CANTON DE VAUD Cour Constitutionnelle
Arrêt du 6 juillet 2006
Composition
M. François Kart, président; MM. Philippe Gardaz, Jean-Luc Colombini, Alain Zumsteg, Pierre-Yves Bosshard, juges.
Recourant
Comité référendaire "Hôtel de Ville", à Montreux, représenté par Me Michel CHAVANNE, avocat à Lausanne,
Autorité intimée
Conseil d'Etat
Autorités concernées
Préfecture du district de Vevey
Municipalité de Montreux, représentée par Me Jacques HALDY, avocat à Lausanne.
Objet
Préparation de la votation populaire du 21 mai 2006 concernant l'octroi par le Conseil communal de Montreux d'un crédit de construction pour la réalisation d'un hôtel de ville et d'un crédit d'investissement pour la réorganisation de l'administration communale. Recours du Comité référendaire "Hôtel de Ville" du 24 avril 2006 (déni de justice) et recours du Comité référendaire "Hôtel de Ville" du 22 mai 2006 c/ décision du Conseil d'Etat du 10 mai 2006.
Vu les faits suivants
A. Par arrêt du 11 janvier 2006, la Cour constitutionnelle a admis un recours formé par le Comité référendaire "Hôtel de Ville", à Montreux (ci après: le Comité référendaire), Bernard Blatter, Dad Régné, Denis Viquerat et Franz Weber contre une décision du Conseil d'Etat du 1er novembre 2005 confirmant une décision de la Municipalité de Montreux du 28 juillet 2005 qui constatait le non aboutissement d'une demande de référendum relative à un crédit maximum de 34'740'000 fr. pour la construction d'un hôtel de ville et un crédit de 1'150'000 fr. pour engager une réorganisation de l'administration communale votés par le Conseil communal de Montreux. Dans son arrêt, la Cour constitutionnelle a annulé la décision du Conseil d'Etat confirmant la décision de la Municipalité du 28 juillet 2005 et constaté que la demande de référendum avait abouti.
B. La date de la votation concernant les deux crédits mentionnés ci-dessus a été fixée au 21 mai 2006. En vue de cette votation, une brochure explicative intitulée "Crédit de construction pour la réalisation de l'Hôtel de Ville de Montreux" (ci après: la brochure explicative) a été élaborée. Celle-ci a été portée à la connaissance du Comité référendaire le 7 avril 2006.
C. En date du 10 avril 2006, le Comité référendaire a adressé un recours au Conseil d'Etat dirigé contre "la préparation et le déroulement d'une votation populaire mise sur pied par la Municipalité de Montreux (votation populaire du 21 mai 2006 concernant l'octroi d'un crédit de construction de 34'740'000.- pour la réalisation d'un Hôtel de ville et d'un crédit d'investissement de 1'150'000.- pour la réorganisation de l'administration communale (décision du Conseil communal du 29 juin 2005))".
Le Comité référendaire faisait valoir, en substance, que la brochure explicative ne respectait pas les exigences de l'art. 24 de la loi du 16 mai 1989 sur l'exercice des droits politiques (LEDP) s'agissant de la reproduction de la question posée aux électeurs, de la mention de l'avis des minorités, de l'équilibre entre la place laissée aux autorités et au Comité référendaire et de la présentation graphique. Le recours contenait les conclusions suivantes:
"A titre de mesures provisionnelles et préprovisionnelles
Exiger des autorités municipales, sous la menace des peines prévues à l'art. 292 CP, qu'elles renoncent immédiatement à toute distribution de la brochure informative pour la votation du 21 mai 2006, et qu'elles prennent toutes les mesures adéquates pour éviter une telle distribution.
Exiger des autorités municipales, sous la menace des peines prévues à l'art. 292 CP, qu'elles détruisent et fassent détruire toutes les brochures informatives pour la votation du 21 mai 2006.
Sur le fond
Ordonner à la Municipalité de Montreux qu'elle annule ou fasse annuler la votation prévue le 21 mai 2006 et portant sur l'octroi d'un crédit de construction de Fr. 34'740'000.-- pour la réalisation d'un Hôtel de ville et d'un crédit d'investissement de Fr. 1'5150'000.-- pour la réorganisation de l'administration communale (décision du conseil communal du 29 juin 2005).
Ordonner à la Municipalité de Montreux qu'elle imprime ou fasse imprimer une nouvelle brochure informative respectant la lettre et l'esprit de l'art. 24 LEDP dans le cadre d'une votation portant sur l'octroi d'un crédit de construction de Fr. 34'740'000.-- pour la réalisation d'un hôtel de ville et d'un crédit d'investissement de Fr. 1'150'000.-- pour la réorganisation de l'administration communale (décision du conseil communal du 29 juin 2005).
Dire que la votation portant sur l'octroi d'un crédit de construction de Fr. 34'740'000.-- pour la réalisation d'un Hôtel de ville et d'un crédit d'investissement de Fr. 1'150'000.-- pour la réorganisation de l'Administration communale (décision du Conseil communal du 29 juin 2005) pourra avoir lieu dès droit connu sur l'issue du présent litige".
D. En date du 24 avril 2006, le Comité référendaire a déposé auprès de la Cour constitutionnelle un recours dirigé contre la "préparation et le déroulement d'une votation populaire mise sur pied par la Municipalité de Montreux (votation populaire du 21 mai 2006 concernant l'octroi d'un crédit de construction de 34'740'000.- pour la réalisation d'un Hôtel de ville et d'un crédit d'investissement de 1'150'000.- pour la réorganisation de l'administration communale (décision du conseil communal du 29 juin 2005)").
Le Comité référendaire invoquait un déni de justice formel en relevant que, treize jours après avoir pris connaissance du recours, les autorités saisies ne s'étaient toujours pas prononcées, y compris sur les mesures préprovisionnelles et provisionnelles. Dans ce cadre, le recourant prenait les conclusions suivantes:
"A titre de mesures provisionnelles et préprovisionnelles
Exiger des autorités municipales, sous la menace des peines prévues à l'art. 292 CP, qu'elles renoncent immédiatement à toute distribution de la brochure informative pour la votation du 21 mai 2006, et qu'elles prennent toutes les mesures adéquates pour éviter une telle distribution.
Exiger des autorités municipales, sous la menace des peines prévues à l'art. 292 CP, qu'elles détruisent et fassent détruire toutes les brochures informatives pour la votation du 21 mai 2006.
Faire publier, aux frais des autorités communales de Monteux, un communiqué de presse dans l'ensemble des médias romands les plus importants (presse, hebdomadaires, Illustrés, radio, télévision) indiquant que la brochure explicative pour la votation du 21 mai 2006 ne respecte pas les conditions légales (notamment l'art. 24 LEDP) et les principes établis par la jurisprudence.
Prendre, ou faire prendre par toute autorité compétente, toute mesure permettant de respecter et faire respecter l'art. 24 LEDP dans le cadre de la votation du 21 mai 2006 à Montreux, ainsi que toute mesure permettant de rétablir l'égalité des armes entre le Comité référendaire et la Municipalité.
Sur le fond
Ordonner à la Municipalité de Montreux qu'elle annule ou fasse annuler la votation prévue le 31 mai 2006 et portant sur l'octroi d'un crédit de construction de Fr. 34'740'000.-- pour la réalisation d'un Hôtel de Ville et d'un crédit d'investissement de Fr. 1'150'000.-- pour la réorganisation de l'Administration communale (décision du Conseil communal du 29 juin 2005).
Ordonner à la Municipalité de Montreux qu'elle imprime ou fasse imprimer une nouvelle brochure informative respectant la lettre et l'esprit de l'art. 24 LEDP dans le cadre d'une votation portant sur l'octroi d'un crédit de construction de Fr. 34'740'000.-- pour la réalisation d'un Hôtel de Ville et d'un crédit d'investissement de Fr. 1'150'000.-- pour la réorganisation de l'Administration communale (décision du Conseil communal du 29 juin 2005).
Dire que la votation portant sur l'octroi d'un crédit de construction de Fr. 34'740'000.-- pour la réalisation d'un Hôtel de Ville et d'un crédit d'investissement de Fr. 1'150'000.-- pour la réorganisation de l'Administration communale (décision du Conseil communal du 29 juin 2005) pourra avoir lieu dès droit connu sur l'issue du présent litige.
E. Par décision du 2 mai 2006, le Conseiller d'Etat Jean-Claude Mermoud, chargé de l'instruction du recours déposé le 10 avril 2006 auprès du Conseil d'Etat, a rejeté la requête de mesures provisionnelles et préprovisionnelles.
F. Par décision du 10 mai 2006, le Conseil d'Etat a rejeté le recours déposé le 10 avril 2006 par le Comité référendaire.
G. En date du 17 mai 2006, le juge instructeur de la Cour constitutionnelle a informé les parties que la décision rendue sur recours par le Conseil d'Etat le 10 mai 2006 semblait rendre le recours déposé le 24 avril 2006 auprès de la Cour constitutionnelle sans objet, en impartissant un délai au 24 mai 2006 au Comité référendaire pour indiquer s'il retirait son recours.
H. Lors de la votation du 21 mai 2006, les citoyens de la commune de Montreux ont refusé les demande de crédit relatives à la réalisation de l'hôtel de ville et à la réorganisation de l'administration communale.
I. En date du 22 mai 2006, le Comité référendaire a déposé un recours auprès de la Cour constitutionnelle contre la décision du Conseil d'Etat du 10 mai 2006. A cette occasion, le Comité référendaire a déclaré maintenir le recours déposé le 24 avril 2006, tout en réduisant ses conclusions. Finalement, le Comité référendaire a demandé à la Cour constitutionnelle de statuer sur les conclusions suivantes :
"I. Dire que, suite à l'absence de décision entre le 10 avril et le 2 mai 2006 dans le cadre du recours du 10 avril 2006 (avec conclusions portant notamment sur des mesures préprovisionnelles et provisionnelles), il y a eu déni de justice.
II. Dire que la brochure explicative remise par les autorités pour la votation du 21 mai 2006 ne respectait pas les exigences constitutionnelles et légales.
III. Dire que l'ensemble des violations des principes constitutionnels et de l'art. 24 LEDP était à même d'induire en erreur les électeurs".
J. Le Conseil d'Etat a déposé sa réponse le 7 juin 2006 en prenant les conclusions suivantes :
I. Classer sans suite le recours du 24 avril 2006.
II. Déclarer le recours du 22 mai 2006 irrecevable.
K. La Municipalité a déposé des observations le 7 juin 2006 en concluant à l'irrecevabilité, subsidiairement au rejet du recours.
Considérant en droit
Dans son recours déposé le 24 avril 2006, le Comité référendaire invoquait un retard injustifié dans le traitement du recours qu'il avait déposé auprès du Conseil d'Etat le 10 avril 2006 en relation avec la préparation de la votation du 21 mai 2006. Il mentionnait à cet égard l'art. 30 al. 1 de la loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administrative (LJPA) qui prévoit que, lorsqu'une autorité refuse sans raison de statuer, ou tarde à se prononcer, son silence vaut décision négative. Il invoquait également, de manière générale, l'existence d'un déni de justice formel, en faisant implicitement référence à l'art. 29 al. 1 de la Constitution fédérale. Après que le magistrat instructeur, puis le Conseil d'Etat, ont statué sur les conclusions provisionnelles et préprovisionnelles et sur le conclusions au fond de son recours du 10 avril 2006 en date des 2 et 10 mai 2006, le Comité référendaire a, dans un nouveau recours déposé le 22 mai 2006, demandé qu'il soit constaté que, en l'absence de décision entre le 10 avril et le 2 mai 2006 dans le cadre du recours du 10 avril 2006, il y a eu déni de justice.
a) Il convient d'examiner en premier lieu la qualité du Comité référendaire pour requérir que la Cour constitutionnelle constate l'existence d'un déni de justice dans le cadre du traitement de son recours du 10 avril 2006 par le Conseil d'Etat .
aa) L'art. 118 LEDP, applicable par renvoi de l'art. 123b LEDP, prévoit que peut former recours auprès de la Cour constitutionnelle, dans le cadre du contentieux de l'exercice des droits politiques, quiconque est concerné par une décision relative au droit de vote et un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit abrogée ou modifiée.
Le critère de l'intérêt digne de protection utilisé à l'art. 118 LEDP figure également à l'art. 37 LJPA, qui régit la qualité pour recourir auprès du Tribunal administratif. Ce critère est également utilisé aux art. 103 let. a OJ et 48 let. a PA, qui régissent la qualité pour former un recours de droit administratif au Tribunal fédéral et la qualité pour recourir dans le contentieux administratif fédéral. Il est interprété, selon la pratique cantonale, conformément à la jurisprudence rendue par le Tribunal fédéral en application de ces dispositions (ATF du 22 avril 2005 1P.70/2005; RDAF 2001 1 487 consid. 2 p. 489).
Selon la jurisprudence, l'intérêt digne de protection ne peut résider dans la solution d'une question théorique, fût-elle de principe (ATF 123 II 287; TA, arrêt GE.1999.0093 du 19 novembre 1999); il doit être actuel et pratique et subsister jusqu'au prononcé de la décision sur recours; s'il s'éteint pendant la procédure, le recours n'est plus recevable (ATF 148 1a 153 c.3c; TA, arrêt GE.1999.0093 précité). La jurisprudence admet cependant que l'on renonce à l'exigence de l'intérêt actuel et pratique lorsque les questions soulevées peuvent se reposer en tout temps et dans des circonstances identiques ou analogues, que leur solution présente un intérêt public important et qu'elles peuvent difficilement être examinées à temps par un tribunal dans un cas concret (ATF 125 II 497 consid. 1a; ATF 111 Ib 59 consid. 2b et les réf.). Dans l'ATF 125 II 497, qui concernait un recours contre le rejet par l'autorité indépendante d'examen des plaintes en matière de radio-télévision d'une plainte dirigée contre une émission de télévision déjà diffusée, le Tribunal fédéral est ainsi entré en matière sur le recours en considérant que la question litigieuse pourrait se présenter à nouveau sans qu'il soit en mesure de la trancher à temps, l'intervalle entre la préparation d'une émission électorale et sa diffusion étant généralement trop bref.
bb) Aux termes de l'art. 29 al. 1 de la Constitution fédérale, toute personne a droit, dans une procédure judiciaire ou administrative, à ce que sa cause soit jugée dans un délai raisonnable. Dans sa jurisprudence relative aux recours de droit public pour déni de justice, le Tribunal fédéral rappelle que la qualité pour recourir est subordonnée à l'existence d'un intérêt actuel et pratique à l'annulation de la décision attaquée, respectivement à l'examen des griefs soulevés, cet intérêt au recours devant encore exister au moment où le Tribunal fédéral statue (ATF 127 II 41 consid. 2b p. 42; 125 I 394 consid. 4a p. 397). Selon le Tribunal fédéral, lorsque l'autorité contre laquelle est dirigé le recours pour déni de justice rend la décision ou le jugement qui est attendu par le recourant, le grief de déni de justice formel est irrecevable, le recourant n'ayant pas d'intérêt actuel à la constatation d'un tel déni (cf. ATF 2P.333/2005 du 18 avril 2006 consid.3.2 et références).
Le Tribunal fédéral et le Tribunal fédéral des assurances ont toutefois estimé à quelques reprises que, même si l'autorité concernée avait rendu sa décision, un droit à la constatation d'une éventuelle violation du principe de la célérité pouvait subsister sous l'angle de l'art. 29 al. 1 Cst., indépendamment du déni de justice formel. Ils ont relevé à cette occasion que la constatation de la violation dudit principe sanctionnait le dépassement du délai raisonnable ou adéquat et constituait une forme de réparation pour celui qui en est la victime, cette constatation pouvant également jouer un rôle dans la répartition des frais et dépens dans l'optique d'une réparation morale (ATF 2P.333/2005 précité et références). On notera que, outre l'art. 29 al. 1 Cst., ces arrêts ont tous été rendus en application de l'art. 6 par. 1 CEDH.
cc) En l'occurrence, dès lors que le conseiller d'Etat chargé de l'instruction du recours et le Conseil d'Etat ont statué sur les conclusions provisionnelles et préprovisionnelles et sur le conclusions au fond de son recours du 10 avril 2006, le Comité référendaire n'a plus d'intérêt digne de protection à faire constater l'existence d'un déni de de justice formel. Sur ce point, son recours est par conséquent irrecevable. Il n'est au surplus pas nécessaire de trancher la question de savoir si le recourant peut faire valoir un droit à la constatation de la violation du principe de la célérité, indépendamment du déni de de justice formel, dès lors que le grief de retard injustifié doit, pour les raisons mentionnées ci-desous, de toute manière être rejeté. Peut également demeurer indécise la question de savoir si le recourant pouvait invoquer l'art. 30 LJPA pour demander à la Cour constitutionnelle de se prononcer en lieu et place du Conseil d'Etat au motif que ce dernier aurait tardé à statuer sur le recours formé le 10 avril 2006. Tout au plus peut-on relever qu'il apparaît douteux que l'on puisse saisir la Cour constitutionnelle en se fondant sur cette disposition dès lors que celle-ci ne figure pas parmi les dispositions de la LJPA qui, aux termes de l'art. 12 de la loi du 5 octobre 2004 sur la Cour constitutionnelle, sont applicables par analogie devant cette autorité.
b) Sur le fond, le recourant met exclusivement en cause le temps pris par le Conseil d'Etat pour statuer sur les conclusions provisionnelles et préprovisionnelles figurant dans son recours du 10 avril 2006, en demandant à la Cour constitutionnelle de constater l'existence d'un déni de justice.
Les conclusions provisionnelles et préprovisionnelles du recours du 10 avril 2006 tendaient à ce qu'il soit ordonné immédiatement à la municipalité de renoncer à toute distribution des brochures informatives et de procéder à leur destruction. La décision que l'autorité saisie était invitée à prendre dans ce cadre impliquait par conséquent d'examiner d'ores et déjà la conformité de la brochure aux exigences de la LEDP, en anticipant sur le jugement au fond. Vu la complexité de cet examen, on ne saurait faire grief au magistrat instructeur d'avoir statué sur la requête de mesures provisionnelles et préprovisionnelles le 2 mai 2006, soit environ trois semaines après le dépôt du recours. Au demeurant, on ne voit pas très bien en quoi les recourants auraient trouvé avantage à ce qu'une décision soit rendue plus tôt dès lors que, en toute hypothèse, l'admission de leurs conclusions provisionnelles impliquait l'annulation de la votation du 21 mai 2006. De manière plus générale, on relèvera que, en statuant le 2 mai sur les conclusions provisionnelles et préprovisionnelles et le 10 mai sur les conclusions au fond, les autorités saisies ont traité le recours déposé le 10 avril 2006 dans un délai tout à fait acceptable. Le Conseil d'Etat a ainsi respecté l'art. 123 al. 2 LEDP qui prévoit que, lorsque le recours est déposé avant le scrutin, la décision doit, si possible, être rendue assez tôt pour déployer ses effets lors du scrutin.
a) A cet égard, on constate que le Comité référendaire n'avait déjà plus d'intérêt actuel et pratique à l'admission du recours au moment de son dépôt dès lors que la votation qui avait eu lieu la veille avait abouti au rejet des crédits mis en cause. A priori, la Cour constitutionnelle n'a par conséquent pas à entrer en matière sur les conclusions du recourant tendant à faire constater les informalités dont il fait état en relation avec la préparation de la votation.
b) aa) Il reste cependant à examiner si la contestation pourrait se reproduire en tout temps dans des circonstances identiques ou analogues et si sa nature ne permet pas de la soumettre aux autorités de recours successives avant qu'elle ne perde son actualité. A cet égard, on relève tout d'abord qu'il n'apparaît pas qu'une votation du même type puisse intervenir dans un proche avenir. Même si tel devait être le cas, on ne se trouve pas dans un cas de figure où, de par sa nature, le litige ne pourrait pas être soumis en temps utile aux autorités de recours successives. En effet, même si la Cour constitutionnelle ne serait pas nécessairement en mesure de se prononcer avant la date fixée pour une votation populaire sur un recours relatif à sa préparation, ceci compte tenu notamment du recours intermédiaire auprès du Conseil d'Etat, cela ne signifie pas que la Cour ne serait jamais en mesure de se prononcer sur ce type de litiges. En effet, on peut concevoir que la Cour constitutionnelle se prononce après le scrutin et annule si nécessaire son résultat.
bb) Vu ce qui précède, les conditions permettant de déroger au principe selon lequel le recourant doit faire valoir un intérêt actuel et pratique ne sont pas réunies. La Cour n'a par conséquent pas à entrer en matière sur les conclusions du Comité référendaire tendant à ce qu'elle se prononce sur la manière dont s'est déroulée la préparation de la votation du 21 mai 2006.
Par ces motifs
la Cour constitutionnelle
arrête:
I. Le recours déposé le 24 avril 2006 est rejeté, dans la mesure où il est recevable.
II. Le recours déposé le 22 mai 2006 contre la décision du Conseil d'Etat du 10 mai 2006 est irrecevable.
III. Le présent arrêt est rendu sans frais ni dépens.
Lausanne, le 6 juillet 2006
Le président: