CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt
du 12 février 2002
sur le recours formé par Jean BOURCOUD , à 1143 Apples,
pour
déni de justice en relation avec le nouvel état du Syndicat d'améliorations foncières d'Apples et environs
Composition de la section: M. Etienne Poltier, président; M. Olivier Renaud et M. Etienne Fonjallaz, assesseurs.
Vu les faits suivants:
A. a) La commission de classification du Syndicat d'améliorations foncières d'Apples et environs a mis à l'enquête le nouvel état au printemps 1990. Dans ce cadre, Jean Bourcoud se voyait attribuer l'entier de sa prétention agricole regroupé à l'est du village d'Apples au lieu-dit "A la clé"(NE 17.1), "Mont Faron" (NE 17.2, NE 17.5) et "Californie" (NE 17.3).
Un captage se situant dans le secteur ouest de cette dernière parcelle, le nouvel état prévoyait que celle-ci serait grevée d'un droit distinct et permanent de sources (inscrit le 19 juin 1939 en faveur de la commune de Monnaz). L'assiette de la servitude, qui s'étend principalement sur la parcelle voisine NE 43.2 a été modifiée en novembre 1981 et comportait les droits suivants: fouilles, captages, prise d'eau, maintien de réservoir et canalisations. Etaient figurés sur des plans des zones, dont fait partie la surface grevée de la parcelle NE 17.3, comportant l'interdiction d'épandage du fumier, de purin et de cyanamide calcique. Par ailleurs, le secteur S de protection des eaux lié au captage existant sur la parcelle NE 17.3 s'étend à la partie sud-est de la parcelle NE 17.1, ainsi qu'aux parcelles NE 17.2 et 17.3; en revanche, les zones de protection du captage (S1, S2 et S3) n'avaient alors pas encore été établies.
b) Dans le cadre de l'enquête précitée, Jean Bourcoud a formé les observations nos 33 et 34, portant notamment sur les conséquences du captage sur son attribution, notamment sur la parcelle 17.3. Par décision du 6 août 1991, la commission de classification a statué sur ces observations, en écartant celles-ci s'agissant de la question des droits d'eau. On lit plus précisément ce qui suit dans cette décision sous chiffre 2 let. b:
"2) Droit d'eau,
[...] b) de la commune de Monnaz.
Décision: selon la lettre de la municipalité (du 30 avril 1991) l'étude hydrologique est en cours; il n'est pas possible de répondre à une indemnisation pour le moment. La commission de classification maintient le report des droits d'eau tel que soumis à l'enquête du nouvel état."
c) A la suite du recours formé par Jean Bourcoud au Tribunal administratif, ce dernier, tout en confirmant pour le surplus la décision précitée de la commission, a annulé le chiffre 2 let. b de celle-ci*"le dossier lui étant renvoyé pour nouvelle décision dans le sens du considérant 3.2"*(arrêt du 22 octobre 1992, AC 91/0085).
Au considérant 3.2, le tribunal relève en substance qu'il n'est pas admissible que le nouvel état entre en force sans que soit prises en compte les restrictions d'exploitation liées à la présence de droits d'eau grevant la parcelle NE 17.3 et au classement des biens-fonds du recourant en zone de protection des eaux. Cela étant, il convenait d'annuler la décision attaquée sur ce point et de renvoyer le dossier à la commission afin qu'elle crée les nouvelles servitudes nécessaires aux zones de protection des sources, tout en fixant la compensation en argent qui devait être versée au recourant pour les restrictions d'usage qui découleraient de ces servitudes.
d) Par lettre du 6 juin 1994 le secrétaire de la commission de classification s'est adressé au Tribunal administratif. Il indique à titre préliminaire que les zones S1, S2 et S3 sont désormais connues et délimitées, les indemnités y relatives ayant été fixées par ailleurs par la Chambre vaudoise d'agriculture. Cependant, il ajoute que la commune de Monnaz hésite à faire adopter les zones S1, S2 et S3 précitées, sachant que d'ici trois ans elle serait raccordée à un réseau intercommunal d'adduction d'eau. Cela exposé, le secrétaire de la commission de classification demande au tribunal de lui indiquer quelle décision il lui appartient de rendre dans cette affaire; il évoque à ce propos trois alternatives:
"a) maintien malgré tout de la décision attaquée par le recourant et annulée par le Tribunal administratif?!
b) inscription des nouveaux droits sans versement des indemnités dans la mesure où les restrictions fixées par l'hydrogéologue ne sont pas exigées par la commune de Monnaz?!
c) inscription des nouveaux droits et versement des indemnités jusqu'à radiation par la commune de Monnaz desdits droits?"
Le président de la section du Tribunal administratif qui a statué le 22 octobre 1992 lui a répondu, dans un courrier du 8 juin 1994, que le tribunal ne saurait prendre par avance position sur une question susceptible de faire l'objet d'une décision ultérieure, laquelle pourrait être portée ensuite devant lui par le biais d'un recours.
e) Peu après cet échange de courrier, la commission de classification a mis sur pied un accord entre la commune de Monnaz, d'une part, Jean Bourcoud, Henri-Bernard et Jérôme Fazan, tous trois à Apples, dont le texte est le suivant:
"Conformément à la correspondance adressée au comité du Syndicat AF d'Apples par la municipalité de Monnaz le 24 mai 1994, les parties prennent acte de ce qui suit:
Une association intercommunale pour l'alimentation et la fourniture en eau potable des communes du Vallon de la Morges (AIVM) est en formation.
Cette association a pour mandat la recherche et l'analyse des solutions d'approvisionnement en eau potable des membres de l'association.
Dès que l'AIVM sera opérationnelle, il est probable que les captages situés sur le territoire de la commune d'Apples ne seront plus utilisés pour la fourniture d'eau potable, ce qui aurait pour effet de lever l'obligation de créer des zones de protection S1, S2, S3, telles que définies par le bureau d'études hydrogéologiques de M. Blanc.
N'ayant pas de solution provisoire valable, la commune de Monnaz est contrainte d'exploiter les captages qui l'approvisionnent en eau potable depuis plus de 40 ans et ce jusqu'à la création et la légalisation de l'AIVM.
Ceci étant exposé, les parties conviennent de ce qui suit:
Les 3 propriétaires grevés acceptent le maintien de la situation actuelle avec les restrictions des servitudes en vigueur aujourd'hui, durant une période de transition de 3 ans (à partir de fin mai 1994).
La commune de Monnaz s'engage d'ores et déjà à mettre en vigueur les zones de protection S1, S2, S3 et à verser les indemnités que lui impose la loi si, au terme de ce délai, elle était contrainte de poursuivre l'exploitation de ses captages pour son réseau d'eau potable."
f) Le 13 juin 1995, le Département de l'agriculture, de l'industrie et du commerce, Service des améliorations foncières a rendu une décision finale sur étude d'impact, dans le cadre du Syndicat d'améliorations foncières d'Apples; par acte du 13 juillet 1995, Jean Bourcoud a saisi le Tribunal administratif d'un recours (AF 95/0019) contre cette décision, qui portait notamment sur la question du périmètre du secteur S de protection des eaux; dans ce cas l'intéressé demandait à nouveau à ce que soit levées les restrictions d'utilisation pouvant grever son nouvel état, mais il offrait de retirer son pourvoi s'il obtenait des garanties en ce sens que la culture de ses parcelles serait possible sans restriction. Dans le cadre de l'instruction du recours, la municipalité, dans une lettre du 29 août 1995 annonçait qu'elle renonçait à la fixation de zones de protection S1, S2 et S3, l'eau des captages en question ne devant plus être considérée à l'avenir comme potable. Quoiqu'il en soit, l'intéressé a alors retiré son pourvoi.
g) A l'issue de la période transitoire de trois ans prévue par la convention, la municipalité a pris le parti de conserver le captage précité, tout en utilisant l'eau de ce dernier désormais uniquement pour l'arrosage (courrier du 5 février 1997 de la Municipalité de Monnaz à la commission de classification; il semble également avoir été convenu avec M. Cornut que les servitudes (en tant qu'elles prévoyaient des restrictions d'usage du bien-fonds de Jean Bourcoud, seraient épurées au registre foncier (v. lettre du bureau Rossier du 23 décembre 1999, qui évoquait une séance du 21 août 1997).
Quoiqu'il en soit, la commission de classification, comme elle l'a indiqué dans sa correspondance au tribunal du 10 janvier 2002, n'a pas rendu de nouvelle décision portant sur les servitudes en question à l'issue de la période de transition évoquée par la convention.
B. Dans le cadre de l'enquête publique ouverte du 1er novembre 1999 au 12 novembre 1999 en vue de l'inscription du nouvel état au registre foncier, Jean Bourcoud a formé "une opposition générale pour toutes les servitudes concernant les droits d'eau et leurs accessoires. Ces servitudes n'ont pas été adaptées à la suite des nombreuses décisions qui se rapportaient à la possibilité de cultiver le terrain sans restriction."
Dans le cadre de la liquidation de cette enquête, des échanges de correspondances sont intervenus entre le registre foncier, la commission de classification et la Municipalité de Monnaz. On lit par exemple, sous la plume de la Municipalité de Monnaz, que celle-ci, tout en désirant maintenir les captages, accepte la suppression des restrictions d'utilisation des fonds grevés (lettre du 27 janvier 2000). Par envoi du 8 février 2000, le registre foncier d'Aubonne a communiqué copie à Jean Bourcoud de ces correspondances, en invitant au surplus l'intéressé à prendre contact avec le géomètre Rossier pour le cas où il souhaiterait des renseignements complémentaires. Au demeurant, cette lettre du 8 février 2000 indique que le registre foncier a reporté fidèlement l'état des droits et charges et plus particulièrement les servitudes concernant les nouvelles parcelles de l'intéressé (la parcelle NE 17.3 est devenue le no 914), cela selon le dossier produit par le secrétaire de la commission de classification. Au demeurant, cette lettre n'est pas désignée comme une décision écartant la réclamation de l'intéressé et ouvrant la voie du recours.
Par la suite, Jean Bourcoud s'est adressé encore au comité de direction du syndicat et au Service des améliorations foncières (lettres des 24 février et 17 août 2000). Ce dernier service indique, dans une correspondance du 8 novembre 2000, s'être adressé au géomètre du syndicat en lui demandant
"de bien vouloir contrôler que le dossier remis au registre foncier correspondait bien au résultat de la mise à l'enquête du nouvel état en application de la loi sur les améliorations foncières. Il nous a assurés que tel est bien le cas.
Si depuis lors, les communes ont décidé de faire un usage différent de leurs sources, le contenu des servitudes peut naturellement être modifié moyennant leur accord; à notre avis cependant, "cette opération ne concerne pas le Syndicat d'améliorations foncières".
Quant au comité de direction du syndicat, il déclare que cette affaire n'est pas de son ressort (v. sa lettre du 1er juin 2001).
C. Le 8 octobre 2001, Jean Bourcoud s'est adressé au Tribunal administratif en se plaignant que rien n'avait été fait pour assurer l'épuration des servitudes inscrites, de manière à les adapter à la situation prévalant actuellement, à savoir que l'eau captée sur son fonds par la commune de Monnaz n'est plus utilisée comme eau potable; cette intervention du 8 octobre 2001 a été enregistrée comme recours pour déni de justice. Dans une correspondance du 2 novembre 2001, Jean Bourcoud a encore étendu ses conclusions en relation avec les servitudes grevant ses parcelles 906 et 911; il a en outre réclamé une épuration approfondie des treize servitudes maintenues sur la parcelle 914, celles-ci devant être remplacées par une seule et unique servitude.
En cours d'instruction, la municipalité a confirmé que l'eau du captage litigieux n'était désormais plus utilisée comme eau potable, mais seulement comme eau d'arrosage pour les cultures agricoles et maraîchères; cela étant, la municipalité a confirmé qu'elle était d'accord de lever les restrictions de fumure et d'utilisation des fonds grevés et accepter si nécessaire la modification des servitudes en cours. Dans sa prise de position du 19 novembre 2001, la commission de classification estimait avoir terminé sa tâche et se ralliait pour le surplus à la position de la Municipalité de Monnaz, résultant du courrier précité du 27 janvier 2000.
Le juge instructeur, dans une lettre du 7 décembre 2001, constatait que les parties étaient d'accord avec l'épuration des servitudes demandée; il relevait ensuite qu'il paraissait judicieux que la commission de classification réunisse les intéressés pour mettre en oeuvre cette adaptation des servitudes. Par lettre du 14 décembre 2001, la commission de classification acceptait cette manière de faire, pour autant que toutes les parties donnent leur aval à ce procédé et que la question des frais de cette opération soit réglée. Le juge instructeur, dans un courrier du 20 décembre 2001, a constaté en outre que le jugement du Tribunal administratif du 22 octobre 1992 ne paraissait pas avoir été mis à exécution; la commission de classification était dès lors interpellée à nouveau à ce sujet. Dans sa réponse du 10 janvier 2002, elle a déclaré avoir élaboré, à la suite du jugement du Tribunal administratif, la convention du 12 juillet 1994 précitée, ce qui lui avait permis, selon elle de clore l'enquête sur le nouvel état; en tous les cas, cette manière de faire avait été validée par le Service des améliorations foncières, lequel avait autorisé la suite des opérations, soit le transfert de propriété, puis l'enquête publique en vue de l'inscription du nouvel état au registre foncier. La commission de classification considère dès lors derechef avoir terminé son mandat.
D. Le comité de direction du syndicat a encore invité le tribunal à statuer sur les versements anticipés 2001, dont le recourant ne s'était pas acquitté intégralement; ce dernier a toutefois précisé le 5 février 2002 que ces versements ne faisaient pas l'objet du recours, point dont il convient de prendre acte.
Considérant en droit:
a) Toutefois, en tant qu'il serait dirigé contre le registre foncier, le recours relève plutôt de la compétence du Département des finances. L'art. 49 du règlement du 13 janvier 1988 d'application de la loi du 29 novembre 1961 sur les améliorations foncières (la loi est abrégée ci-après: LAF; le règlement: RAF) indique en effet expressément que les décisions du registre foncier prises dans le cadre de la liquidation de l'enquête peuvent faire l'objet d'un recours au Département des finances. Cette disposition renvoie d'ailleurs à l'art. 31 de la loi du 23 mai 1972 sur le registre foncier (ci-après LRF), qui ajoute que les décisions du registre foncier doivent être notifiées à chaque intéressé avec l'indication des voies de recours de l'art. 25 LRF.
Dans le cas présent, le registre foncier s'est borné, dans sa lettre du 8 février 2000, à fournir diverses explications sur son travail à l'intéressé, sans indiquer de manière claire qu'il écartait son opposition par une décision, ni que celle-ci ouvrait de surcroît la voie du recours au Département des finances. On doit dès lors retenir qu'il n'a pas statué formellement, alors même qu'il était tenu de le faire afin de procéder à la liquidation de l'enquête, conformément à l'art. 69 LAF. L'art. 104 al. 2 de l'ordonnance du Conseil fédéral du 22 février 1910 sur le registre foncier indique par ailleurs qu'un recours peut être interjeté en tout temps pour déni de justice dans l'accomplissement d'un acte officiel, demandé par exemple au conservateur du registre foncier. A supposer au surplus que l'on traite la lettre du 8 février 2000 du registre foncier comme une décision de ce dernier, il suffirait alors de relever que celle-ci a fait l'objet de nouvelles protestations de l'intéressé auprès des autorités concernées par ce débat (comité de direction du syndicat, Service des améliorations foncières), qui auraient alors dû être traitées comme un recours (ce dernier aurait de toute manière été formé en temps utile, vu l'absence d'indication des voies de droit; v. au surplus TA, arrêt AF 00/0003 du 19 décembre 2000).
Il n'y a cependant pas lieu de s'étendre ici plus longuement sur cette aspect, dans la mesure où la contestation, comme on l'a vu ci-dessus, relèverait à cet égard non pas du Tribunal administratif, mais du Département des finances.
On signale ici au passage que les inscriptions opérées par le conservateur du registre foncier doivent l'être sur la base du dossier du transfert de propriété (art. 71 al. 1 LAF; v. également art. 69 LAF; ce dossier est à disposition des intéressés lors de l'enquête: art. 48 al. 2 RAF). Il serait à cet égard judicieux que ce dossier comporte, outre les éléments issus de l'enquête sur le nouvel état, également les décisions éventuelles de l'autorité de recours (à l'instar de ce que prévoit l'art. 236 al. 2 de la loi du 4 juillet 2000 sur les impôts directs cantonaux, pour l'hypothèse de l'inscription au registre foncier d'une hypothèque légale en garantie d'un prélèvement fiscal).
b) Le recourant s'en prend toutefois également à l'inaction de la commission de classification. A cet égard, le recours pour déni de justice relève bien évidemment de la compétence du Tribunal administratif (v. à ce sujet art. 30 al. 1 de la loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administratives; le pourvoi peut alors être formé en tout temps: art. 31 al. 1 de cette même loi; ci-après: LJPA).
Ce constat, en lui-même, paraît conduire à première vue à la conclusion que la commission de classification a bien refusé ou tardé à statuer, alors qu'elle devait le faire. Il convient cependant d'évoquer ici les objections que soulève l'autorité intimée à cet égard.
b) Il est admis, dans le domaine des améliorations foncières, que des points litigieux soient résolus par voie d'accord (cela est d'ailleurs prévu par l'art 101 al. 4 LAF; sont généralement en jeu, en effet, des droits à caractère privé, dont les intéressés peuvent disposer, mais un tel accord doit être entériné par la commission de classification, à tout le moins implicitement). Dans le cas d'espèce, la commission de classification a effectivement mis sur pied un accord entre la commune de Monnaz, d'une part, et le recourant notamment, d'autre part. Il reste que l'objet de cette convention n'était pas de définir à nouveau les servitudes nécessaires, voire de supprimer les droits réels restreints devenus inutiles (comme l'exige l'art. 62 al. 1 LAF, tout particulièrement dans le cadre du nouvel état); dans le cadre de celle-ci, les parties réglaient plutôt une situation provisoire, voire se mettaient d'accord sur une suspension dans le traitement de ce litige durant quelque trois ans (il ne pouvait donc y avoir matière à reprocher à la commission de classification un retard à statuer durant cette période). Au surplus, la commune de Monnaz prenait un engagement de principe pour le cas où des zones de protection S1, S2 et S3 devaient être créées autour du captage litigieux; rien n'était précisé pour l'hypothèse inverse d'un abandon de ce captage ou, à tout le moins, d'une renonciation à ce dernier comme ressource d'eau potable.
Cela étant, force est de conclure que l'on ne se trouve pas en présence d'un accord au sens de l'art. 101 al. 4 LAF, ce d'autant moins qu'un tel accord devrait en principe faire l'objet d'une décision de ratification de la commission de classification, au demeurant inexistante. En l'occurrence, même si les parties (soit la commune de Monnaz et le recourant) paraissent précisément désormais d'accord pour supprimer les restrictions d'utilisation de la parcelle 914 en relation avec le captage, la commission de classification n'a pas entériné un tel accord et n'a pas considéré que le résultat de celui-ci devait être communiqué au registre foncier pour inscription.
c) L'autorité intimée a invoqué l'acceptation du dossier de transfert de propriété par le Service des améliorations foncières (en application de l'art. 69 LAF) pour en déduire que son mandat était terminé. A vrai dire, cet élément n'est pas démontré en l'état (l'approbation du dossier de transfert de propriété par le service précité ne figure en effet pas au dossier du tribunal; au demeurant, il ne s'agit vraisemblablement pas d'une décision notifiée aux membres du syndicat, avec l'indication d'une voie de recours).
Quoiqu'il en soit, on ne voit pas que l'acceptation du dossier par le service précité soit de nature à dispenser la commission de classification de rendre la décision qu'exigeait d'elle l'arrêt du Tribunal administratif du 22 octobre 1992; à supposer même que cette approbation du dossier de transfert de propriété puisse constituer une décision sujette à recours et que l'intéressé en ait eu connaissance, ce dernier ne pouvait de toute façon pas supposer qu'une absence de réaction de sa part était de nature à lui faire perdre, cas échéant, le droit d'obtenir l'exécution de l'arrêt précité, entré en force.
d) Force est de conclure des considérations qui précèdent que les objections de la commission de classification doivent être écartées, de sorte qu'il y a bien eu en l'occurrence déni de justice de sa part. Elle est dès lors invitée à statuer à brève échéance sur le droit d'eau de la commune de Monnaz grevant la parcelle 914 d'Apples; il est vraisemblablement judicieux que, au préalable, elle procède conformément à l'art. 101 al. 3 LAF, un accord paraissant en effet possible entre les parties (voire avec d'autres propriétaires intéressés).
Cela étant, les conclusions augmentées, prises par l'intéressé le 2 novembre 2001, doivent ici être déclarées irrecevables.
b) En tant que le pourvoi est dirigé contre le refus de statuer du registre foncier ou contre sa décision du 8 février 2000, le pourvoi doit être transmis au Département des finances, pour raison de compétence. On relèvera toutefois que la commission de classification, une fois qu'elle aura statué conformément au considérant no 2d et que sa décision sera entrée en force, devra alors communiquer au registre foncier un dossier complémentaire en vue de la rectification des inscriptions relatives au droit d'eau de la commune de Monnaz.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I. Le recours, en tant qu'il est recevable, est partiellement admis.
II. La commission de classification est invitée à statuer sur le droit d'eau de la commune de Monnaz, dans un délai de soixante jours à compter de la notification du présent arrêt.
III. En tant qu'il a trait à un déni de justice du registre foncier ou à la lettre de ce dernier du 8 février 2000, le pourvoi est transmis au Département des finances, pour raison de compétence.
IV. L'émolument d'arrêt, par 1'000 (mille) francs, est mis à la charge du Syndicat AF d'Apples et environs.
Lausanne, le 12 février 2002
Le président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint