TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 10 août 2010
Composition
M. Pierre Journot, président; Mme Marie-Jeanne Fontanellaz et M. François Gillard, assesseurs; Mme Estelle Sonnay, greffière
Recourante
X., C/o Y., à ********,
Autorité intimée
Office cantonal des bourses d'études et d'apprentissage, BAP,
Objet
décisions en matière d'aide aux études
Recours X.________ c/ décision sur réclamation de l'Office cantonal des bourses d'études et d'apprentissage du 7 avril 2010
Vu les faits suivants
A. X.________, née le 13 mars 1985, a été mise au bénéfice d'une bourse d'études en vue de l'obtention d'un diplôme en biologie à l'Université de Lausanne. A ce titre, elle a perçu 4'910 fr. pour la période du 23 novembre 2004 au 15 octobre 2005, 5'030 fr. pour celle du 15 octobre 2005 au 15 octobre 2006 et 4'910 fr. pour celle du 15 octobre 2006 au 15 octobre 2007, soit 14'850 fr. au total.
B. Le 20 février 2007, X.________ a informé l'Office cantonal des bourses d'études et d'apprentissage (OCBEA) qu'elle interrompait "pour le moment" ses études de biologie, invoquant "des raisons personnelles". Elle a demandé à cet office de lui indiquer comment procéder au remboursement de la part afférente au semestre d'été de l'année académique 2006-2007 qu'elle ne suivrait pas.
C. Le 9 mars 2007, l'OCBEA a pris acte de cette interruption de formation et a réclamé à X., par voie de décision, le remboursement immédiat de 2'460 fr. correspondant à la période des cours non suivis, montant dont l'intéressée s'est acquittée peu de temps après. La lettre attirait en outre l'attention de X. sur le fait que si elle renonçait à l'obtention d'un titre professionnel sans justes motifs, la totalité des montants alloués devenait remboursable. Un délai au 10 avril 2007 était imparti à cette dernière pour informer l'office sur ses intentions quant à la poursuite de sa formation, faute de quoi la restitution de l'ensemble des montants versés serait réclamée.
D. Dans une lettre ni signée ni datée – mais reçue par l'OCBEA le 3 avril 2007 -, X.________, se référant à l'interruption temporaire de ses études en biologie "pour des raisons de santé", a expliqué à l'autorité administrative qu'elle était en train de se réorienter et pensait éventuellement s'inscrire dans une autre université. Elle s'engageait à tenir au courant l'office de tout changement ultérieur.
E. a) Par lettre du 3 avril 2009, l'OCBEA a fait savoir à X.________ ce qui suit :
"Occupés au contrôle de votre dossier, nous constatons être sans nouvelle de votre part depuis votre dernière lettre reçue à l'office le 03.04.2007 (…)
A l'analyse du dossier de votre sœur Ibitssem, nous avons appris que vous aviez entamé, en août 2007, une formation de naturopathe à l'école Epidaure d'Yverdon.
Tant que vous n'aurez pas obtenu de titre de formation reconnu, les montants que vous avez reçu au titre de bourse d'études sont réputés remboursables. Nous effectuons donc un contrôle annuel pour connaître le statut actuel de votre formation.
Nous vous impartissons un délai au 04.05.2009 pour nous faire parvenir votre attestation d'études pour l'année en cours ainsi que la dénomination exact [sic] du titre de formation que vous obtiendrez au terme de cette formation ou pour nous informer du statut de votre formation.
Sans nouvelles de votre part à cette date, nous rendrons une décision de remboursement pour les montants que vous avez reçus à ce jour, soit CHF 12'390.-. "
Le 20 avril 2009, X.________ a confirmé à l'office son inscription à l'école Epidaure (Ecole professionnelle de naturopathie et de techniques de santé), à Yverdon-les-Bains, pour des études de naturopathie, joignant une attestation de l'école du 8 juillet 2008 le confirmant. La formation de naturopathe était prévue du 26 août 2007 jusqu'au mois de décembre 2011.
a) Par lettre du 23 avril 2009, l'OCBEA a réclamé à X.________ une attestation actuelle de l'école, confirmant la fréquentation des cours pour l'année académique 2008-2009 et spécifiant la dénomination exacte du titre obtenu à l'issue de la formation.
X.________ a alors transmis à l'office une attestation du 8 mai 2009 de l'école Epidaure, confirmant qu'elle suivait régulièrement les cours de l'année académique 2008-2009 en vue de se présenter à l'examen, le 22 novembre 2009, pour l'obtention du diplôme de "Praticienne en techniques de santé".
Dans une correspondance du 18 mai 2009, l'OCBEA a répondu à X.________ ce qui suit :
"Nous accusons réception de votre courrier du 07.05.2009 ainsi que de l'attestation de fréquentation des cours de l'école EPIDAURE pour l'année 08/09 et vous en remercions.
Nous prenons note de votre statut actuel d'étudiante et de vos prochains examens finaux en date de novembre 2009. Afin de tenir à jour votre dossier et d'y donner la suite qu'il convient, nous attendons de votre part, le moment opportun, la copie des résultats de vos examens et de votre diplôme.
Nous vous rappelons que vous demeurez redevable du montant de CHF 12'390.-, solde des bourses reçues, tout [sic] aussi longtemps que vous n'aurez pas obtenu un titre de formation professionnelle."
F. Le 14 décembre 2009, X.________ a envoyé à l'OCBEA la copie de son diplôme de Praticienne en techniques de santé et des certificats en connaissances de base en médecine académique, en massage classique et thérapeutique et en réflexologie podale délivrés le 4 décembre 2009 par l'école Epidaure.
G. Suite à cet envoi, l'OCBEA, par décision du 16 février 2010, a réclamé à X.________ le remboursement de 12'390 fr., considérant que cette dernière avait interrompu ses études en février 2007 et n'avait pas entrepris, dans les deux ans, une formation dispensée par un établissement public ou reconnu d'utilité publique et menant à l'obtention d'un titre reconnu.
H. Le 7 mars 2010, X.________ a déposé une réclamation contre cette décision, indiquant ce qui suit :
"Alors que vous avez reconnu mon statut d'étudiante dans votre lettre du 18 mai 2009, j'ai peine à comprendre votre décision.
En effet, après avoir suivi des études de biologie, j'ai dû les interrompre pour des raisons de santé. Puis, un semestre plus tard, j'ai entrepris une formation professionnelle à l'école de naturopathie, EPIDAURE, ce qui a été un choix judicieux pour moi.
Malheureusement, il n'existe aucune école publique pour obtenir une formation équivalente et vuos n'avez levé aucune objection lorsque je vous ai fait part de mon choix.
En décembre 2009, j'ai obtenu mon diplôme de Praticienne en technique de santé .
En outre, je vous rends attentifs au fait que les assurances remboursent les frais inhérents à cette spécialité."
I. Le 7 avril 2010, l'OCBEA a confirmé sa décision.
J. Le 19 avril 2010, X.________ a recouru en temps utile contre la décision de l'OCBEA auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) en ces termes :
"L'office précité avait reconnu mon statut d'étudiante le 18.05.09; dans cette lettre, au 4ème paragraphe figure un libellé qui, pour moi, sonnait clairement, à savoir que je devais obtenir un titre de formation professionnelle, ce qui est le cas. J'ai fait une formation professionnelle à l'école de Naturopathie, EPIDAURE, qui a été un choix judicieux. Il n'y a pas d'école publique proposant cette formation. Ceci pour bien préciser que je n'ai pas interrompu les études comme il pourrait être sous-entendu par rapport à l'article 28 LAEF et 16 RLAEF mentionné dans la lettre du 07.04.2010.
J'ai obtenu mon diplôme de Praticienne en technique de santé en décembre 2009. Il est vrai que le fait d'obtenir un diplôme professionnel m'a conforté dans mon bon droit à savoir que je correspondais aux critères définis par l'Office cantonal.
D'ailleurs dans aucune correspondance avec l'office cantonal il m'a été déclaré que je suivais une formation non reconnue et dans aucun document il n'avait été fait mention de l'article 16 al. 1 LAEF. J'ai pris connaissance la première fois de cet article dans la lettre du 16.02.2010. Cette correspondance m'est parvenue après la lettre du 18.05.09 où ils mentionnaient qu'ils attendaient la copie du résultat de mes examens et de mon diplôme professionnel de Praticienne en technique de santé ."
Le 18 mai 2010, l'autorité intimée a produit son dossier et s'est déterminée, concluant au rejet du recours et à la confirmation de la décision attaquée. L'école suivie par la recourante est une école privée et le titre délivré par elle n'est pas reconnu, de sorte que l'office n'admet pas que la recourante aurait repris des études au sein d'une école publique et obtenu, dans un délai de deux ans, un titre reconnu, de sorte qu'elle ne peut libérer la recourante de son obligation de restitution des allocations versées. Pour le surplus, l'autorité intimée fait valoir qu'elle a toujours mentionné dans les divers courriers envoyés à la recourante que seule l'obtention d'un titre reconnu permettrait à celle-ci d'être libérée du remboursement des allocations versées et ne s'est jamais engagée à en exempter la recourante ni à reconnaître son titre.
K. Le tribunal a statué par voie de circulation.
Considérant en droit
La décision attaquée est fondée sur l'art. 28 de la loi sur l'aide aux études et à la formation professionnelle du 11 septembre 1973 (LAEF; RSV 416.11), ainsi que sur l'art. 16 du règlement du 21 février 1975 d'application de la LAEF (RLAEF; RSV 416.11.1). Ces dispositions ont la teneur suivante:
Art. 28 LEAF
La restitution des allocations peut être exigée du bénéficiaire qui, sans raison impérieuse, renonce à toutes études ou formation professionnelle régulières.
Art. 16 RLEAF (Loi art. 27 et 28)
1 Le bénéficiaire de l'aide se rend coupable de négligence si, sans raison valable, il ne se présente pas dans les délais normaux aux examens, ou s'il subit un échec imputable au manque d'assiduité ou à la paresse. Il appartient aux directions des établissements d'enseignement de renseigner l'office sur les cas qu'il leur soumet.
2 Le boursier qui n'épuise pas toutes les possibilités offertes par le règlement d'études ou de formation de repasser ses examens et d'obtenir le titre visé est réputé avoir abandonné ses études ou sa formation sans raison impérieuse. Il doit restituer les sommes reçues s'il ne reprend pas toutes autres études ou formation dans un délai de deux ans à compter de son abandon.
(…)
En l'espèce, la recourante a interrompu ses études de biologie et d'après l'une de ses déclarations, elle l'aurait fait "pour des raisons de santé". Elle ne prétend cependant pas que cette interruption aurait été motivée par une raison impérieuse au sens de l'art. 28 LAEF. Elle fait valoir en revanche qu'elle a entrepris de nouvelles études dans le délai de deux ans prévu par l'art. 16 RLAEF. Selon la décision attaquée, qui ne conteste pas le respect du délai, la formation accomplie par la recourante ne serait pas reconnue, mais cette décision ne précise pas pour quel motif elle ne le serait pas. Dans sa réponse au recours, l'autorité intimée expose que le critère déterminant serait l'existence d'une aide financière accordée par la corporation publique. Il est vrai que dans le silence de la loi (qui ne définit pas les "écoles reconnues d'utilité publique" au sens de l'art. 6 LEAF), la jurisprudence a utilisé ce critère (BO.2007.0121 du 15 octobre 2007) mais on peut se demander s'il doit être maintenu, notamment eu égard à l'existence, dans la nouvelle loi sur la formation professionnelle du 9 juin 2009 (LFPr; RSV 413.01), de prestataires de droit privé accrédités, mais pas nécessairement subventionnés (art. 4, 49 et 54 LFPr). On observe par ailleurs que l'art. 16 LEAF renonce à la restitution des sommes reçues si le boursier ne reprend pas "toutes autres études", ce qui semble permettre d'envisager un catalogue de formation plus large que celui des écoles "reconnues d'utilité publique" au sens de l'art. 6 LEAF.
Ces questions peuvent rester ouvertes car la décision attaquée doit de toute manière être annulée pour d'autres motifs.
La recourante reproche à l'autorité intimée de n'avoir jamais émis d'objection lorsqu'elle a fait connaître la nature de la formation qu'elle entreprenait après l'abandon de ses études universitaires et d'avoir adopté ensuite un comportement contradictoire en lui réclamant le remboursement de la bourse d'études au motif que la formation de praticienne en techniques de santé achevée ultérieurement auprès de l'école Epidaure à Yverdon-les-Bains n'est pas une formation reconnue. La recourante se prévaut ainsi de sa bonne foi pour être libérée de la restitution exigée par l'autorité intimée. Cette dernière, pour sa part, estime avoir avisé la recourante que seule l'obtention d'un titre reconnu lui permettrait d'être libérée du remboursement des allocations versées et ne s'être jamais engagée à exempter la recourante ni à reconnaître le titre qu'elle visait.
Découlant directement de l'art. 9 Cst. et valant pour l'ensemble de l'activité étatique, le principe de la bonne foi protège le citoyen dans la confiance légitime qu'il met dans les assurances reçues des autorités, lorsqu'il a réglé sa conduite d'après des décisions, des déclarations ou un comportement déterminé de l'administration (ATF 131 II 627 consid. 6.1; 129 I 161 consid. 4.1; 128 II 112 consid. 10b/aa; 126 II 377 consid. 3a et les arrêts cités). Selon la jurisprudence, un renseignement ou une décision erronés de l'administration peuvent obliger celle-ci à consentir à un administré un avantage contraire à la réglementation en vigueur, à condition que a) l'autorité soit intervenue dans une situation concrète à l'égard de personnes déterminées, b) qu'elle ait agi ou soit censée avoir agi dans les limites de ses compétences et c) que l'administré n'ait pas pu se rendre compte immédiatement de l'inexactitude du renseignement obtenu. Il faut encore qu'il se soit fondé sur les assurances ou le comportement dont il se prévaut pour d) prendre des dispositions auxquelles il ne saurait renoncer sans subir de préjudice, et e) que la réglementation n'ait pas changé depuis le moment où l'assurance a été donnée (ATF 129 I 161 consid. 4.1; 122 II 113 consid. 3b/cc et les références citées). De manière générale, le principe de la bonne foi exige des organes de l’Etat un comportement loyal à l’égard des particuliers, c'est-à-dire un comportement exempt de contradictions et de tromperie (Jean-François Aubert Pascal Mahon, Petit commentaire de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 ad. art. 5 p. 46).
Dans le cas d'espèce, l'autorité intimée avait connaissance du fait que la recourante, après avoir interrompu ses études universitaires au mois de février 2007, suivait une formation auprès de l'Ecole Epidaure, Ecole professionnelle de naturopathie et de techniques de santé, à Yverdon-les-Bains. Elle en a eu la confirmation au printemps 2009 lorsque la recourante a produit deux attestations, dont il ressort qu'elle suivait des cours auprès de cette institution dès le mois d'août 2007 et que les examens en vue de l'obtention d'un diplôme de praticienne en techniques de la santé étaient agendés au mois de novembre 2009. A ce moment-là, il ne pouvait pas échapper à l'autorité intimée que la recourante avait entrepris une formation auprès d'un établissement privé. A ce stade, il convenait de rendre la recourante attentive au risque qu'elle courait de ne pas pouvoir être exemptée du remboursement des bourses versées pour la formation précédente. Il ne suffisait pas de lui rappeler qu'elle demeurait redevable des montants reçus aussi longtemps qu'elle n'aurait pas obtenu un titre de formation professionnelle, car cela laissait supposer qu'une fois le titre de praticienne en techniques de santé obtenu, la demande de remboursement serait abandonnée. Il appartenait à l'autorité intimée de s'exprimer clairement. Au contraire, les termes utilisés dans les correspondances adressées à la recourante étaient trompeurs. Ils permettaient de conclure que la deuxième formation suivie par la recourante était de nature à l'exempter de la restitution des montants versés par l'office. Dans sa lettre du 18 mai 2009, l'autorité intimée a ainsi pris note du "statut actuel d'étudiante" de la recourante. Cette dernière était en outre requise de faire parvenir à l'office la copie de son diplôme afin que l'autorité puisse tenir à jour son dossier et "y donner la suite qu'il convient", ce par quoi on pouvait tout à fait comprendre qu'il ne s'agissait que d'une simple formalité qui conduirait à l'abandon de la demande de restitution, la recourante ne demeurant redevable du solde des bourses reçue qu'aussi longtemps qu'elle n'aurait pas obtenu "un titre de formation professionnelle". En lisant l'autorité intimée, la recourante pouvait de bonne foi partir du principe qu'à l'obtention de son diplôme, l'autorité renoncerait à lui réclamer le solde des allocations versées. Enfin, elle a transmis la copie de son diplôme et des certificats obtenus comme convenu.
En définitive, l'autorité intimée, sachant quelle formation était en cours, auprès de quel établissement et quel titre était visé, ne devait pas agir d'une manière qui pouvait laisser croire à la recourante qu'elle suivait une formation qui, lorsqu'elle serait achevée, permettrait à l'office de ne pas lui réclamer le remboursement des bourses d'études précédemment touchées. En n'étant pas suffisamment claire, l'autorité intimée a eu un comportement trompeur. Enfin, en rendant une décision réclamant la restitution du montant de 12'390 fr., l'autorité a adopté un comportement contradictoire qui viole le principe de la bonne foi. Partant, la décision attaquée doit être annulée.
Les considérants qui précèdent conduisent à l'admission du recours et à l'annulation de la décision attaquée. Les frais sont laissés à la charge de l'Etat. La recourante, qui n'a pas recouru aux services d'un mandataire professionnel n'a pas droit à l'allocation de dépens.
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I. Le recours est admis.
II. La décision sur réclamation rendue par l'Office cantonal des bourses d'études le 7 avril 2010 est annulée.
III. Les frais sont laissés à la charge de l'Etat.
IV. Le présent arrêt est rendu sans dépens.
Lausanne, le 10 août 2010
Le président: La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.