Arrêt du 21 juin 2006

CANTON DE VAUD Cour Constitutionnelle

Arrêt du 21 juin 2006

Composition

M. Philippe Gardaz, juge présidant; MM. Alain Zumsteg et Pierre-Yves Bosshard, juges; MM. François Meylan et Jacques Giroud, juges suppléants

recourant

X.________, Centre FAREAS, à Lausanne, représenté par Service d'aide juridique aux exilés SAJE, à Lausanne,

autorité intimée

FAREAS, Fondation vaudoise pour l'accueil des requérants d'asile, C.P. 3293,

autorité concernée

Conseil d'Etat,

Objet

Requête X.________ c/ règlement de maison FAREAS, Centre d'aide d'urgence - Vennes, Lausanne

Vu les faits suivants

A. X.________, ressortissant malien né en 1977, est entré en Suisse le 11 septembre 2000. Il a déposé une demande d’asile qui a été refusée, selon décision exécutoire depuis le 1er novembre 2001.

Depuis le 18 novembre 2005, X.________ a régulièrement sollicité du Service de la population de l’Etat de Vaud la délivrance d’une attestation qui lui permet de se légitimer auprès de la Fondation vaudoise pour l’accueil des requérants d’asile (FAREAS). Ce document lui a été fourni de sorte qu’il bénéficie de l’aide sociale de la FAREAS qui consiste en un hébergement au centre de Vennes, en la distribution de repas et d’une aide financière de 4 fr. 30 par jour.

B. La FAREAS est une fondation au sens des articles 80 et suivants du code civil constituée par l’Etat de Vaud, selon acte notarié du 25 avril 1994. D’après l’article 4 de son acte constitutif, elle a pour but de mettre en œuvre, selon les directives prévues par la convention signée avec le Département de la santé et de l’action sociale, la politique cantonale d’accueil des requérants d’asile, attribuée au canton de Vaud par la Confédération, au titre de la loi fédérale sur l’asile et, le cas échéant, de mettre en œuvre de nouveaux mandats du Conseil d’Etat du canton de Vaud en rapport avec les buts généraux de la fondation. En effet, aux termes de la législation cantonale vaudoise, le Département de la santé et de l’action sociale peut déléguer à des institutions officielles ou privées l’aide sociale aux requérants d’asile, aux titulaires de permis F et aux réfugiés statutaires pendant 5 ans après l’obtention de l’autorisation d’établissement qui incombe au canton selon la législation fédérale. La FAREAS a repris dès le 1er juillet 1994 le mandat confié jusqu’alors à la section lausannoise de la Croix-Rouge.

Aux termes d’une convention du 24 mars 2000 passée entre l’Etat de Vaud et la FAREAS, qui a remplacé une précédente convention du 15 mai 1995, la FAREAS a notamment pour tâches, dans le respect des normes légales fédérales et cantonales ainsi que des directives y afférentes, l’octroi aux requérants d’asile et aux personnes admises provisoirement, en cas de besoin, d’aide matérielle comprenant notamment l’hébergement collectif ou individuel, des prestations d’assistance et les soins médicaux nécessaires (art. 2 let. b de la convention) ainsi que la mise en œuvre et le respect du concept d’hébergement défini par le Conseil d’Etat (art. 2 let. d de la convention). Elle a également pour tâche l’octroi d’une aide non matérielle comprenant notamment la mise en place de structures adéquates pour préserver la sécurité des personnes (art. 2 let. c 5ème tiret de la convention). En outre, elle doit dénoncer auprès des autorités administratives ou judiciaires compétentes tout constat de délit ou infraction commis par les requérants d’asile ou les personnes admises provisoirement (art. 2 let. g de la convention).

Enfin, la convention précise que la FAREAS exerce librement son mandat, dans le respect des dispositions légales précisées dans son règlement de fonctionnement (art. 8 de la convention).

Depuis le 1er janvier 2006, la loi sur l’action sociale vaudoise prévoit expressément que l’aide aux personnes qui séjournent en Suisse sur la base de la législation fédérale en matière d’asile peut être déléguée à des institutions officielles ou privées à but non lucratif (art. 57 LASV – RSV 850.051). En revanche, ni la loi ni le règlement d’application de cette loi sur l’aide aux personnes relevant de la législation fédérale en matière d’asile du 18 janvier 2006 (RLASVA – RSV 850.051.3) n’octroient à l’organe délégataire une compétence normative.

C. Le 16 janvier 2006, X.________ a été invité par la FAREAS à prendre hébergement au centre de Vennes, à Lausanne, et a été invité à signer un règlement de maison de la teneur suivante :

« REGLEMENT DE MAISON FAREAS

Centre d’aide d’urgence –Vennes, Lausanne

Chacun respecte le calme et la tranquillité, de jour comme de nuit.

Tous les problèmes importants liés à la vie du centre sont signalés au bureau du service de sécurité et ou de l’intendance.

A son arrivée, le NEM donne son attestation à l’agent de sécurité qui lui remet sa clef de casier.

A chaque sortie du NEM, l’agent de sécurité restitue l’attestation en échange de la clef du casier.

Les agents de sécurité effectuent des rondes de contrôle pour la sécurité dans le centre. Ils sont autorisés à demander l’identité des personnes présentes dans le centre. Ils sont habilités à expulser toute personne causant des problèmes.

Aucune visite n’est autorisée.

Chaque personne est responsable de l’entretien et de la propreté de sa chambre. Des contrôles seront effectués.

La totalité des effets personnels doivent pouvoir être rangés dans l’armoire mise à disposition, le surplus (mobilier exclus) sera stocké dans un local et dûment étiqueté.

Les nettoyages collectifs sont obligatoires, selon les directives de l’intendance.

La détention de TV – stéréo – ordinateur – autres, est interdite dans le bâtiment.

Pour des raisons de sécurité, il est interdit de cuisiner, manger et fumer dans les chambres, les lieux prévus à cet effet étant réservés.

Les horaires d’ouverture du réfectoire et les heures de distribution des repas doivent être respectés. Après usage, chaque utilisateur nettoie sa propre place.

Aucun comportement irrespectueux, agressif ou menaçant n’est toléré.

Sont notamment strictement interdits :

- La consommation et la détention d’alcool, l’état d’ivresse,

- L’usage, la vente ou la détention de drogues,

- La détention d’armes, d’objets dangereux ou prohibés.

15. La non-observation de ce règlement peut notamment entraîner :

A. La diminution de l’assistance financière.

B. La suppression de l’assistance financière.

C. L’expulsion du centre.

D. La dénonciation auprès des autorités compétentes.

Le (la) soussigné(e) prend connaissance du règlement de maison et s’engage, par sa signature, à le respecter strictement. »

D. Le 30 janvier 2006, X.________ a déposé une requête auprès de la Cour constitutionnelle concluant, sous suite de dépens, à ce que soient annulés les dispositions des articles 5, 6, 8 et 10 du règlement, subsidiairement à ce que la première phrase de l’article 5 ne peut être interprétée en ce sens que les agents de sécurité seraient habilités à entrer dans la chambre du requérant ou des habitants du centre, à ce que la deuxième phrase de l’article 5 doit être interprétée en ce sens que les agents de sécurité peuvent demander le nom et le prénom des occupants du centre qui troublent la tranquillité et que les agents de sécurité ne peuvent pas récolter des données personnelles de tiers et doivent se limiter à prendre connaissance d’une pièce d’identité en cas d’admission d’une visite dans le centre, et que la 3ème phrase de l’article 5 ne peut s’appliquer qu’aux tiers, à l’exclusion des personnes bénéficiaires de l’assistance dans le centre de Vennes.

Dans sa réponse du 1er mars 2006, la FAREAS a conclu principalement à l’irrecevabilité de la requête, subsidiairement à son rejet. Elle a sollicité la levée de l’effet suspensif.

Appelé à prendre position, le Conseil d’Etat a également conclu principalement à l’irrecevabilité de la requête et, subsidiairement, à son rejet. Il a également conclu à la levée de l’effet suspensif.

Il n’a pas été ordonné de second échange d’écritures.

Considérant en droit

La Cour constitutionnelle examine d'office et librement la recevabilité des requêtes dont elle est saisie (Ccst., Diana Avenches c. Conseil d’Etat, 14 février 2006).

a) Selon l'article 136 al. 2 let. a de la Constitution du 14 avril 2003 du Canton de Vaud (Cst-VD - RSV 101.01), la Cour contrôle, sur requête déposée dans les vingt jours dès leur publication, la conformité des normes cantonales au droit supérieur. L’article 136 Cst-VD ne comporte pas de règles directement applicables (Ccst., Conod c. Conseil d’Etat, 28 juin 2005, consid. 1b) et pour que le contrôle puisse s’exercer, il a fallu que le législateur adopte une loi d’application, soit la loi sur la juridiction constitutionnelle du 5 octobre 2004 (LJC – RSV 173.32). L'art. 3 alinéa 1er LJC précise ainsi que ce contrôle porte sur les actes adoptés par des autorités cantonales contenant des règles de droit.

Dans son projet de loi du 28 avril 2004, le Conseil d’Etat prévoyait que devraient être soumis au contrôle de la cour les actes contenant des règles de droit adoptés non seulement par les autorités cantonales mais aussi par des entités de droit public cantonal. Le Conseil d’Etat citait parmi ces entités adoptant des dispositions réglementaires l’Université de Lausanne, la Banque cantonale vaudoise ou les syndicats d’améliorations foncières (BGC, septembre 2004, pp. 3645 ss, p. 3651). Toutefois, la majorité de la commission parlementaire chargée d’examiner ce projet de loi a estimé que seuls les actes publiés devaient pouvoir être soumis à la cour et, parce que les dispositions réglementaires émanant de telles entités de droit cantonal n’étaient en règle générale pas publiées, a proposé de les soustraire à la connaissance de la cour (BGC, septembre 2004, p. 3701). Le représentant de cette majorité, le député Jacques Haldy, a précisé qu’étaient soumis au contrôle les textes qui sont publiés et qui peuvent faire partir un délai de recours (recte : de requête), c’est-à-dire les lois et décrets du Grand Conseil, les règlements du Conseil d’Etat et les directives des départements lorsque celles-ci sont publiées, les autres textes n’étant pas soumis à ce contrôle (BGC, septembre 2004, pp. 3725-3726). Selon ce même député, cet amendement visait à limiter les actes attaquables à ceux qui sont publiés (BGC, septembre 2004, p. 3979). Cet amendement a été refusé en premier débat le 22 septembre 2004 (BGC, septembre 2004, p. 3727), mais il a été adopté en deuxième débat le 28 septembre 2004 (BGC, septembre 2004, pp. 3979 et 3980), puis confirmé en troisième débat le 5 octobre 2004 (BGC, septembre 2004, pp. 4101 et 4102).

Cette restriction a été critiquée par la doctrine qui considère que cette limitation n’est pas conforme au texte de l’article 136 al. 2 let. a Cst-VD (Moritz, Contrôle des normes : la juridiction constitutionnelle vaudoise à l’épreuve de l’expérience jurassienne, in RDAF 2005 I 1 ss, p. 8, n. 17).

b) Selon la jurisprudence, la loi s’interprète en premier lieu selon sa lettre (interprétation littérale). Si le texte n’est pas absolument clair, si plusieurs interprétations de celui-ci sont possibles, il convient de rechercher quelle est la véritable portée de la norme, en la dégageant de tous les éléments à considérer, soit notamment des travaux préparatoires (interprétation historique), du but de la règle, de son esprit, ainsi que des valeurs sur lesquelles elle repose, singulièrement de l’intérêt protégé (interprétation téléologique) ou encore de sa relation avec d’autres dispositions légales (interprétation systématique). Le sens que prend la disposition dans son contexte est également important (ATF 131 V 124 consid. 5.1; ATF 130 II 65 consid. 4.2 in initio; ATF 129 II 114 consid. 3.1; ATF 129 III 55 consid. 3.1.1, rés. in JT 2003 I 210 et les références citées).

Le juge ne peut, sous peine de violer le principe de la séparation des pouvoirs, s’écarter d’une interprétation qui correspond à l’évidence à la volonté du législateur, en se fondant, le cas échéant, sur des considérations relevant du droit désirable (de lege ferenda); autrement dit, le juge ne saurait se substituer au législateur par le biais d’une interprétation extensive (ou restrictive) des dispositions légales en cause (ATF 130 II 65 précité consid. 4.2 in fine; ATF 127 V 75 consid. 3c in fine; ATF 105 Ib 49 consid. 5b, rés. in JT 1981 I 186 et les références citées).

c) En l’occurrence, le règlement contesté n’a pas été adopté par une autorité cantonale, Grand Conseil, Conseil d’Etat, département ou service de ce dernier. Il a au contraire été édicté par une fondation organisée selon les règles de droit privé et qui exerce librement son mandat, dans le respect des dispositions légales, même si elle a été constituée par l’Etat de Vaud. L’interprétation littérale du texte de l’article 3 LJC conduit à exclure du champ de contrôle de la cour constitutionnelle toute règle qui n’est pas adoptée par une autorité cantonale au sens étroit. L’interprétation historique, fondée sur les travaux préparatoires, renforce cette conclusion, le député à l’origine de la modification du texte proposé par le Conseil d’Etat ayant clairement indiqué que les autres textes que ceux énumérés au deuxième alinéa de l’article 3 LJC ne seraient pas soumis au contrôle.

Du reste, parmi les exemples d’entités de droit public cantonal cités par le rapporteur de la minorité de la commission qui soutenait la version présentée par le Conseil d’Etat figurait, aux côtés de la BCV, du CHUV et de l’ECA, l’éventuel établissement cantonal de droit public qui aurait été chargé, en lieu et place de la FAREAS, de la gestion de l’asile (BGC, septembre 2004, p. 3725, intervention du député Yvan Rytz). Or, les normes édictées par ces entités ont été soustraites au contrôle de la cour. Il en va a fortiori de même d’un règlement interne émanant d’une fondation qui n’est pas organisée selon le droit public cantonal.

Les considérations qui précèdent conduisent à déclarer la requête d’X.________ irrecevable.

Conformément aux articles 12 al. 2 LJC et 55 al. 3 LJPA, l’arrêt sera rendu sans frais. Il n’y a pas lieu d’allouer de dépens.

Par ces motifs

la Cour constitutionnelle

arrête:

I. La requête est irrecevable.

II. Il n’est pas perçu d’émolument ni alloué de dépens.

Lausanne, le 21 juin 2006

Le juge présidant:

Philippe Gardaz

Opinion dissidente

(art. 134 de la Constitution du Canton de Vaud)

de Jacques Giroud, juge suppléant

Contrairement à l'arrêt ci-dessus, je considère que la requête est recevable.

Si le texte de l'art. 3 al. 2 let. c LJC ne désigne expressément comme objet du contrôle de la Cour constitutionnelle que "les directives publiées d'un département ou d'un service", cela ne dispense pas d'examiner si l'étroitesse de la règle ainsi posée est conforme au droit supérieur; dans le cadre d'une procédure de contrôle abstrait, la Cour est appelée à effectuer un contrôle concret d'une disposition de la loi de procédure qui la régit, respectivement à interpréter cette disposition conformément à la Constitution. Or, selon l'art. 136 al. 2 let. a Cst-VD, ce sont les "normes cantonales" qui sont soumises au contrôle de la Cour, sans que les travaux préparatoires autorisent l'énumération restrictive opérée à l'art. 3 al. 2 LJC: les constituants entendaient que soient soumis à contrôle à l'échelon cantonal "les lois, décrets, règlements et décisions du Conseil d'Etat ainsi que de ses agents", comme cela est le cas dans le cadre du recours de droit public au Tribunal fédéral (Rapport de la Commission 5 à l'Assemblée constituante du 30 juin 2000, ad 512), la Cour recevant la mission "d'assurer la cohérence de l'ordre juridique en veillant à ce que toute norme respecte le droit supérieur" (Commentaire du projet de nouvelle Constitution, mai 2002, ad art. 136). Le législateur ne pouvait ainsi pas exclure des actes soumis à contrôle notamment les arrêtés, qui contiennent assurément des règles de droit. Il ne pouvait pas non plus faire dépendre l'assujettissement au contrôle de la Cour de directives d'un département de la circonstance qu'elles ont été publiées: s'il est vrai que les normes doivent être publiées avant leur entrée en vigueur (ATF 125 I 182, c. 2b/CC), le défaut de publication, puisqu'il peut être injustifié, ne permet pas d'exclure que l'on soit en présence d'une norme juridique au sens de l'art. 136 al. 2 let. a Cst-VD, sujette à contrôle abstrait (ATF 128 I 167, consid. 4.3; ATF du 17 avril 2002 dans la cause 2P.147/2001, c. 2.2 ss).

D'ailleurs les travaux préparatoires montrent qu'en introduisant l'adjectif "publiées" à l'art. 3 al. 2 let. c LJC, le législateur n'entendait pas exprimer qu'il attribuait à des textes publiés une valeur accrue de sorte qu'eux seuls méritaient un contrôle abstrait: si tel avait été le cas, il aurait dû l'exprimer aussi à l'al. 3 de l'art. 3 LJC concernant les actes normatifs communaux, qui sont rarement publiés. En réalité il ne s'agissait que d'éviter qu'une norme non publiée puisse être attaquée longtemps après son adoption, sinon à travers un acte d'application (BGC, septembre 2004, p. 3723 ss); de cet aménagement, il n'y a pas à déduire que le défaut de publication, éventuellement injustifié, exclue le contrôle constitutionnel.

Cela étant, on ne peut pas se borner à constater que le règlement de maison attaqué ne figure pas dans l'énumération de l'art. 3 al. 2 LJC pour déclarer la requête irrecevable. Il faut plutôt se demander s'il contient des règles de droit. Tel n'est en principe pas le cas des directives adoptées par une autorité administrative. Cependant, lorsqu'elles ont des effets réflexes ou indirects sur la position juridique des intéressés et que leur application ne donne pas lieu à des décisions attaquables, le Tribunal fédéral procède à leur contrôle abstrait (ATF 105 Ia 349, c.2a; ATF du 17 avril 2002 dans la cause 2P.147/2001; Kurt Stampfli, Rechtliche Probleme allgemeiner Dienstanweisungen, thèse, Fribourg, 1982 p. 278 ss). En l'espèce, le règlement entrepris touche certainement la situation juridique de ceux qui sont tenus de loger dans les locaux de la FAREAS, puisqu'il tend à restreindre leur liberté personnelle, voire même leur droit au minimum d'existence en cas d'expulsion du centre d'hébergement pour non observation du règlement. L'application de celui-ci ne donne pourtant pas lieu à des décisions attaquables, puisque la FAREAS ne s'est pas vu déléguer une telle compétence. Le contrôle abstrait aurait dès lors dû être ouvert, sans qu'il soit pour autant préjugé de son issue.

Lausanne, le 26 juin 2006

Jacques Giroud, juge suppléant