de cette approbation ou du refus de celle-ci. En l'espèce, l'approbation cantonale du règlement en cause ayant été publiée officiellement le 17 septembre 2010 et le référendum n'ayant pas été demandé dans le délai légal, la présente requête, déposée le 7 octobre 2010, l'a été en temps utile. Formée au surplus par des propriétaires fonciers ayant manifestement qualité pour agir au sens de l'art. 10 al. 1 LJC, la présente requête est recevable.
Selon les requérants, l'art. 44 du règlement prévoyant une taxe annuelle de construction et de rénovation, en sus de la taxe unique de raccordement au sens de l'art. 41 dudit règlement, serait contraire au droit supérieur.
a) L'art. 3a de la loi fédérale du 24 janvier 1991 sur la protection des eaux (LEaux; RS 814.20) dispose que celui qui est à l'origine d'une mesure prescrite par la présente loi en supporte les frais. A cet égard, l'art. 60a al. 1 LEaux prévoit que les cantons veillent à ce que les coûts de construction, d'exploitation, d'entretien, d'assainissement et de remplacement des installations d'évacuation et d'épuration des eaux concourant à l'exécution de tâches publiques soient mis, par l'intermédiaire d'émoluments ou d'autres taxes, à la charge de ceux qui sont à l'origine de la production d'eaux usées. Le montant des taxes est fixé en particulier en fonction: (a) du type et de la quantité d'eaux usées produites; (b) des amortissements nécessaires pour maintenir la valeur du capital de ces installations; (c) des intérêts et (d) des investissements planifiés pour l'entretien, l'assainissement et le remplacement de ces installations, pour leur adaptation à des exigences légales ou pour des améliorations relatives à leur exploitation. Il ressort des travaux préparatoires qu'aux termes de la réglementation proposée, la Confédération n'introduit pas elle-même les émoluments nécessaires, mais charge les cantons de le faire dans les limites des conditions-cadres qu'elle a édictées. A cet égard, les cantons peuvent décider s'ils veulent agir eux-mêmes ou s'ils préfèrent déléguer l'élaboration de la législation d'exécution à des collectivités locales. Si les cantons disposent d'une grande souplesse dans l'élaboration d'émoluments conformes au principe de causalité, il doivent cependant prévoir "un système combinant des taxes de bases et des taxes qui sont fonction de la quantité d'eaux usées à évacuer" (Message du Conseil fédéral du 4 septembre 1996 relatif à la modification de la loi fédérale sur la protection des eaux, in FF 1996 IV 1213 ss, p. 1219 s. et 1227). Même si les conditions-cadres de l'art. 60a LEaux augmentent les exigences quant aux critères de répartition des frais, il incombe encore aujourd'hui aux droits cantonal et communal, qui conservent à cet égard un caractère autonome, de les concrétiser (ATF 128 I 46 consid. 1b/cc p. 50 s.).
b) Dans le Canton de Vaud, l'art. 66 de la loi du 17 septembre 1974 sur la protection des eaux contre la pollution (LPEP; RSV 814.31) dispose que les communes peuvent percevoir, conformément à la loi sur les impôts communaux, un impôt spécial et des taxes pour couvrir les frais d'aménagement et d'exploitation du réseau des canalisations publiques et des installations d'épuration (al. 1). Elles peuvent également percevoir une taxe d'introduction et une redevance annuelle pour l'évacuation des eaux claires dans le réseau des canalisations publiques; la redevance annuelle est proportionnelle au débit théorique évacué dans les canalisations (al. 2). Selon l'art. 4 de la loi du 5 décembre 1956 sur les impôts communaux (LICom; RSV 650.11), les communes peuvent percevoir des taxes spéciales en contrepartie de prestations ou avantages déterminés ou de dépenses particulières (al. 1); ces taxes doivent faire l'objet de règlements soumis à l'approbation du chef du département (al. 2); elles ne peuvent être perçues que des personnes bénéficiant des prestations ou avantages ou ayant provoqué les dépenses dont elles constituent la contrepartie (al. 3); leur montant doit être proportionné à ces prestations, avantages ou dépenses (al. 4).
c) Conformément à ses attributions, la Commune de Vaulion s'est dotée d'un nouveau règlement sur l'évacuation et l'épuration des eaux, approuvé le 3 septembre 2010 par l'autorité cantonale compétente, qui prévoit - outre une taxe unique de raccordement (art. 41 à 43), une taxe annuelle d'épuration (art. 45) et, le cas échéant, une taxe annuelle spéciale (art. 46) - une taxe annuelle de construction et de rénovation (art. 44) qui fait l'objet de la présente procédure. Aux termes de l'art. 44 al. 1 du règlement, "Pour tout bâtiment raccordé directement ou indirectement aux collecteurs EU et/ou EC, dans la zone à bâtir ou hors de celle-ci, il est perçu du propriétaire une taxe annuelle qui couvre les frais de construction, de rénovation ou de transformation des installations et qui est calculée de manière à les amortir en capital et intérêts sur une période de quinze ans au maximum" (al. 1).
a) En premier lieu, les requérants soutiennent que l'art. 44 du règlement prévoyant une taxe annuelle de construction et de rénovation, en sus de la taxe unique de raccordement au sens de l'art. 41 dudit règlement, serait contraire au droit supérieur, en particulier à l'art. 66 LPEP. Selon eux, le financement des collecteurs publics se ferait exclusivement par le biais de la taxe unique de raccordement, si bien que prévoir à la fois une taxe unique de raccordement et une taxe annuelle de construction et de rénovation reviendrait à réclamer aux propriétaires deux fois le financement du même objet, ce qui constituerait notamment une violation du principe de la couverture des frais.
Contrairement à l'avis des requérants, ni l'art. 60a LEaux, ni l'art. 66 LPEP n'excluent la possibilité pour les communes d'aménager à la fois une taxe unique d'introduction et une taxe d'utilisation périodique pour couvrir les coûts de construction des installations publiques d'évacuation des eaux et les coûts d'exploitation du réseau de canalisations. Certes, une partie de la doctrine part du postulat que les contributions uniques sont destinées à couvrir les frais d'investissement et de construction liés à la réalisation d'ouvrages d'évacuation et de collecte des eaux alors que les taxes périodiques perçues chaque année couvrent, quant à elles, les dépenses résultant de l'exploitation et de l'entretien de ces installations (cf. Marc-Olivier Buffat, Les taxes liées à la propriété foncière, en particulier dans le canton de Vaud, thèse Lausanne 1989, p. 170 ss). De même, le Tribunal fédéral a relevé que la taxe unique de raccordement était généralement destinée à couvrir les frais d'investissement et de construction du réseau d'alimentation en eau potable et/ou des canalisations d'égouts; avec cette contribution, l'assujetti achetait en quelque sorte le droit d'utiliser le réseau (ATF non publiés 2C_153/2007 du 10 octobre 2007, consid. 4; 2C_608/2007 du 30 mai 2008, consid. 5). Toutefois, rien ne s'oppose en principe à ce qu'une commune prévoie dans son règlement, outre une taxe unique (taxe de base), une ou plusieurs redevances périodiques destinées à couvrir la part des frais d'investissement et d'exploitation qui n'est pas entièrement couverte par la taxe unique, étant précisé que le produit total des différentes taxes à percevoir auprès du propriétaire assujetti devra respecter in concreto notamment les principes de la couverture des frais et de l'équivalence. Autrement dit, le cumul des taxes ne saurait aller au-delà du coût total des travaux relatifs à l'équipement. Les communes sont donc libres de choisir les types de taxes qui leur semblent les plus appropriées pour financer les installations publiques.
Dans le cas concret, l'art. 47 du règlement précise que la taxe unique de raccordement "couvre généralement toutes les dépenses engagées par la commune pour le réseau en son entier, y compris la Step" (al. 1); quant à la taxe annuelle de construction et de rénovation, elle "couvre en capital et intérêts le montant des dépenses consenties par la commune". Il convient d'interpréter cette disposition réglementaire en ce sens que si la taxe unique (calculée au taux de 4,5 pour mille de la valeur incendie) ne permet pas de couvrir la totalité des coûts liés à la construction et à l'amortissement du réseau de canalisations publiques, il sera alors possible de recourir pour le solde à une taxe annuelle de construction et de rénovation. En d'autres termes, le cumul de ces deux types de taxes n'est admissible que pour le cas où la taxe unique (dont le taux est relativement faible) ne suffit pas à couvrir la totalité de ces coûts.
b) Les requérants font valoir qu'une taxe doit pouvoir être calculée en fonction du règlement qui l'instaure, conformément au principe de la légalité et de la prévisibilité de l'impôt. L'art. 44 du règlement prescrit que la taxe annuelle de construction et de rénovation est calculée de manière à amortir en capital et intérêts les frais de construction de l'équipement public; quant à l'art. 44 de l'annexe n° 1 du règlement, il précise que les frais couverts par la taxe annuelle de construction et de rénovation seront répartis entre tous les propriétaires raccordés, au maximum au 100 % du coût des travaux sous imputation d'éventuels subsides. Dans la mesure où les requérants se plaignent de ce que le règlement ne permet pas de déterminer le coût des travaux, leur grief est mal fondé. En effet, un règlement portant sur l'évacuation et l'épuration des eaux n'a pas à prévoir in abstracto la manière de déterminer le coût des travaux. Une telle question pourra le cas échéant être examinée dans le cadre d'un contrôle concret des taxes, étant précisé que, selon le principe de la couverture des frais, le produit des taxes ne devra pas dépasser l'ensemble des coûts des canalisations publiques à déterminer sur la base de justificatifs (comptes, factures) fournis par la commune. En revanche, il y a lieu d'admettre que la lecture de ces dispositions réglementaires ne permet pas de calculer le montant de cette taxe annuelle pour chaque propriétaire concerné sur la base de critères objectifs. L'art. 60a LEaux prévoit que les bases de calcul qui servent à fixer le montant des taxes sont accessibles au public. Or, en l'occurrence, on ignore selon quels critères seront répartis les frais visant à couvrir les dépenses d'amortissement et d'intérêts du réseau des collecteurs communaux entre les différents propriétaires assujettis.
En conséquence, l'art. 44 du règlement et l'art. 44 de l'annexe n° 1 doivent être annulés en tant qu'ils ne contiennent aucun critère de répartition des frais entre les différents propriétaires assujettis, ce qui est constitutif d'une violation du principe de la légalité : le principe du "pollueur-payeur" consacré par l'art. 60a LEaux doit être concrétisé dans une base légale formelle pour permettre le transfert et la répartition des coûts sur les propriétaires concernés (cf. ATF 132 II 371 consid. 3.3 et 3.6). Si la Commune de Vaulion choisit d'aménager, en sus de la taxe unique, une taxe annuelle de construction et de rénovation, elle devra alors respecter les principes constitutionnels en matière de perception des taxes, en particulier les principes de la couverture des frais et d'équivalence.
Vu ce qui précède, la requête doit être admise en ce qui concerne la taxe annuelle de construction et de rénovation. En conséquence, l'art. 44 du règlement et l'art. 44 de l'annexe n° 1 dudit règlement sont annulés en tant qu'ils ne contiennent aucun critère de répartition des frais entre les différents propriétaires. Il convient également d'annuler les termes "taxe annuelle de construction et de rénovation (art. 44)" et les références à ladite taxe annuelle ou à l'art. 44, qui figurent aux art. 40, 47 al. 2, 48 et 50 du règlement.
Avec ce prononcé, la requête de levée de l'effet suspensif devient sans objet.
Obtenant gain de cause, les requérants, assistés d'un avocat, ont droit à une indemnité équitable à titre de dépens à verser par la Commune de Vaulion, qui doit également s'acquitter d'un émolument judiciaire.
Par ces motifs
la Cour constitutionnelle
arrête:
I. La requête est partiellement admise.
II. L'art. 44 du règlement communal sur l'évacuation et l'épuration des eaux adopté par le Conseil communal de Vaulion le 24 juin 2010 et approuvé le 3 septembre 2010 par la cheffe du Département de la sécurité et de l'environnement est annulé, de même que l'art. 44 de l'annexe 1 audit règlement dans la mesure où ils concernent la "taxe annuelle de construction et de rénovation". Les art. 40, 47 al. 2, 48 et 50 du règlement sont également annulés en tant qu'ils contiennent les termes "taxe annuelle de construction et de rénovation (art. 44)" ou qu'ils se réfèrent à ladite taxe annuelle ou encore à l'art. 44 du règlement.
Pour le surplus, ledit règlement et ses annexes sont maintenus.
III. Un émolument de 1'500 (mille cinq cents) francs est mis à la charge de la Commune de Vaulion.
IV. La Commune de Vaulion versera aux requérants, solidairement entre eux, une indemnité de 1'500 (mille cinq cents) francs au titre de dépens.
Lausanne, le 26 janvier 2011
Le président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.