CANTON DE VAUD TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 18 juillet 2007
Composition
M. Eric Brandt, président; M. Pierre Allenbach et M. Pascal Martin, assesseurs; Mme Marie Wicht, greffière.
Recourante
X.________, à ********,
Autorité intimée
Office cantonal des bourses d'études et d'apprentissage, BAP, à Lausanne
Objet
Bourse d’études
Recours X.________ c/ décision de l'Office cantonal des bourses d'études et d'apprentissage du 16 novembre 2006
Vu les faits suivants
A. X.________, née le 13 juin 1974, a débuté des études de droit en octobre 2005 auprès de l’Université de Lausanne, après avoir exercé une activité lucrative pendant une dizaine d’années. Elle est divorcée et mère d’un petit Quentin, né le 17 février 2001. Selon la convention sur les effets accessoires du divorce du 23 octobre 2003, le père de l’enfant s’est engagé à verser une contribution d’entretien en faveur de son fils qui s’élève à 800 fr. jusqu’au 1er septembre 2006, puis de 950 fr. dès lors et jusqu’à ce que l’enfant ait atteint l’âge de dix ans révolus. Sa mère dispose d’une fortune personnelle imposable de 330'000 fr. selon la décision de taxation relative à l’année 2005, qui est composée d’un immeuble de 417'000 fr. hypothéqué à concurrence de 161'716 fr., et de titres et autres placements pour un montant de 75'431 fr.
B. Après avoir alloué à X.________ une bourse d’études d’un montant de 30'540 fr. pour l’année académique 2005/2006, avec la possibilité d’un prêt portant sur une somme de 4'000 fr., l’Office des bourses d’études et d’apprentissage (ci-après : l’office) lui a octroyé le 16 novembre 2006 un montant de 20'500 fr. pour la période courant du 15 octobre 2006 au 15 octobre 2007, avec également la possibilité d’un prêt portant sur une somme de 6'480 fr.
C. a) X.________ a recouru contre cette décision le 5 décembre 2006 auprès du Tribunal administratif en concluant à son annulation, et à ce qu’elle soit mise au bénéfice d’une bourse d’études lui permettant de couvrir ses frais de formation et d’assurer l’entretien convenable de sa famille, subsidiairement d’un montant similaire à celui alloué pour l’année 2005/2006. L’intéressée ne comprend pas les motifs qui ont amené l’office à diminuer le montant de sa bourse, alors que la fortune mobilisable de sa mère aurait baissé de 15'456 fr. depuis l’année 2004, période qui aurait servi de référence dans l’allocation de la première bourse.
b) L’office s’est déterminé sur le recours le 1er mai 2007 en concluant au maintien de sa décision ; le montant à allouer devait être réparti à raison de 76% sous forme de bourse et de 24% sous forme de prêt, en raison de la fortune familiale ; l’on serait en effet en droit d’exiger de l’intéressée qu’elle affecte une partie de ses expectatives successorales à ses études en contractant un prêt. X.________ a encore déposé un mémoire complémentaire le 24 mai 2007 et l’office a indiqué le 11 juin 2007 que la différence entre les montants des bourses allouées pour les périodes 2005/2006 et 2006/2007 se justifierait par l’augmentation de la contribution versée par l’ex-époux de l’intéressée pour l’entretien de leur fils.
Considérant en droit
Toute personne remplissant les conditions fixées par la loi du 11 septembre 1973 sur l'aide aux études et à la formation professionnelle (ci-après : LAE) a droit au soutien financier de l'Etat. Pour l'essentiel, ces conditions sont de deux ordres : des conditions de nationalité et de domicile d'une part, des conditions financières d'autre part. Les conditions financières reposent sur l'un des principes cardinaux de la LAE, exprimé à son article 2 : "Le soutien de l'Etat est destiné à compléter celui de la famille, au besoin à y suppléer". C'est dire que ce soutien a un caractère subsidiaire : le législateur ayant voulu maintenir le principe de la responsabilité de la famille, la nécessité et la mesure du soutien à accorder dépendent donc des moyens financiers dont le requérant et ses père et mère (les parents) disposent pour assumer les frais d'études, de formation et d'entretien du requérant. Toutefois, la capacité financière des personnes autres que les parents qui subviennent à l'entretien du requérant et celle du requérant lui-même sont seules prises en considération dans les cas prévus à l'article 12 chiffres 1 et 2 (art. 14 al. 1 et 2 LAE), soit si d'autres personnes domiciliées dans le canton de Vaud subviennent à l'entretien du requérant (art. 12 ch. 1) ou si, depuis dix-huit mois au moins, le requérant majeur est domicilié dans le canton de Vaud et s'y est rendu financièrement indépendant (chiffre 2). En l'espèce, l'autorité intimée a admis que la recourante était financièrement indépendante au sens de la LAE. C'est donc conformément aux principes applicables à ce statut que doit être calculé le montant de la bourse.
a) Le principe selon lequel la capacité financière est évaluée en tenant compte notamment des dépenses d'entretien et de logement, ainsi que du revenu net admis par la commission d'impôt est posé par la loi (art. 16 LAE). Cette disposition s'applique aussi bien lorsqu'il s'agit d'examiner la capacité financière des parents d'un requérant dépendant que celle d'un requérant indépendant. Le législateur n'a en effet pas opéré de distinction entre ces deux catégories de boursiers, suivant en cela la volonté du Conseil d'Etat exprimée dans l'exposé des motifs relatif au projet de loi (BGC, septembre 1973, p. 1239, ad art. 16: "Le revenu pris en considération pour établir la capacité financière des parents et, le cas échéant, celle du requérant lui-même (...)"). L'art. 16 LAE est libellé de la manière suivante :
"Entrent en ligne de compte pour l'évaluation de la capacité financière :
les charges, à savoir les dépenses d'entretien et de logement;
les ressources, à savoir :
a) le revenu net admis par la Commission d'impôt;
b) la fortune, dans la mesure où elle dépasse le but d'une juste prévoyance et si, par son mode d'investissement, le capital peut supporter, en faveur du recourant, des prélèvements qui ne portent pas un préjudice sensible à l'activité économique de la famille;
c) l'aide financière accordée par toute institution publique ou privée, si ce subside est expressément destiné au paiement des frais d'études tels qu'ils sont définis à l'art. 19 de la présente loi".
L’art. 18 LAE prévoit que :
« les charges sont calculées selon un barème des charges normales, compte tenu de la composition de la famille et du nombre et de l’âge des enfants. Ce barème, établi et périodiquement adapté par la Commission cantonale des bourses d’études, doit être approuvé par le Conseil d’Etat ».
b) Selon l'art. 8 al. 2 du règlement du 21 février 1975 d'application de la LAE (ci-après : RAE), qui s’applique par analogie aux requérants indépendants avec charge de famille (cf. art. 8a RAE), les charges correspondent aux frais mensuels minimum d'une famille pour l'alimentation, le loyer, les services industriels, l'équipement, le ménage, l'habillement, les assurances, le dentiste, les impôts, les loisirs et les frais divers. Elles tiennent compte de la composition de la famille, du nombre et de l'âge des enfants. Elles s’élèvent à :
« Fr. 3'100.- pour deux parents
Fr. 2'500.- pour un parent
auxquels s’ajoutent, par enfant à charge
Fr. 700.- pour un enfant mineur
Fr. 800.- pour un enfant majeur ».
Les art. 11 et 11a al. 1 et 2 RAE, qui précisent la portée de l'art. 18 LAE, prévoient que :
"L'insuffisance ou l'excédent du revenu familial, par rapport aux charges normales, se répartit entre les membres de la famille, à raison d'une part par parent, une part par enfant en scolarité obligatoire et deux parts pour chaque enfant en formation. Si la part de l'excédent du revenu familial afférente au requérant est égale ou supérieure au coût des études, aucune allocation complémentaire n'est attribuée. En cas d'insuffisance de ce revenu, une allocation complémentaire est allouée pour contribuer, en plus du coût des études, à couvrir des frais d'entretien du requérant".
Les principes qui ont guidé le Conseil d'Etat lors de l'adoption de ces dispositions réglementaires sont les suivants :
"le droit à une allocation dépend, toute autre condition étant remplie, de la mesure dans laquelle le revenu des parents est insuffisant pour supporter le coût des études. Il s'établit ensuite une comparaison entre le revenu et les charges. Celles-ci se calculent à partir du barème dit "des charges normales", sorte d'inventaire des dépenses normales d'une famille disposant d'un revenu qui lui permet un niveau de vie à mi-chemin entre la gêne et l'aisance. Il est (le barème) un instrument de mesure qui permet de proportionner le soutien financier de l'Etat aux besoins du requérant et à la situation de la famille (BGC printemps 1973 - septembre 1973, p. 1240)".
Cette réglementation tient compte des dépenses normales forfaitaires d'une famille, indépendamment des charges réelles et de la situation financière effective de celle-ci. Ainsi, les éléments à prendre en compte dans le calcul de l'allocation d'une bourse sont préétablis et ils ne peuvent être modifiés en fonction des circonstances particulières de la famille.
Pour le calcul du coût des études, sont prises en considération toutes les dépenses qu’elles nécessitent, y compris celles qui résultent de la distance entre le domicile et le lieu des études (art. 19 LAE). En vertu de l’art. 12 al. 1 RAE, les éléments constituant le coût des études sont : les écolages et les diverses taxes scolaires (let. a) ; les fournitures (manuels, instruments, matériel) indispensables à la poursuite normale des études (let. b) ; les vêtements de travail spéciaux (let. c) ; les frais de déplacement du domicile au lieu de travail ou d’études et vice versa ou, le cas échéant, les frais de logement hors de la famille (let. d) ; les frais de repas si la distance entre le domicile et le lieu de travail ou d’études ou les exigences des horaires le justifient (let. e). Les frais mentionnés à la lettre a) sont comptés dans le coût des études selon les tarifs des établissements de formation (art. 12 al. 2 RAE). Les frais mentionnés aux lettres b) à e) font l’objet d’un forfait selon le barème et les directives pour l’attribution des bourses d’études approuvées par le Conseil d’Etat le 4 mars 1998. Ils sont comptés pour onze mois pour les apprentissages et dix mois pour les gymnases, écoles assimilées et Hautes Ecoles, à l’exception des frais de logement qui sont comptés pour douze mois (art. 12 al. 3 RAE). Le soutien de l’Etat est accordé quand les charges, augmentées du coût des études du requérant, excèdent le revenu (art. 20 LAE).
Sans doute la loi présente-t-elle dans la définition des conditions financières donnant droit à la bourse un certain schématisme, mais le tribunal ne peut que s’y conformer (cf. arrêt TA BO.2005.0010 du 19 mai 2005 ; voir aussi Luc Recordon, Tâches de l’Etat et des communes, L’enseignement et la formation, in La Constitution vaudoise du 14 avril 2003, édité par Pierre Moor, p. 152-153).
c) En l’espèce, l’autorité intimée a retenu que la recourante ne percevait aucun revenu, hormis la pension alimentaire versée pour l’entretien de son fils à raison de 950 fr. par mois. Elle a déduit de cette contribution le montant forfaitaire de 3'200 fr. retenu par le fisc pour l’assurance-maladie. Cette manière de procéder est conforme à la loi et à la jurisprudence. Le Tribunal administratif a en effet jugé que l'art. 10b al. 3 RAE, selon lequel les pensions alimentaires devaient être comptées sans franchise ou déduction dans le calcul de la capacité financière de la famille, était contraire à la loi (cf. arrêts BO.2006.0011 du 2 juin 2006, BO.2005.0166 du 13 mars 2006, BO.1999.0058 du 13 mars 2000 et BO.1998.0035 du 8 septembre 1999), car il pouvait engendrer des inégalités choquantes en s'écartant du principe selon lequel le revenu était pris en considération sur la base de la taxation fiscale. Ainsi, en l’espèce, le revenu déterminant s’élève à 8'200 fr. par an [(950 x 12) – 3’200], soit 683 fr. par mois.
On déduit ensuite du revenu les charges normales; elles s'élèvent à 2’500 fr. pour un parent, auxquels s'ajoutent 700 fr. par enfant mineur à charge (art. 8 al. 2 RAE applicable par analogie selon l’art. 8a RAE). En l’espèce, celles-ci s’élèvent ainsi à 3'200 fr. Par conséquent, la recourante doit faire face à un déficit de 2'517 fr. (683 – 3'200) ; ses frais d’études doivent ainsi être couverts de manière intégrale par la bourse à octroyer. En l’espèce, l’autorité intimée a fixé le montant de ces frais à 6'920 fr., soit 2'660 fr. pour la formation, 2'000 fr. pour les frais de repas, et 2'260 fr. pour les déplacements. Ces montants, par ailleurs non contestés, apparaissent conformes à la loi ainsi qu’au barème. Le montant des frais d’études s’élève ainsi à 6’920 fr. par an.
d) La recourante peut prétendre, en sus du montant des frais d'études, à une allocation complémentaire (art. 11a al. 2 RAE), qui doit être calculée en faisant abstraction du montant maximum fixé par le Conseil d'Etat dans son barème; le Tribunal administratif a jugé à plusieurs reprises que cette limite était contraire au principe suivant lequel le soutien de l'Etat doit être suffisant pour supprimer tout obstacle financier à la poursuite des études (art. 2 LAE ; arrêt TA BO.2000.0008 du 11 mai 2000). Pour la fixation de l’allocation complémentaire d’un requérant avec une famille à charge (épouse, enfants), le Tribunal administratif a jugé qu’elle devait être calculée en partant de l'insuffisance du revenu familial, compte tenu des charges calculées sur la base de l'art. 8 al. 2 RAE, et en appliquant par analogie à ce montant la répartition prévue par l'art. 11 RAE (répartition entre les membres de la famille à raison d'une part par parent, une part par enfant en scolarité obligatoire et deux parts pour chaque enfant en formation ; voir arrêt TA BO.1998.0180 du 11 novembre 1999). Le tribunal s'est ensuite écarté de cette jurisprudence en appliquant par analogie le régime applicable aux bénéficiaires de l'aide sociale pour calculer le montant de l'allocation complémentaire (cf. notamment arrêt TA BO.2002.0142 du 18 mars 2003). En présence d'un requérant marié sans enfant, le tribunal a par exemple considéré qu'on devait prendre le montant dû au couple au titre de l'aide sociale et le diviser par deux (cf. arrêt BO.2002.0142 précité). La jurisprudence a encore évolué et le tribunal a estimé que le montant de l'allocation complémentaire prévue par l'art. 11a al. 2 RAE devait se baser sur l'insuffisance du revenu familial, compte tenu des charges calculées sur la base de l'art. 8 al. 2 RAE, et en appliquant par analogie à ce montant la répartition prévue par l'art. 11 RAE (cf. arrêts TA BO.2004.0059 du 24 novembre 2004 ; BO.2004.0041 du 25 novembre 2004 ; BO.2004.0069 du 23 décembre 2004 ). Cette solution est adéquate lorsque la situation de famille du requérant correspond à celle du barème, dont les charges types sont calculées selon la composition de la famille et le nombre et l’âge des enfants (art. 8 al. 2 RAE), comme en l’espèce. Ainsi, l’insuffisance du revenu familial, soit 2'517 fr., est répartie à raison de deux parts pour la recourante en formation, et d’une part pour son fils en scolarité obligatoire, et elle s’élève ainsi à 1'678 fr. par mois [(2'517 : 3) x 2], soit 20'136 fr. par an. La recourante a ainsi droit à une bourse d’études d’un montant total de 27’056 fr. (20'136 + 6’920).
a) Selon l'art. 14 al. 3 LAE, si les parents du requérant financièrement indépendant possèdent une fortune importante, le soutien de l'Etat pourra consister partiellement ou totalement en un prêt. L'art. 7a al. 1 RAE précise qu'une aide accordée à un requérant financièrement indépendant peut être constituée pour partie en prêt en fonction de la fortune familiale (fortune des parents/père et mère et du conjoint) selon barème du Conseil d'Etat. Cette règle repose sur l'idée que, en sa qualité d'héritier, le requérant peut solliciter de ses parents une avance d'hoirie ou obtenir un prêt de la part d'une institution privée au vu de ses espérances successorales (TA, arrêts BO.1996.0065 du 16 octobre 1996 et BO.1997.0077 du 22 janvier 1998). A cet égard, le tribunal a déjà jugé que le principe de l'allocation d'une aide mixte (bourse et prêt) n'était pas critiquable puisque prévu expressément par la loi (TA, arrêts BO.2000.0107 du 29 décembre 2000 et BO.2001.0054 du 7 décembre 2001). Il en va différemment s'agissant de fixer une limite de fortune au-delà de laquelle l'intervention de l'Etat est exclue. La règle veut en effet que, pour un requérant financièrement indépendant, l'on ne tienne pas compte de la capacité financière de ses parents (art. 14 al. 2 LAE) dont la fortune fait partie intégrante (cf. art. 16 al. 2 let. b LAE). Une exception à ce principe, ancré dans la loi, ne serait admissible que si elle résultait également d'une disposition légale ; or, l'art. 14 al. 3 LAE prévoit uniquement que "le soutien de l'Etat pourra consister partiellement ou totalement en un prêt", en fonction de la fortune des parents. Le Conseil d'Etat n'est dès lors pas habilité à exclure, dans ses directives, l'octroi d'un prêt. Il ne peut que fixer le seuil à partir duquel l'aide est intégralement allouée sous forme de prêt (TA, arrêts BO.2000.0107 du 29 décembre 2000, BO 2001.0054 du 7 décembre 2001).
b) Selon le barème du Conseil d’Etat, la fortune des parents admise est la dernière fortune nette admise par le fisc. L’office déduira de ce montant le 50% pour le conjoint survivant et divisera le solde par le nombre d’héritiers potentiels (conjoint, nombre d’enfants). En l’espèce, la mère de la recourante est divorcée, et le nombre d’enfants est de trois, recourante comprise. Elle dispose d’une fortune nette qui s’élève à 330'000 fr. selon la décision de taxation relative à l’année 2005. Cette fortune est composée d’un immeuble de 417'000 fr. hypothéqué à concurrence de 161'716 fr., et de titres et autres placements pour un montant de 75'431 fr. (décision de taxation 2005). Toutefois, l’autorité intimée n’a pas tenu compte de la part hypothéquée de l’immeuble, mais de la possibilité d’augmentation de la créance immobilière. La recourante soutient que la fortune de sa mère s’élèverait au montant des titres et autres placements, car seule la fortune mobilisable pourrait être prise en considération. Le barème du Conseil d’Etat ne mentionne cependant que la fortune nette admise par le fisc. La recourante se prévaut à cet égard d’un arrêt du Tribunal administratif BO.2002.0144, consid. 4, du 16 septembre 2003 ; en effet, dans cet arrêt, le tribunal n’a pas pris en compte les éléments de fortune non mobilisables, mais il ne s’agit pas du même contexte. Dans ce dernier arrêt, il est question d’évaluer le montant de la capacité financière conformément à l’art. 16 al. 2 let. b LAE dans le but de fixer la somme à allouer au requérant, alors que dans le cas d’espèce, il s’agit de procéder au calcul de la répartition de cette somme en partie sous forme de bourse et en partie sous forme de prêt. La fortune nette doit ainsi être fixée à 110'000 fr. (330'000 : 3 enfants).
Enfin, le résultat obtenu permet de connaître la clé de répartition bourse/prêt selon le barème, qui prévoit ce qui suit :
bourse prêt maximum à discuter
de 0 à 100'000 fr. 16'800 fr. 0 fr.
100'000 à 200'000 fr. 12'800 fr. 4'000 fr.
200'000 à 300'000 fr. 8'900 fr. 7'900 fr.
300'000 à 400'000 fr. 4'900 fr. 11'900 fr.
400'000 à 500'000 fr. 900 fr. 15'900 fr.
au-delà 0 fr. 0 fr.
Le Tribunal administratif a déjà jugé à de nombreuses reprises que la limitation forfaitaire du montant des bourses, prévue dans le barème, était contraire à la loi. En effet, dans la mesure où le soutien de l'Etat doit être suffisant pour supprimer tout obstacle financier à la poursuite des études (art. 2 LAE), on ne voit pas ce qui pourrait permettre au Conseil d'Etat de déroger, dans ses directives, à l'art. 2 LAE, ainsi qu'aux règles ordinaires d'évaluation de la capacité financière et de calcul des bourses (arrêt TA BO.2006.0075 du 3 novembre 2006, consid. 3b). Les montants figurant dans ce barème ne peuvent ainsi être repris tels quels, car le Conseil d’Etat est parti d’un montant plafond de 16'800 fr. avant de procéder à la répartition bourse/prêt. C’est pourquoi l’autorité intimée a opté pour une solution consistant à appliquer un pourcentage correspondant au barème. Ainsi, pour une fortune s’élevant de 100'000 à 200'000 fr., le montant à allouer au requérant est réparti à raison de 76% sous forme de bourse et de 24% sous forme de prêt. Le tribunal considère que cette solution est adéquate et raisonnable, en tout cas tant que le barème du Conseil d’Etat n’aura pas été modifié. La recourante ne comprend pas pour quel motif elle a reçu un montant sous forme de bourse s’élevant à 30'540 fr. pour l’année académique 2005/2006, avec la possibilité d’un prêt portant sur une somme de 4'000 fr., alors que pour 2006/2007, seul un montant de 20'500 fr. lui a été octroyé sous forme de bourse. En réalité, il apparaît que l’autorité intimée a commis une erreur lors de l’allocation de la bourse précédente ; en effet, il ressort de son dossier que l’autorité intimée a retenu une fortune nette déterminante de 105'000 fr. Elle a ainsi dû se reporter au barème où il est mentionné qu’en cas de fortune s’élevant de 100'000 à 200'000 fr., le montant à allouer sous forme de prêt était fixé à 4'000 fr. Or, comme on l’a vu ci-dessus, ce raisonnement est inexact, vu que les montants figurant dans ce barème ne peuvent être repris tels quels dans l’hypothèse où l’aide à allouer est supérieure à 16'800 fr. La différence existant entre les deux périodes s’explique ainsi par une erreur commise lors de l’allocation de la bourse précédente.
c) Le montant à allouer à la recourante sous forme de bourse s’élève ainsi à 20'563 fr. (76% de 27'056 fr.), le reste, soit 6'493 fr., pouvant faire l’objet d’un prêt.
Il résulte des considérants qui précèdent que le recours doit être très partiellement admis et la décision attaquée réformée, en ce sens que la recourante a droit à une bourse d’un montant de 20'563 fr., avec la possibilité d’un prêt portant sur une somme de 6'493 fr. Les frais de justice seront laissés à la charge de l’Etat, vu que le recours a été déposé en raison du manque de transparence de l’autorité intimée, qui n’a pas informé la recourante de son erreur commise lors de l’allocation de la bourse précédente (art. 55 al. 1 et 3 LJPA). Au surplus, il ne sera pas alloué de dépens.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I. Le recours est très partiellement admis.
II. La décision de l’Office cantonal des bourses d’études et d’apprentissage du 16 novembre 2006 est réformée en ce sens que X.________ a droit à une bourse d’un montant de 20'563 francs, avec la possibilité d’un prêt portant sur une somme de 6'493 francs, pour la période courant du 15 octobre 2006 au 15 octobre 2007.
III. Les frais de justice sont laissés à la charge de l’Etat.
IV. Il n’est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 18 juillet 2007
Le président: La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.