TRIBUNAL CANTONAL COUR CONSTITUTIONNELLE
Arrêt du 20 novembre 2009
Composition
M. Alain Zumsteg, juge présidant; MM. Pierre-Yves Bosshard, Pascal Langone, juges; MM. Jacques Giroud et Joël Krieger, juges suppléants.
Requérant
Conseil d'Etat, à Lausanne Adm cant VD,
Autorité intimée
Tribunal cantonal, Cour de droit administratif et public
Autorité concernée
Municipalité de La Sarraz,
Tiers intéressé
Association Scolaire Intercommunale de La Sarraz - Environs et Veyron-Venoge (ASISEVV),
Objet
Conflit négatif de compétences
Requête du Conseil d'Etat au sujet d'un conflit négatif de compétences l'opposant à la Cour de droit administratif du Tribunal cantonal pour traiter du recours formé par la Municipalité de La Sarraz contre la décision du 3 décembre 2008 de l'Association Scolaire Intercommunale de La Sarraz Environs et Veyron-Venoge (ASISEVV)
Vu les faits suivants
A. L’Association Scolaire Intercommunale de La Sarraz - Environs et Veyron-Venoge (ASISEVV) est une association de communes au sens des art. 112 et suivants de la loi du 28 février 1956 sur les communes (LC; RSV 175.11). Cette association, qui regroupe treize communes, a pour but de pourvoir à l’instruction publique obligatoire des enfants domiciliés ou résidant sur le territoire des communes associées, conformément à l'art. 2 des Statuts de l'association approuvés par le Conseil d’Etat le 19 janvier 2005 (ci-après : Statuts de l’ASISEVV).
B. A la requête de la Municipalité de La Sarraz, le Comité de direction de l’ASISEVV a, par acte du 3 décembre 2008, confirmé sa position en matière d’harmonisation des loyers scolaires, soit les éléments à prendre en considération dans le calcul des loyers pour les bâtiments et locaux scolaires que les communes propriétaires mettaient à disposition de l’ASISEVV; il indiquait que l'association était prête à prendre à sa charge une part des amortissement des investissements consentis par la Commune de La Sarraz à hauteur de 20 %. Le Comité de direction précisait qu'il finaliserait les tableaux des loyers scolaires pour les années 2006, 2007 et 2008 et préparerait un préavis qui serait soumis au Conseil scolaire intercommunal (composé de délégués des communes associées) au début de l'année 2009.
Le 24 décembre 2008, la Municipalité de La Sarraz a recouru au Département de l'intérieur (DINT) contre la décision du 3 décembre 2008 du Comité de direction, en contestant la part de l'amortissement (20%) de ses investissements mise à la charge de l'ASISEVV; elle estimait que seule une répartition des amortissements par moitié entre la commune propriétaire des bâtiments et locaux scolaires d'une part et l'ASISEVV d'autre part était équitable. Cet acte de recours a été transmis au Service juridique et législatif chargé d'instruire le recours pour le Conseil d'Etat. Le Comité de direction de l’ASISEVV a déposé ses déterminations le 16 mars 2009.
Tenant la compétence du Conseil d'Etat pour douteuse, le Service juridique et législatif a ouvert, le 19 mars 2009, une procédure d’échange de vues à la fois avec la Cour de droit administratif et public (CDAP) du Tribunal cantonal et le Département de la formation, de la jeunesse et de la culture (DFJC), sur la base de l’art. 7 al. 2 de la loi cantonale du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36); ledit service estimait que le Conseil d'Etat ne pouvait pas se saisir d'un recours en tant que dirigé contre une décision émanant du Comité de direction de l'ASISEVV, soit l'organe exécutif de ladite association, et ce, en application de l'art. 145 LC. Le 16 avril 2009, le DFJC a décliné sa compétence. Le 27 avril 2009, la présidente de la CDAP a estimé que le recours en question relevait de la compétence de l’un des deux départements concernés (DFJC ou DINT). Dans son avis du 7 mai 2009, le Service des communes et des relations institutionnelles (SeCRI) du Département de l'intérieur est parvenu à la conclusion que, vu le caractère politique de la décision du 3 décembre 2008, le Conseil d’Etat semblait être compétent pour traiter du recours déposé par la Municipalité de La Sarraz. Le 6 mai 2009, le Service juridique et législatif a constaté l'existence d'un conflit de compétence négatif et interpellé à nouveau le DFJP et la CDAP, qui ont confirmé leur position, respectivement les 20 et 25 mai 2009.
C. Le 25 août 2009, le Conseil d’Etat a déposé une requête devant la Cour constitutionnelle du Tribunal cantonal en concluant à ce que celle-ci statue sur le conflit négatif de compétence opposant le Conseil d’Etat et la CDAP du Tribunal cantonal pour traiter du recours formé par la Municipalité de La Sarraz contre la décision du 3 décembre 2008 par le Comité directeur de l’ASISEVV et à ce que le dossier soit transmis à l’autorité compétente désignée. Il exposait qu'à ses yeux, c'était la CDAP qui était compétente.
La présidente de la CDAP a renoncé à se déterminer par acte du 17 septembre 2009.
Considérant en droit
Selon l’art. 136 al. 2 de la Constitution du Canton de Vaud du 14 avril 2003 (Cst-VD; RSV 101.01), la Cour constitutionnelle tranche entre autres les conflits de compétence entre autorités (let. c). L’art. 20 de la loi cantonale du 5 octobre 2004 sur la juridiction constitutionnelle (LJC; RSV 173.32) précise que la Cour constitutionnelle tranche les conflits de compétence opposant :
" a. le Grand Conseil et le Conseil d’Etat;
b. le Grand Conseil et l’Ordre judiciaire;
c. le Conseil d’Etat et l’Ordre judiciaire;
d. sous réserve d’autres dispositions légales, les autorités judiciaires civiles, pénales et administratives;
e. le conseil communal ou général et la municipalité."
Cette disposition légale a essentiellement pour but de régler les conflits de compétence opposant autorités exécutives et autorités judiciaires. Le droit positif comprend de nombreuses autres règles relatives aux conflits de compétence; celles-ci subsistent et excluent même l’intervention de la Cour constitutionnelle. Tel est par exemple le cas de l’art. 20 al. 2 de la loi du 11 février 1970 sur l’organisation du Conseil d’Etat (LOCE; RSV 172.115), qui donne la compétence au Conseil d’Etat de trancher les conflits de compétence entre les différents départements (cf. EMPL 188 sur la juridiction constitutionnelle, in Bulletin du Grand Conseil [BGC] du 15 septembre 2004, p. 3645 ss, ad art. 20 du projet).
L’art. 8 al. 2 LPA-VD prévoit également que les conflits de compétence entre autorités sont réglés par la Cour constitutionnelle conformément à la loi sur la juridiction constitutionnelle.
L’art. 21 LJC dispose qu’avant de saisir la cour, les autorités concernées procèdent à un échange de vues. Quant à l’art. 22 LJC, il prévoit que les personnes concernées et les autorités en conflit ont qualité pour saisir la Cour constitutionnelle.
En l’espèce, il s’agit de trancher un conflit négatif de compétence entre le Conseil d’Etat, ou l’un de ses départements, et la CDAP du Tribunal cantonal. Ayant été précédée d'un échange de vues sur la compétence au sens de l'art. 21 LJC, la requête déposée devant la Cour constitutionnelle par le Conseil d’Etat, qui a qualité pour agir au sens de l'art. 22 LJC, est ainsi recevable.
Selon l’art. 36 des Statuts de l’ASISEVV, les difficultés que pourraient soulever l’application ou l’interprétation des présents statuts sont soumises au Département de la formation et de la jeunesse (et de la culture), si elles concernent la législation scolaire ou au Département des institutions et des relations extérieures (actuellement: Département de l’intérieur), si elles concernent la législation sur les communes. Au bas de la décision du 3 décembre 2008 figure l'indication de la voie de recours à ce dernier département, car le différend concernerait la législation sur les communes et non la législation scolaire.
Il convient d'abord de relever que le différend en cause ne porte pas sur d'éventuelles difficultés d'application ou d'interprétation des statuts, mais sur le bien-fondé d'une décision prise par un organe de l'association dans le cadre de ses attributions; selon l'art. 20 ch. 11 des Statuts de l'ASISEVV, il appartient en effet au Comité de direction de "fixer le défraiement des locaux scolaires", l'art. 25 desdits statuts précisant que "les communes associées mettent à disposition de l'ASISEVV, dans les bâtiments leur appartenant, des classes ou autres locaux et qu'en contrepartie, elles reçoivent une indemnité annuelle identique arrêtée par le Comité de direction, selon une grille d'évaluation à définir".
Certes, il n'est pas exclu que les statuts d'une association intercommunale puissent instaurer une instance de recours "interne", à l'instar de certains règlements communaux prévoyant un recours à la municipalité (ou à une commission de recours ad hoc) contre une décision prise par une direction de police. Il est en revanche douteux, à défaut de base légale (cantonale), que les statuts puissent ouvrir la voie du recours auprès d'une autorité "extérieure" à l'association intercommunale. Même si une réglementation (inter-)communale pourrait à la rigueur constituer une base légale suffisante pour instituer une autorité de recours "extérieure", encore faudrait-il qu'elle soit conforme au droit de rang supérieur (cf. Pierre Moor, Droit administratif, Vol. III, Berne 1992, p. 172). Or, les règles définissant les compétences des autorités administratives sont de nature impérative et l'on ne saurait les modifier, ni y déroger, même par le biais d'un accord entre autorité et partie. De même, les prorogations de for ou les clauses attributives de juridiction - par lesquelles les parties conviennent de déroger à une règle de droit public de compétence à raison de la matière pour attribuer à un tribunal un litige qui n'entre normalement pas dans sa compétence - sont en principe exclues (cf. arrêt TA GE.2002.0102 du 17 novembre 2004, consid. 2b et les références citées).
Quoi qu'il en soit, une disposition statutaire (telle que l'art. 36 des Statuts de l'ASISEVV qui prévoit une sorte de médiation des deux départements cantonaux selon leurs domaines de compétence respectifs) ne saurait, à elle seule, ouvrir une voie de droit auprès d'un département qui ne serait pas prévue par la loi. En vertu du principe de la hiérarchie des normes et de celui du parallélisme des formes, seule une loi cantonale pourrait instaurer, voire restreindre ou élargir, une voie de recours contre certains types de décisions et désigner l'autorité de recours compétente. C'est donc à la lumière de la seule législation cantonale qu'il y a lieu d'examiner la compétence pour connaître du litige en cause.
Il sied d'examiner en premier lieu si la décision du 3 décembre 2008 du Comité de direction de l’ASISEVV a été prise en application de la loi sur communes.
a) Selon l’art. 112 al. 1 LC, les communes peuvent collaborer sous la forme d’une association de communes pour accomplir ensemble des tâches de compétence communale. L'art. 113 LC prévoit que les statuts, élaborés d’entente entre les municipalités, seront ensuite soumis au vote du conseil général ou communal de chaque commune (al. 1); après que chaque commune aura adhéré aux statuts, ceux-ci seront soumis à l’approbation du Conseil d’Etat qui en vérifiera la légalité; le Conseil d’Etat accorde ou refuse son approbation (al. 2); l’approbation du Conseil d’Etat donne existence légale à l’association et confère à celle-ci la personnalité morale de droit public (al. 3). D'après l'art. 116 al. 1 LC, les organes de l’association sont le Conseil intercommunal (let. a), le Comité de direction (let. b) et la Commission de gestion (let. c). Le Conseil intercommunal, qui est composé de délégués des communes membres de l’association (art. 117 LC), joue dans l'association le rôle du conseil général ou communal dans la commune (art. 119 LC; organe délibérant), tandis que le Comité de direction qui est composé de trois membres au moins, exerce, dans le cadre de l'activité de l'association, les fonctions prévues pour les municipalités (art. 122 LC; organe exécutif).
La loi sur les communes ne contient aucune disposition désignant l'autorité compétente pour connaître des recours dirigés contre les décisions rendues par les organes de l'association de communes. En ce qui concerne le droit applicable, l'art. 114 LC prévoit cependant que, pour autant qu’elles ne soient pas en contradiction avec la présente loi, les dispositions concernant les communes et les autorités communales sont applicables par analogie à l’association (art. 114 LC). Or, l’art. 145 LC dispose que "les décisions prises par un conseil communal ou général peuvent faire l’objet d’un recours au Conseil d’Etat". A contrario, les décisions prises par la municipalité ne peuvent pas être portées devant le Conseil d'Etat.
b) En tant que la décision du 3 décembre 2008 a été rendue par le Comité de direction (autorité exécutive) dans le cadre des ses compétences (art. 20 ch. 11 et art. 25 des Statuts de l'ASISEVV), la voie du recours au Conseil d’Etat apparaît dès lors d'emblée exclue au regard de l'art. 145 LC (en relation avec l'art. 114 LC), quand bien même la décision du 3 décembre 2008 a été prise en application de la loi sur les communes.
Se pose ensuite la question de savoir si la décision du 3 décembre 2008 du Comité de direction de l’ASISEVV a été prise en application de la loi scolaire du 12 juin 1984 (LS; RSV 400.01) ou de son règlement d'application du 25 juin 1997 (RSV 400.01.1). Dans une telle hypothèse, la décision précitée pourrait faire l'objet d'un recours auprès du Département de la formation, de la jeunesse et de la culture (DJFC) en vertu de l'art. 123 LS.
a) Selon son art. 1er, la loi scolaire s’applique aux classes enfantines, à celles de la scolarité obligatoire du premier au neuvième degré, à celles de l’enseignement spécialisé et aux classes de raccordement (al. 1); elle définit les buts de l’école et règle notamment l’organisation et le fonctionnement de l’école ainsi que le financement de l’école (al. 2). Cette loi prévoit que les communes sont tenues de mettre à disposition les locaux et installations nécessaires à l’enseignement (art. 109 al.1 LS) et que les charges financières de l’école sont supportées par l’Etat et par les communes et réparties entre eux conformément aux art. 114 à 117 LS (art. 113 LS). Selon l'art. 114 LS, l’Etat prend en charge les frais de fonctionnement de l’école en supportant notamment les salaires et charges sociales du corps enseignant et du personnel administratif et de l’entier des fournitures scolaires reconnues (al. 1); restent à la charge des communes les transports scolaires, les devoirs surveillés, les cantines scolaires et l’accueil des élèves en dehors des heures d’école (al. 2).
En l'occurrence, la décision du Comité de direction du 3 décembre 2008 n'a pas été prise en application de la loi scolaire; la répartition des charges financières de l'école entre l'Etat et les communes n'est nullement contestée: l'objet du litige porte uniquement sur la détermination de l'indemnité annuelle (loyer) correspondant à la contrepartie à laquelle a droit la Commune de La Sarraz qui met ses bâtiments et locaux scolaires à disposition de l'ASISVV. Il s'agit donc d'une contestation "interne" qui oppose une commune associée à l'ASISEVV et ne relève pas - du moins pas directement - de la loi scolaire.
Or, aux termes de l’art. 123 LS, à l’exception de celles qui concernent les rapports de travail des maîtres et des directeurs, (seules) les décisions prises en application de ladite loi par une autorité autre que le département peuvent faire l’objet d’un recours auprès de celui-ci dans les dix jours dès leur notification.
b) Du reste, cette disposition légale, qui prévoit un délai de recours très court (10 jours), vise avant tout les décisions rendues en matière scolaire qui n'ont souvent de sens que si elles peuvent être exécutées immédiatement. On pense en particulier aux décisions en matière disciplinaire, mais également à toutes celles prises en cours d’année et qui influent sur la suite de la scolarisation (décisions en matière d'"enclassement" ou d'orientation scolaire). Dans ce domaine, il est souvent difficile, voire impossible, de demeurer dans l’incertitude, le temps que d’éventuels recours soient tranchés. C'est pourquoi l’art. 123a LS précise que, sauf décision contraire du département, le recours n’a pas d’effet suspensif automatique, car les recours départementaux sont en principe traités avant le début de la nouvelle année scolaire. De même, l’art. 123e LS prévoit qu’il n’y a pas de féries pour les recours au Tribunal cantonal contre les décisions rendues par le DFJC (al. 2) et que sauf décision contraire du Tribunal cantonal, le recours n’a pas effet suspensif (al. 3) (voir EMPL 81 sur la procédure administrative modifiant notamment la loi scolaire du 12 juin 1984, p. 56 et 57 du tiré à part, in BGC de mai 2008).
Au vu de ces considérations, il apparaît que la décision du 3 décembre 2008 du Comité de direction de l’ASISEVV ne rentre manifestement pas dans la catégorie des décisions en matière scolaire qui, par leur nature, doivent être traitées rapidement.
Il reste enfin à examiner la compétence de la CDAP du Tribunal cantonal.
a) Aux termes de l’art. 92 LPA-VD, le Tribunal cantonal (CDAP) connaît des recours contre les décisions et décisions sur recours rendues par les autorités administratives, lorsque la loi ne prévoit aucune autre autorité pour en connaître (al. 1); les décisions du Grand Conseil et du Conseil d’Etat, en première instance ou sur recours, ne sont pas susceptibles de recours au Tribunal cantonal (al. 2). Comme c’était le cas dans l’ancienne loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administrative (LJPA) en vigueur jusqu’au 31 décembre 2008, le Tribunal cantonal, par sa CDAP, dispose d'une compétence générale et subsidiaire en matière de recours de droit administratif. Cela signifie que si la loi spéciale sur laquelle la décision est fondée ne prévoit aucune disposition particulière, cette dernière ne pourra être déférée qu’au Tribunal cantonal (cf. EMPL 81 sur la procédure administrative, in BGC mai 2008, ad art. 93 du projet)
Or, comme on l'a vu plus haut, ni la loi sur les communes, ni la loi scolaire ne désignent, du moins clairement, une autorité de recours spécifique pour connaître d'un recours dirigé à l'encontre des décisions rendues par des associations de communes (qui sont des autorités administratives au sens de l'art. 4 LPA-VD en relation avec l'art. 92 LPA-VD). Il faut donc admettre que, faute d'indications plus précises, c'est la clause générale de compétence en faveur de la CDAP du Tribunal cantonal en matière de recours de droit administratif qui s'applique. Il appartient donc à la CDAP du Tribunal cantonal de se saisir du recours formé par la Municipalité de La Sarraz contre la décision du 3 décembre 2008 du Comité de direction de l'ASISEVV.
b) Selon le SeCRI, cette dernière décision revêtirait un caractère politique prépondérant et devrait (de lege ferenda) faire l'objet d'un recours auprès du Conseil d'Etat. L’art. 86 al. 3 de la loi fédérale du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (RS 173.110) prévoit certes que pour les décisions revêtant un caractère politique prépondérant, les cantons peuvent instituer une autorité autre qu’un tribunal. Mais le législateur cantonal n'a pas prévu d'ouvrir la voie du recours au Conseil d'Etat contre les décisions rendues par une association de communes (cf. modifications législatives récemment adoptées dans le cadre de l'EMPL 53 relatif à CODEX 2010 volet "droit public", in BGC janvier 2008). Cela étant, si, dans un cas particulier, le Tribunal fédéral devait juger qu'une décision rendue par une autorité autre qu'un tribunal ne revêtait pas un tel caractère politique, le recours au Tribunal cantonal serait alors ouvert de par le droit fédéral (cf. EMPL 81 sur la procédure administrative, in BGC mai 2008, ad art. 93 du projet).
Vu ce qui précède, il y a lieu de constater que la CDAP du Tribunal cantonal est compétente pour connaître du recours formé par la Municipalité de La Sarraz à l'encontre de la décision rendue le 3 décembre 2008 par le Comité de direction de l'ASISEVV.
Par ces motifs
la Cour constitutionnelle
arrête:
I. La Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal est compétente pour connaître du recours formé par la Municipalité de La Sarraz à l'encontre de la décision rendue le 3 décembre 2008 par le Comité de direction de l'ASISEVV. En conséquence, le dossier lui est transmis comme objet de sa compétence.
II. Il n’est pas perçu d’émolument judiciaire.
Lausanne, le 20 novembre 2009
Le juge présidant:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.