décision du 9 juillet 2004

CANTON DE VAUD TRIBUNAL ADMINISTRATIF

Arrêt du 10 février 2005

Composition

M. Etienne Poltier, président; M. Pascal Martin et M. Philippe Ogay, assesseurs

recourante

A. X., 1********, à Z.,

autorité intimée

Office cantonal des bourses d'études et d'apprentissage, à Lausanne

I

Objet

à compléter

Recours A. X.________ contre décision de l'Office cantonal des bourses d'études et d'apprentissage du 9 juillet 2004 concernant B. X.________

Vu les faits suivants

A. B. X.________, née en 1985 et vivant auprès de ses parents, a entrepris un pré-apprentissage, dans le but d'acquérir la formation de coiffeuse pour dames, cela auprès du salon de coiffure 2********, à Lausanne (voir à ce sujet le contrat daté du 8 septembre 2003 versé au dossier); cette formation devait débuter à fin août 2003.

B. B. X.________ a déposé le 6 octobre 2003 une demande de bourse, en vue d'obtenir une aide dans le cadre de cette formation (en particulier pour obtenir une prise en charge des frais de transports et de repas).

Le formulaire de demande apparaît correctement rempli, sous certaines réserves (ainsi, le numéro de compte de chèques ou le compte bancaire sur lequel devrait être versée la bourse n'est pas indiqué; de même, si le formulaire indique l'existence de trois frères et sœurs, la rubrique demandant des précisions à ce sujet n'a pas été complétée).

C. Le 12 décembre 2003, l'OCBEA a obtenu de l'Office d'impôt de Vevey la décision de taxation relative à l'année fiscale 2002 (le revenu net indiqué s'élève à 26'900 fr.; le document confirme également la présence de trois enfants).

Estimant toutefois le dossier incomplet, l'OCBEA s'est adressé à A. X.________, le père de la requérante, en date du 15 décembre 2003 pour lui demander des renseignements complémentaires; la liste des documents demandés est au demeurant assez longue et porte notamment sur la déclaration d'impôt 2001/2002 bis, complète, ainsi que toutes pièces relatives à l'ensemble des revenus perçus.

Cet envoi étant resté sans réponse, l'OCBEA s'est adressé à A. X.________ par lettre du 1er avril 2004, pour renouveler cette demande de pièces; cette lettre invitait son destinataire à produire les pièces requises dans un délai échéant le 19 avril 2004 et précisait que, sans nouvelles de celui-ci, l'office considérerait que l'intéressé renonçait à l'obtention d'une bourse pour la période en cours et classerait le dossier.

En l'absence de réaction du père de la requérante, l'office a rendu une décision de refus de bourse en date du 9 juillet 2004; elle est motivée ainsi :

"(…)

Le requérant n'a pas fourni les documents nécessaires à la prise de décision.

(…)"

D. Agissant par acte du 24 août 2004, A. X.________ a recouru au Tribunal administratif contre la décision précitée; il annonce la production de documents manquants à bref délai; tel a été le cas courant septembre 2004 (ont été produits la déclaration d'impôt 2001-2002 bis, ainsi que des pièces relatives aux rentes AI et prestations complémentaires reçues par les membres de la famille X.________).

Dans une détermination du 28 septembre 2004, l'office a relevé que les documents demandés auraient pu être fournis plus tôt; il ajoute que l'année de pré-apprentissage étant terminée, il serait prêt à réviser le dossier de la recourante si celle-ci démontrait avoir dû effectuer un emprunt bancaire pour financer cette formation. La recourante a toutefois annoncé par la suite ne pas avoir effectué d'emprunt et l'office n'est pas revenu sur la décision attaquée.

Considérant en droit

La décision du 9 juillet 2004 a été adressée à la recourante en courrier B; on ignore ainsi à quelle date ce pli lui est parvenu. Par ailleurs, celle-ci indique qu'elle se trouvait en vacances dans son pays, la Macédoine, durant l'été, et qu'elle n'a pris connaissance de la décision attaquée que le 15 août 2004.

a) De manière générale, la notification a lieu au moment où l'acte entre dans la "sphère de puissance" du destinataire, soit dès qu'il est en son pouvoir d'en prendre connaissance (Poudret, Commentaire de la loi fédérale d'organisation judiciaire, vol. I, Berne 1990, ad art. 32, n. 1.2). S'agissant d'un envoi sous pli ordinaire, il est censé reçu dès qu'il a été remis au destinataire, dans sa boîte aux lettres ou sa case postale.

Toutefois, lorsque la notification se fait par pli ordinaire, l'envoi ne fait pas preuve de sa réception par son destinataire, ni de la date de celle-ci (cf. Grisel, Traité de droit administratif, Neuchâtel 1984, vol. II , p. 877-878; Poudret, Commentaire de la loi fédérale d'organisation judiciaire, vol. I, Berne 1990, ad art. 32, n. 1.3.1 et n. 1.11).

La preuve de la notification et de sa date incombe à l'autorité, et non au recourant. Cette répartition du fardeau de la preuve découle des règles générales (cf. art. 8 CC) selon lesquelles, en principe, celui qui allègue des faits dont il déduit des droits doit en prouver l'existence (sur la question, voir : ATF 105 III 43; Poudret, op. cit., n. 1.11; Rivier, Droit fiscal suisse, L'imposition du revenu et de la fortune, 2ème éd., Lausanne 1998, p. 167 et réf. citées). A cet égard, Grisel (op. cit., p. 877) arrive à la conclusion suivante : " Dès lors, la partie qui prétend avoir déposé un recours dans le délai légal, n'est pas tenue d'en établir le point de départ, c'est l'affaire de l'autorité."

Ainsi, contrairement à l'envoi recommandé, celui sous pli ordinaire ne fait pas preuve. Toutefois, celle-ci peut résulter de l'ensemble des circonstances, en particulier de la correspondance échangée.

b) Dans le cas d'espèce, l'OCBEA n'est pas en mesure d'établir la date exacte de la notification de sa décision; il n'y a donc pas de motif, résultant de l'ensemble des circonstances du cas, de retenir que la requérante a reçu la décision attaquée avant son retour de vacances, soit, comme elle l'a indiqué, le 15 août 2004.

c) On ajoutera encore que, d'après la doctrine et la jurisprudence (Grisel, op. cit., p. 896; et les arrêts déjà cités : ATF 107 V 191; ATF 101 Ia 8), la personne qui s'absente à l'étranger au cours d'une période égale ou supérieure à la durée du délai mais inférieure à plusieurs mois et qui ne s'attend pas à la fixation d'un délai, ne manque pas de diligence en n'avisant pas aux moyens de nature à le respecter (cf. aussi sur la question de l'empêchement non fautif : Känzig/Behnisch, Die direkte Bundessteuer, Aufl. 2, Basel 1992, ad. art. 85, n. 10, ad art. 74 et ad art. 99 n. 25; dans le même sens, v. Egli, La protection de la bonne foi dans le procès, Quelques applications dans la jurisprudence, in Juridiction constitutionnelle et Juridiction administrative, Zurich 1992, p. 225 ss, spéc. p. 231).

En l'espèce, il n'y a pas lieu de considérer que la requérante devait s'attendre à une notification durant l'été 2004 d'une décision relative à sa demande de bourse 2003. Dès lors, dans la mesure où la notification d'une décision n'était guère prévisible, on ne pouvait exiger de la requérante qu'elle prenne des mesures pour faire suivre son courrier à son lieu de vacances (voir, dans le même sens, TA, FI.1998.0029 du 7 octobre 1999, consid. 3 et 4).

d) En définitive, le recours apparaît donc comme ayant été formé en temps utile et il y a lieu d'entrer en matière sur le fond.

En substance, l'OCBEA a refusé l'octroi d'une bourse, au motif que les pièces nécessaires à l'examen de la demande n'avaient pas été produites.

a) On peut comprendre tout d'abord la décision précitée, en ce sens que l'office, après avoir apprécié les éléments de faits versés au dossier, a considéré que la recourante n'avait pas démontré que les conditions posées à l'octroi d'une bourse, notamment sur le plan financier, étaient remplies. Ce constat était très certainement exact en l'état du dossier à la date à laquelle la décision a été rendue.

Toutefois, les règles applicables à la juridiction administrative vaudoise permettent au recourant d'invoquer devant l'autorité de recours des faits qui n'avaient pas été allégués en première instance (voir à cet égard notamment art. 48 et 53 de la loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administratives; ci-après : LJPA; selon la seconde disposition précitée notamment, le tribunal établit d'office les faits). En d'autres termes, il est nécessaire de vérifier, sur la base des compléments de faits apportés par le recourant dans le cadre de la présente procédure, si le refus de la bourse demandée est ou non fondé. Or, tel ne paraît pas être le cas à première vue au regard notamment de la déclaration d'impôt 2001-2002 bis, voire sur la base des autres pièces versées au dossier.

En d'autres termes, sous réserve des points que l'on examinera encore ci-après sous lettres b) et c), le recours devrait être accueilli. Dans cette hypothèse, d'ailleurs, le tribunal aurait la faculté soit de réformer la décision attaquée et de fixer le montant de la bourse, soit d'annuler celle-ci et de renvoyer la cause à l'office pour nouvelle décision et calcul de la bourse allouée pour l'année 2003-2004.

b) La décision attaquée pourrait, il est vrai, être comprise d'une autre manière également, à tout le moins si on la rapproche de la lettre du 1er avril 2004. On pourrait en effet considérer qu'il s'agit en réalité d'une décision d'irrecevabilité de la demande de bourse. Compte tenu de la formulation de la décision contestée, cela est néanmoins douteux. Quoi qu'il en soit, un prononcé d'irrecevabilité ne serait en l'occurrence pas conforme à la loi.

aa) Le principe de la maxime d'office (ou maxime inquisitoire), implique qu'il appartient à l'administration elle-même de définir les faits pertinents puis de prendre les mesures d'administration des preuves nécessaires pour les établir. Ce principe, qui prévaut en procédure administrative, connaît toutefois des restrictions dans les situations où sont en cause des faits que l'administré est mieux à même de connaître; dans ce cas, un devoir de collaboration lui incombe. Le problème est ici celui de la sanction de la violation de cette obligation de collaborer. Une première solution permet - comme on l'a vu ci-dessus - à l'administration de statuer en l'état de ses connaissances; une seconde, prévue par certaines dispositions légales (art. 13 al. 2 PA et 43 al. 3 LPGA) donne à l'autorité la faculté de déclarer la demande irrecevable (sur ce problème, voir Pierre Moor, Droit administratif II, Berne 2002, p. 258 ss, spéc. p. 260; en matière d'assurances sociales, voir Ueli Kieser, Das Verwaltungsverfahren in der Sozialversicherung, Zürich 1999, p. 108 ss; le même, ATSG-Kommentar, Zürich 2003, p. 441, no 41 ad art. 43 LPGA; voir également ATF 108 V 231 et TA, arrêt du 25 juin 2001, PS 2001.0017, confirmé par ATFA du 19 février 2002, C 219/01).

On relèvera cependant que cette seconde voie (à savoir celle de l'irrecevabilité de la demande) constitue une sanction grave, qui nécessite une base légale (voir dans cens, encore que nuancé ATF 108 V précité).

bb) Or, le droit cantonal ne connaît pas de dispositions comparables à celles des art. 13 al. 2 PA et 43 al. 3 LPGA. Certes, le devoir de collaborer du requérant à l'établissement des faits est évoqué dans quelques dispositions de la loi du 11 septembre 1973 sur l'aide aux études et à la formation professionnelles (ci-après : LAE; le règlement d'application de cette loi du 21 février 1975 est cité ci-après RAE); on mentionnera à ce propos l'art. 39, spéc. al. 2 LAE (cette obligation est d'ailleurs implicite dans d'autres règles, tels les articles 25, 29 ou 30 LAE). Cependant, aucune de ces règles ne prévoit la sanction de l'irrecevabilité en cas de collaboration défaillante de l'intéressé.

c) On citera encore à ce propos l'art. 2 al. 4 RAE, selon lequel les demandes déposées en cours de formation sont traitées dès la date du dépôt au prorata des mois d'études encore à effectuer. Cette règle vise l'hypothèse d'une demande tardive, déposée après le début de la formation pour laquelle l'aide est sollicitée. Au cas où cette dernière serait interprétée très largement, on pourrait alors soutenir que la demande de bourse, lorsqu'elle n'a pas été complétée par les pièces requises, doit être réputée inexistante; mais c'est une autre manière de dire qu'une telle demande est irrecevable, bien qu'aucune disposition légale, ni même réglementaire, ne le prévoie.

Les considérations qui précèdent conduisent à l'admission du recours, le dossier étant retourné à l'Office cantonal des bourses d'études et d'apprentissage pour nouvelle décision et, vraisemblablement, calcul de la bourse demandée. Néanmoins, dans la mesure où le refus opposé au recours était initialement bien-fondé, il convient en équité de mettre l'émolument d'arrêt à charge du recourant (art. 55 LJPA).

Par ces motifs

le Tribunal administratif

arrête:

I. Le recours est admis.

II. La décision rendue le 9 juillet 2004 par l'Office cantonal des bourses d'études et d'apprentissage est annulée; le dossier de la cause lui est retourné pour nouvelle décision et calcul éventuel de la bourse demandée pour la période scolaire 2003-2004.

III. L'émolument d'arrêt, par 100 (cent) francs, est mis à la charge du recourant A. X.________.

jc/Lausanne, le 10 février 2005

Le président:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Le présent arrêt peut faire l'objet, dans les trente jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au Tribunal fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110)