CANTON DE VAUD TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 10 août 2007
Composition
M. Alain Zumsteg, président; MM. Pierre Allenbach et Philippe Ogay, assesseurs; Yann Jaillet, greffier.
Recourante
A.X.________, à ********
Autorité intimée
Office cantonal des bourses d'études et d'apprentissage, à Lausanne
Objet
Décisions en matière d'aide aux études
Recours A.X.________ c/ décision de l'Office cantonal des bourses d'études et d'apprentissage du 17 novembre 2006 (montant de la bourse)
Vu les faits suivants
A. Mlle A.X.________, née le 2 août 1983, est étudiante en lettres à l'Université de Lausanne depuis octobre 2003. Pour ses trois premières années d'études, elle a obtenu des bourses de 3'870 fr., 5'210 fr. et 5'930 fr.
Les parents de Mlle A.X.________ ont divorcé en octobre 2001. Son père, M. B.X., est parti en Tunisie et il ne verse aucune pension alimentaire à son ex-femme ni à ses enfants. Sa mère, Mme C.X., vit seule à Lausanne; elle bénéficie d'une rente AI et de prestations complémentaires. L'intéressée est quant à elle au bénéfice d'une rente AI pour enfant et de prestations complémentaires, qui lui permettent d'avoir son propre appartement. Son frère D.X.________, né le 13 décembre 1980, a achevé ses études à la Haute Ecole d'Ingénierie et de Gestion du Canton de Vaud en février 2006. Il vit également dans son propre appartement.
Pour l'année 2004, le revenu net (chiffre 650 de la déclaration d'impôt) de Mme C.X.________ a été arrêté à 7'205 fr. par l'administration cantonale des impôts.
B. Le 24 avril 2006, Mlle A.X.________ a sollicité une bourse d'études pour sa dernière année universitaire.
Par décision du 17 novembre 2006, l'Office cantonal des bourses et d'apprentissage (ci-après : l'office) lui a octroyé une bourse de 1'080 fr., précisant que la diminution du montant était due au fait que son frère D.X.________ n'était plus à charge de leur mère en tant qu'étudiant.
C. Le 6 décembre 2006, Mlle A.X.________ a fait recours contre cette décision, concluant à l'octroi d'une bourse plus élevée. Elle fait valoir en substance que les revenus familiaux n'ont pas changé, son frère D.X.________ bénéficiant toujours des prestations complémentaires.
Dans sa réponse du 5 mars 2007, l'office expose que le revenu familial n'a pas changé, mais que le frère de l'intéressée ne peut plus être considéré comme un enfant à charge de la famille. Après un calcul détaillé, il conclut au rejet du recours, relevant qu'il s'était trompé en faveur de l'intéressée en lui allouant une bourse à laquelle elle n'avait normalement pas droit.
L'intéressée n'a pas déposé de mémoire complémentaire.
Considérant en droit
Déposé en temps utile, le recours satisfait aux conditions formelles énoncées à l'art. 31 de la loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administratives (LJPA). Il y a donc lieu d'entrer en matière sur le fond.
Toute personne remplissant les conditions fixées par la loi a droit au soutien financier de l'Etat pour la poursuite d'études ou d'une formation professionnelle. Pour l'essentiel, ces conditions sont de deux ordres : des conditions de nationalité et de domicile d'une part, des conditions financières d'autre part. Les conditions financières reposent sur l'un des principes cardinaux de la loi du 11 septembre 1973 sur l'aide aux études et à la formation professionnelle (LAE), exprimé à son article 2 : "Le soutien de l'Etat est destiné à compléter celui de la famille, au besoin à y suppléer". C'est dire que ce soutien a un caractère subsidiaire. Le législateur a voulu maintenir le principe de la responsabilité de la famille. La nécessité et la mesure du soutien à accorder dépendent donc des moyens financiers dont le requérant et ses père et mère (les parents) disposent pour assumer les frais d'études, de formation et d'entretien du requérant. Toutefois, la capacité financière des personnes autres que les parents qui subviennent à l'entretien du requérant et celle du requérant lui-même sont seuls prises en considération dans les cas prévus à l'art. 12 ch. 1 et 2 (art. 14 al. 1 et 2 LAE), soit si d'autres personnes domiciliées dans le canton de Vaud subviennent à l'entretien du requérant (art. 12 ch. 1) ou si, depuis dix-huit mois au moins, le requérant majeur est domicilié dans le canton de Vaud et s'y est rendu financièrement indépendant (ch. 2). Est réputé financièrement indépendant notamment le requérant âgé de moins de vingt-cinq ans qui a exercé une activité lucrative en principe pendant dix-huit mois immédiatement avant le début des études ou de la formation pour lesquelles il demande l'aide de l'Etat (ch. 2, 2ème phrase).
La recourante n'ayant pas exercé d'activité lucrative régulière pendant dix-huit mois au moins avant le début de la formation pour laquelle elle demande l'aide de l'Etat, elle ne s'est pas rendue financièrement indépendante au sens de la LAE. Dans ces circonstances, la nécessité et la mesure du soutien à lui accorder dépendent exclusivement des moyens financiers dont sa mère dispose pour assumer ses frais de formation et d'entretien.
Selon l'art. 16 LAE entrent en ligne de compte pour l'évaluation de la capacité financière les charges, à savoir les dépenses d'entretien et de logement (ch. 1), les ressources, soit le revenu net admis par la commission d'impôt (ch. 2 lit. a), la fortune, dans la mesure où elle dépasse le but d'une juste prévoyance et si par son mode d'investissement, le capital peut supporter en faveur du requérant des prélèvements qui ne portent pas un préjudice sensible à l'activité économique de la famille (ch. 2 lit. b), et l'aide financière accordée par toute institution publique ou privée (ch. 2 lit. c).
Le revenu familial déterminant (capacité financière) correspond au revenu net admis par la commission (aujourd'hui l'office) d'impôt (art. 16 ch. 1a LAE). Aux termes de l'art. 10 al. 1 du règlement d'application de la LAE (RAE), il est constitué du code 650 de la décision de taxation définitive relative à la période fiscale de référence.
Aux termes de l'art. 18 LAE, les "charges sont calculées selon un barème des charges normales, compte tenu de la composition de la famille et du nombre et de l'âge des enfants. Ce barème, établi et périodiquement adapté par la Commission cantonale des bourses d'études, doit être approuvé par le Conseil d'Etat.". En fait, les charges normales sont fixées par l'art. 8 al. 2 RAE. Elles "correspondent aux frais mensuels minimum d'une famille pour l'alimentation, le loyer, les services industriels, l'équipement, le ménage, l'habillement, les assurances, le dentiste, les impôts, les loisirs, les divers. Elles s'élèvent à :
Fr. 3'100.- pour deux parents
Fr. 2'500.- pour un parent
auxquels s'ajoutent, par enfant à charge
Fr. 700.- pour un enfant mineur
Fr. 800.- pour un enfant majeur".
Ainsi, les charges retenues pour l'allocation d'une bourse sont préétablies; elles ne varient pas en fonction des dépenses effectives de la famille, ce qui garantit l'égalité de traitement des requérants.
Sont prises en considération pour le calcul du coût des études, toutes les dépenses qu'elles nécessitent, y compris celles qui résultent de la distance entre le domicile et le lieu des études (art. 19 LAE). Les éléments constituant le coût des études sont: (a) les écolages et les diverses taxes scolaires, (b) les fournitures (manuels, instruments, matériel) indispensables à la poursuite normale des études, (c) les vêtements de travail spéciaux, (d) les frais de déplacement du domicile au lieu de travail ou d'études et vice versa ou, le cas échéant, les frais de logement hors de la famille, (e) les frais de repas si la distance entre le domicile et le lieu de travail ou d'études ou les exigences des horaires le justifient. Les frais mentionnés à la lettre a sont comptés dans le coût des études selon les tarifs des établissements de formation. Les frais mentionnés aux lettres b à e font l'objet d'un forfait selon barème du Conseil d'Etat. Ils sont comptés pour onze mois pour les apprentissages et dix mois pour les gymnases, écoles assimilées et Hautes Ecoles, à l’exception des frais de logement qui sont comptés pour douze mois (art. 12 RAE).
Le soutien de l'Etat est accordé quand les charges, augmentées du coût des études du requérant, excèdent le revenu (art. 20 LAE).
a) Les frais d'études de la recourante établis par l'office s'élèvent à 5'210 fr. (total formation : 2'660 fr.; frais de logement/pension/repas : 2'000 fr.; déplacements : 550 fr.). La recourante ne conteste pas ces montants, qui sont par ailleurs conformes aux art. 19 LAE et 12 RAE ainsi qu'au barème.
b) aa) Le revenu familial déterminant (capacité financière) est constitué du code 650 de la décision de taxation définitive relative à la période fiscale de référence, soit celle "qui précède l'année civile précédant la demande" (art. 10 al. 1 RAE).
Le Tribunal administratif a jugé de manière constante que, sauf en cas de situation financière modifiée, il fallait s'en tenir au revenu fiscal net, qui offrait l'avantage de la simplicité, malgré un certain schématisme (v. par exemple arrêts BO.2007.0071 du 10 juillet 2007; BO.2007.0041 du 23 mai 2007; BO.2006.0023 du 7 septembre 2006). Il a considéré qu'en se référant à la taxation définitive, le législateur avait choisi de s'en remettre à la façon dont la loi sur les impôts directs cantonaux du 4 juillet 2000 (LI) définit le revenu net (code 650). Or, selon cette loi, les prestations complémentaires à l'assurance vieillesse, survivants et invalidité ne sont pas imposables (art. 28 let. i LI).
bb) En l'occurrence, l'autorité intimée s'est écartée de la taxation 2004 en arrêtant le revenu de Mme C.X.________ à 31'040 fr., ce qui correspond à l'addition de sa rente AI (8'305 fr.) et des prestations complémentaires (24'635 fr.), moins la déduction fiscale forfaitaire pour les cotisations d’assurances maladie et accidents (1'900 fr.; code 300). Elle y a ajouté la rente AI de la requérante (3'324 fr.) et ses prestations complémentaires (27'096 fr.), moins la déduction fiscale forfaitaire pour les cotisations d’assurances maladie et accidents (1'900 fr) et la "franchise sur salaire" accordée aux requérants dépendants (6'000 fr.), soit 22'520 fr.
cc) Il n'y a lieu de déroger par voie d'interprétation au sens littéral d'un texte clair que lorsque des raisons objectives permettent de penser qu'il ne restitue pas le sens véritable de la disposition en cause et conduit à des résultats que le législateur ne peut avoir voulu et qui heurtent le sentiment de la justice ou le principe de l'égalité de traitement. De tels motifs peuvent résulter des travaux préparatoires, du fondement et du but de la prescription en cause, ainsi que de sa relation avec d'autres dispositions (ATF 131 I 394 consid. 3.2 p. 396; 120 II 232 consid. 2.4 p. 236; 128 V 116 consid. 3b p. 118 et les arrêts cités). Dans cette hypothèse, l'autorité chargée d'appliquer une disposition légale peut arriver à la conclusion que l'on se trouve en présence d'une "inconséquence manifeste du législateur", soit dans une situation où l'application de la norme d'après son texte clair apparaît insoutenable d'un point de vue téléologique (cf. arrêt GE.1998.0047 du 9 août 2000; ATF 122 I 253 consid. 6a p. 255; 121 III 225 ss), ou lorsque la norme omet, de manière contraire à son sens, des différences qui devraient de toute évidence être faites dans la situation à régler (cf. ATF 108 Ia 297). On est alors en présence d'une lacune, qui doit être comblée par le juge qui fera "acte de législateur" (art. 1er al. 2 CC; ATF 125 V 8 consid 4c p. 14) en s'inspirant du but de la loi et des règles adoptées en d'autres matières ou domaines (cf. Pierre Moor, Droit administratif, vol. I, 2ème éd., p. 155 et les références citées).
Ces conditions sont en l'occurrence remplies. Appliqué à la lettre, l'art. 10 al. 1 RAE aurait pour conséquence de fixer le revenu déterminant de Mme C.X.________ et de sa fille à 7'205 fr., ce qui ne correspond pas du tout à la réalité économique. Il en découlerait pour la recourante le droit à une bourse d'environ 12'000 fr. – dont 7'500 fr. à titre d'allocation complémentaire – qui viendrait s'ajouter à sa rente AI et aux prestations complémentaires qui couvrent déjà son entretien. Ce résultat serait contraire au principe de la subsidiarité du soutien de l'Etat qui prévaut dans la LAE et selon lequel l'octroi d'une bourse n'intervient qu'à défaut de moyens financiers suffisants du requérant et de ses père et mère (ou éventuellement d'autres personnes qui subviennent à son entretien). Telle ne peut pas avoir été la volonté du législateur qui, en assimilant le revenu familial déterminant au revenu fiscal net, visait avant tout une simplification administrative et n'a manifestement pas envisagé certaines exonérations prévues par la législation fiscale qui, si elles étaient reprises telles quelles dans l'application de la LAE, conduiraient à des inégalités choquantes.
C'est dès lors à juste titre que l'office a retenu un revenu familial déterminant de 53'560 fr., soit 4'463 fr. par mois.
c) Doivent être déduites de ce revenu les charges normales, qui s'élèvent à 2’500 francs pour un parent et 800 francs par enfant majeur à charge (art. 8 al. 2 RAE), soit en l'espèce 3'300 fr. Comme le frère de la recourante, majeur, a terminé ses études et ne vit pas chez sa mère, cette dernière n'a plus d'obligation d'entretien à son égard; il n'entre dès lors plus dans la composition de la famille au sens de la LAE. D'ailleurs, il ne figure pas sur la déclaration d'impôt 2005 de la mère de la recourante.
Après déduction des charges, il apparaît ainsi un excédent du revenu de 1'163 fr. (4'463 - 3'300). Réparti en trois parts, dont deux pour l'enfant en formation (art. 11 RAE), cet excédent permet d'affecter aux frais d'études de la recourante la somme annuelle de 9'306 fr. ({[1'163 : 3] x 2} x 12). Cette part de l'excédent du revenu familial afférente à la recourante étant supérieure au coût de ses études (5'210 fr.), aucune bourse n'aurait dû lui être allouée (art. 20 LAE a contrario et 11a RAE).
L'interdiction de la "reformatio in pejus" fait toutefois obstacle à l'annulation de la décision litigieuse. Le Tribunal administratif a en effet régulièrement jugé qu'en l'absence d'une disposition légale expresse, il n'était pas habilité à modifier la décision attaquée au détriment du recourant (arrêt GE 1994/117 du 23 mai 1997; PS 1995/0243 du 7 décembre 1995 et la jurisprudence citée).
Conformément à l'art. 55 LJPA, il y a lieu de mettre un émolument de justice à la charge de la recourante déboutée.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision de l'Office cantonal des bourses d'études et d'apprentissage du
17 novembre 2006 est confirmée.
III. Un émolument de 100 (cent) francs est mis à la charge de la recourante.
Lausanne, le 10 août 2007
Le président: Le greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.