CANTON DE VAUD Cour Constitutionnelle
Arrêt du 28 août 2008
Composition
M. François Kart, président; MM. Jean-Luc Colombini, Alain Zumsteg et Pierre-Yves Bosshard, juges; M. Joël Krieger, juge suppléant.
Recourants
Andrea ARN, à Buchillon, Yvan TARDY, à Epalinges, Jacques ANSERMET, à Chéserex, Daniel BRELAZ, à Lausanne, Nicole GROSS, à Epesses, Jean-Charles CEROTTINI, à Saint-Sulpice, Nicole GRIN, à Lausanne, Michel DARBRE, à Nyon, tous représentés par Me Jacques HALDY, avocat à Lausanne.
Autorité intimée
Grand Conseil
Autorité concernée
Conseil d'Etat
Tiers intéressé
Comité d'initiative Opération d'Artagnan
Objet
Recours Andrea ARN et consorts c/décret du Grand Conseil du 8 avril 2008 constatant la validité de l'initiative populaire cantonale "Pour une police unifiée et plus efficace", Opération d'Artagnan
Vu les faits suivants
A. Le 30 janvier 2007 a été publiée dans la Feuille des avis officiels du Canton de Vaud (FAO) une demande d'initiative populaire cantonale intitulée "Pour une police unifiée et plus efficace" ¿ Opération d'Artagnan. La question à soumettre aux électeurs était la suivante : "Acceptez-vous que la loi du 17 novembre 1975 sur la police cantonale soit modifiée dans le but d'unifier les polices municipales et la police cantonale?".
Dans les listes soumises à la signature des électeurs, les initiants expliquaient comme suit les buts poursuivis:
"En 1990, les communes et le canton, constatant que le système sécuritaire vaudois n'était pas totalement efficient, ont décidé de lancer la réforme Police 2000. Treize ans plus tard, remarquant qu'il n'était pas possible de concilier les vues des communes et celle du canton, la réforme P2000 est abandonnée par le Conseil d'Etat. La Commission du Grand Conseil présentera prochainement une motion de police coordonnée. Celle-ci est un mixage de police régionalisée et de police cantonale.
Ces treize années passées se sont soldées par un gâchis tant humain que financier.
Forte de ce constat, l'Association professionnelle des gendarmes vaudois (APGV) a décidé de prendre les choses en mains. Les policiers de terrain travaillent dans l'expectative et ne savent pas de quoi sera fait l'avenir de la police.
C'est pourquoi l'APGV lance une initiative cantonale afin d'unifier les corps de police du canton de Vaud. Il est en effet grand temps que tous les policiers vaudois, qui ont la même formation, puissent aborder toutes les phases de leur métier, sans qu'ils soient limités dans leurs missions.
Toutefois, cela ne pourrait se faire que sous un commandement unique. Les forces de police seraient alors réparties équitablement sur tout le territoire, en renforçant la proximité.
L'avantage pour le citoyen est qu'il ne serait plus renvoyé d'une police à une autre et qu'il ne payerait plus pour deux polices, l'une ayant des pouvoirs limités et l'autre pouvant tout faire.
Dans ce projet, les prérogatives des communes ne sont pas oubliées. La révision de la loi devra intégrer la notion de police de proximité et prévoir la création de Conseil régional de sécurité publique, dans lesquels les représentants des communes pourront à tout moment fixer, avec les représentants de la police, leurs priorités en matière de sécurité. Il est également prévu d'adjoindre à ces conseils des représentants des communautés religieuses, des milieux associatifs, des commerces, des directions scolaires et de toute personne pouvant être intéressée. (¿)"
Au préalable, le Département des institutions et des relations extérieures (DIRE) avait effectué un examen préliminaire de la validité de l'initiative (art. 90 al. 2 de la loi sur l'exercice des droits politiques, RSV 160.01, ci-après : LEDP) et rendu un préavis favorable (avis du 18 janvier 2007).
Le comité d'initiative a recueilli 22'340 signatures valables dans le délai échéant au 30 mai 2007. Le DIRE a constaté l'aboutissement de l'initiative et a publié cette décision dans la FAO du 3 juillet 2007.
B. Par décret du 8 avril 2008, le Grand Conseil du Canton de Vaud a constaté la validité de l'initiative populaire cantonale. Ce décret a été publié dans la FAO du 22 avril 2008.
C. Par recours du 9 mai 2008, Andrea Arn, Yvan Tardy, Jacques Ansermet, Daniel Brélaz, Nicole Gross, Jean-Charles Cerottini, Nicole Grin et Michel Darbre ont conclu, avec suite de frais et dépens, à l'annulation du décret constatant la validité de l'initiative populaire cantonale "Pour une police unifiée et plus efficace ¿ Opération d'Artagnan" et à l'invalidation de cette initiative.
Par courrier du 9 juin 2008, le Conseil d'Etat s'en est remis aux déterminations du Grand Conseil.
Par réponse du 10 juin 2008, le Grand Conseil a conclu, avec suite de frais, au rejet du recours.
Par mémoire du 13 juin 2008, le Comité d'initiative Opération d'Artagnan a conclu, sous suite de frais et dépens, au rejet du recours.
Par courrier du 17 juin 2008, le Juge rapporteur a fait savoir aux parties que, sauf objection motivée au 24 juin 2008, l'instruction serait considérée comme close.
Le 24 juin 2008, Andrea Arn et consorts, par l'intermédiaire de leur conseil, ont adressé des observations complémentaires qui ont été transmises le 27 juin 2008 aux autres parties pour information.
D. La Cour a décidé à l'unanimité de statuer par voie de circulation (art. 14 de la loi sur la juridiction constitutionnelle, RSV 173.32, ci-après : LJC).
Considérant en droit
La décision du Grand Conseil du Canton de Vaud relative à la validité d'une initiative cantonale est susceptible de recours à la Cour constitutionnelle (art. 123g LEDP et 19 al. 1 LJC). Le recours a été formé dans le délai légal de 20 jours suivant la publication de la décision (art. 123i LEDP). Les recourants sont membres du corps électoral cantonal et ont donc qualité pour recourir (art. 123h al. 1 LEDP).
Le recours étant au surplus recevable à la forme (art. 123j LEDP), il y a lieu d'entrer en matière sur le fond.
L'initiative législative cantonale peut être rédigée de toutes pièces, auquel cas elle se présente sous la forme d'un projet de loi ou de décret susceptible d'être soumis au référendum facultatif (art. 102 LEDP), ou être conçue en termes généraux; elle se limite alors à désigner le contenu des dispositions législatives dont elle demande l'élaboration ou la modification (art. 103 LEDP). L'initiative litigieuse entre dans cette seconde catégorie.
La caractéristique essentielle de l'initiative populaire conçue en termes généraux est d'être un instrument très souple, qui consiste en une demande d'ordre général et non pas en un texte contraignant rédigé; l'autorité législative dispose ainsi d'une marge de man¿uvre étendue pour concrétiser l'initiative, ce qui lui permet par exemple, dans le respect des règles d'interprétation reconnues, de réaliser dans un sens conforme à la Constitution une initiative populaire générale qui serait contraire à la Constitution (ATF 124 I 107, c. 5a/bb; CCST.2007.0002, arrêt du 6 juillet 2007, c. 3b).
L'autorité appelée à statuer sur la validité matérielle d'une initiative doit en interpréter les termes dans le sens le plus favorable aux initiants, en usant des méthodes d'interprétation reconnues. Lorsque le texte de l'initiative se prête à une interprétation la faisant apparaître comme conforme au droit supérieur, elle doit être déclarée valable et être soumise au peuple. L'interprétation conforme doit permettre d'éviter autant que possible les déclarations d'invalidité, conformément à l'adage in dubio pro populo (arrêt TF 1P.541/2006 du 28 mars 2007, c. 2.5, non publié in ATF 133 I 110; ATF 132 I 282, c. 3.1 et réf.). La marge d'appréciation de l'autorité de contrôle est plus grande pour une initiative conçue en des termes généraux que pour une initiative formulée de toutes pièces. En effet, confrontée à un simple voeu articulé par des citoyens, l'autorité ne peut méconnaître qu'il appartiendra encore au législateur de concrétiser l'initiative en adoptant les normes nécessaires à sa réalisation, et en disposant pour ce faire d'une certaine liberté. On peut présumer que le législateur agira dans le respect du droit supérieur et que, tout en tenant compte de la volonté des initiants, il pourra corriger les imperfections éventuelles de l'initiative lors de sa concrétisation (arrêt TF 1P.633/2000 du 29 janvier 2001, c. 2b; ATF 124 I 107, c. 5b/aa; ATF 112 Ia 240, c. 5b). Toutefois, lorsque, par son but même ou les moyens mis en ¿uvre, le projet contenu dans l'initiative ne pourrait être reconnu conforme au droit supérieur que moyennant l'adjonction de réserves ou de conditions qui en modifient profondément la nature, une telle interprétation entre en conflit avec le respect, fondamental, de la volonté des signataires de l'initiative et du peuple appelé à s'exprimer; la volonté de ce dernier ne doit pas être faussée par la présentation d'un projet qui, comme tel, ne serait pas constitutionnellement réalisable (arrêt TF 1P.387/2006 du 19 septembre 2007, c. 3.1; ATF 124 I 107, c. 5b/bb; ATF 105 Ia 362, c. 4; CCST 2007.0002, arrêt du 6 juillet 2007, c. 3c).
a)Pour être validée, une initiative populaire cantonale doit tout d'abord satisfaire à trois conditions formelles, à savoir l'unité de rang, de forme et de matière (art. 88 al. 1 litt. b et 97a litt. b LEDP). En l'espèce, il n'est pas contesté que ces conditions sont réalisées, de sorte qu'il n'y a pas lieu de les examiner plus avant.
b) L'initiative législative cantonale doit en outre respecter le droit supérieur (art. 88 al. 1 litt. a et 97a litt. a LEDP).
En l'occurrence, les recourants soutiennent en substance que l'initiative contrevient aux articles 44 et 139 lettre e de la Constitution du Canton de Vaud (RSV 101.01, ci-après Cst-VD) et qu'une police unifiée irait à l'encontre de l'autonomie communale.
Il convient dès lors d'examiner la notion d'autonomie communale et la portée des dispositions précitées.
a) On relèvera à titre préliminaire que les recourants peuvent invoquer une violation de l'autonomie communale même s'ils ne sont pas titulaires de ladite autonomie. En juger autrement reviendrait à réintroduire dans la définition de la qualité pour agir l'exigence d'un intérêt juridiquement protégé et les recourants ne pourraient invoquer la violation d'une règle de droit supérieur que dans la mesure où ils se trouveraient eux-mêmes dans son champ de protection. Or dans le cadre du contrôle abstrait des normes, il suffit de justifier d'un intérêt de fait à l'annulation de la norme (de rang inférieur) contestée, le requérant pouvant faire valoir que la norme attaquée est contraire à des principes constitutionnels qui ne lui confèrent à eux seuls aucun droit (CCST 2007.0004, arrêt du 16 avril 2008, c. 1c; cf. aussi art. 9 al. 1 LJC). Ces principes doivent aussi valoir lorsqu'une partie recourante invoque l'invalidité d'une initiative au motif qu'elle serait contraire au droit supérieur. Le législateur ne requiert que la qualité d'électeur pour former un recours en matière de droits politiques (art. 123h LEDP); en outre, si l'on devait définir de façon plus stricte la qualité pour faire contrôler une initiative que la qualité pour faire contrôler la norme elle-même, cela impliquerait que le citoyen doive attendre l'adoption de la règle contestée pour pouvoir invoquer son grief, avec la conséquence que les électeurs seraient ainsi amenés à voter sur un texte susceptible d'être ensuite annulé (étant ici rappelé que les communes peuvent former une requête pour violation de leur autonomie [art. 9 al. 2 litt. c LJC], mais n'ont pas qualité pour agir contre les décisions relatives à la validité d'une initiative populaire [art. 123h LEDP a contrario]).
b) Alors que l'ancienne Constitution fédérale ne contenait aucune disposition à ce sujet, celle du 18 avril 1999 prévoit à son article 50 alinéa 1 (RS 101, ci-après : Cst. féd.) que l'autonomie communale est garantie dans les limites fixées par le droit cantonal. Compte tenu de la diversité des réglementations cantonales, le Tribunal fédéral a dû rechercher dès avant la nouvelle Constitution une méthodologie uniforme pour déterminer le champ et la portée de l'autonomie (Moor, Droit administratif III, p. 191).
A l'origine, les communes étaient jugées autonomes dans les domaines où elles disposaient de compétences propres, par opposition aux compétences déléguées. Compte tenu de l'érosion des compétences propres des communes et de l'enchevêtrement croissant des compétences, le Tribunal fédéral a abandonné ce critère au profit de celui du pouvoir de surveillance du canton; selon que ce pouvoir se restreignait au contrôle de la légalité ou s'étendait à celui de l'opportunité, l'on se trouvait dans le champ de l'autonomie communale ou en dehors (sur cette évolution, cf. Auer, Malinverni et Hottelier, Droit constitutionnel suisse I, 2ème éd., n° 267 ss et réf. citées; Moor, op. cit., pp. 193 s.). La Haute Cour a également renoncé à ce critère pour arriver à la définition suivante : une commune est autonome dans les domaines que le droit cantonal ne règle pas de façon exhaustive, mais laisse en tout ou en partie dans la sphère communale en conférant aux autorités municipales une appréciable liberté de décision ("eine relativ erhebliche Entscheidungsfreiheit"). L'autonomie peut consister dans la faculté d'adopter ou d'appliquer des dispositions de droit communal, ou encore dans une certaine liberté dans l'application du droit fédéral ou cantonal (arrêt TF 2P.46/2006 du 7 juin 2006, c. 2.1; ATF 129 I 313, c. 5.2; ATF 128 I 3, c. 2a. A noter que certains arrêts en français évoquent une liberté de décision "importante" [arrêt TF 1C_384/2007 du 14 mai 2008, c. 2.1], tandis que la jurisprudence rendue en allemand s'en tient généralement au qualificatif "relativ erheblich" [arrêt TF 1C_346/2007 du 16 mai 2008, c. 3.3.2]). Il suffit que cette liberté puisse s'exercer, non pas dans un domaine entièrement réservé à la commune, mais dans l'accomplissement des tâches particulières qui sont en cause, quelle que soit leur base juridique. Il y a autonomie lorsque la commune est libre de faire des choix, sous sa propre responsabilité et en fonction d'options qu'elle définit elle-même (arrêt TF 1A.174/2001 et 1P.662/2001 du 26 février 2002, c. 2; Auer, Malinverni et Hottelier, op. cit., n° 273). L'autonomie existe donc même dans les domaines où les législations fédérales, cantonales et communales sont imbriquées (Auer, Malinverni et Hottelier, op. cit., n° 273).
L'existence et l'étendue de l'autonomie communale dans une matière concrète sont donc déterminées essentiellement par la constitution et la législation cantonales (arrêt TF 1C_384/2007 du 14 mai 2008, c. 2.1; ATF 129 I 410 c. 2.1). Comme le droit cantonal détermine l'existence et la teneur de l'autonomie communale, le champ et la portée de celle-ci peuvent être changés au gré des modifications législatives. Le parlement cantonal ne peut toutefois restreindre l'autonomie communale que s'il ne touche pas à des attributions directement garanties par la constitution cantonale (CCST.2005.0002, arrêt du 7 octobre 2005, c. 3). Lorsqu'un acte normatif cantonal a pour effet de redéfinir, en la restreignant, l'autonomie des communes, celles-ci ne peuvent donc s'en prendre à cet acte que dans la mesure où il écarte indûment une compétence législative ou un domaine d'autonomie garantis par la constitution cantonale. Elles ne peuvent se plaindre de ce qu'en modifiant la loi, le législateur cantonal aurait restreint les limites de l'autonomie communale qu'il avait lui-même antérieurement posées (arrêt TF 1C_384/2007 du 14 mai 2008, c. 2.2; ATF 133 I 128, c. 3.3).
En d'autres termes, lorsque la violation alléguée résulterait d'un acte normatif adopté ¿ ou à adopter ¿ par le Grand Conseil, il faut d'abord se demander si la nouvelle législation porte effectivement atteinte à des attributions des communes découlant directement de la constitution cantonale. Si tel n'est pas le cas, la restriction contestée ne constitue pas une violation de l'autonomie communale, mais une légitime limitation de celle-ci (CCST.2005.0002, arrêt du 7 octobre 2005, c. 3).
c) En droit vaudois, la Constitution contient notamment les dispositions suivantes :
Art. 44 Sécurité et police
Dans les limites de ses compétences, l'État détient le monopole de la force publique.
L'État et les communes assurent l'ordre public ainsi que la sécurité des personnes et des biens.
Art. 137 Définition et garanties
Les communes sont des collectivités publiques dotées de la personnalité juridique.
Leur existence et leur territoire sont garantis dans les limites de la Constitution.
Art. 138 Tâches
Outre les tâches propres qu'elles accomplissent volontairement, les communes assument les tâches que la Constitution ou la loi leur attribuent. Elles veillent au bien-être de leurs habitants et à la préservation d'un cadre de vie durable.
L'État confie aux communes les tâches qu'elles sont mieux à même d'exécuter que lui.
Art. 139 Autonomie communale
Les communes disposent d'autonomie, en particulier dans :
a. la gestion du domaine public et du patrimoine communal;
b. l'administration de la commune;
c. la fixation, le prélèvement et l'affectation des taxes et impôts communaux;
d. l'aménagement local du territoire;
e. l'ordre public;
f. les relations intercommunales.
De par la Constitution vaudoise, les communes ont donc la qualité de collectivités publiques dotées de la personnalité juridique. Conséquence de ce statut d'entités dotées d'attributions de puissance publique, les communes disposent d'autonomie et peuvent décider librement des tâches qu'elles entendent assumer, pour autant que la Confédération ou le canton ne se soient pas déjà attribués ces tâches (cf. Moor, op. cit., pp. 158 et 192, qui parle de collectivité publique "secondaire" ou "subordonnée"). L'article 138 Cst-VD opère une distinction entre les compétences primaires propres des communes, par quoi il faut entendre les tâches qu'elles peuvent accomplir volontairement sans attribution expresse, et les compétences propres attribuées expressément par la constitution ou la loi. S'ajoutent encore les compétences déléguées par le canton. L'article 138 alinéa 2 exprime le principe de subsidiarité, l'idée étant de privilégier une administration proche du citoyen (Haldy, L'organisation territoriale et les communes, in Pierre Moor [éd.], La Constitution vaudoise du 14 avril 2003, pp. 293 s.).
L'article 44 alinéa 2 Cst-VD prévoit une compétence concurrente du canton et des communes en matière d'ordre public, mais ne précise rien en ce qui concerne la quotité ou l'équilibre du partage. Il appartient ainsi au législateur de délimiter cette répartition de compétence. Il dispose à cet égard d'une large marge de man¿uvre (Recordon, Tâches de l'Etat et des communes, in La Constitution vaudoise du 14 avril 2003, p. 148). Par ailleurs, l'article 44 alinéa 2 Cst-VD empêche que l'entier de la tâche soit dévolue au seul canton ou aux seules communes, dans leur ensemble. Cela contraint ainsi les deux niveaux de la collectivité publique cantonale à participer à l'exercice de ce service. La disposition est cependant suffisamment large pour permettre des modes de partage de la tâche très variables, aussi longtemps que ni le canton, ni les communes ne sont complètement dispensés ou évincés du domaine (Recordon, ibidem).
Il résulte donc des articles 44 et 139 Cst-VD que les communes ont une compétence concurrente avec le canton en matière d'ordre public et qu'elles disposent d'autonomie dans ce domaine. Il reste à déterminer la portée de cette dernière disposition.
d) L'article 139 Cst-VD énonce que les communes "disposent d'autonomie" dans des domaines énumérés de façon non exhaustive, et en particulier en matière d'ordre public.
La loi sur les communes (LC, RSV 175.11) comporte notamment les dispositions suivantes :
Art. 2 Attributions
Les autorités communales exercent les attributions et exécutent les tâches qui leur sont propres, dans le cadre de la constitution et de la législation cantonales.
Ces attributions et tâches propres sont, notamment:
a. l'organisation de l'administration communale;
b. l'administration des biens de la commune et des fonds à destination spéciale;
c. l'administration du domaine public, le service de la voirie et, dans les limites de la loi spéciale, la police de la circulation;
d. les mesures propres à assurer l'ordre et la tranquillité publics, ainsi que la salubrité publique;
e. la lutte contre le feu;
f. les tâches assumées par la commune à ses frais exclusifs, par exemple, les services industriels;
g. l'octroi de la bourgeoisie;
h. la fixation des contributions et taxes communales.
Art. 43
Dans les limites des compétences de la commune, la police a pour objet:
a. la protection des personnes et des biens,
b. la police des spectacles, divertissements et fêtes,
c. la police des établissements publics et des débits de boissons alcooliques,
d. la police de la circulation,
e. les mesures relatives à la divagation des animaux;
le service du feu;
la salubrité, savoir, notamment:
a. le contrôle des denrées alimentaires et des objets usuels ainsi que des abattoirs,
b. les mesures générales relatives à l'hygiène et à la santé des hommes et des animaux,
c. les mesures relatives à la propreté des voies et places publiques;
la police des inhumations, des incinérations et des cimetières;
la police des moeurs;
a. le contrôle de toutes les activités commerciales temporaires ou ambulantes,
b. la police des foires et marchés,
c. la protection du travail,
d. l'ouverture et la fermeture des magasins,
a. les activités commerciales temporaires ou itinérantes,
b. la police des foires et marchés,
c. la protection du travail,
d. l'ouverture et la fermeture des magasins,
e. le commerce d'occasions,
f. l'indication des prix,
g. les appareils à paiement préalable;
le recensement et le contrôle des habitants, la police des étrangers, la délivrance des actes d'origine, la tenue du rôle des électeurs;
la police des constructions et la surveillance des chantiers;
la police rurale;
les mesures à prendre en cas de sinistres causés par les forces naturelles;
la délivrance des déclarations, attestations et permis.
Art. 68a Corps de police
Les municipalités peuvent constituer un corps de police formé d'un ou plusieurs agents.
Ceux-ci doivent être de nationalité suisse, jouir de l'exercice des droits civils, bénéficier d'une bonne réputation et ne pas avoir été condamnés pour des actes contraires à la probité ou à l'honneur.
Il sied enfin de préciser que la loi sur la police cantonale (RSV 133.11, LPol) prévoit à son article 1 alinéa 4 que la police cantonale agit sur l'ensemble du territoire cantonal, les attributions des autorités communales en matière de police étant réservées.
da) Dans une précédente affaire, la Cour de céans a déjà eu l'occasion de procéder à une étude détaillée des travaux préparatoires de la Constitution cantonale et en a conclu que le constituant n'avait pas voulu empêcher le législateur cantonal d'adopter des règles qui pourraient restreindre l'autonomie communale dans les domaines visés par l'article 139 Cst-VD, en d'autres termes qu'il n'avait pas voulu cristalliser les attributions communales, fixer un statu quo dans la répartition des compétences cantonales et communales auquel seul le constituant aurait pu toucher (CCST 2005.0002, arrêt du 7 octobre 2005, c. 4c). Le but de l'article 139 Cst-VD était beaucoup plus pragmatique et plus étroit. Il s'agissait en effet, par l'adoption d'une liste non exhaustive des domaines où les communes disposent d'autonomie, de clarifier les cas où le moyen tiré de la violation de l'autonomie communale est susceptible d'être invoqué devant le Tribunal fédéral. Le rapport de la Commission 6 à l'Assemblée constituante (séance du 30 juin 2000, pp. 14-15 ad art. 6.1.4, pour l'essentiel semblable à l'actuel article 139 Cst-VD) relevait que "le but de la disposition introduite est ainsi de permettre aux communes de savoir que, dans les domaines mentionnés d'une façon non exhaustive, elles disposent de cette autonomie et qu'elles ont donc qualité pour agir devant le Tribunal fédéral. Celui-ci, dans ces domaines, n'aura ainsi plus à analyser la réglementation cantonale pour déterminer si le recours de la commune est recevable ou non (¿). Il va de soi que le fait qu'une commune puisse ainsi arguer de son autonomie dans tel ou tel domaine ne signifie pas que sa prétention est bien fondée. Cela signifie seulement qu'elle a qualité pour invoquer son autonomie, que son action est ainsi recevable et qu'il appartiendra ainsi aux autorités judiciaires de juger si cette autonomie a été ou non respectée, les décisions de la commune devant naturellement respecter autant le droit fédéral, cantonal que communal (¿)".
La Cour de céans était arrivée à la conclusion que, pour le constituant vaudois, la notion d'"autonomie" revêt la même acception large que pour le Tribunal fédéral (cf. également Assemblée constituante, Bulletin de séance du 22 septembre 2000, pp. 35 ss ad art. 6.1.4). L'article 139 Cst-VD implique certes que les autorités cantonales doivent laisser aux communes, dans les domaines énumérés, un "pouvoir de décision relativement important" (Haldy, op. cit., p. 295). Dans le même temps, la garantie que les communes disposent d'autonomie notamment dans les domaines précités est très générale, d'une part parce qu'on admet déjà qu'il y a autonomie lorsque la commune dispose d'un pouvoir d'appréciation dans l'application du droit fédéral ou cantonal, et d'autre part en raison de l'étendue des domaines énumérés tels que la gestion du domaine public ou l'aménagement du territoire. En d'autres termes, on conçoit difficilement qu'une loi cantonale puisse vider de toute substance une garantie aussi vague. Ainsi conçue, l'autonomie communale apparaît essentiellement comme une arme de défense des communes dans l'application du droit (CCST 2005.0002, arrêt du 7 octobre 2005, c. 4c).
Le Tribunal fédéral, saisi d'un recours, a confirmé cet arrêt, en relevant que l'article 139 Cst-VD, tout en reconnaissant une certaine autonomie aux communes, n'en délimite pas l'étendue (ATF 133 I 128, c. 4.2).
db) Il n'y a pas lieu de remettre en question cette jurisprudence. Les recourants se prévalent en vain du récent arrêt CCST 2007.0003 du 7 mars 2008, dans lequel un recourant contestait un règlement communal concernant le service des taxis, qu'il jugeait dénué de base légale. Après avoir relevé que le recourant contestait ainsi la compétence communale de réglementer le service des taxis, la Cour de céans a jugé que le pouvoir de réglementer le service des taxis, qui touche aussi bien à l'utilisation du domaine public qu'à l'ordre public, résulte directement de l'autonomie que leur reconnaît la Constitution. L'article 8 de la loi vaudoise sur la circulation routière, selon lequel les communes sont compétentes pour réglementer le service des taxis, ne fait que confirmer ceci. On se trouve donc ici en présence d'une tâche propre que les communes accomplissent volontairement (arrêt précité, c. 5).
La commune tire de son statut de collectivité publique la faculté d'entreprendre librement des tâches, même sans attribution expresse; elle peut en particulier édicter des normes dans les matières qui entrent dans les attributions communales, c'est-à-dire qui ne font l'objet d'aucune règle cantonale ou fédérale (supra litt. c et Moor, op. cit., p. 171). L'arrêt en question constate simplement que la commune, en adoptant un règlement sur le service des taxis, a précisément exercé une compétence primaire propre découlant du statut conféré par la Constitution cantonale, soit celui de collectivité publique dotée d'autonomie, et qu'aucune habilitation expresse n'était donc nécessaire. L'arrêt ne définit en rien les contours et l'étendue de l'autonomie communale en la matière, ni surtout les conditions dans lesquelles le législateur peut restreindre cette autonomie. Il ne prétend en aucun cas que l'article 139 Cst-VD "garantit" le pouvoir de réglementer le service des taxis, mais affirme que l'autonomie laissée à cette collectivité publique secondaire constitue en l'occurrence le fondement de sa compétence réglementaire.
dc) Les recourants se prévalent de la volonté historique claire du constituant pour en conclure que l'article 139 lettre e Cst-VD garantit aux communes la possibilité de conserver un corps de police communal. Ils citent en particulier le rapport de la Commission 6 à l'Assemblée constituante, du 30 juin 2000, qui précise en page 15 ad article 6.1.4. (proche de l'actuel art. 139 Cst-VD) que "par ordre public, soit une notion volontairement large recouvrant notamment la sécurité publique et la prévention, il faut entendre en particulier la police, d'où la latitude qui doit être laissée aux communes de disposer de leur propre corps de police".
L'interprétation des dispositions constitutionnelles obéit aux mêmes règles que celle des lois ordinaires (ATF 128 I 288 c. 2.4; ATF 128 I 327 c.2.1), à savoir par une pluralité de méthodes (Auer/Malinverni/Hottelier, Droit constitutionnel suisse I, 2è éd. éd., no 1431 p. 506). La loi s'interprète en premier lieu selon sa lettre. Si le texte n'est pas absolument clair, si plusieurs interprétations de celui-ci sont possibles, il convient de rechercher quelle est la véritable portée de la norme, en la dégageant de tous les éléments à considérer, soit notamment des travaux préparatoires, du but de la règle, de son esprit, ainsi que des valeurs sur lesquelles elle repose ou encore de sa relation avec d'autres dispositions légales (arrêt TF 2P.217/2006 du 24 janvier 2007, c. 4.1.2; Auer/Malinverni/Hottelier, loc. cit.).
En l'espèce, on ne saurait fonder une prétendue volonté historique claire du constituant sur cette seule citation du rapport de la Commission 6. D'une part, cette citation ne fait que transcrire l'état actuel des compétences en matière de police. Elle n'est pas restée incontestée, certains constituants soulignant qu'il fallait avoir en tête la restriction découlant du caractère conjoint des compétences entre Etat et communes en matière d'ordre public (cf. Assemblée constituante, Bulletin de séance du 22 septembre 2000, intervention Cohen-Dumani, p. 39). Pour le surplus, la question des polices municipales n'a pas été abordée que de manière furtive. La discussion sur l'opportunité d'énumérer les domaines dans lesquels les communes "disposent d'autonomie" n'a pas vraiment porté sur le contenu de cette garantie ou sur la délimitation d'un minimum intangible. On ne peut donc pas déduire du rejet de l'amendement Piguet, qui tendait à supprimer la liste énumérative de l'art. 139 des domaines dans lesquels les communes disposent d'autonomie (Bulletin de séance du 22 septembre 2000 p. 44) une volonté évidente de conserver aux communes le droit de disposer de leurs propres corps de police. Inversement, on ne peut rien tirer non plus du fait que l'assemblée constituante a repoussé un amendement Haldy tendant à ce que le monopole de la force publique (art. 44 al. 1 Cst-VD) soit conféré à l'Etat et aux communes ¿ et pas seulement à l'Etat (Bulletin du séance du 23 novembre 2001 pp. 29-30). Comme cela a été relevé au cours des travaux préparatoires, la Constitution n'affirme pas que les communes sont autonomes en matière d'ordre public ¿ ce qui serait contradictoire avec l'article 44 alinéa 2 Cst-VD, qui consacre une compétence concurrente du canton ¿ mais qu'elles "disposent d'autonomie" (cf. Assemblée constituante, Bulletin de séance du 22 septembre 2000, intervention Blanc, p. 40). Enfin et surtout, pour les raisons indiquées dans l'arrêt CCST 2005.0002 précité et fondées sur l'ensemble des travaux préparatoires, l'article 139 Cst-VD ne cristallise précisément pas ladite répartition des compétences entre canton et communes, même en matière de police. Il en résulte que si le constituant avait véritablement voulu garantir l'existence des corps de police communaux, il l'aurait prévu expressément.
Ceci dit, même si l'on admet que la Constitution cantonale ne fait que garantir une certaine "autonomie" à la commune en matière d'"ordre public" sans définir plus précisément les contours de cette liberté dans un domaine vaste, la question se pose de savoir si le statut même de collectivité publique dotée de puissance publique n'implique pas des attributs minimaux sur lesquels le législateur cantonal ne devrait pas empiéter, en d'autres termes s'il n'existe pas un noyau intangible de compétences formant l'essence même de l'autonomie (Moor, op. cit. vol. III, pp. 194 s. et réf. citées, qui se dit sceptique face à ce genre de construction dogmatique; cf. aussi ATF 103 Ia 191 c. 3 in fine, où le Tribunal fédéral laisse la question en suspens au motif que la réglementation des heures d'ouverture des commerces n'appartient en tout cas pas à ce standard minimal). Il faut en outre avoir égard à l'article 44 alinéa 2 Cst-VD, qui consacre une compétence concurrente des communes en matière d'ordre public et interdit d'évincer complètement celles-ci de ce domaine (cf. supra, c. 4c). En d'autres termes, la Constitution ne serait violée que si les communes étaient complètement dispensées ou évincées en matière d'ordre public (cf. Recordon, op. cit., p. 148). L'avis de Haldy, selon lequel une intégration complète des polices communales dans la police cantonale est condamnée (Haldy, op cit., p. 295), ne pourrait être suivi que si toute compétence décisionnelle en matière d'ordre public était dans le même temps enlevée aux communes. Cet auteur admet d'ailleurs que, si l'on se réfère aux tâches publiques définies au titre III de la Constitution, notamment à l'art. 44 al. 2 Cst, on constate que nombre de ces tâches sont confiées à l'Etat et aux communes et qu'il appartient en définitive au législateur, en application du principe de subsidiarité, de définir les compétences propres de chacun (Haldy, op. cit., p. 294). Cela étant, on ne saurait aller jusqu'à affirmer que la commune dispose en quelque sorte d'un droit fondamental à disposer de son propre corps de police. Il faut plutôt admettre que comme collectivité publique dotée de puissance publique, la commune doit pouvoir seulement disposer d'un standard minimal d'autonomie en matière de police, ce qui semble d'ailleurs ressortir des récentes modifications législatives adoptées dans d'autres cantons (infra, c. 5). Il s'agit à cet égard d'examiner la latitude que l'initiative attaquée laisse au législateur vaudois.
L'initiative tend à poser au corps électoral la question suivante: "Acceptez-vous que la loi du 17 novembre 1975 sur la police cantonale soit modifiée dans le but d'unifier les polices municipales et la police cantonale?".
Comme le relève l'autorité intimée, l'initiative tend à unifier les corps de police sur l'entier du territoire cantonal et à instaurer un commandement unique, mais elle ne demande pas la suppression complète des compétences communales en matière de police et d'ordre public.
Il ressort au contraire des explications données par les initiants sur les feuilles de récolte de signatures que les prérogatives des communes ne doivent pas être oubliées dans ce projet et que la révision de la loi devra intégrer la notion de police de proximité; les initiants suggèrent notamment la création d'un Conseil régional de sécurité publique, dans lesquels les représentants des communes pourront à tout moment fixer, avec les représentants de la police, leurs priorités en matière de sécurité. Dans la mesure où l'initiative n'exclut pas un pouvoir décisionnel des communes dans la définition et la conduite de la politique de sécurité, cas échéant au niveau intercommunal, elle n'entend pas évincer les communes en la matière et n'apparaît dès lors pas contraire à la constitution. On pourrait aussi envisager que la loi précise que certaines tâches policières exercées par la police ainsi unifiée soient exercées sous la direction des autorités communales, lorsque les missions relèvent des compétences de ces dernières.
Au demeurant, l'autorité intimée relève à juste titre dans ses déterminations que l'existence d'un corps de police unifié n'implique pas nécessairement que toutes les tâches exercées par ce corps de police soient confiées à l'Etat. A cet égard, on peut se référer à l'exemple du canton de Berne. Alors que sa Constitution (RSB 101.1) garantit à l'article 109 l'autonomie communale en précisant d'une part que son étendue est déterminée par le droit cantonal et fédéral, et d'autre part que le droit cantonal doit accorder aux communes la plus grande liberté de décision possible, ledit canton vient d'adopter une modification de l'organisation de sa police. La nouvelle réglementation prévoit un corps unique de police à l'échelon du canton tout en maintenant l'actuelle répartition des tâches entre canton et communes, lesquelles restent compétentes pour la police de sécurité et la police des routes, ainsi que pour l'entraide administrative et l'assistance à l'exécution (art. 9 et 10 de la loi bernoise sur la police, RSB 551.1). Toutefois, lorsque l'accomplissement des tâches communales requiert des mesures de police exigeant une formation spécifique, la police cantonale est seule compétente pour les accomplir (art. 11). Les communes ont une compétence exclusive en matière d¿administration et d¿exploitation de leur domaine public, d'octroi d¿autorisations communales de toute nature et de réglementation des inhumations et des cimetières (art. 10 al. 1). Les communes peuvent exercer leur influence politique dans les contrats d'achat de prestations qu'elles sont amenées à conclure avec le canton. La commune qui passe un tel contrat communique en effet à la police cantonale les priorités de l'engagement, les objectifs ainsi que les conditions-cadres (art. 12d). La loi bernoise institue en outre un organe consultatif composé paritairement de représentants du canton et des communes, qui traite notamment des questions de collaboration entre ces entités (art. 13).
Un système similaire a été adopté dans le canton de Neuchâtel, dont l'article 94 de la Constitution (RSN 101) garantit l'autonomie des communes "dans les limites de la législation cantonale". La nouvelle loi sur la police institue aussi un organe consultatif cantonal composé de représentants des communes et offre aux communes la faculté de constituer des Conseils régionaux de sécurité publique pour définir une politique commune de sécurité publique (art. 3 et 4, RSN 561.1). Les communes conservent des tâches de police communale qui sont attribuées par la législation, notamment en matière de police de circulation et de police de proximité, les communes étant seules compétentes notamment en ce qui concerne la gestion de leur domaine public, l'octroi d'autorisations communales et le respect de prescriptions de droit administratif (art. 36). Les communes doivent veiller à l'exécution des tâches de police communale et peuvent engager des assistants de sécurité publique (art. 38 et 39). Si toutefois l'exécution de ces tâches exige une formation spécifique, elles sont accomplies par la police cantonale (art. 40). Les communes sont aussi amenées à passer des contrats de prestations avec la police neuchâteloise (art. 42 ss).
De tels modèles n'apparaissent pas dans leur principe contraires aux v¿ux des initiants et permettent de maintenir diverses compétences de police en mains communales. Ils révèlent que la protection de l'ordre public au sens des articles 44 et 139 lettre e Cst-VD est une notion vaste et que toutes les tâches y relatives ne sont pas nécessairement accomplies par une police en uniforme. Une unification des corps de police n'aura donc pas pour conséquence de priver entièrement les communes d'exercer les tâches qui lui sont confiées par la législation, en particulier par les articles 2 alinéa 2 lettre d et 43 LC, ni n'empêchera les législatifs communaux d'adopter un règlement de police.
Ces considérations conduisent à conclure que l'initiative litigieuse est susceptible d'être réalisée dans la législation d'une manière conforme à la Constitution, sans qu'il soit ici nécessaire de définir de manière précise les contours de cette législation. Cela suffit, s'agissant d'une initiative rédigée en termes généraux (cf. supra c. 2).
En conclusion, le recours doit être rejeté.
Un émolument de 1'000 fr. est mis à la charge des recourants, qui succombent (art. 1 al. 1 et 2 du Tarif des frais judiciaires perçus par la Cour Constitutionnelle, RSV 173.32.5).
Le Comité d'initiative Opération d'Artagnan, qui a agi par l'intermédiaire d'un mandataire professionnel, a droit à des dépens, fixés à 2'000 francs.
**Par ces motifs,
la Cour constitutionnelle
arrête:**
I. Le recours est rejeté.
II. Le Décret du Grand Conseil du 8 avril 2008 constatant la validité de l'initiative populaire cantonale "Pour une police unifiée et plus efficace", Opération d'Artagnan, est confirmé.
III. L'émolument d'arrêt, par 1'000 fr. (mille francs), est mis à la charge des recourants Andrea Arn, Yvan Tardy, Jacques Ansermet, Daniel Brélaz, Nicole Gross, Jean-Charles Cerottini, Nicole Grin et Michel Darbre, solidairement entre eux.
IV. Les recourants Andrea Arn, Yvan Tardy, Jacques Ansermet, Daniel Brélaz, Nicole Gross, Jean-Charles Cerottini, Nicole Grin et Michel Darbre, solidairement entre eux, doivent verser au Comité d'initiative Opération d'Artagnan la somme de 2'000 fr. (deux mille francs) à titre de dépens.
Lausanne, le 28 août 2008
Le président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l¿acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu¿elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.