CANTON DE VAUD Cour Constitutionnelle
Arrêt du 22 mai 2007
Composition
MM. François Kart, président; Jean-Luc Colombini, Pierre-Yves Bosshard et Pascal Langone, juges; François Meylan, juge suppléant.
Requérants
tous représentés par Jean-Claude PERROUD, avocat à Lausanne,
Autorité intimée
Municipalité de BETTENS, à 1042 Bettens,
Autorités concernées
Objet
Conflit de compétence entre la Municipalité et le Conseil général de la commune de Bettens pour signer un contrat relatif à la constitution d’une servitude personnelle portant sur l’extraction et l’exploitation de sables, graviers et pierres.
Vu les faits suivants
A. A la suite de l’adoption par le Conseil d’Etat du Canton de Vaud d’un Plan directeur des carrières, plus précisément de l’adaptation du plan directeur sectoriel des carrières (PDCar) de 1991, élaborée par le Conseil d’Etat et adoptée par le Grand Conseil par décret du 9 septembre 2003 (RSV 931.153), l’entreprise LMT SA, à Bioley-Orjulaz, a fait part à la Municipalité de la commune de Bettens de sa volonté d’étudier la possibilité d’exploiter un gisement de gravier situé au lieu-dit «Mont-de-Melley».
Dans ce périmètre, la commune de Bettens est propriétaire de trois terrains d’une surface totale de 16'102 m2, soit les parcelles n° 82, d’une surface de 9'991 m2, n° 89, d’une surface de 4'212 m2, et n° 102, d’une surface de 1'899 m2.
B. Les requérants Frédéric Beyeler, Thierry de Kalbermatten, Thierry et Marianne Sonzogni, Pierre Meystre, Toni et Cécile Muller ainsi que Michel et Alima Saulet habitent le quartier dénommé «Es Loyettes», situé à proximité du périmètre du projet de gravière. Ils sont également membres du Conseil général (organe délibérant) de la commune de Bettens.
C. Le 3 octobre 2005, le requérant Pierre Meystre s’est adressé au Service des communes et des relations institutionnelles, dépendant du Département des institutions et des relations extérieures du Canton de Vaud, pour connaître les compétences réciproques de la Municipalité et du Conseil général quant à la conclusion d’une convention de redevance pour l’exploitation d’une carrière sur un terrain communal. Le 11 octobre 2005, le juriste de ce service, rattaché au secteur des affaires communales, lui a répondu en ces termes :
« - la conclusion d’une convention de redevance (c’est-à-dire d’un contrat de location d’un terrain communal en vue de l’exploitation d’une gravière) entre dans la compétence de la Municipalité. Il s’agit en effet d’un acte d’administration des biens communaux (art. 42 et 44 LC). Il est clair que si cette opération entraîne des dépenses extra-budgétaires, il appartiendra au Conseil général ou communal de se prononcer sur ces dépenses (art. 4 ch. 3 LC).
Nous relevons, à toutes fins utiles, que la loi sur les carrières soumet le propriétaire et l’exploitant à diverses obligations, notamment aux travaux d’entretien des voies publiques et à la remise en état des lieux une fois l’exploitation de la carrière terminée (art. 26 et 28 LCar). Ces travaux peuvent avoir, le moment venu, des répercussions financières importantes pour la commune propriétaire de la carrière. Dans cette mesure, il pourrait peut-être donc s’avérer opportun que la Municipalité demande un avis au Conseil général ou communal avant de conclure la convention précitée.
Nous relevons que cet avis de droit est fondé sur les informations que vous avez bien voulu nous donner par oral. Nous formulons donc toute réserve. Comme nous vous l’avons indiqué, en raison des règles et usages, nous transmettons une copie de la présente à la Municipalité.»
D. Le 9 novembre 2005, le requérant et conseiller général Frédéric Beyeler a déposé une motion « pour demander à la Municipalité d’accorder au Conseil général la compétence de décider de la mise à disposition des terrains communaux compris dans le périmètre du projet de gravière du Mont-de-Melley». Le développement de cette motion se terminait ainsi :
«Raison pour lesquelles, et en vertu du devoir d’information de l’Autorité, la Municipalité est priée tout d’abord de bien vouloir donner toutes les informations qu’elle possède sur ce projet, notamment :
· La superficie des terrains communaux concernés et la superficie totale de la gravière;
· La teneur et les conditions du contrat qui est proposé par l’exploitant à la Municipalité;
· Le nom de tous les propriétaires impliqués et plus particulièrement celui des membres de la Municipalité qui ont un intérêt direct ou indirect dans ce projet;
· Combien de propriétaires et lesquelles ont déjà signés un contrat avec l’exploitant;
· Le plan des zones d’extraction et d’exploitation prévues;
· Tout autre document et renseignement en sa possession.
Aussi, je demande à la Municipalité de soumettre au plus vite au Conseil général la question de savoir si une gravière doit être exploitée aux lieus dit «Mont-de-Melley» et «Paradis» sis sur la commune de Bettens.
Je demande que la compétence de décider de la mise à disposition des terrains communaux compris dans le périmètre du projet de gravière soit prise par le Conseil général et, le cas échéant, que les conditions et la conclusion d’un contrat d’extraction de sables et graviers soient soumises à l’approbation du Conseil général.
En conclusion, je prie les membres du Conseil général d’appuyer cette motion et de la renvoyer directement à la Municipalité en invitant notre exécutif à préparer un préavis dûment motivé sur ce projet de gravière, afin de permettre à notre Conseil de décider sereinement et en toute connaissance de cause de ce projet.»
Cette motion, appuyée par plusieurs cosignataires, a été acceptée par le Conseil général de la commune de Bettens à une très forte majorité et renvoyée à la Municipalité.
E. Par lettre du 27 décembre 2005, la Municipalité de Bettens a requis du juriste du Service des communes et relations institutionnelles sa position au sujet de cette motion, plus particulièrement sur la question de la récusation des membres de la Municipalité, lui soumettant plusieurs documents, notamment un projet, daté du 30 septembre 2005, de contrat d’extraction de sables, graviers et de pierres à conclure entre la commune et l’entreprise LMT SA. Prévu pour être signé de la seule municipalité pour le compte de la Commune de Bettens, ce contrat ne comprend pas de disposition accordant une servitude à l’entreprise LMT SA.
Le 7 février 2006, ce juriste a répondu à la Municipalité en ces termes :
« 1. De la conclusion du contrat d’extraction
Après avoir pris connaissance du projet de contrat susmentionné, nous confirmons la teneur de notre avis de droit du 11 octobre 2005 adressé à M. Pierre Meystre, Conseiller général, dont vous avez reçu copie, à savoir qu’il est de la compétence municipale de conclure un contrat de location de terrain communal en vue de l’exploitation d’une gravière. En effet, ni la Constitution cantonale, ni la loi n’attribuent une telle compétence au conseil général ou communal; elle appartient donc à la municipalité (cf. not. Art. 146 et 150 Cst-VD; 4, 42 et 44 LC). Toutefois, rien n’interdit à une municipalité de demander l’avis à son conseil général ou communal avant de signer un tel contrat.
A toutes fins utiles, nous relevons que le plan d’extraction a dû en principe faire l’objet d’une enquête publique à l’occasion de laquelle quiconque était en droit de faire opposition ou d’émettre des observations (art. 12 LCart).
2. De la récusation
Il ressort des informations transmises que, au même titre que la Commune de Bettens, des Municipaux sont propriétaires de terres se trouvant dans le périmètre d’extraction. Doivent-ils donc se récuser lorsque la Municipalité décidera de conclure ou non un contrat d’extraction avec LMT S.A. portant sur les terrains communaux ?
Selon l’article 65a LC, un membre de la municipalité ne peut prendre part à une décision lorsqu’il a un intérêt personnel à l’affaire à traiter. Cette disposition a été introduite en date du 3 mai 2005 dans la LC. Elle inscrit dans la LC l’obligation de récusation des municipaux qui était déjà la règle de par la jurisprudence du Tribunal fédéral et celle du Tribunal administratif du Canton de Vaud.
Pour qu’il y ait récusation, il faut que, en raison d’une confusion d’intérêts, un membre de la Municipalité ne soit pas en mesure de statuer équitablement (*Bulletin du Grand Conseil,*2005, p. 9113). Dans le cas d’espèce, la décision municipale ne concernera que les terrains de la Commune et n’aura d’effets que sur ces terrains. La décision municipale n’aura donc pas d’effet sur les terrains dont sont propriétaires certains municipaux, du moins pas d’effet direct. De plus, compte tenu du nombre important de parcelles se trouvant dans le périmètre d’extraction et de leurs nombreux propriétaires, la décision municipale n’aura qu’un effet indirect limité sur les autres propriétaires concernés. Il n’y a donc pas de confusion d’intérêts.
Le fait que certains membres de la Municipalité possèdent, comme la Commune, des terrains dans le périmètre d’extraction n’est donc, à notre avis, pas un motif suffisant pour exiger d’eux qu’ils se récusent au sens de l’article 65a LC.»
La Municipalité a alors adopté le 30 mars 2006 une réponse à la motion du Conseil général dont le contenu est le suivant :
«La municipalité a considéré avec attention les différentes questions soulevées par les auteurs de la motion et peut proposer les réponses et réflexions suivantes, en suivant point par point le texte présenté :
Voici d’abord une réponse détaillée aux 6 points présentés
La surface totale du projet de gravière se monte à 162'071 m2, alors que la superficie des terrains communaux concernés équivaut à 16'102 m2, soit à très peu près 10% du tout.
Le contrat proposé par l’exploitant prévoit une redevance sur dix ans de 130'000 CHF l’an, indexés au coût de la vie, ainsi que la construction d’une route d’évitement au nord du village jusqu’à concurrence de 300'000 CHF.
Les noms des propriétaires impliqués peuvent être trouvés au cadastre; il n’appartient pas à la Municipalité d’en fournir la liste. Elle peut en revanche confirmer l’information donnée le soir du Conseil Général où la question lui a été posée: MM. Yves Delédevant, Laurent Magnin et Jean-Daniel Reymond sont effectivement propriétaires de terrains sur la surface en discussion.
La Municipalité ne peut en aucune façon savoir combien de propriétaires ni lesquels auraient déjà signé un contrat avec l’exploitant.
En fait de périmètre des zones d’extraction et d’exploitation prévues, la Municipalité ne possède que le plan directeur des carrières, lequel est un simple inventaire des possibilités d’exploitation dans le canton (le PDCarr 2 est à disposition du public).
La Municipalité a en sa possession le PDCarr 2, divers avis de droit et un projet de contrat avec l’exploitant, qui sont à disposition pour consultation au bureau communal.
Enfin, pour répondre à une question orale concernant la récusation éventuelle des membres de la Municipalité propriétaires de terrain dans la zone en question, un avis de droit demandé aux services de l’Etat conclut qu’elle n’est pas de mise en la circonstance (texte disponible au bureau communal).
La Municipalité n’a pas la compétence de soumettre au Conseil la question de savoir si une gravière doit être exploitée au Mont-de-Melley (ni n’importe où ailleurs) parce qu’une telle décision dépend du canton. Elle a la compétence de louer ou non les terrains communaux (cf. avis de droit); elle peut également demander l’avis du Conseil si elle le juge utile, mais la décision lui revient.
Réflexion conclusive
L’alinéa introductif de la motion semble impliquer que la Municipalité peut décider à elle seule de l’opportunité de la gravière. Comme on l’a vu, elle n’a en fait pas d’autre capacité que de décider de la mise à disposition des terrains communaux.
L’alinéa 2 soulève un point de droit qui est réglé par plusieurs antécédents juridiques en matière de gravières; la compétence de la Municipalité à prendre la décision y est confirmée (cf. avis de droit en notre possession, en provenance du service cantonal).
L’alinéa 3 pose une question importante quant à l’impact probable de l’exploitation d’une gravière sur l’environnement. Il est impossible de nier qu’il y aura des nuisances sous une forme ou l’autre. Mais la manière d’exploiter les gravières a bien évolué; la séance d’information d’Oulens a montré toutes les précautions mises en œuvre pour diminuer ces nuisances au maximum. Les auteurs de la motion semblent en revanche complètement ignorer les avantages que la Commune pourrait retirer de cette exploitation tant au niveau des finances communales (maintien d’un taux d’impôt relativement bas) que du réaménagement routier.
En conclusion, la Municipalité estime judicieux de poursuivre les négociations autour de ce projet de gravière. L’intérêt général communal d’une part, régional d’autre part, vient soutenir ces considérations (transports de gravier sur des distances fortement diminuées – actuellement il en vient régulièrement de France – avec une diminution consécutive des nuisances, de la pollution et des coûts énergétiques). La Municipalité s’appuie aussi sur l’expérience d’une longue cohabitation avec la gravière sise entre Bioley-Orjulaz et Bettens, qui a donné du travail aux habitants et soutenu les finances de la Commune. Elle restera d’autre part extrêmement attentive à la préservation de la nappe phréatique, comme en témoigne le minutieux travail effectué à l’occasion de la révision du PPA La Mottaz 2».
Cette réponse a été lue lors de la séance du Conseil général du 31 mai 2006.
F. Le 15 juin 2006, le conseil des requérants est intervenu auprès de la Municipalité de Bettens pour s’étonner de la procédure suivie et requérir qu’elle ne signe aucune convention d’extraction de gravier portant sur les parcelles communales aussi longtemps que la procédure qu’il allait engager n’ait donné lieu à un jugement définitif et exécutoire.
Cet avocat a complété son avis par lettre circonstanciée du 20 juin 2006.
Le 30 juin 2006, la Municipalité de Bettens, pour la commune de Bettens, et l’entreprise LMT SA ont conclu un contrat d’extraction de sables et graviers (contrat-cadre), sous-titré «Servitude personnelle sur l’extraction et l’exploitation de sables, graviers et pierres», par lequel était conclu un contrat de servitude contenant notamment les stipulations suivantes :
« II Teneur de la servitude
1. Constitution de la servitude
Conformément au relevé cadastral et au plan annexé et dans les limites des dispositions contractuelles ci-après, ainsi que des permis et concessions de droit public, le propriétaire concède à l’entrepreneur, sur son immeuble N° 82, 89 et 102, le droit cessible d’extraire et d’exploiter du gravier, du sable et des pierres.
(…)
21. Registre foncier
21.1 Inscription
Le propriétaire habilite l’entrepreneur à faire procéder à toutes les inscriptions au registre foncier nécessaires à l’exécution du présent contrat. Il s’agit en particulier de déposer auprès du registre foncier du district d’Echallens la réquisition d’inscription de la servitude ci-après : «Droit cessible d’extraction et d’exploitation de sables, graviers et pierres grevant l’immeuble N° 82, 89 et 102, en faveur de l’entreprise LMT SA à Bioley-Orjulaz.
21.2 Radiation de la servitude
L’entrepreneur habilite expressément le propriétaire à faire radier sans condition la servitude personnelle à expiration du contrat, c’est-à-dire une fois remplis tous les droits et obligations dudit contrat».
G. Par lettre datée du 3 août 2006, remise à la poste le lendemain, la Municipalité de Bettens a notamment indiqué au conseil des requérants qu’elle avait la compétence de traiter cette affaire, qu’il n’y avait aucun motif de demander l’avis du Conseil général et qu’elle n’entrait pas en matière quant aux conclusions de sa lettre du 20 juin 2006.
Ayant reçu cette lettre le lundi 7 août 2006, le conseil des requérants a formé en leur nom le 28 août 2006 une requête à la Cour constitutionnelle prenant, sous suite de frais et dépens, les conclusions suivantes :
« I. La requête est admise.
II. Ordre est donné à la municipalité de Bettens de prendre toutes les mesures nécessaires pour faire en sorte que la cession éventuelle des droits d’exploitation du sous-sol des parcelles communales comprises dans le périmètre du projet de gravière du Mont-de-Melley soit précédée d’un préavis municipal remis au Conseil général, en sorte que ce dernier puisse se prononcer sur tous les points objets de sa compétence.
III. Ordre est donné à la municipalité de Bettens de donner les suites qui s’imposent à la motion Beyeler et consorts du 9 novembre 2005, en particulier de la traiter conformément aux articles 31 et suivants de la Loi sur les communes.
IV. Il est constaté que le contrat conclu le 30 juin 2006 entre la Commune de Bettens, représentée par sa municipalité, et l’entreprise LMT SA est nul et de nul effet, subsidiairement est annulé, pour cause de contrariété manifeste aux dispositions impératives des articles 4, 44 et 65a de la loi sur les communes».
H. Invité à se déterminer, le Conseil d’Etat a indiqué le 27 septembre 2006 qu’il était de l’avis que le Conseil général de Bettens était compétent pour décider de la constitution d’une servitude personnelle portant sur l’extraction et l’exploitation de sables, graviers et pierres sur les fonds n° 82, 89 et 102 (sous réserve d’une autorisation générale), tandis que la Municipalité de Bettens était compétente pour décider des autres conditions du contrat d’extraction de sables et graviers.
Le 9 octobre 2006, la Municipalité de Bettens a transmis à la cour un nouveau contrat signé le 6 octobre 2006, ne mentionnant plus qu’il s’agissait d’un contrat de servitude personnelle, l’article 1er du contrat du 30 juin 2006 étant remplacé par la disposition suivante :
« 1. Prestations – autorisations
1.1 Etendue de la prestation
Conformément au relevé cadastral et au plan annexé et dans les limites des dispositions contractuelles ci-après, ainsi que des permis et concessions de droit public, le propriétaire concède à l’entrepreneur, sur ses immeubles n° 82, 89 et 102 de la commune de Bettens, le droit cessible d’extraire et d’exploiter du gravier, du sable et des pierres.
Il est ici précisé que la quantité de matériaux exploitables est estimée à 260'000 m3 «en place».»
Pour le surplus, les autres dispositions étaient les mêmes que celles du contrat du 30 juin 2006, à l’exception des articles relatifs à l’inscription au registre foncier et aux frais en découlant. Dans sa lettre d’accompagnement contresignée par l’entreprise LMT SA, la municipalité expliquait que c’était par erreur que le contrat du 30 juin avait été signé, qu’en réalité il s’agissait d’un texte prévu pour d’autres propriétaires qui ne correspondait pas à celui qui avait été préparé et discuté avec la commune. Elle ajoutait que le texte du 30 juin 2006 était considéré comme nul par les parties et remplacé par le texte signé le 6 octobre 2006.
Dans sa réponse du 13 novembre 2006, la Municipalité de Bettens a ainsi conclu au rejet de la requête.
Le Conseil général de Bettens a informé la cour le 13 novembre 2006 qu’à la suite de sa séance du 1er novembre 2006, il avait décidé à la majorité, par 29 voix contre 27, 8 bulletins blancs et 1 bulletin nul, de ne pas accepter les conclusions de la requête déposée le 28 août 2006 auprès de la Cour constitutionnelle par Frédéric Beyeler et consorts.
Requis de produire différentes pièces, l’Etat de Vaud a notamment déposé le 30 novembre 2006 un projet de contrat-cadre à conclure avec LMT SA portant sur une parcelle dont il est propriétaire dans ce périmètre, prenant la forme de la constitution d’une servitude personnelle.
Un second échange d’écritures a été ordonné au cours duquel les requérants ont déposé une réplique datée du 19 décembre 2006 et la Municipalité une duplique le 6 janvier 2007 - datée de manière erronée du 6 décembre 2006 -, les autres parties à la procédure ne s’exprimant pas.
Considérant en droit
La Cour constitutionnelle examine d'office et librement la recevabilité des requêtes dont elle est saisie (RDAF 2006 p. 88).
a) Selon l'article 136 al. 2 de la Constitution du 14 avril 2003 du Canton de Vaud (Cst-VD - RSV 101.01), la Cour contrôle, sur requête déposée dans les vingt jours dès leur publication, la conformité des normes cantonales au droit supérieur, la loi définissant la qualité pour agir (let. a); elle juge, sur recours et en dernière instance cantonale, les litiges relatifs à l’exercice des droits politiques en matière cantonale et communale (let. b) et tranche les conflits de compétence entre autorités (let. c).
L’article 136 de la Constitution vaudoise ne comporte pas de règles directement applicables (CCST 2005.001, Conod c. Conseil d’Etat, 28 juin 2005, consid. 1b) et, pour que le contrôle puisse s’exercer, il a fallu que le législateur adopte une loi d’application, savoir la loi sur la juridiction constitutionnelle du 5 octobre 2004 (LJC – RSV 173.32) dont l’article 1er précise qu’elle définit les attributions de la cour et règle la procédure applicable aux requêtes interjetées auprès d’elle (ATF 133 I 49 consid. 2.1).
Son titre IV, comprenant les articles 20 à 22, est relatif au contentieux en matière de conflits de compétence. L’article 20 mentionne que la cour tranche les conflits de compétence opposant différentes autorités, notamment le conseil communal ou général et la municipalité (let. e). L’article 21 prévoit qu’avant de saisir la cour, les autorités concernées procèdent à un échange de vues. Enfin, l’article 22 précise que les personnes concernées et les autorités en conflit ont qualité pour saisir la cour. Alors que le projet de loi prévoyait que pouvaient saisir la cour les autorités en conflit et les citoyens intéressés, la commission parlementaire a proposé de remplacer les termes de «citoyens intéressés» par ceux de «personnes intéressées» dans l’esprit d’être en adéquation avec les termes actuellement utilisés dans les lois et dans le but de permettre aux personnes morales et aux étrangers de saisir la cour (BGC septembre 2004, p. 3708). Cette proposition a été adoptée par le Grand Conseil sans discussion en premier puis en deuxième débats (BGC septembre 2004, pp. 3921 et 3987).
b) Membres du Conseil général de Bettens, les requérants, citoyens intéressés et donc personnes intéressées, ont ainsi qualité pour saisir la Cour constitutionnelle du conflit de compétence opposant la Municipalité au Conseil général.
La détermination du Conseil général sur les conclusions de la requête, prise à une étroite majorité, n’est pas dénuée d’ambiguïté, dans la mesure où on ne peut pas en déduire s’il renonce ou non à toute compétence en la matière. La requête pourrait ainsi avoir perdu une partie de son objet. Mais, tranchant un conflit de compétence, la Cour constitutionnelle peut – et doit – dire qui est compétent pour décider de l’exploitation de sables, graviers et pierres sur le territoire communal, en fonction des différents actes juridiques possibles qui lui sont soumis. Cela devrait également éviter un éventuel troisième contrat qui ferait à nouveau problème.
c) Pour le motif qu’en règle générale, la plupart des conflits de compétence peuvent se dénouer à l’occasion d’un échange de vues entre les autorités dont la compétence peut entrer en ligne de compte, le législateur a prévu qu’avant de saisir la cour les autorités concernées procèdent à un échange de vues (art. 21 LJC; BGC septembre 2004, pp. 3669 et 3708).
A la suite de l’adoption par le Conseil général de la motion Beyeler, la Municipalité a fait valoir son point de vue, estimant être seule compétente lors de la séance du Conseil général du 31 mai 2006, sans que cette position satisfasse les requérants. L’échange de vues a ainsi eu lieu sans que le conflit de compétence ne se dénoue, de sorte que cette condition préalable à la saisine est également remplie.
d) Pour autant qu’elle ait encore un objet, la requête du 28 août 2006 est ainsi recevable.
Pour le surplus, le titre IV de la loi sur la juridiction constitutionnelle ne contient pas de dispositions sur la procédure applicable à un tel conflit, ni même de norme de renvoi telle celle de l’article 19 alinéa 2 LJC pour le contentieux de l’exercice des droits politiques. Il faut en conclure que le chapitre III du titre II, relatif au contrôle abstrait des normes cantonales et communales, intitulé «règles générales de procédure» s’applique, du moins par analogie, à ce type de contentieux.
Par conséquent, la cour limitera son examen aux griefs invoqués par les requérants, sauf contrariété manifeste au droit de rang supérieur (art. 13 LJC).
e) Au surplus, la cognition de la cour est limitée au conflit de compétence opposant le Conseil général à la Municipalité. Elle peut décider si la Municipalité peut seule signer un contrat ou si elle doit préalablement obtenir l’autorisation de l’organe délibérant. En revanche, la cour ne peut ni déclarer nul tel ou tel contrat, ni donner des instructions à la Municipalité sur la procédure à suivre si cette autorisation préalable devait être requise.
La requête n’est par conséquent recevable que dans cette dernière mesure.
a) Aux termes de l’article 141 alinéa 1er de la Constitution vaudoise, chaque commune est dotée d’une autorité délibérante, le conseil communal ou le conseil général, et d’une autorité exécutive, la municipalité. D’après l’article 146 alinéa 1er de la Constitution, le conseil communal ou général édicte les règlements (let. a), adopte l’arrêté d’imposition et le budget, et autorise les dépenses extraordinaires et les emprunts (let. b), se prononce sur les collaborations intercommunales (let. c), décide des projets d’acquisition et d’aliénation d’immeubles (let. d), contrôle la gestion (let. e) et adopte les comptes (let. f), la loi pouvant lui confier d’autres compétences (al. 2).
De son côté, selon l’article 150 alinéa 2 de la Constitution, la municipalité a toutes les compétences communales, à l’exception de celles attribuées par la Constitution ou la loi à l’autorité délibérante. Elle a ainsi une compétence générale et primaire (Haldy, L’organisation territoriale et les communes, in La Constitution vaudoise du 14 avril 2003, pp. 291 ss, p. 301).
b) L’article 4 alinéa 1er de la loi sur les communes du 28 février 1956 (LC – RSV 175.11) prévoit que le conseil général ou communal délibère sur :
le contrôle de la gestion;
le projet de budget et les comptes;
les propositions de dépenses extrabudgétaires;
le projet d’arrêté d’imposition;
…
l’acquisition et l’aliénation d’immeubles, de droits réels immobiliers et d’actions ou parts de sociétés immobilières. L’article 44, chiffre 1, est réservé. Le conseil peut accorder à la municipalité l’autorisation générale de statuer sur les aliénations et les acquisitions en fixant une limite;
6bis. la constitution de sociétés commerciales, d’associations et de fondations, ainsi que l’acquisition de participations dans les sociétés commerciales.
Pour de telles acquisitions, le conseil peut accorder à la municipalité une autorisation générale, le chiffre 6 s’appliquant par analogie. Une telle autorisation générale est exclue pour les sociétés et autres entités citées à l’article 3a ;
l’autorisation d’emprunter, le conseil pouvant laisser dans les attributions de la municipalité le choix du moment ainsi que la détermination des modalités de l’emprunt;
l’autorisation de plaider (sous réserve d’autorisations générales qui peuvent être accordées à la municipalité);
le statut des fonctionnaires communaux et la base de leur rémunération;
les placements (achats, ventes, remplois) de valeurs mobilières qui ne sont pas de la compétence de la municipalité en vertu de l’article 44, ch. 2;
l’acceptation de legs et de donations (sauf s’ils ne sont affectés d’aucune condition ou charge), ainsi que l’acceptation de successions, lesquelles doivent au préalable avoir été soumises au bénéfice d’inventaire;
les reconstructions d’immeubles et les constructions nouvelles, ainsi que la démolition de bâtiments;
l’adoption des règlements, sous réserve de ceux que le conseil a laissés dans la compétence de la municipalité.
A l’origine, l’article 4 alinéa 1er chiffre 6 LC ne visait que l’acquisition et l’aliénation d’immeubles et de droits réels immobiliers. Ce n’est qu’à l’occasion d’une révision de la loi en 1975 qu’ont été ajoutées les actions ou parts de sociétés immobilières. Dans son exposé des motifs à l’appui du projet de modification de la loi, le Conseil d’Etat expliquait que l’acquisition et l’aliénation d’immeubles – qui engagent les finances de la commune – sont traditionnellement dans la compétence du conseil général ou communal et que, de nos jours cependant, les opérations de ce genre n’ont pas toujours lieu sous forme d’achat-vente de l’immeuble lui-même, mais aussi sous forme d’un transfert, total ou partiel, des actions d’une société immobilière, c’est-à-dire d’une société anonyme propriétaire. Il paraissait ainsi logique que ces transferts ressortissent à la même autorité que les acquisitions et aliénations proprement dites (BGC printemps 1975, pp. 148-149).
c) Le contrat conclu le 30 juin 2006 portait sur la constitution d’une servitude par laquelle le propriétaire, soit la commune, concédait à l’entrepreneur le droit cessible d’extraire et d’exploiter du gravier, du sable et des pierres. Il s’agissait incontestablement de la constitution d’un droit réel immobilier, d’une autre servitude personnelle au sens de l’article 781 du Code civil (cf. Steinauer, Les droits réels, tome III, 3ème éd., n. 2574, pp. 118-119). C’est sous cette forme-là que les contrats ont été conclus avec d’autres propriétaires du périmètre concerné, d’après ce qu’indiquent l’entrepreneur et la Municipalité par lettre du 9 octobre 2006. C’est également cette forme qui est utilisée pour un tel contrat portant sur l’exploitation d’une gravière (cf. ATF 107 II 417, JT 1982 I 167).
Si elle avait été stipulée non cessible, cette servitude aurait du reste constitué un usufruit soumis à la règle spéciale de l’article 771 CC qui limite, par le renvoi aux règles concernant l’usufruit des forêts, l’exploitation de parties intégrantes du sol, notamment celui des mines, à un aménagement rationnel, soit à un plan d’exploitation fixant l’extraction d’une quantité moyenne de produits, empêchant un épuisement prématuré du fonds (Steinauer, op. cit., n. 2483c, p. 76 et la note infrapaginale n. 11).
Sous cette forme-là, ce contrat, aliénant un droit réel immobilier, aurait indubitablement dû être soumis à l’approbation préalable du Conseil général, comme l’a relevé dans ses déterminations le Conseil d’Etat.
d) Le contrat de bail à ferme est celui par lequel le bailleur s’oblige à céder au fermier, moyennant un fermage, l’usage d’un bien ou d’un droit productif et à lui en laisser percevoir les fruits ou les produits (art. 275 CO). S’agissant de choses productives, il a le plus souvent pour objet des choses immobilières, à savoir des fonds agricoles ou d’autres immeubles, par exemple des carrières, des gravières, des mines ou des tourbières (Roncoroni, Commentaire romand, n. 1 ad art. 275 CO).
Comme l’usufruit et le droit d’habitation, le contrat de bail à ferme autorise le bénéficiaire non seulement à user, mais également à jouir et tirer profit des choses et des droits qui en font l’objet. La différence tient à la nature du droit : le contrat ne donne naissance qu’à un droit personnel dirigé contre le co-contractant, alors que les premiers confèrent un véritable droit réel, opposable à tout le monde. L’effet et la protection diffèrent sensiblement, même lorsque le bail est annoté. La distinction dépend d’abord de la volonté des parties à la constitution du droit, volonté qu’il faut interpréter selon les principes habituels. S’agissant des immeubles, la question est aisée puisqu’il est nécessaire que les droits réels soient inscrits au registre foncier (Tercier, Les contrats spéciaux, 3ème éd., nn. 2560-2561, p. 370).
Puisque la conclusion d’un contrat de bail à ferme ne constitue pas l’aliénation d’un droit réel immobilier, il n’est pas formellement soumis à l’approbation préalable du conseil délibérant, d’après la liste de l’article 4 de la loi sur les communes, dont les énumérations ont été qualifiées de claires et d’exactes (Grisel, Les relations entre la municipalité et le Conseil général ou communal en droit vaudois, in RDAF 1987 pp. 237 ss, p. 244).
e) Certes, en optant pour la constitution d’un droit personnel et non d’un droit réel, une municipalité a peut-être pour objectif d’échapper à une procédure plus longue, au cours de laquelle est requise une décision du conseil délibérant. Mais, à l’instar de ce qui s’est produit pour le transfert de parts de sociétés immobilières, il revient au législateur de modifier, le cas échéant, la liste des attributions du conseil délibérant pour y inclure la conclusion de contrat dont l’effet pourrait être proche de l’aliénation de droits réels immobiliers.
f) Il convient encore d’examiner le point de savoir si une décision du conseil délibérant doit être requise dans l’hypothèse où l’opération ne devait pas être qualifiée de contrat de bail à ferme, mais de contrat de vente.
En effet, la distinction entre le contrat de vente et le bail à ferme n’est pas facile à faire lorsque l’exploitation de l’objet du contrat entame nécessairement sa substance, ce qui est toujours le cas des contrats prévoyant l’exploitation du sol, telle l’extraction d’une couche de gravier ou de sable. L’exploitation d’une gravière, d’un banc de sable, d’une carrière ou d’une mine peut, selon les circonstances, aussi bien faire l’objet d’un bail à ferme que d’un contrat de vente de gravier, de sable, de pierres ou d’autres minéraux. Si le contrat porte sur des richesses du sol pour ainsi dire inépuisables, on sera en règle générale en présence d’un bail à ferme; s’il porte sur des gisements qui peuvent être épuisés dans un temps relativement court par l’ayant droit, on considère qu’il s’agit d’une vente (Roncoroni, Commentaire romand, n. 14 ad art. 275 CO; Studer, Basler Kommentar, n. 3 ad Vorbemerkungen zum 8. Titel CO; ATF 86 I 229, rés. in JT 1961 I 461).
La jurisprudence rendue en matière fiscale a retenu que si le propriétaire d’un terrain permet à un tiers de l’exploiter contre rémunération durant une courte période, on ne peut y voir un bail à ferme ou une autre cession à des fins d’utilisation, mais une aliénation d’une partie de la substance de l’immeuble. La contre-prestation que perçoit le propriétaire dans ce cas ne représente pas un revenu de la fortune mais un prix obtenu à la suite d’une aliénation (RDAF 1997 II 464 consid. 4; ATF 98 Ib 133 consid. 2, rés. in JT 1975 I 576; ATF 92 I 486, rés. in JT 1967 I 578; ATF 86 I 229 précité consid. 2, rés. in JT 1961 I 461). Le Tribunal fédéral a ainsi considéré qu’une exploitation sur quatre ans représentait «peu de temps» et que les indemnités perçues à cette occasion ne constituaient pas un rendement de la fortune immobilière mais des gains résultant de la plus-value (gain en capital). En revanche, des indemnités découlant d’un contrat portant sur une exploitation de neuf à dix ans, cas échéant renouvelable, représentaient un revenu imposable de la fortune immobilière (RDAF 1997 II 464 précité consid. 5c).
Dans la doctrine de droit privé plus ancienne, l’opinion a été émise que l’on se trouvait en présence d’un contrat de vente lorsque l’exploitation du gisement était cédée jusqu’à épuisement (Oser/Schönenberger, Zürcher Kommentar, n. 9 ad art. 275 CO). Enfin, un auteur indique que le fait que le prix soit fixé non de manière forfaitaire, mais en fonction de la quantité extraite, parlerait en faveur de la vente (Giger, Berner Kommentar, n. 41 ad art. 187 CO).
En l’espèce, le contrat envisagé porte sur l’extraction de l’entier de la quantité de matériaux exploitables sur les parcelles en cause, estimée à 260'000 m3 et est prévu pour durer jusqu’à l’achèvement complet des travaux d’extraction et de remise en état et lorsque les immeubles concernés sont remis au propriétaire. Le prix de vente est fixé à 5 francs le m3. Si l’on se réfère à aux autres dispositions du contrat du 30 juin 2006 qui garantissait à la commune le paiement d’un montant de 1'300'000 fr. et le versement annuel de la somme de 130'000 fr. au 31 décembre de chaque année dès la première année après l’obtention du permis d’exploiter, pendant dix ans, indépendamment de la période d’exploitation des parcelles, la durée présumable du contrat est de l’ordre de dix ans.
Les produits inorganiques que l’on peut tirer du sol, tels le gravier ou le sable, constituent des fruits naturels au sens de l’article 643 CC (Steinauer, Les droits réels, tome I, 4ème éd., n. 1075, p. 372). Selon l’article 643 alinéa 3 CC, les fruits naturels non séparés font partie intégrante de la chose jusqu’à leur séparation et suivent donc le sort juridique de la chose à laquelle ils sont reliés (Steinauer, op. cit., nn. 1061 et 1077, pp. 369 et 372-373). En revanche, une fois qu’ils ont été séparés, les fruits naturels deviennent des choses mobilières indépendantes, qui peuvent faire l’objet de droits réels distincts. Si un tiers a la jouissance de la chose, il acquiert alors la propriété des fruits, en principe dès leur séparation; il s’agit d’un mode d’acquisition originaire de la propriété (Steinauer, op. cit., n. 1079, p. 373; ATF 131 III 217 consid. 4). Le contrat de vente porte donc sur des choses mobilières et non immobilières (RSJ 1983 p. 375; Giger, op. cit., n. 38 ad art. 187 CO). La compétence du Conseil général ne saurait ainsi se fonder sur le chiffre 6 de l’article 4 alinéa 1er LC.
Cette vente mobilière n’entre pas non plus dans les prévisions du chiffre 10 de cette disposition, relatif au placement de valeurs mobilières. L’article 4 LC a en effet repris dans l’essentiel les articles 13 et 14 de la loi du 18 mai 1876 sur les attributions et la compétence des autorités communales (BGC printemps 1955 p. 817), qui au chiffre 3 de l’article 13 visait uniquement le placement de capitaux. Le remplacement par le terme de valeurs mobilières dans la loi de 1956 est une modification purement rédactionnelle, d’autant que l’article 44 ch. 2 réservé par cette disposition a maintenu le terme de capitaux. On ne saurait ainsi considérer que la vente de gravier soit un placement de valeur mobilière au sens de l’article 4 alinéa 1er ch. 10 LC.
Déposée le 28 août 2006, alors que le contrat portait sur la constitution d’une servitude, la requête aurait dû être purement et simplement admise.
Dans la mesure où ils paraissent en revanche viser toute cession éventuelle des droits d’exploitation du sous-sol ou la vente du produit de cette extraction, quelle que soit la forme juridique adoptée, les requérants ne peuvent être totalement suivis.
La requête doit ainsi être partiellement admise, dans la mesure où elle n’est pas devenue sans objet, le Conseil général de Bettens étant compétent pour décider de la constitution d’une servitude personnelle portant sur l’extraction et l’exploitation de sables, graviers et pierres. En revanche, elle doit être rejetée dans la mesure où elle vise une cession purement contractuelle, sous forme de vente ou de bail à ferme, telle que prévue par le contrat du 6 octobre 2006, pour laquelle la Municipalité est compétente.
La requête étant partiellement admise, les requérants ont droit à des dépens réduits fixés à 1'000 francs.
Vu l’issue de la procédure, il peut être renoncé à la perception d’un émolument (art. 38 al. 3 LJPA applicable par le renvoi de l’article 12 LJC).
**Par ces motifs
la Cour constitutionnelle
arrête:**
I. La requête est partiellement admise dans la mesure où elle n’est pas devenue sans objet.
II. Le Conseil général de Bettens est compétent pour décider de la constitution d’une servitude personnelle portant sur l’extraction et l’exploitation de sables, graviers et pierres.
III. La Municipalité de Bettens est compétente pour décider d’une cession purement contractuelle, sous forme de vente ou de bail à ferme, telle que prévue par le contrat du 6 octobre 2006.
IV. Il n’est pas perçu d’émolument.
V. La commune de Bettens versera aux requérants Frédéric Beyeler, Thierry de Kalbermatten, Thierry et Marianne Sonzogni, Pierre Meystre, Toni et Cécile Muller, Michel et Alima Saulet, solidairement entre eux, la somme de 1'000 fr. (mille francs), à titre de dépens.
VI. Toutes autres ou plus amples conclusions sont rejetées.
Lausanne, le 22 mai 2007
Le président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.