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CANTON DE VAUD Cour Constitutionnelle
Arrêt du 11 janvier 2006
Composition
M. François Kart, vice-président ; MM Jean-Luc Colombini, Alain Zumsteg, Pierre-Yves Bosshard, juges ; M. François Meylan, juge suppléant,
Recourants
Autorité intimée
Conseil d'Etat,
Autorité concernée
Municipalité de Montreux, représentée par Jacques HALDY, avocat, à Lausanne,
Objet :
Recours Comité référendaire "Hôtel de Ville" et crts c/ décision du Conseil d'Etat du 1er novembre 2005 (non aboutissement d'une demande de référendum)
Vu les faits suivants
A. Lors de sa séance du 29 juin 2005, le Conseil communal de Montreux a autorisé notamment la municipalité à entreprendre la construction d'un hôtel de ville et lui a octroyé à cet effet un crédit maximum de 34'740'000 fr. Le Conseil communal a également décidé d'octroyer à la municipalité un crédit maximum de 1'150'000 fr. pour engager une réorganisation de l'administration communale.
Ces décisions ont été publiées le 30 juin 2005.
B. Un comité référendaire intitulé "Hôtel de ville"(ci après: le Comité référendaire), composé de six personnes, s'est adressé le 4 juillet 2005 à la municipalité afin que celle-ci prenne en considération une demande de référendum relatif au crédit voté pour la construction de l'Hôtel de ville, scelle les listes, fixe l'échéance du délai pour leur dépôt et autorise la récolte de signatures.
C. Par courrier du 5 juillet 2005 adressé au Comité référendaire, la municipalité a pris formellement acte du dépôt de la demande de référendum visant à poser la question suivante aux électrices et électeurs de la commune de Montreux: "acceptez-vous l'octroi d'un crédit de construction de 34'740'000 fr. pour la réalisation d'un bâtiment de l'Hôtel de ville et un crédit de 1'150'000 fr. pour la réorganisation de l'administration communale et réponse à diverses motions (préavis no 11/2005)". La municipalité a autorisé la récolte des signatures et scellé un exemplaire de la liste ad hoc qu'elle a annexé à son courrier. Par la même occasion, la municipalité a informé le Comité référendaire que le nombre minimum de signatures requis était de 2'953, soit le 20% de 14'768 électrices et électeurs inscrits le 5 juillet 2005. Le délai pour le dépôt des listes de signatures en mains du greffe municipal était fixé au mercredi 20 juillet 2005. Par la suite, ce délai a été prolongé par décision du Préfet du district de Vevey au 25 juillet 2005.
D. En date du 22 juillet 2005, le Comité référendaire a écrit au Préfet afin de demander que l'on applique à la demande de référendum la nouvelle disposition de la loi du 16 mai 1989 sur l'exercice des droits politiques (LEDP) entrée en vigueur le 1er juillet 2005, qui prévoit que la demande de référendum doit être signée par 15% des électeurs de la commune.
Le 27 juillet 2005, le Préfet a répondu au Comité référendaire que la demande de référendum ne serait valable que si elle était munie des signatures d'au moins 1/5e des électeurs, ceci conformément à l'art. 107 al. 3 LEDP dans sa teneur jusqu'au 30 juin 2005.
E. Le Comité référendaire a déposé les listes munies des signatures récoltées dans le délai imparti au 25 juillet 2005.
F. En date du 28 juillet 2005, la municipalité a adressé un courrier au Comité référendaire dont la teneur, pour l'essentiel, était la suivante:
"A réception de 796 feuilles de signatures, numérotées de 0001 à 0796, la Municipalité a fait procéder à leur vérification selon l'art. 110 al. 5 LEDP (RSV 160.01). Les opérations de contrôle étant closes, le résultat indique un nombre de signatures valides insuffisant. La demande de référendum n'a dès lors pas abouti.
La correspondance, dont copie est annexée à la présente, est expédiée ce jour au Conseil d'Etat du canton de Vaud, par les bons soins de M. le Préfet.
Une copie du procès-verbal des opérations de vérification des signatures lui est jointe, selon l'art. 63 al. 2 RLEDP (RSV 160.01.1), ainsi qu'une copie de la publication municipale.
(...)"
G. Le Comité référendaire s'est pourvu contre cette décision auprès du Conseil d'Etat le 2 août 2005. A l'appui de son recours, il faisait valoir que la municipalité aurait dû appliquer l'art. 107 al. 3 LEDP dans sa teneur à partir du 1er juillet 2005 et exiger par conséquent la signature de 15% des électeurs inscrits de la commune et non pas de 20%. Les recourants invoquaient également certaines erreurs dans le décompte et le contrôle des signatures effectué par la municipalité.
H. Le Préfet du district de Vevey a procédé à l'instruction du recours et a transmis le 12 septembre 2005 un rapport relatif à cette instruction au Chef du Département des institutions et des relations extérieures (DIRE). Dans ce rapport, le Préfet relève que, dès lors que la modification de la LEDP entrée en vigueur le 1er juillet 2005 ne comprend pas de dispositions transitoires, elle ne s'applique pas aux objets qui, comme les crédits litigieux, ont été adoptés avant le 1er juillet 2005. Le Préfet mentionne également que des recomptages et une analyse détaillée de toutes les annulations de signatures ont été effectuées sous son autorité. Il arrive à la conclusion que 3'290 signatures ont été déposées, dont 352 non valables, ce qui implique un total de 2'938 signatures valables. Relevant que le nombre de signatures exigé pour l'aboutissement du référendum est fixé à 2'953, soit un 1/5 des 14'768 électeurs inscrits, le préfet arrive à la conclusion qu'il manque 15 signatures pour que le référendum aboutisse.
I. Dans une décision du 26 octobre 2005, le Conseil d'Etat a rejeté le recours formé contre la décision de la municipalité constatant le non-aboutissement de la demande de référendum. Dans sa décision, le Conseil d'Etat confirme que, dès lors que les crédits contre lesquels la demande de référendum est dirigée ont été adoptés par le Conseil de la commune avant le 1er juillet 2005, c'est le pourcentage de signatures exigé par l'art. 107 al. 3 LEDP dans son ancienne teneur qui s'applique. Pour ce qui est des erreurs dans le décompte et le contrôle des signatures, le Conseil d'Etat relève qu'il résulte du rapport préfectoral, dont la valeur probante n'aurait pas été remise en cause par les recourants, que le nombre total de signatures, après contrôle, n'est pas suffisant puisqu'il manque quinze signatures pour que le référendum aboutisse.
La décision du Conseil d'Etat a été publiée dans la Feuille des avis officiels du Canton de Vaud du 1er novembre 2005.
J. Le 11 novembre 2005, le Comité référendaire, ainsi que MM. Bernard Blatter, Dad Régné, Denis Viquerat et Franz Weber à titre individuel, ont déposé un recours contre la décision du Conseil d'Etat auprès de la Cour constitutionnelle en concluant principalement à l'admission du recours, à l'annulation de la décision de la Municipalité de Montreux du 28 juillet 2005 et à ce qu'il soit constaté que la demande de référendum contre la décision du Conseil communal de Montreux du 29 juin 2005 a abouti, les autorités devant prendre toutes les mesures en conséquence. La municipalité a déposé sa réponse le 29 novembre 2005, en concluant au rejet du recours. Le chef du DIRE a déposé sa réponse le 29 novembre 2005 en concluant au rejet du recours. Par la même occasion, le chef du DIRE a produit un dossier comprenant notamment les listes déposées par le Comité référendaire ainsi qu'un registre des refus de signatures mentionnant, pour chaque liste, les signatures refusées et le motif de refus. Par la suite, les recourants et le Conseil d'Etat ont été interpellés sur le contenu du dossier dans le cadre de la procédure devant le Conseil d'Etat et sur les éventuelles réquisitions qu'ils auraient formulé pour avoir accès à la totalité du dossier. La municipalité a également été invitée à préciser le nombre d'électeurs pris en considération et la date déterminante pour arrêter ce nombre. La municipalité, les recourants et le Chef du DIRE se sont déterminés sur ces différents points en date des 7 décembre, 8 décembre et 9 décembre 2005.
Considérant en droit
Le recours a été formé dans le délai de dix jours dès la publication officielle de la décision prévu à l'art. 123c LEDP. Les quatre recourants à titre individuel ont qualité pour agir dès lors qu'il n'est pas contesté qu'ils sont électeurs de la commune de Montreux (cf. art. 123b et 118 LEDP). Le Comité référendaire "Hôtel de ville" a également la qualité pour recourir dès lors qu'il est admis qu'un comité d'initiative ou de référendum a la qualité pour agir si le pourvoi concerne l'exercice de ce type de droits populaires (cf. Etienne Grisel, Initiative et référendum populaires, 3e éd, p. 143, no 338).
Le recours étant au surplus recevable à la forme, il y a lieu d'entrer en matière sur le fond.
La décision attaquée retient que la demande de référendum n'a pas abouti dès lors que le nombre de signatures n'est pas suffisant. Se fondant sur le rapport établi par le Préfet, le Conseil d'Etat relève que le nombre de signatures valables est de 2'938 alors que le nombre requis serait de 2'953 (correspondant à 1/5e des 14'768 électeurs inscrits le 5 juillet 2005). Pour aboutir à ce résultat, le Conseil d'Etat considère que l'on doit faire application de l'art. 107 al. 3 LEDP dans sa teneur jusqu'au 30 juin 2005, cette disposition exigeant la signature d'au moins 1/5e des électeurs pour qu'une demande de référendum en matière communale aboutisse. Les recourants soutiennent pour leur part que c'est l'art. 107 al. 3 LEDP dans sa teneur en vigueur depuis le 1er juillet 2005 qui doit s'appliquer, cette disposition prévoyant désormais que la demande de référendum doit être signée par 15% des électeurs. Si l'on suit les recourants sur ce point, ceci implique que la demande de référendum a abouti puisque le 15% de 14'768 correspond à 2'215 signatures et que le rapport du Préfet mentionne 2'938 signatures valables.
a) Le litige soulève un problème de droit intertemporel. Pour le Conseil d'Etat, il faut se référer à cet égard aux règles générales de droit transitoire en cas de modification du droit matériel. Seraient ainsi applicables les dispositions en vigueur, soit au moment où se sont produits les faits dont les conséquences juridiques sont en cause (cf. ATF 129 V 169; 127 V 467 consid. 1), soit au moment où a été rendue la décision dont la légalité doit être examinée (ATF 125 II 591, consid. 5 e/aa p.598; 128 V 28 c. 1; 120 Ib 317 c. 2 b). Le Conseil d'Etat en déduit que l'on doit appliquer les normes en vigueur le jour de la publication de l'acte soumis à référendum.
De fait, on constate que le litige ne porte pas sur la légalité de la décision par laquelle le Conseil communal de Montreux a accepté les deux crédits litigieux, mais sur les conditions d'exercice du droit de référendum contre cette décision. Le fait que celle-ci ait été prise lors de la séance du Conseil communal du 29 juin 2005, soit antérieurement à l'entrée en vigueur le 1er juillet 2005 de la modification de l'art. 107 al. 3 LEDP, n'est dès lors pas décisif pour déterminer quel est le droit applicable. De même, n'est pas décisif le fait que ces décisions aient été publiées le 30 juin 2005. La publication de l'acte soumis à référendum n'est en effet pas à proprement parler un fait dont il s'agirait de déterminer les conséquences juridiques sur le plan du droit matériel. Il s'agit d'un acte administratif constituant une étape dans le processus auquel la décision de l'organe délibérant est soumis avant de pouvoir déployer ses effets.
b) aa) On l'a vu, le litige porte sur les conditions d'exercice du droit de référendum contre la décision par laquelle le Conseil communal de Montreux a accepté les deux crédits litigieux. Or, les règles qui définissent ces conditions présentent une évidente analogie avec les règles de procédure régissant le droit de recours. Sans doute peut-on hésiter à qualifier de strictement procédural la règle fixant le nombre minimum de signatures requis pour que la demande de référendum aboutisse; mais il en va de même pour la définition de la qualité pour recourir (v. Kölz/Häner, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, Zurich 1993, n. 34, p. 32). Il convient dès lors de raisonner sur la base des principes applicables en cas de modification du droit procédural.
bb) La règle en la matière est d'appliquer immédiatement et intégralement les nouvelles prescriptions de procédure au jour de leur entrée en vigueur, à moins que le nouveau droit ne contienne des dispositions transitoires contraires. Ce principe ne s'applique toutefois pas lorsqu'il n'y a pas de continuité entre l'ancien et le nouveau droit du point de vue du système procédural et qu'avec le nouveau droit une procédure fondamentalement nouvelle est créée (ATF 129 V 113, consid. 2.2 p. 115 et les réf.). D'autre part, si les nouvelles règles de procédure s'appliquent en principe dès leur entrée en vigueur à toutes les causes qui sont encore pendantes, les possibilités de recours et leur régime se déterminent en fonction des règles applicables à l'échéance du délai de recours, à moins que le droit procédural en vigueur lorsque le juge statue soit plus favorable aux recourants (Pierre Moor, Droit administratif, vol. I, 2e éd., p. 171 et les arrêts cités; v. aussi ATF 127 II 32, consid. 2 h, p. 40). Transposé au cas du référendum, ce principe signifie que le nombre de signatures nécessaires à l'aboutissement de la demande doit être examiné sous l'empire des règles en vigueur au moment où les listes sont déposées, voire à l'échéance du délai référendaire. C'est d'ailleurs la règle qu'a fixée le législateur fédéral à l'art. 90 de la LF du 17 décembre 1976 sur les droits politiques (RS 161.1): la nouvelle loi ne s'appliquait pas aux référendums et aux initiatives populaires déposés avant la date de son entrée en vigueur. A contrario elle était susceptible de s'appliquer (de même que la modification constitutionnelle du 25 septembre 1977 qui avait fait passer de 30 à 50'000 le nombre de signatures requis) à des demandes d'initiative ou de référendum non encore déposées, mais dont la collecte de signatures avait déjà commencé. Cette règle a été critiquée par le professeur Kölz (Intertemporales Verwaltungsrecht, RDS 1983 II, p. 221-222), qui considérait qu'il aurait été plus juste d'appliquer la nouvelle réglementation aux référendums portant sur des actes non encore publiés au moment de son entrée en vigueur. Mais cette critique tenait essentiellement au fait que les conditions d'exercice du droit de référendum étaient aggravées, alors que dans la présente espèce les dispositions nouvelles sont au contraire plus favorables à l'exercice des droits populaires.
c) On aboutit au même résultat si l'on se réfère au principe général de droit intertemporel selon lequel s'appliquent aux faits dont les conséquences juridiques sont en cause les normes en vigueur au moment où ces faits se produisent (cf. Pierre Moor, Droit administratif, vol. I, 2e éd. p. 170). En l'occurrence, les faits pertinents sont ceux relatifs à la procédure référendaire. Celle-ci a commencé par l'affichage de l'acte contesté le 30 juin 2005, qui a fait partir le lendemain le délai de vingt jours pour le dépôt de la demande de référendum (art. 107 al. 3 LEDP); elle a continué par l'annonce de la demande de référendum à la municipalité le 4 juillet 2005 et par la décision du 5 juillet 2005 par laquelle la municipalité a formellement pris acte de son dépôt et autorisé la récolte des signatures (art. 110 al. 3 LEDP) puis s'est poursuivie par la récolte des signatures et le dépôt de la demande de référendum accompagnée des listes de signatures le 25 juillet 2005. On constate ainsi que, mis à part la publication de l'acte mis en cause le 30 juin 2005, la totalité de la procédure référendaire s'est déroulée alors que le nouveau droit était en vigueur. On peut même considérer que la totalité de la procédure s'est déroulée sous l'empire du nouveau droit si l'on prend en compte le fait que le délai référendaire a commencé à courir le lendemain de la publication de l'acte, soit le 1er juillet 2005.
d) Il résulte de ce qui précède que c'est à tort que le Conseil d'Etat a considéré que l'application de l'art. 107 al. 3 LEDP dans sa teneur à partir du 1er juillet 2005 se heurtait au principe de non-rétroactivité des lois. Il convient par conséquent d'appliquer cette disposition, ce qui implique que le nombre de signatures requis est atteint puisque les signatures reconnues valables suite au contrôle du Préfet dépassent le 15% des électeurs de la commune à la date déterminante, soit le 5 juillet 2005.
Il reste à examiner si les recourants ne sont pas forclos dès lors qu'ils n'auraient pas agi dans le délai de trois jours prévus par l'art. 119 LEDP en matière de contestation relative à la préparation, au déroulement ou au résultat d'une élection ou d'une votation, ainsi qu'aux demandes d'initiative et de référendum (cf. art. 117 al. 1 LEDP).
a) L'art. 117 LEDP a la teneur suivante:
"Toute contestation relative à la préparation, au déroulement ou au résultat d'une élection ou d'une votation, ainsi qu'aux demandes d'initiative et de référendum peut faire l'objet d'un recours.
Le recours est adressé:
a) au préfet si le recours a trait à un scrutin communal;
b) à la chancellerie d'Etat lorsque le recours relève de la compétence du Conseil d'Etat;
c) au secrétariat général du Grand Conseil lorsque le recours relève de la compétence du Grand Conseil."
L'art. 119 LEDP a la teneur suivante:
"Le recours (prévu à l'art. 117) doit être déposé dans les trois jours dès la découverte du motif de plainte, mais au plus tard dans les trois jours qui suivent la publication du résultat ou la notification de l'acte mis en cause.
L'art. 7, al. 1, est réservé."
b) Le Tribunal fédéral a eu l'occasion d'examiner une disposition de la loi cantonale lucernoise sur l'exercice des droits politiques qui prévoit également un délai de trois jours pour recourir lorsque sont dénoncées des irrégularités dans le cadre de la préparation d'un scrutin. ll a relevé à cette occasion qu'un délai de trois jours est très bref, notamment pour apprécier la situation en fait et en droit et consulter cas échéant un avocat. Il n'a dès lors pas exclu que cette brièveté dissuade certains citoyens d'agir, ou les empêche de le faire. Il a relevé en outre que cette règle ne s'appliquait qu'aux irrégularités découvertes avant le jour du scrutin, car il existe un intérêt public important à permettre à l'autorité compétente de réparer le plus tôt possible les vices éventuels. Le Tribunal fédéral a ainsi mis en évidence qu'un délai de recours aussi bref n'est prévu que dans le domaine particulier des irrégularités invoquées dans le cadre de la préparation d'un scrutin afin de permettre cas échéant de réparer ces irrégularités encore avant le vote, ce qui permet d'éviter que le même objet soit soumis deux fois à la consultation populaire. Dans cet arrêt, le Tribunal fédéral relève encore que, en présence d'un délai de recours aussi bref, il faut interpréter de façon raisonnable les conditions d'exercice du droit de recours, en particulier les circonstances dans lesquelles un vice est considéré comme reconnaissable ou les exigences de motivation du recours (cf. ATF 121 I consid. 3a).
c) En l'occurrence, le Comité référendaire a été informé par courrier de la municipalité du 5 juillet 2005 que le nombre minimum de signatures correspondait au 20% des électeurs inscrits à cette date et il n'a pas contesté cette information dans le délai de trois jours qui a suivi sa communication. Il convient par conséquent d'examiner si, au moment de la communication de cette information, on était d'ores et déjà en présence d'une "contestation" entrant dans le champ d'application de l'art. 117 al. 1 LEDP.
Selon les art. 119 al. 1 et 117 al. 1 LEDP, le délai de recours de trois jours s'applique, de manière générale, aux contestations relatives "aux demandes d'initiative et de référendum". Selon une interprétation littérale, ces dispositions devraient s'appliquer à une éventuelle contestation relative au nombre de signatures qui est exigé pour l'aboutissement du référendum. Ceci ne signifie toutefois pas que l'on puisse nécessairement exiger d'un comité référendaire qu'il agisse immédiatement lorsque, comme en l'espèce, cette exigence lui est communiquée en même temps que l'autorité municipale prend acte de la demande de référendum et autorise la récolte des signatures. On peut ainsi également concevoir que le point de départ du délai de recours corresponde au moment où la municipalité, suite au contrôle prescrit par l'art. 110 al. 5 LEDP, constate l'échec de la demande de référendum au motif que le nombre de signatures est insuffisant. Dans cette hypothèse, le recours déposé devant le Conseil d'Etat le 2 août 3005 contre la décision municipale du 28 juillet 2005 l'aurait été en temps utile. A l'appui de cette seconde solution, on retiendra que, selon le texte clair de l'art. 110 al. 3 LEDP en vigueur depuis le 1er juillet 2005, seule une information au sujet du taux appliqué et du nombre de signatures a été donnée au Comité référendaire en date du 5 juillet 2005. Une décision formelle susceptible de recours n'a par conséquent été prise qu'au moment où la municipalité a, en application de l'art. 110 al. 5 LEDP, constaté le non-aboutissement de la demande de référendum, soit le 28 juillet 2005. A l'appui de cette solution, on relèvera également que la communication faite aux recourants le 5 juillet 2005 n'a pas été effectuée dans le cadre de la préparation d'un scrutin dont la date aurait d'ores et déjà été fixée, ce qui, selon le raisonnement fait par le Tribunal fédéral dans l'arrêt mentionné ci-dessus, justifierait que le litige soit vidé dans les plus brefs délais. En l'occurrence, il n'existait ainsi pas de motif particulier d'obliger le Comité référendaire à contester d'emblée le taux de 20%, le comité pouvant au demeurant espérer atteindre à ce moment là le nombre de signatures requis puisque l'information lui a été fournie avant le début de la récolte des signatures.
d) Par surabondance, on relèvera que, même si l'on devait considérer que la municipalité a rendu le 5 juillet 2005 une décision susceptible de recours, le respect du délai de recours prévu par l'art. 119 al. 1 LEDP devrait être admis pour un autre motif.
La lettre de la municipalité du 5 juillet 2005 informant le Comité référendaire que le nombre minimum de signatures requis correspondait au 20% des électeurs inscrits ne comportait pas la mention des voie et délai de recours comme l'exige l'art. 27 al. 2 Cst-VD. Dès lors, conformément au principe suivant lequel la notification irrégulière d'une décision, notamment en raison d'un défaut de mention des voies de droit, ne peut entraîner aucun préjudice pour les parties, il convient d'admettre en toute hypothèse que les recourants ont agi en temps utile et que la question du nombre de signatures requises pouvait encore être invoquée devant le Conseil d'Etat.
En application de l'art. 121a al. 1 et 4 LEDP, la procédure est en principe gratuite et il n'est pas alloué de dépens, cette règle étant également applicable dans le cadre de la procédure devant la Cour constitutionnelle (art. 123e 2ème phrase LEDP). Le présent arrêt est par conséquent rendu sans frais ni dépens.
Par ces motifs
La Cour constitutionnelle
décide:
I. Le recours est admis.
II. La décision rendue par le Conseil d'Etat le 26 octobre 2005 confirmant la décision de la Municipalité de Montreux du 28 juillet 2005 est annulée.
III. La demande de référendum contre la décision du Conseil communal de Montreux du 29 juin 2005 accordant à la Municipalité un crédit de construction de 34'740'000 fr. pour la réalisation d'un bâtiment de l'Hôtel de ville et un crédit d'investissement de 1'150'000 fr. pour la réorganisation de l'administration communale a abouti.
IV. Il n'est pas perçu d'émolument ni alloué de dépens.
V. L'arrêt est exécutoire.
Lausanne, le 11 janvier 2006
Le vice-président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint