CantON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt
du 6 mai2004
sur le recours interjeté par Alain COSTA et consorts , représentés par l'avocat Laurent Trivelli, à Lausanne
contre
les décisions de la Commission de classification pour l'épuration des servitudes au lieu-dit "Sus la Grangette" à Villars-sur-Ollon du 1er février 2001 (dossier AF 2001/0004 et AF 2001/0006).
Composition de la section: M. Jacques Giroud, président; M. Jean W. Nicole et M. Antoine Thélin, assesseurs.
Vu les faits suivants:
A. La parcelle 3183 de la commune d'Ollon à Villars-sur-Ollon est située en zone de chalet d'un plan partiel d'affectation dans le quartier "Sus la Grangette". D'une surface de 4'065 m², elle n'est pas bâtie et ne dispose pas d'un accès à la voie publique; en effet, elle ne bénéficie que d'une servitude de "passage à char (reconnue pour la sortie des récoltes et le transport des engrais)" constituée en 1913, dont le tracé, qui n'est déterminé que partiellement et se trouve aujourd'hui hors d'usage, emprunte cinq parcelles bâties depuis lors jusqu'à la voie publique.
Un projet de construction d'un chalet sur ladite parcelle a été soumis à l'enquête publique en juillet 1998 par Fabrice et Isabelle Dupertuis; il a suscité l'opposition de propriétaires voisins invoquant notamment le défaut d'équipement. Par lettre du 25 août 1998, la Municipalité d'Ollon a invité le constructeur à lui "confirmer les droits d'accéder à la parcelle" avant qu'elle ne lui délivre un permis de construire. Le 28 septembre suivant, elle a chargé le bureau de géomètres Duchoud-Haymoz SA d'examiner "l'opportunité de déplacer l'assiette de la servitude" de façon qu'elle se superpose à d'autres servitudes de passage en vigueur. Ce mandataire a établi un projet d'épuration de servitudes, qu'il a soumis aux propriétaires concernés les 22 janvier et 1er mars 1999. Aucun accord n'ayant été trouvé, la Municipalité d'Ollon a invité par lettre du 27 juillet 1999 le Département des infrastructures (ci-après le département) à mettre en oeuvre une procédure de correction de limites. Copie de cette correspondance a été adressée aux époux Dupertuis et à leur architecte.
Par lettre du même jour, la municipalité a déclaré à Narcisse Pannatier, agent immobilier à Sion, chargé par les époux Dupertuis de réaliser la construction de leur chalet, qu'elle sollicitait du département qu'il mette en oeuvre la procédure de remaniement de l'art. 93 a LAF. Elle lui indiquait que "la présente décision (pouvait) faire l'objet d'un recours au Tribunal administratif". Copie de cette correspondance était adressée aux époux Dupertuis et à leur architecte.
Par lettre du 8 septembre 1999, le département a interpellé la municipalité au sujet des frais de la Commission de conciliation dont elle demandait la nomination. Par lettre du 22 septembre 1999, la municipalité lui a répondu qu'elle acceptait "la principe consistant à ce que la commune effectue une avance de frais".
Par lettre du 19 octobre 1999, le département a déclaré notamment ce qui suit à la municipalité :
"Conformément à l'art. 93 a/al. 2 de la loi sur les améliorations foncières du 29 novembre 1961, le Département des infrastructures charge une commission de classification et un géomètre officiel d'établir un plan de correction des limites ainsi qu'un règlement financier.
Nous chargerons donc, vu ce qui précède M. Pierre-Paul DUCHOUD, géomètre à Bex et M. Pierre-Yves ROBATEL à Lavey-Village, membre de la commission de classification, de procéder à la correction des limites.
Nous vous laissons le soin d'informer les propriétaires concernés."
Par lettre du 27 octobre 1999, la municipalité a transmis une copie de la lettre du département du 19 octobre 1999 à divers propriétaires de parcelles situées entre celles des constructeurs et la voie publique, notamment à Alain et Daniela Costa, Pierre-Francis Kaenel, Corine Hubert, mais non pas à la communauté des copropriétaires par étages*"Lo Tsaouan"*(ci-après la PPE). Copie de la lettre d'envoi était adressée à l'architecte des époux Dupertuis ainsi qu'à l'avocat Jacques Haldy, conseil de la municipalité; on y lisait in fine que la municipalité remerciait ses destinataires "de l'attention" qu'ils porteraient à "cette communication".
Le 22 août 2000, la commission de classification composée de Pierre-Paul Duchoud, géomètre, et de Pierre-Yves Robatel (ci-après : la Commission) a établi un rapport dans lequel elle proposait de supprimer diverses servitudes de passage et d'en créer de nouvelle; les frais de l'opération devaient être couverts par des contributions des propriétaires concernés.
Ceux-ci ont été avisés de ce qu'un dossier comprenant le rapport précité et diverses annexes était déposé au greffe d'Ollon pour consultation du 28 août au 27 septembre 2000. Certains d'entre eux ont formé opposition au projet; il s'agit notamment de Alain et Daniela Costa, Pierre Kaenel, Corina Hubert (ci-après Alain Costa et consorts) et de la PPE.
En date du 1er février 2001, la Commission a notifié à chacun des propriétaires opposants une décision, dont il ressort qu'elle confirmait les modifications de servitudes de passage et les contributions prévues dans son rapport.
B. Alain Costa et consorts ont recouru au Tribunal administratif contre cette décision le 14 février 2001 en concluant à son annulation. La PPE a recouru elle aussi le 22 février 2001 en concluant principalement à la réforme de cette décision en ce sens qu'aucune contribution n'était mise à sa charge, subsidiairement à son annulation. Tant Alain Costa et consorts que la PPE faisaient notamment valoir qu'il n'existait aucun intérêt public à une correction de limites.
Par lettres des 12 et 14 mars 2001, la Commission et la Municipalité d'Ollon ont conclu au rejet du recours.
Appelés à la procédure, les propriétaires de la parcelle no 3183 Isabelle et Fabrice Dupertuis ont été remplacés par Narcisse Pannatier, nouvel acquéreur dès le 7 mars 2001. Celui-ci a conclu implicitement au rejet du recours par lettre de son conseil du 18 juin 2001.
La requête d'inspection locale des recourants et de Narcisse Pannatier a été rejetée par lettre du juge instructeur du 6 juillet 2001 au motif que la cause ne soulevait que des questions d'ordre juridique ou technique.
Par arrêt du 5 août 2002, le Tribunal administratif a rejeté les recours et confirmé les décisions rendues le 1er février 2001 par la commission. Sur recours de droit public d'Alain Costa et consorts, le Tribunal fédéral a annulé cet arrêt le 15 mai 2003.
C. Chacune des parties ayant été interpellée à nouveau, le Tribunal administratif a tenu audience le 5 décembre 2003 à Villars, où il a procédé à une inspection locale. En salle, avant l'audition des parties et en présence des recourants, il s'est vu présenter par la commission son projet d'épuration des servitudes; de son exposé et des pièces produites, il ressort en résumé ce qui suit.
Si le défaut d'accès à la voie publique de la parcelle 3183 propriété de Narcisse Pannatier a empêché l'octroi d'un permis de construire et a été à l'origine de la désignation d'une commission de classification, il est apparu que d'autres parcelles situées dans le même secteur ne disposaient pas non plus d'un accès suffisant. Ainsi la parcelle 2502 propriété de l'Etat de Vaud, en nature de forêt et sise hors zone à bâtir, ne dispose que de la servitude de passage agricole no 231779 susmentionnée, dont on a vu que le tracé était partiellement indéterminé et avait été obstrué par endroits par des constructions. La parcelle 3185, acquise en cours de procédure par Narcisse Pannatier, ne dispose d'aucun droit de passage sur le chemin qui, au droit du collège, rejoint la voie publique, pas plus que la parcelle bâtie 10140. Les parcelles 3191 et 10084, si elles jouxtent toutes deux une parcelle munie d'un droit d'accès à la voie publique et ayant le même propriétaire, ne disposent pas elles-mêmes de ce droit; elles paraissent toutefois ne constituer qu'un dégagement des parcelles bâties auxquelles elles sont attachées. La parcelle 3197, si elle jouxte la voie publique à l'est, n'a pas de droit d'accès à un chemin à l'ouest. Les autres parcelles du secteur bénéficient de servitudes de passage pour accéder à la voie publique; ces droits se superposent notamment sur le chemin longeant le collège; ils s'exercent sur une largeur variant de 2,80 m à 3,50 m.
Afin de régler la situation décrite ci-dessus, la commission a proposé de créer de nouvelles servitudes de passage reliant à la voie publique les parcelles susmentionnées 2502, 3183, 3185, 10140, 3191, 10084 et la part ouest de la parcelle 3197. L'ancien réseau des servitudes, que celles-ci soient foncières, personnelles ou à vocation uniquement agricole, devait être supprimé; la largeur du droit de passage devait être fixée uniformément à 3 m; la charge d'entretien devait être répartie proportionnellement à la longueur de chemin utilisé et à l'estimation fiscale des parcelles. Enfin une servitude publique devait être instituée sur le premier tronçon du chemin desservant le quartier depuis la voie publique.
La commission a choisi de desservir la parcelle 3183 en utilisant le réseau de chemins bitumés existants, auquel seul un complément de quelque 20 m devrait être apporté. Elle a en particulier renoncé à relier cette parcelle par le nord où, comme cela a été constaté en inspection locale, une dénivellation importante et l'absence de routes construites rendaient l'opération difficile.
Considérant en droit:
Cette disposition a été adoptée dans le cadre d'une modification de la LAF et de la loi sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; RSV 6.6) intervenue en 1997 (Recueil annuel de la législation vaudoise, 1997, p. 585 et 589). Cette modification visait notamment à harmoniser les procédures d'améliorations foncières (AF) avec celles liées à l'aménagement du territoire et à simplifier les procédures AF "dans un souci d'efficacité, de rapidité et d'économie" (BGC novembre 1997 p. 4034; ci-après : EMPL).
Eu égard aux "besoins liés aux pôles de développement économique et à l'aménagement du territoire", il s'agissait en particulier de corriger le fait que "des zones d'activité, bien que situées en zone à bâtir, étaient inutilisables en raison de la trop grande division du sol ou de parcelles de forme inadaptée" (EMPL, p. 4039). Il se révélait nécessaire "de définir un concept de remaniement parcellaire mieux adapté aux réalités économiques" et d'en faire profiter "tous les remaniements de terrains à bâtir, y compris en milieu urbain" (ibidem). C'est ainsi qu'un "concept de remaniement de terrains à bâtir" a été adopté impliquant notamment une réduction tant des exigences de majorité pour la constitution d'un syndicat AF que de la durée de la procédure (EMPL, p. 4042 et 4043).
Dans le cadre du concept susmentionné, une procédure formelle de remaniement parcellaire ne doit être utilisée "que si les problèmes fonciers n'ont pas pu être résolus par une voie plus légère", à savoir par "une simple modification de limites entre un nombre limité de parcelles"; une telle modification peut être soit "opérée de gré à gré par les propriétaires, qui prennent en charge les frais liés", soit "imposée par les autorités pour des motifs d'intérêt public" (EMPL, p. 4046). Cette dernière hypothèse est réglée à l'art. 93 a LAF, dont l'application "n'est envisageable que lorsqu'un nombre restreint de parcelles nécessitent une correction de limites pour un motif d'intérêt public", ainsi dans "le cas de la mise en oeuvre des pôles de développement économique cantonaux inscrits au plan directeur cantonal" (EMPL, p. 4074). En pareille hypothèse, "le principe de la proportionnalité doit être (...) respecté" et "le moyen mis en oeuvre doit être nécessaire et approprié au but d'intérêt public recherché" (ibidem). Conformément à un amendement de la Commission du Grand Conseil chargée d'examiner les projets de loi, l'intérêt public présidant à une correction de limites imposée par les autorités doit être "prépondérant" (BGC novembre 1997, p. 4135 et 4150).
Dans son arrêt du 5 avril 2002, le Tribunal administratif avait considéré que, comme le retenait sa jurisprudence (arrêt du 30 septembre 1998 dans la cause AC 1998/0097, publié in RDAF 1999, p. 219), il existait un intérêt public prépondérant au sens de cette disposition à pallier le fait qu'une parcelle à construire ne disposait pas d'un accès suffisant à la voie publique : il s'agissait en effet d'obtenir une "utilisation rationnelle des possibilités de construire dans la mesure prévue par la planification communale (correspondant) à un intérêt public conforme au principe constitutionnel d'une utilisation mesurée du sol" (arrêt AC 1998/0097 précité, p. 24). Partant, il se justifiait d'appliquer la disposition précitée pour contraindre des propriétaires voisins à accepter un remaniement des servitudes de passage.
Pour le Tribunal fédéral, l'existence d'un tel intérêt fondé sur le droit cantonal ne dispense cependant pas d'effectuer "une pesée des intérêts ou, selon les termes de l'art. 93 a LAF, (d') examiner si l'intérêt public au remaniement des servitudes de passage est prépondérant" (arrêt du 15 mai 2003, p. 7 et 8). Il faut en effet sauvegarder le droit de propriété des voisins, dont une restriction n'est admissible que si elle est proportionnée au but visé. L'arrêt précité du Tribunal administratif a donc été annulé, dès lors que celui-ci n'avait "pas procédé à une pesée des intérêts afin de déterminer s'il y avait un intérêt prépondérant à inclure ces biens-fonds dans le périmètre d'épuration des servitudes" (même arrêt, p. 9). Le Tribunal fédéral a au surplus posé les questions de savoir si l'art. 93 a LAF constituait une base légale suffisante pour imposer de nouvelles servitudes et s'il n'était pas plus avantageux de recourir au droit privé, en particulier à l'art. 742 CC, qui permet de modifier l'assiette d'une servitude (même arrêt, p. 9).
Est ainsi en cause le principe même de l'opération d'améliorations foncières litigieuse et non pas seulement ses modalités d'application. Or, sollicité de participer à une telle opération, le propriétaire concerné a ordinairement le droit de faire valoir des motifs d'opposition avant qu'elle ne débute. On considère que sa situation juridique se trouve modifiée du seul fait qu'associé à l'entreprise, il est susceptible de se voir imposer une atteinte à son droit de propriété. C'est ainsi qu'en cas de remaniement parcellaire, il a la faculté de recourir contre l'inclusion de sa parcelle dans le périmètre: c'est à cette occasion, lorsque le syndicat a été créé par une décision du Conseil d'Etat, qui n'est pas attaquable devant le Tribunal administratif en vertu de l'art. 4 al. 2 LJPA, que le recourant peut faire valoir son désaccord avec la décision de constitution (ATF 118 I a 353, considérant 2). Rien de tel n'est en revanche prévu dans le cas de l'art. 93 a LAF où, après avoir été nommée par le département, la commission de classification décide elle-même quelles parcelles doivent être concernées par des modifications de limites (arrêt du Tribunal administratif du 30 septembre 1998 dans la cause AC 1998/0097, p. 26) et détermine celles-ci sans soumettre ces deux objets à des enquêtes publiques. Le propriétaire visé se trouve ainsi contraint de ne faire valoir son éventuelle opposition de principe à la création d'une commission de classification qu'à l'occasion d'un recours contre le plan de correction de limites établi par celle-ci. Le risque est alors sérieux que l'existence même de la commission de classification puisse difficilement être remise en cause vu les travaux qu'elle aura déjà effectués. On pourrait penser à inviter cette autorité à désigner dans un premier temps les parcelles concernées par un prononcé distinct sujet à recours; mais, outre qu'une telle décision serait dépourvue de base légale, l'art. 93 a al. 4 LAF prévoyant seulement que la commission de classification approuve le plan de correction de limites avec l'accord préalable du département, on conçoit mal qu'elle porte en quelque sorte sur la justification de l'existence de son auteur. Il s'impose dès lors de permettre un contrôle de la nécessité de créer une commission de classification à un stade antérieur, à savoir au moment où le département statue. C'est à celui-ci en effet qu'il incombe d'appréhender d'emblée la question de savoir s'il existe au sens de l'art. 93a LAF un intérêt public prépondérant à procéder à une correction des limites des parcelles en cause.
En l'espèce, la lettre du 19 octobre 1999 par laquelle le département a institué une commission de classification a été portée à la connaissance des recourants, à l'exception de la PPE. Cette correspondance n'indiquait cependant pas en quoi la situation juridique des propriétaires concernés était susceptible d'être modifiée, ne se présentait pas sous la forme d'une décision motivée et ne comprenait pas l'indication de la voie de recours, pas plus d'ailleurs que la lettre d'envoi de la municipalité. Rien ne permettait ainsi aux intéressés de comprendre qu'ils avaient alors la faculté de contester leur incorporation dans un groupement de propriétaires soumis au droit public. Ils ont ainsi pu de bonne foi laisser les deux commissaires désignés accomplir leur tâche et ne réagir que lorsque ceux-ci leur ont notifié une décision contraignante. En saisissant alors le Tribunal administratif et en contestant le principe même d'une telle décision, on doit admettre qu'ils dirigeaient en réalité leur pourvoi contre le prononcé antérieur du département. Certes quelque quinze mois s'étaient alors écoulés depuis celui-ci mais les circonstances dans lesquelles ils en ont eu connaissance font qu'on ne pouvait exiger d'eux qu'ils agissent en respectant un délai de recours comme si une décision formelle leur avait été notifiée. En vertu du principe de la bonne foi, ils ne doivent pâtir ni d'une omission de mentionner la voie de recours, ni du fait qu'une décision n'était pas reconnaissable comme telle (ATF 123 II 231 consid. 8b; 121 I 177). Il faut par conséquent considérer qu'ils ne sont pas à tard pour attaquer le prononcé du département.
a) La décision du département du 19 octobre 1999 de créer une commission de classification n'est pas motivée. Une justification de cette décision figure cependant dans celle de la commission du 1er février 2001, où on lit que "l'application de l'art. 93a LAF s'appuie sur l'art. 19 LAT, les art. 10 et 11 LCP et sur les considérants d'un arrêt du TA datant du 30 septembre 1998 (AC 1998/0097)". On examinera dès lors ci-après si ces références permettent de fonder la décision du SAF.
b) Selon l'art. 19 al. 2 LAT, *"les zones à bâtir sont équipées par la collectivité intéressée dans le délai prévu par le programme d'équipement".*Un terrain est notamment équipé lorsqu'il dispose d'un accès suffisant (art. 19 al. 1er LAT; ATF 120 II 185). Celui-ci doit être procuré, ainsi que l'a retenu le Tribunal fédéral (ATF 121 I 65, consid. 4a), au moyen de surfaces fixées en premier lieu dans le cadre de la planification, le cas échéant par le biais d'un remembrement ou d'une rectification de limites comme le prévoit l'art. 7 de la loi fédérale encourageant la construction et l'accession à la propriété de logements (LCAP; RS 843). Selon cette disposition, "si la dimension des parcelles et le tracé des limites rendent difficiles l'équipement d'une zone destinée à la construction de logements et l'implantation rationnelle de bâtiments sur cette zone ou la rénovation de quartiers d'habitation, il importe de remanier les fonds quant à leur forme, leur dimension et leur groupement ou d'en rectifier les limites". Dans cette perspective, le propriétaire d'un terrain dépourvu d'accès n'a pas à saisir d'emblée le juge civil d'une action en passage nécessaire selon l'art. 694 CC: un tel besoin doit en effet être satisfait en premier lieu par l'aménagement du territoire (ATF 120 II 185; Jomini, in Commentaire de la LAT, n.23 ad art. 19; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction, expropriation, 2001, p. 327). Pour cette même raison, il n'y a pas à recourir à cette autre institution du droit privé qu'est le changement dans l'assiette de la servitude prévue à l'art. 742 CC; de toute manière, le texte de cette disposition ne favorise que le propriétaire grevé, même si certains auteurs préconisent de l'appliquer également aux propriétaires du fond dominant (Peter Liver, 1980, commentaire zurichois, ch. 28-29 ad art. 742 CC; Paul Piotet, Les droits réels limités en général, les servitudes et les charges foncières, in Traité de droit privé suisse, 1978, p. 68; v. aussi Etienne Petitpierre, commentaire bâlois ch. 5 ad art. 742 CC).
Selon l'art. 20 LAF, "lorsque la réalisation de plans d'affectation l'exige, le remembrement peut être ordonné d'office et au besoin exécuté par l'autorité compétente". Cette disposition renvoie implicitement aux lois spéciales, fédérales ou cantonales, définissant tant le remembrement, à savoir les différentes formes de remaniement parcellaire, que la rectification de limites (Jomini, in Commentaires LAT, n. 2 et 16 ad art. 20).
En droit fédéral, l'art. 7 LCAP susmentionné consacre le principe selon lequel ces procédures sont destinées soit à procurer un équipement, soit à permettre une implantation rationnelle de bâtiments. A la lettre de l'art. 10 LCAP, une rectification de limites n'est toutefois prévue que pour cette dernière hypothèse: elle n'a pas pour but l'aménagement d'installations d'équipement (Jomini, op. cit., n. 16 ad art. 20).
Selon l'art. 11 al. 1er LCAP, le droit cantonal règle notamment les principes de droit matériel en matière de rectification des limites, cela "dans les limites du droit fédéral".
En droit vaudois, l'art. 93a LAF ne traite, on l'a vu, que de la "correction de limites (…) en vue d'assurer notamment une utilisation rationnelle du sol". Un remaniement, dans le cadre duquel des servitudes de passage peuvent être créées (art. 62 LAF), doit être opéré quant à lui en mettant sur pied un syndicat d'améliorations foncières (cf. art. 85j ss LAF).
c) En l'espèce, l'autorité intimée a supprimé et modifié les servitudes existantes et en a créé de nouvelles, cela en vue de procurer un équipement. Comme l'a relevé le Tribunal fédéral au considérant 1.2 de son arrêt du 15 mai 2003, elle n'a ainsi pas procédé à une rectification de limites au sens de l'art. 10 LCAP mais a effectué un autre type d'améliorations foncières. La question est de savoir si son activité pouvait trouver une base légale à l'art. 93a LAF. Dans son arrêt AC 1998/0097, le Tribunal administratif a considéré que cette disposition fondait une opération consistant à corriger non pas une limite de propriété proprement dite, comme sa lettre le prévoit, mais l'assiette d'une servitude existante: tout comme un remaniement comprend la refonte de servitudes (cf. art. 62 LAF), la rectification de limites devait permettre de remodeler des droits réels restreints. L'épuration de servitudes à laquelle a procédé l'autorité intimée n'a cependant pas consisté seulement à déplacer l'assiette de servitudes existantes: elle a également porté sur une transformation de leur objet. En effet, alors que la servitude no 231779 avait un but exclusivement agricole, on a créé à sa place un droit de passage ordinaire; alors que la servitude de passage desservant la parcelle 10140 ne concernait qu'un tronçon à l'intérieur du quartier, on a créé un nouveau droit pour relier ce tronçon à la voie publique. Mais on doit considérer que de tels aménagements, en tant qu'ils instaurent un droit réel restreint nouveau par transformation d'un droit préexistant insuffisant, peuvent aussi être compris dans la notion de correction de limites: d'une part, même si le texte de l'art. 93a LAF ne fait état que d'une telle correction, qui pourrait être prise uniquement au sens technique, le législateur, on l'a vu (cf. considérant 1 ci-dessus), visait une opération plus large, à savoir un remaniement parcellaire simplifié; d'autre part il faut admettre que la création comme en l'espèce d'un droit de passage sur un chemin existant, respectivement la conversion d'une servitude agricole en servitude ordinaire, représente pour le propriétaire grevé une atteinte moindre qu'une cession de 300 m² de terrain comme le permet l'art. 10 al. 2 LCAP.
d) Au vu de ce qui précède, le SAF pouvait considérer que la création d'une commission de classification était une mesure adéquate en vue de procurer un équipement au secteur en cause par une modification de limites au sens de l'art. 93a LAF: l'intérêt public à "assurer une utilisation rationnelle des possibilités de construire" tel que reconnu par la jurisprudence (Tribunal administratif, arrêt AC 1998/0097 précité) constituait un intérêt prépondérant par rapport à celui des propriétaires concernés par une simple modification des servitudes de passage concernant leurs biens-fonds. En tant qu'il est dirigé contre cette décision du SAF, le recours doit dès lors être rejeté. Savoir si la Commission a agi sans outrepasser le cadre de l'art. 93a LAF et en respectant les conditions d'une atteinte au droit de la propriété sera examiné ci-dessous en traitant le recours dirigé contre son prononcé.
a) Ainsi tout d'abord la desserte de la parcelle 2502 propriété de l'Etat de Vaud ne correspond-elle pas à l'équipement d'un terrain à bâtir: en zone de forêt, cette parcelle n'est pas visée par la procédure de l'art. 93a LAF et ce ne serait que par un accord amiable, respectivement une action en passage nécessaire qu'elle pourrait se voir attribuer un droit de passage autre que l'actuelle servitude agricole no 273952.
b) De même la partie sud-ouest de la parcelle 3196, qui constituait précédemment la parcelle 14565, ne nécessite-t-elle pas d'accès particulier à la voie publique: celui-ci est en effet déjà garanti par une servitude s'exerçant depuis la partie bâtie.
c) La partie ouest de la parcelle 3197 ne nécessite pas non plus d'accès particulier dès lors que la limite est jouxte la voie publique.
d) Les parcelles 10084 et 3191, en tant qu'elles ne constituent que des dégagements acquis par les propriétaires des parcelles 3193 et 3188, ne nécessitent pas d'accès particulier dès lors que ces derniers disposent d'un droit de passage. Ce ne serait que dans l'hypothèse où les premières seraient vendues à un tiers en vue de construction que la question de leur équipement se poserait. Cette perspective étant improbable, la participation des propriétaires à l'opération d'améliorations foncières en cause ne saurait intervenir sans leur accord; ce n'est que s'ils entendaient se réserver la faculté d'une telle vente qu'ils devraient assumer les obligations liées à la fourniture d'un équipement; à défaut, ils devraient être réputés propriétaires d'une seule parcelle. Ce n'est donc qu'après interpellation par l'autorité intimée qu'ils pourraient le cas échéant être inclus dans les propriétaires concernés par une correction de limites. Le même raisonnement doit valoir pour la parcelle 10140, qui, si elle ne dispose pas d'un accès à la voie publique, est déjà bâtie et ne justifierait son inclusion dans l'opération litigieuse que si son propriétaire entendait se réserver la faculté de réaliser une construction nouvelle.
e) Les parcelles 3183 et 3185 ne sont pas bâties et ne disposent pas d'un accès à la voie publique, ce qui justifie la création de servitudes. Celles-ci, au vu du chemin existant, devant grever les parcelles 3190, 8778, 8777, 3251 et 3250, ce ne sont que les propriétaires Costa, Ronchi et la commune d'Ollon qui doivent au surplus être appelés à participer à l'opération. En particulier celle-ci ne touche pas la PPE Lo Tsaouan, dont la parcelle jouxte la voie publique et ne se trouve pas sur le tracé du chemin existant.
f) Certes la correction litigieuse ne doit-elle avoir lieu qu'en raison du fait que la servitude agricole no 231779 se révèle inutilisable, que ce soit en raison de son objet restreint ou de son tracé en terrain bâti. Mais l'autorité intimée n'avait pas pour autant à appeler à la procédure tous les propriétaires grevés par une telle servitude. Chargée de procurer un passage à certaines parcelles et constatant à l'évidence qu'il pourrait s'exercer aisément sur un chemin existant, alors que cela était exclu par des bâtiments sur le tracé de la servitude agricole, elle n'avait pas à se préoccuper du sort de celle-ci en mettant en cause les propriétaires grevés; qu'il puisse être reproché à certains de ceux-ci d'avoir bâti sur le tracé de cette servitude, alors même qu'elle n'était destinée qu'à l'activité agricole et non pas à la desserte d'un quartier d'habitation, relève uniquement du juge civil.
La mise en œuvre du principe de l'équivalence, dans la présente opération d'épuration des servitudes (ou de remaniement de droits réels limités), doit tenir compte de l'objet, très particulier, de cette procédure. Il faut apprécier, en comparaison avec l'ancien état, l'utilité des nouvelles servitudes pour les fonds dominants ainsi que les charges imposées aux fonds servants. Dès lors que l'on impose aussi, dans ce cadre, à des propriétaires de céder un passage à un voisin dont le fonds n'a qu'une issue insuffisante sur la voie publique, une compensation - réelle ou en argent - leur est en principe due (cf. par analogie l'art. 694 al. 1 CC, à propos de la cession d'un passage nécessaire).
En l'espèce, le *"Tableau des indemnités"*établi par l'autorité intimée, outre qu'il inclut des propriétaires qui, on l'a vu, n'avaient pas à être attirés dans la procédure de correction de limites, est insatisfaisant à divers égards.
a) Il n'y a tout d'abord pas à comptabiliser les effets d'une suppression de la servitude agricole no 231779, celle-ci devant être maintenue.
b) Il n'y a ensuite pas à tenir compte d'un élargissement de servitudes de passage qui ne s'impose pas.
c) Surtout, le procédé schématique consistant à chiffrer l'inconvénient que représente une servitude de passage à raison de la moitié de la valeur vénale du terrain occupé s'avère inapte à satisfaire le principe d'équivalence. Pour une parcelle déjà grevée d'une servitude de passage, le surcroît de trafic qu'entraînerait l'introduction d'un fonds dominant supplémentaire représente une atteinte à la propriété dont l'ampleur n'est pas fonction de la surface de l'assiette de la servitude. Cela apparaît par exemple clairement pour la parcelle 3190, qui, appelée à subir les désagréments du trafic à engendrer par la construction de nouvelles parcelles, ne devrait bénéficier à ce titre selon le tableau précité que d'une modeste indemnité de 650 fr.
Cela étant, le principe d'équivalence n'a pas été respecté par l'autorité intimée. La cause lui sera renvoyée afin qu'elle détermine les avantages et inconvénients effectifs engendrés par l'opération litigieuse. Il lui incombera donc d'évaluer les parcelles en cause avant et après cette opération au moyen de critères objectifs afin d'assurer une pleine indemnisation des propriétaires grevés. Ainsi, une diminution de valeur sera imputée à telle parcelle eu égard à l'augmentation du trafic routier calculé en fonction du nombre de logements desservis, respectivement du coefficient d'utilisation du sol éventuellement prévu par la réglementation communale. Le critère du trafic pourra être combiné avec la surface d'emprise des servitudes par parcelle, sauf le cas où l'assiette d'une servitude nouvelle coïnciderait avec celle d'une servitude existante. Inversement, une augmentation de valeur résultera du raccordement de certaines parcelles à la voie publique. La comparaison de l'ancien et du nouvel état fera apparaître les avantages et les inconvénients déterminants pour chaque parcelle. Un système de pointage à traduire en francs permettra de répartir les frais de l'opération entre les intéressés. Si l'augmentation de valeur conférée par le raccordement à la voie publique ne couvre pas le préjudice subit par les propriétaires grevés, la différence devra en outre être assumée par les propriétaires bénéficiant de l'opération.
Narcisse Pannatier succombe en revanche en tant qu'il concluait au rejet du recours. Tel est également le cas de la commune d'Ollon et de l'autorité intimée.
L'art. 55 LJPA a la teneur suivante:
"L'arrêt règle le sort des frais et dépens, qui sont en principe supportés par la ou les parties qui succombent.
Le tribunal peut mettre un émolument à la charge des communes et leur allouer des dépens.
Lorsque l'équité l'exige, le tribunal peut répartir les frais entre les parties et compenser les dépens, ou laisser tout ou partie des frais à la charge de l'Etat."
En l'espèce, il n'y a pas à faire supporter un émolument de justice à la commission de classification, qui, instituée par le Service des améliorations foncières, ne constitue en quelque sorte qu'une émanation de celui-ci et n'a pas la personnalité juridique: considérée comme une autorité cantonale, elle doit être exemptée des frais de justice (art. 55 al. 2 LJPA a contrario). La commune n'a pas non plus à être chargée d'un émolument, dès lors qu'elle n'a fait que suggérer la création d'une commission de classification sans statuer elle-même. Les frais de justice devront donc être supportés par Narcisse Pannatier. On en réduira le montant à 2'000 fr. en équité eu égard à la complexité de la matière (art. 55 al. 3 LJPA).
Selon la jurisprudence du Tribunal administratif élaborée dans le domaine de la construction, la collectivité publique n'a pas à assumer des dépens lorsque la procédure met en présence une ou plusieurs parties dont les intérêts sont opposés à ceux du recourant (RDAF 1994, p. 324; arrêt du 7 novembre 1996 dans la cause AC 1996/0126). Dans un arrêt du 26 juin 2003 (AC 2002/0132), on a dérogé à cette jurisprudence pour tenir compte de ce que la commune, en méconnaissant des règles générales relatives au coefficient d'occupation du sol, avait délivré une autorisation à tort.
En l'espèce, il n'y a pas à imputer à l'autorité intimée ou à la commune l'inobservation de règles spécifiques, à défaut pour celles-ci d'avoir été préalablement énoncées en vue de faciliter l'application du nouvel art. 93a LAF. On s'en tiendra donc à la règle générale selon laquelle la partie privée qui succombe doit des dépens aux recourants obtenant gain de cause. Narcisse Pannatier se verra dès lors chargé de dépens, dont il convient de fixer le montant à 3'000 fr. en faveur tant d'Alain Costa et consorts que de la PPE, à savoir 6'000 fr. au total.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I. Les recours sont admis.
II. Les décisions rendues le 1er février 2001 par la commission de classification pour l'épuration des servitudes au lieu-dit *"Sus la Grangette"*à Villars-sur-Ollon sont annulées, la cause étant renvoyée à cette autorité pour statuer à nouveau dans le sens des considérants.
III. Un émolument de justice d'un montant de 2'000 (deux mille) francs est mis à la charge de Narcisse Pannatier.
IV. Narcisse Pannatier versera à Alain Costa et consorts des dépens fixés à 3'000 (trois mille) francs.
V. Narcisse Pannatier versera à la communauté des copropriétaires par étage Lo Tsaouan des dépens fixés à 3'000 (trois mille cinq cents) francs.
gz/mad/Lausanne, le 6 mai 2004
Le président: