TRIBUNAL CANTONAL COUR CONSTITUTIONNELLE
Arrêt du 16 décembre 2009
Composition
M. Alain Zumsteg, juge présidant; MM. Pierre-Yves Bosshard et Pascal Langone, juges; MM. Jacques Giroud et Joël Krieger, juges suppléants.
Requérants
Société Vaudoise des Maîtres Secondaires (SVMS), à Lausanne,
Eric BOUCHEZ, à Renens VD,
Autorité intimée
Conseil d'Etat,
Autorité concernée
Département de la formation, de la jeunesse et de la culture, Secrétariat général,
Objet
Requête Société Vaudoise des Maîtres Secondaires (SVMS) et Eric BOUCHEZ c/ "la décision prise le 25 février 2009 par le Conseil d'Etat de ne pas promulguer la prise de position valant arrêté, établie le 25 février 2009, concernant la transition vers le nouveau système de rémunération des enseignants du gymnase classés préalablement en 24-28 avec indemnité gymnasiale"
Vu les faits suivants
A. La loi du 12 novembre 2001 sur le personnel de l'Etat de Vaud (LPers; RSV 172.31) est entrée en vigueur le 1er janvier 2003. Elle prévoit à son art. 24 que le Conseil d'Etat arrête l'échelle des salaires, fixe le nombre de classes et leur amplitude, détermine les modalités de progression du salaire (augmentation annuelle) à l'intérieur de chaque classe, définit les fonctions et les évalue. Elle remplace la loi du 9 juin 1947 sur le statut général des fonctions publiques cantonales (ci-après: le statut) dont seuls les art. 49, 51, 51 bis, 52 et 53 concernant l'échelle des traitements demeuraient en vigueur en attendant une classification des fonctions et un système de rémunération nouveaux (v. art. 68 LPers).
Selon l'art. 49 al. 1 du statut, l'échelle des traitements comportait trente-deux classes, avec pour chacune un montant minimum et maximum, la progression étant normalement assurée par des augmentations annuelles égales au dixième de la marge prévue entre le minimum et le maximum (art. 53 al. 1 du statut). A chaque fonction étaient attribués au moins deux (mais en général trois) classes de traitement consécutives (art. 50 du statut). Ainsi les maîtres de gymnase étaient colloqués en classes 28 à 31, soit un traitement correspondant en 2008 au minimum à 79'776 fr. et au maximum à 137'230 fr. (13ème salaire non compris). Les maîtres secondaires licenciés étaient eux rangés en classes 24 à 28, soit un traitement minimum en 2008 de 72'237 fr. et maximum de 122'401 francs. Les maîtres secondaires enseignant dans un gymnase bénéficiaient en outre d'une indemnité supplémentaire qui s'élevait en 2007 à 3'723 francs.
B. La nouvelle classification des fonctions et le nouveau système de rétribution des collaborateurs de l'Etat de Vaud sont entrés en vigueur le 1er décembre 2008 (v. règlement du 28 novembre 2008 relatif à la classification des fonctions [RCF; RSV 172.315.1] et règlement relatif au système de rétribution des collaborateurs de l'Etat de Vaud [RSRC; RSV 172.315.2]). La nouvelle grille des fonctions comporte 132 "chaînes", soit des métiers constitués d'une à quatre fonctions classées selon un degré d'exigences croissant parmi 18 niveaux de fonction qui correspondent à autant de classes de salaires. Chaque classe comporte un salaire minimum et un salaire maximum entre lesquels la progression est répartie en 26 échelons (cf. art. 3 RSRC). La fonction de maître-sse d'enseignement post-obligatoire, qui a succédé à celle de maître-sse de gymnase, appartient à la chaîne n° 145 et est classée au niveau de fonction 12, correspondant à un salaire annuel (13ème compris) de 92'342 fr. et de 133'896 au maximum.
La transition des fonctions de l'ancien au nouveau système est régie par l'arrêté du 28 novembre 2008 relatif à la mise en œuvre de la nouvelle politique salariale de l'Etat de Vaud (ANPS; RSV 172.320.1). Le passage de l'ancien au nouveau système fait l'objet d'un avenant au contrat de travail qui mentionne l'emploi-type, la chaîne, le niveau de la fonction, ainsi que la classe ou le taux de rétribution (art. 13 al. 1 et 2 ANPS). L'avenant est signé par l'autorité d'engagement et le collaborateur. Si un recours n'a pas été déposé dans le délai imparti à cet effet, le contrat est réputé accepté (art. 13 al. 3 ANPS).
Chaque collaborateur est placé sur un échelon à l'intérieur de la classe de salaire de sa fonction (art. 4 al. 1 ANPS). L'échelon dans la nouvelle classe de salaire est
déterminé selon la formule suivante (art. 4 al. 2 ANPS):
Salaire actuel – salaire minimum de la fonction actuelle
________________________________________________x 26 x 0.75 – 1 échelon
Salaire maximum de la fonction actuelle – salaire minimum de la fonction actuelle
C. Eric Bouchez est enseignant au gymnase de Morges. Il a été engagé à partir du 1er août 2007 en tant que maître secondaire spécialiste classe 24-28, avec indemnité pour enseignement au gymnase. En décembre 2008, son contrat de travail a fait l'objet d'un avenant qui range sa fonction dans l'emploi-type de maître d'enseignement post-obligatoire, n° "de chaîne de la grille des fonctions" 145, niveau de fonction 12. Il a par ailleurs été placé à l'échelon 11 de la classe de salaire de sa fonction.
D. Pour la fixation de l'échelon de la classe de traitement des enseignants précédemment placés en classe 24-28 avec indemnité gymnasiale (ci-après: enseignant 24-28+), ces derniers ont, semble-t-il (ni les requérants ni le Conseil d'Etat ne sont clairs sur ce point), été assimilés aux maîtres de gymnase (classes-28-31) de sorte que ce sont le minimum et le maximum des classes 28 à 31 qui ont été introduits dans la formule de l'art. 4 al. 2 ANPS et non le minimum et le maximum des classes 24 à 28 (le cas échéant augmenté de l'indemnité gymnasiale). Ce procédé aurait pour effet de défavoriser les enseignants 24-28+, soit 160 personnes. Le Conseil d'Etat a été saisi de cette situation par le Département de la formation, de la jeunesse et de la culture (DFJC). Dans sa séance du 25 février 2009, il a refusé d'entrer en matière sur une proposition du DFJC concernant l'application de l'art. 4 ANPS aux enseignants 24-28+.
E. Le 27 mars 2009, la Société vaudoise des maîtres secondaires et Eric Bouchez ont déposé auprès de la Cour constitutionnelle une requête tendant à l'annulation de "la décision du Conseil d'Etat en date du 25 février 2009 de ne pas promulguer sa prise de position valant arrêté, concernant la modification de l'arrêté du 28 novembre 2008 pour les enseignants 24-28+". Les requérants exposent en substance que la décision du Conseil d'Etat "modifie la portée de l'art. 4 ANPS", dont la formule "n'est pas appliquée aux enseignants 24-28+, puisque les classes de salaire prises en compte ne sont pas les classes de salaire contractuelles desdits enseignants". Elle équivaudrait à une "modification de normes existantes ou à la création d'une nouvelle norme à l'égard des enseignants 24-28+" dont l'absence de promulgation violerait la loi du 28 novembre 1922 sur la promulgation des lois, décrets et arrêtés (LPLDA; RSV 170.53) et la loi du 18 mai 1977 sur la législation vaudoise (LLV; RSV 170.51). La décision du Conseil d'Etat violerait en outre "plusieurs dispositions constitutionnelles (dont les art. 11 et 27 CST-VD)".
Avertis que leur requête, dirigée contre une "décision de ne pas promulguer [une] prise de position valant arrêté", paraissait à première vue irrecevable, les requérants ont été invités soit à la retirer, soit à en justifier la recevabilité. La SVMS en outre a été invitée à justifier sa qualité pour agir.
Les requérants se sont exprimés sur ces questions dans un mémoire complémentaire du 9 avril 2009.
Le Conseil d'Etat s'est déterminé le 25 mai 2009. Il conclut à l'irrecevabilité de la requête, subsidiairement à son rejet "dans la mesure de sa recevabilité".
Les requérants ont déposé un mémoire complémentaire le 20 juin 2009 aux termes duquel ils ont requis l'audition de témoins et précisé leurs conclusions en demandant que soit constaté:
"que le vote du Conseil d'Etat instituait une règle de droit;
qu'une telle règle de droit doit être publiée, pour entrer en vigueur et pouvoir être attaquée;
qu'à défaut, la décision de non promulgation doit être publiée, pour pouvoir être attaquée;
que faute de publication, la règle de droit ne peut entrer en vigueur".
Les requérants ont également formulé une requête d'effet suspensif, à laquelle la cour n'a pas donné suite.
Le Conseil d'Etat a formulé d'ultimes observations le 10 juillet 2009. A la demande du juge instructeur lui demandant de préciser le contenu exact de sa "décision relative à la collocation des maîtres de gymnase" telle qu'elle avait été protocolée au procès-verbal de la séance, il a répondu: "Pour ce qui concerne le contenu exact de la décision relative à la collocation des maîtres de gymnase, on mentionnera que le Conseil d'Etat n'est pas entré en matière sur une proposition présentée par le Département de la formation, de la jeunesse et de la culture. Il s'ensuit qu'aucune décision n'a été protocolée."
La cour a décidé à l'unanimité de statuer par voie de circulation.
Considérant en droit
Selon l'art. 136 al. 2 let. a de la Constitution du Canton de Vaud du 14 avril 2003 (Cst-VD; RSV 101.01), la Cour constitutionnelle contrôle, sur requête déposée dans les vingt jours dès leur publication, la conformité des normes cantonales au droit supérieur. L'art. 3 de la loi du 5 octobre 2004 sur la juridiction constitutionnelle (LJC; RSV 173.32) précise que ce contrôle porte sur les actes adoptés par des autorités cantonales contenant des règles de droit (al. 1). Peuvent faire l'objet d'un tel contrôle, s'ils remplissent ces conditions: a) les lois et les décrets du Grand Conseil; b) les règlements du Conseil d'Etat; c) les directives publiées d'un département ou d'un service (al. 2).
Pour le législateur, la notion de "règle de droit" doit recevoir la même acception que celle qui résultait de l'art. 5 al. 2 de l'ancienne loi fédérale sur les rapports entre les conseils (Exposé des motifs et projet de loi sur la juridiction constitutionnelle, BGC septembre 2004, p. 3650). Sont réputées règles de droit les dispositions générales et abstraites qui visent un nombre indéterminé de personnes et de situations et qui imposent des obligations ou confèrent des droits aux personnes physiques ou morales, règlent l'organisation, la compétence ou les tâches des autorités ou fixent une procédure (Häfelin / Müller / Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 5ème éd., Zurich 2006, p. 80, n. 383; art. 22 al. 4 de la LF du 13 décembre 2002 sur l'Assemblée fédérale [RS 171.110]; ATF 125 I 316 c. 2a; 106 Ia 307).
En l'occurrence, la requête conclut à l'annulation de "la décision du Conseil d'Etat en date du 25 février 2009 de ne pas promulguer sa prise de position valant arrêté, concernant la modification de l'arrêté du 28 novembre 2008 pour les enseignants 24-28+". Elle ne porte pas sur une norme juridique, mais sur un acte matériel, ou plus précisément sur une omission, consistant à ne pas publier ce que les recourants supposent être un acte normatif.
Ainsi que les requérants l'ont eux-mêmes défini, l'objet de leur requête n'est pas un acte "contenant des règles de droit". Il ne s'agit pas non plus d'une décision au sens de l'art. 3 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36). L'absence de publication que les requérants reprochent au Conseil d'Etat n'a en effet aucune portée sur la situation juridique des particuliers, laquelle ne se trouve en rien modifiée. Si le Conseil d'Etat avait adopté le 25 février 2009 à l'égard des enseignants 24‑28+ une règle de droit dérogeant à l'art. 4 ANPS, le défaut de publication la rendrait inefficace. Dans un Etat de droit, la publication des actes législatifs est, sous réserve d'exceptions qui n'entrent pas en ligne de compte ici, une condition nécessaire pour qu'ils soient applicables et acquièrent un caractère contraignant envers les citoyens (ATF 125 I 182 consid. 2b/cc p. 186; 120 Ia 1 consid. 4b p. 8; 104 Ia. 167 c. 2 p. 170 et les références).
Dans leur mémoire complémentaire du 20 juin 2009, les requérants ont modifié leurs conclusions en demandant notamment à la Cour constitutionnelle de constater "que le vote du Conseil d'Etat instituait une règle de droit". La recevabilité de ces conclusions nouvelles paraît douteuse à double titre. Tout d'abord, dans le cadre du contrôle abstrait des normes cantonales ou communales, la requête à la Cour constitutionnelle ne peut pas tendre à la seule constatation que l'acte contesté n'est pas conforme au droit supérieur. Si tel est le cas, l'acte attaqué doit être annulé (art. 17 LJC). Ensuite, les griefs adressés à un acte normatif doivent en principe être contenus dans la requête elle-même (art. 79 al. 1 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative [LPA-VD; RSV 173.36] applicable par renvoi de l'art. 12 al. 2 LJC). On peut admettre qu'ils le soient dans la réplique, lorsque la cour ordonne un second échange d'écritures, mais seulement dans la mesure où les déterminations de l'autorité intimée y donnent lieu. Les conclusions et moyens qui auraient déjà pu être présentés dans le délai de requête ne sont pas recevables après son échéance (CCST.2008.0012 du 4 septembre 2009 consid. 6 in fine; CCST.2005.0002 du 7 octobre 2005 consid. 1c).
Quoi qu'il en soit, aucun élément du dossier ne permet de supposer, comme le font les requérants, que le Conseil d'Etat aurait adopté une norme dérogeant à l'art. 4 ANPS, qu'il tiendrait secrète en refusant de la publier. Ce qui ressort au contraire des explications des parties est que les enseignants 24-28+ ont été placés, à l'intérieur de la classe de salaire de leur fonction, sur un échelon qui, selon les requérants, ne correspondrait pas à une application correcte de la formule de l'art. 4 al. 2 ANPS, que le DFJC a formulé sur ce sujet une proposition au Conseil d'Etat et que ce dernier, dans sa séance du 25 février 2009, a refusé d'entrer en matière sur cette proposition. Il n'a pas révélé quelle en était la teneur exacte, mais il n'était pas tenu de le faire: les propositions que les départements présentent au Conseil d'Etat (art. 46 de la loi du 11 février 1970 sur l'organisation du Conseil d'Etat [LOCE; RSV 172.115]) sont exclues du droit à l'information (art. 9 al. 2 de la loi du 24 septembre 2002 sur l'information [LInfo; RSV 170.21]; art. 14 du règlement du 24 septembre 2002 de la LInfo [RLInfo; RSV 170.21.1]). A supposer que cette proposition ait visé l'adoption d'une norme, le fait que le Conseil d'Etat ne soit pas entré en matière signifie que le droit en vigueur n'a pas été modifié, de sorte qu'il n'y a pas lieu à requête auprès de la Cour constitutionnelle.
Même si le vote du Conseil d'Etat devait avoir à l'égard de son administration valeur de directive sur la manière d'appliquer l'art. 4 al. 2 ANPS aux enseignants 24-28+, la requête ne serait pas plus recevable. Aux termes de l'art. 3 al. 2 let. c LJC, seules les directives publiées d'un département ou d'un service – pour autant qu'elles contiennent des règles de droit – peuvent faire l'objet d'un contrôle par la Cour constitutionnelle (en principe, le Conseil d'Etat n'édicte pas de règles de droit par le biais de directives). La cour de céans a déjà jugé qu'il convenait d'interpréter la portée de l'art. 136 al. 2 let. a Cst-VD en se référant à la jurisprudence du Tribunal fédéral, selon laquelle les ordonnances administratives (ou directives) ne peuvent être attaquées directement que lorsque, d'une part, elles déploient des effets externes, c'est-à-dire portent atteinte au moins virtuellement au droit des citoyens et, d'autre part, ne donnent pas lieu à une décision formelle contre laquelle l'intéressé pourrait raisonnablement recourir de manière efficace (CCST.2008.0010 du 17 avril 2009 consid. 1b/aa et les références). Or, en l'occurrence, il n'est pas contesté que les enseignants 24-28+ qui considèrent que l'échelon dans lequel ils ont été placés ne correspond pas à une application correcte de l'art. 4 al. 2 ANPS ont la faculté de saisir le Tribunal de prud'hommes de l'Administration cantonale (TRIPAC; art. 14 ss LPers-VD). Bon nombre d'entre eux l'ont semble-t-il déjà fait, puisque les requérants allèguent que la SVMS s'est trouvée dans l'obligation "d'organiser en urgence un véritable atelier de fabrication de recours individuels (…) auprès du TRIPAC" (mémoire complémentaire du 9 avril 2009, ch.12, p. 2). Qu'une pratique prétendument erronée de l'administration puisse susciter un grand nombre d'actions ou de recours individuels ne constitue pas un motif de la soumettre au contrôle de la Cour constitutionnelle.
Quoique les requérants aient été d'emblée avertis que leur requête apparaissait à première vue irrecevable et que l'occasion leur ait été donnée par deux fois de la retirer sans frais, ils ont maintenu leurs conclusions, fondées sur une argumentation passablement tortueuse. Conformément aux art. 45 et 49 al. 1 LPA-VD, applicables par renvoi de l'art. 12 al. 2 LJC, il y a lieu de mettre à leur charge un émolument de justice.
Par ces motifs
la Cour constitutionnelle
arrête:
I. La requête est irrecevable.
II. Un émolument de 2'000 (deux mille) francs est mis à la charge de la Société vaudoise des maîtres secondaires et d'Eric Bouchez, solidairement entre eux.
Lausanne, le 16 décembre 2009
Le juge présidant:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.