TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 30 mars 2023
Composition
M. François Kart, président; M. Etienne Poltier, juge suppléant;
M. Jean-Etienne Ducret, assesseur.
Recourant
Office fédéral de l'agriculture, Schwarzenburgstrasse 165, à Berne,
Autorité intimée
Département des finances et de l'agriculture (DFA), Secrétariat général, représenté par Direction générale de l'agriculture, de la viticulture, et des affaires vétérinaires (DGAV), à Morges,
Autorité concernée
Municipalité de Lucens, à Lucens,
Tiers intéressés
A.________, à ********, représenté par Christian GOLAY, Notaire, à Moudon,
B.________, à ********,
C.________, à ********.
Objet
Décisions du service des améliorations foncières
Recours Office fédéral de l'agriculture c/ décision du Département des finances et de l'agriculture (DFA) du 19 juillet 2022 autorisant le morcellement de la parcelle n° 12066 de la Commune de Lucens, propriété de A.________, en deux nouveaux biens-fonds.
Vu les faits suivants:
A. A.________ est propriétaire, au territoire de la commune de Lucens, de la parcelle n°12066. Ce bien fond comporte une surface totale de 38’579 m2 et il est intégralement affecté en zone agricole. Selon les indications figurant au dossier, il est affermé pour partie à Monsieur C., agriculteur, et pour le solde à Monsieur B..
On note au passage que cette parcelle était incluse dans le périmètre du syndicat d’amélioration foncière de Sarzens, clos en 1987. Il en va d’ailleurs de même de deux parcelles, n°12083 et 17090, propriétés de B.________.
B. a) A.________ souhaite se séparer de la parcelle 12066 ; au demeurant, B.________ est prêt à acquérir la fraction de cette parcelle qu’il exploite en bail à ferme, alors que tel ne semble pas être le cas pour C.________, pour celle qu’il cultive.
b) Pour concrétiser ce transfert, le notaire mandaté, Me Olivier Golay, à Moudon, a soumis au Service, de l’agriculture et de la viticulture, par lettre du 25 mars 2022, une demande d’autorisation de morcellement ; sa demande est fondée sur l’art. 112 de la loi vaudoise du 29 novembre 1961 sur les améliorations foncières (LAF ; BLV 913.11) ainsi que sur l’art. 102 de la loi fédérale du 29 avril 1998 sur l’agriculture (LAgr ; RS 910.1). Le formulaire de demande évoque également l’art. 60 de la loi fédérale du 4 octobre 1991 sur le droit foncier rural (LDFR ; RS 211.412.11) ; en l’occurrence cependant, cette disposition n’est pas applicable ; la Commission foncière rurale section 1 a d’ailleurs constaté qu’elle n’avait pas à se prononcer sur ce projet de morcellement.
c) Dans sa réponse du 1er mars 2022, la Direction générale de l'agriculture, de la viticulture et des affaires vétérinaires (DGAV) a relevé que, à ses yeux, le projet de morcellement présenté n’était pas fondé sur de justes motifs, de sorte que cette autorité n’était pas en mesure de l’accepter. Par lettre du 20 avril 2022, le notaire précité est revenu à la charge, en soulevant diverses questions ; à quoi la DGAV, par lettre du 13 mai 2022 relevait que l’interdiction de morceler les terres ayant fait l’objet d’un remaniement parcellaire n’était pas limité dans le temps (référence était faite à l’art. 36 al. 3 de l’ordonnance du Conseil fédéral sur les améliorations structurelles dans l’agriculture ; ci-après : OAS ; RS 913.1). Cette correspondance évoquait cependant une possibilité : selon cette autorité, le fait de réunir le bien-fonds détaché avec une parcelle agricole voisine permettrait d’éviter de créer de nouvelles parcelles et ainsi susciter un juste motif.
d) Le notaire Golay, en date du 15 juin 2022, a dès lors déposé une nouvelle demande de morcellement ; il indique que B.________ (futur acquéreur, d’une fraction de la parcelle 12066 de Lucens), entend simultanément réaliser la réunion des parcelles 12083 et 17090 de Lucens ; on précise à ce propos que ces deux derniers bien-fonds ne sont pas voisins de la parcelle 12066, même s’ils étaient inclus dans le même syndicat.
C. a) Par décision du 19 juillet 2022, la DGAV a donné une suite favorable à cette demande et accordé l’autorisation sollicitée, à condition que les parcelles n°12083 et 17090 de Lucens soit réunies.
b) Agissant par acte du 30 août 2022, l’Office fédéral de l’agriculture (OFAG) a recouru contre cette décision auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP). Il conclut en substance à l’admission du recours et au refus de l’autorisation de morcellement portant sur la parcelle 12066.
c) Agissant par l’intermédiaire du notaire Golay, A.________ s’est déterminé sur le recours, en concluant à son rejet dans un mémoire du 29 septembre 2022. La DGAV a déposé sa réponse le 3 octobre 2022 ; elle conclut également au rejet du recours.
Quant à l’Office fédéral recourant, il a complété ses déterminations dans une écriture du 7 novembre 2022 ; il y confirme ses conclusions.
d) L’OAS, dans sa version du 7 décembre 1998, a été abrogée pour être remplacée par une nouvelle ordonnance sur le même objet du 2 novembre 2022, entrée en vigueur le 1er janvier 2023 (on peut retenir en substance que l’art. 36a OAS a été remplacé par l’art. 68 de la nouvelle ordonnance). Les parties ont été interpellées sur la question de savoir s’il convenait d’appliquer l’ancien ou au contraire le nouveau droit dans le cadre de la présente procédure de recours. Le notaire Golay s’est déterminé à ce sujet le 7 février 2023 ; il relève que, à ses yeux, le nouveau droit donnerait un fortiori raison à son client ; l’OFAG, dans sa prise de position du 9 février 2023 retient qu’il conviendrait d’appliquer l’ancien droit ; toutefois, si l’art. 68 nOAS, devait s’appliquer le recours devrait être rejeté, dès lors que cette disposition comporte désormais une liste exhaustive des justes motifs pouvant permettre une dérogation à l’interdiction de morcellement. La DGAV s’est également déterminée sur ce point, dans une écriture du 20 février 2023, en plaidant pour l’application de l’ancien droit.
Considérant en droit:
a) L’Office recourant déplore que la notification de la décision attaquée soit intervenue par courriel. Cela correspond néanmoins à la suggestion figurant dans la circulaire n°04/2021 "Interdiction de morceler" selon l’art. 102 de la loi sur l’agriculture, du 15 décembre 2021, diffusée par l’Office lui-même (chiffre 3.3 de cette circulaire).
b) Cette objection est en l’occurrence sans aucune incidence. En effet, la décision du 19 juillet 2022 a déclenché un délai de recours de 30 jours ; compte tenu des féries d’été, ce délai n’était pas échu lors du dépôt du pourvoi en date du 30 août 2022. Ce pourvoi a été ainsi formé en temps utile, même si l’on considère que la notification à l’OFAG par courriel devait être tenue pour régulière.
c) Par ailleurs, à teneur de l’art. 166 al. 3 LAgr, l’Office précité a qualité pour recourir, de sorte qu’il convient d’entrer en matière sur le fond.
a) L’art. 102 al. 1 de la loi fédérale du 29 avril 1998 sur l’agriculture (LAgr ; RS 910.1) prévoit une interdiction de morceler les terrains qui, comme c’est le cas en l’espèce, ont été compris dans le périmètre d’un remaniement parcellaire. Cette interdiction est reprise à l’art. 35 al. 3 aOAS. L’art. 102 al. 3 LAgr autorise toutefois les cantons à accorder des dérogations lorsque des motifs importants le justifient. L’art. 109 LAF reprend sur le plan cantonal l’interdiction générale de morceler, sans limite dans le temps et quelle que soit la surface des parcelles à créer. Selon l’art. 110 LAF, cette interdiction ne frappe pas les terrains compris dans une zone réservée à la construction ou à l’industrie selon un plan d’affectation prévu par la loi du 4 décembre 1985 sur l’aménagement du territoire et les constructions (LATC ; RSV 700.11) ou soustraite à l’application du droit foncier rural, l’interdiction étant toutefois maintenue pour les parcelles grevées d’une mention « améliorations foncières ». L’art. 111 LAF instaure en outre une dérogation en faveur des biens-fonds agricoles, viticoles et forestiers qui n’ont pas bénéficié de subventions à titre d’améliorations foncières, à condition que la contenance des nouvelles parcelles soit de 9 ares au moins pour les vignes et de 45 ares au moins pour les autres fonds. Enfin, l’art. 112 LAF donne au département la compétence d’accorder des dérogations aux règles interdisant le morcellement du sol pour de justes motifs, ceci sans autre précision. Selon le Tribunal fédéral, de ce point de vue, le droit cantonal n’a pas de portée propre par rapport au droit fédéral qui admet l’octroi de dérogations pour des motifs importants (ATF 1A.36/2001 du 29 janvier 2002 consid. 1.1).
L’interdiction de morceler a pour but de prolonger aussi longtemps que possible l’effet recherché lors de l’octroi des subsides pour des entreprises d’améliorations foncières, c'est-à-dire de conserver les avantages résultant de ces opérations afin de maintenir les biens-fonds concernés à la disposition de leurs exploitants (cf. Message du Conseil fédéral du 19 janvier 1951 à l’appui d’un projet de loi sur l’amélioration de l’agriculture et le maintien de la paysannerie, FF 1951 I 249 ; ATF 1A.36/2001 précité consid. 3.1). Il s’agit de maintenir l’état parcellaire tel qu’il résulte du remaniement réalisé avec le financement des pouvoirs publics qui a pour objectif de regrouper dans toute la mesure du possible les parcelles d’un même propriétaire afin d’en améliorer l’exploitation (ATF 101 Ib 198 consid. 3a p. 200) ; plus les incidences sur l’état des lieux tel qu’il résulte du remaniement seront limitées, plus aisément l’autorité pourra accéder à une demande de fractionnement.
b) aa) Les motifs importants permettant de déroger à l’interdiction de morceler en application de l’art. 102 al. 3 LAgr ne sont définis ni dans la loi, ni dans les travaux préparatoires (ATF 1A.36/2001 précité consid. 3.1 et références). En vertu de l’art. 36 OAS , sont notamment considérées comme motifs importants l’assignation exécutoire à une zone à bâtir, une zone de protection ou une autre zone d’affectation non agricole (let. a), une autorisation de construire exécutoire délivrée en vertu de l’art. 24 de la loi du 22 juin 1979 sur l’aménagement du territoire (let. b), l’inutilité, du point de vue de l’agriculture, de la reconstruction de bâtiments et d’installations détruits par un incendie ou une catastrophe naturelle (let. c), et l’utilisation pour une construction de la Confédération, pour les chemins de fer fédéraux ou pour les routes nationales (let. d). Pour le surplus, l’art. 102 al. 3 LAgr permet au canton d’accorder des dérogations pour des motifs importants. Lorsque, comme c’est le cas en l’espèce, aucune des hypothèses visées à l’art. 36 OAS n’est réalisée, l’existence de justes motifs est une question d’appréciation qui doit être résolue en conformité avec le sens et le but de la loi, dans le respect du principe de l’égalité de traitement. L’autorité doit procéder à une pesée des intérêts en présence, soit entre l’intérêt public à voir la répartition des biens-fonds maintenue telle qu’elle avait été fixée lors de la réunion parcellaire et l’intérêt privé du propriétaire à effectuer une nouvelle division. C’est seulement lorsque le second intérêt prévaut que l’existence d’un juste motif doit être admise et que l’autorisation doit être octroyée. Tel est le cas lorsque l’application stricte des règles légales entraîne des conséquences rigoureuses que le législateur n’a pas voulues. L’octroi cumulé d’autorisations exceptionnelles ne doit pas avoir pour effet de vider de sa substance la réglementation en vigueur (ATF 1A.36/2001 précité consid. 3.1 et références : voir aussi CDAP, arrêt du 28 juin 2012, FO.2011.0025, consid.1).
bb) L’OAS, dans sa nouvelle teneur du 2 novembre 2022, énumère à son art. 68 les exceptions à l’interdiction de morceler ; le terme "notamment" a disparu de cette norme, d’où il faut conclure que cette énumération des justes motifs de dérogation est désormais exhaustive.
cc) La question se pose dès lors de savoir s’il convient d’appliquer l’ancien droit, en vigueur au moment du prononcé de la décision attaquée, ou au contraire le nouveau droit, désormais en vigueur. Dans le second cas, force serait de constater que l’état de fait présenté par le recourant ne correspond à aucune des situations énumérées. La configuration visée à l’art. 68 let. j nOAS est la plus proche de celle du cas d’espèce ; cependant, elle prévoit la possibilité d’une dérogation dans le cas d’une "unification de toutes les parties de la parcelle morcelée avec les parcelles voisines ou une amélioration du regroupement des terres via un morcellement". Le premier cas n’est à l’évidence pas réalisé ; en l’occurrence, les fractions de la parcelle 12066 devraient, pour entrer dans l’hypothèse visée, être réunies en totalité à des parcelles voisines, ce qui n’est nullement le cas du projet de morcellement présenté (le fait que le fermier Blanc soit propriétaire de biens-fonds à proximité de la parcelle 12066 n’est pas suffisante à cet égard, dès lors qu’elle ne permet pas une réunion de ces fonds). De même, on ne peut guère parler, à ce sujet, d’une amélioration du regroupement des terres, dans la mesure où ce projet ne consacre, dans le meilleur des cas, qu’une forme de statu quo (le nombre de parcelles devant, suivant la demande demeurer le même avant ou après le morcellement).
dd) Dans le cas d’espèce, le litige porte sur l’octroi d’une autorisation pour un acte futur ; en outre, le droit a changé, non pas durant la procédure administrative non contentieuse, mais en procédure de recours, après le dépôt du pourvoi. S’agissant de la question de l’application du droit dans le temps dans une telle configuration, le principe usuel retenu en jurisprudence est d’appliquer le droit en vigueur au moment de la décision attaquée ; l’autorité de recours est en effet chargée d’un contrôle de la légalité de l’acte querellé. Elle réserve toutefois l’hypothèse dans laquelle les nouvelles règles se fondent sur un motif d’ordre public ou sur un but d’intérêt public important (ou majeur) : l’autorité de recours doit alors appliquer le nouveau droit (ATF 141 II 393, consid. 2.4 et les références citées) ; tel a été le cas de l’application de (certaines) normes nouvelles du droit de la protection des eaux ou de l’environnement ou encore de l’art. 38a LAT. On peut ainsi se demander si l’application de l’art. 68 nOAS, qui tend à mieux protéger les résultats des mesures d’amélioration des structures et donc des conditions d’exploitation des entreprises et des biens-fonds agricoles, vise ou non un tel intérêt public majeur.
On laissera toutefois cette question ouverte au vu des considérants qui suivent.
Sous l’empire de l’ancienne ordonnance, l’art. 35 al. 3 aOAS prévoyait une interdiction de morceler les terres ayant fait l’objet d’un remaniement parcellaire, ce sans limite de temps ; quant à l’art. 36 aOAS, il comportait une énumération de situations permettant l’octroi de dérogations à cette interdiction ; aucun des cas mentionnés ne correspond à la situation du cas d’espèce. En d’autres termes, seul le fait que l’art. 36 ne comportait pas une liste exhaustive des cas de dérogation permettait à l’autorité cantonale compétente d’autoriser un morcellement non prévu dans cette liste, ce pour des motifs importants, résultant, comme l’indique la jurisprudence, d’une pesée des intérêts en présence.
a) En somme, la décision attaquée s’appuie sur le fait que le morcellement sollicité (fractionnement en deux parcelles : respectivement de 22'380 m2 et 16'199 m2 ) serait "compensée" par la réunion de deux autres parcelles non voisines, propriété de B.. Cette nouvelle situation pourrait être considérée, dans le meilleur des cas, comme un statu quo; on peut considérer au contraire que la division de la parcelle 12066 en deux nouvelles parcelles péjore les conditions d’exploitation de ce bien-fonds agricole (autrement dit, il n’y a statu quo qu’au vu de la situation de fait actuelle, où la parcelle est exploitée par deux agriculteurs sur la base de baux à ferme). Dans la pesée d’intérêts, l’autorité intimée admet en quelque sorte, face à ce statu quo, que l’intérêt privé du propriétaire actuel et celui de B. l’emportent sur l’intérêt public opposé.
aa) S’agissant des intérêts publics en cause, on a déjà relevé que l’art. 102 LAgr, ainsi que les art. 35 et 36 aOAS visent à conserver dans toute la mesure du possible les résultats des opérations de remaniements parcellaires obtenus à l’aide de financements publics. Ainsi, seul des motifs importants au sens de l’art. 36 aOAS peuvent justifier l’octroi d’une dérogation ; selon la jurisprudence, il s’agit à cet égard d’être restrictif et de n’admettre une autorisation de morcellement que dans des cas de rigueur (TF, arrêt A.36/2001, du 29 janvier 2002, considérant 3.2).
bb) Le propriétaire intimé évoque le droit de préemption dont bénéficient sur sa parcelle chacun des fermiers ; l’exercice de ces droits n’est possible à ses yeux que moyennant un fractionnement préalable. Pour sa part, l’Office recourant se réfère au message du Conseil fédéral relatif à la Politique agricole 2007, qui comportait des propositions de modification à la LDFR et à la LBFA. On extrait de ce message le passage suivant (FF 2002 4611, 4617) :
« Lorsque le propriétaire vend un immeuble agricole qu’il a cédé en location, l’objet du contrat de vente ne doit pas forcément être identique à celui de l’affermage. Il se peut que le propriétaire loue, par exemple, un bien-fonds (parcelle) entier à deux ou plusieurs fermiers ou qu’il en garde une partie pour son propre usage. Dans la littérature, la question de savoir si, dans ce cas, le fermier peut faire valoir son droit de préemption est controversée. Le Tribunal fédéral n’a, à ce jour, pas eu à la trancher. Il est donc justifié qu’elle soit traitée par le législateur. La proposition consiste à préciser, dans la loi, que le fermier a un droit de préemption sur l’objet affermé. Cette phrase établit le droit de préemption du fermier, même lorsque l’objet affermé et celui de l’achat ne coïncident pas. L’exercice du droit de préemption sur une partie de parcelle présuppose que la parcelle soit préalablement subdivisée selon les surfaces d’utilisation. Il en va de même lorsqu’un immeuble est subdivisé en deux parties, dont l’une est assujettie à la LDFR et l’autre pas (art. 2, al. 2, let. c et d, en relation avec l’art. 60, al. 1, let. a). Ce mécanisme de subdivision n’est dès lors pas nouveau. Il est cependant interdit de diviser un bien-fonds lorsque cette division pourrait violer l’interdiction de morcellement stipulée à l’art. 58, al. 2, ou celle prévue à l’art. 102 LAgr. Lors de la procédure de consultation, cette proposition a été approuvée par une grande majorité des cantons et des organisations paysannes. »
Les préoccupations du propriétaire sont légitimes ; il n’en demeure pas moins que, comme le relève cet extrait du message du Conseil fédéral, la faculté d’exercer le droit de préemption, dont disposent les deux fermiers, qui correspond à un intérêt privé, ne saurait primer sur l’intérêt public que revêt l’interdiction de morcellement de l’art. 102 LAgr.
cc) L’autorité intimée fait valoir que la parcelle 12066 est exploitée depuis fort longtemps en deux parchets séparés, de sorte que la réunion de ces deux fractions ne fait pas sens en termes d’amélioration de « l’exploitabilité agricole » de ces fonds. Cette argumentation se heurte cependant aux choix arrêtés lors du remaniement ; elle revient en effet à remettre en cause l’appréciation des organes du syndicat et spécialement de la commission de classification lors de sa décision sur le nouvel état. Or, il n’apparaît pas démontré, à la lecture du dossier, qu’un fractionnement, prélude à une gestion séparée des deux parchets, soit de nature à améliorer les conditions d’exploitation de la parcelle 12066 ; on ne peut donc pas retenir que la présomption, suivant laquelle des surfaces plus étendues offrent de meilleures conditions d’exploitation agricole, serait renversée.
dd) Les motifs d’ordre privé invoqués ne paraissent au surplus pas correspondre à l’existence d’un cas de rigueur de sorte qu’ils ne peuvent pas être considérés comme des motifs importants au sens de la disposition précitée. Tout d’abord, le propriétaire actuel de la parcelle 12066 de Lucens indique ne pas vouloir prolonger les baux existants. Ce motif ne parait pas revêtir beaucoup de poids; de toute manière, si les baux sont dénoncés, cela ne permettrait pas encore une utilisation non agricole du sol. Par ailleurs, comme l’indique l’Office recourant, des alternatives au fractionnement projeté sont possibles : par exemple l’acquisition de la parcelle par les deux fermiers en propriété commune ou encore l’acquisition de l’entier de la parcelle par un seul des fermiers.
b) En définitive, la position défendue par l’Office recourant apparait fondée, la demande de dérogation ici en cause ne pouvant pas s’appuyer sur des motifs importants ; en tous les cas, la situation des intéressés ne saurait être qualifiée de cas de rigueur. Les motifs invoqués ne l’emportent donc pas sur l’intérêt public ici déterminant.
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I. Le recours de l’Office fédéral de l’agriculture est admis.
II. La décision rendue le 19 juillet 2022 par le Département des finances et de l’agriculture, autorisant, à certaines conditions, le fractionnement de la parcelle 12066, est annulée.
III. L’émolument de justice, par fr.2000 (deux mille) francs est mis à la charge de A.________.
IV. Il n’est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 30 mars 2023
Le président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.