CANTON DE VAUD TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 29 juin 2005
Composition
Pierre Journot, président; M. André Vallon et M. Pierre-Paul Duchoud, assesseurs
recourant
Jean-Samuel HURNI, à Baulmes,
autorités intimées
ccl SAF Baulmes-Rances, représentée par R. Jaquier & J.-L. Pointet, à Yverdon-Les-Bains,
autorité concernée
Service des améliorations foncières
Objet
Décision de la Commission de classification du Syndicat AF de Baulmes-Rances du 25 juin 2001 (répartition des frais; restitution des subventions)
Vu les faits suivants
A. Le recourant exploite un domaine agricole dont les bâtiments d’exploitation se trouvent au lieu-dit "Cul de Villars" en bordure de la route cantonale 253d, sur la parcelle 956 de Baulmes, dont la surface totale est de 136'828 m².
B. Le Département des travaux publics et de l’aménagement du territoire a reçu le 17 juin 1994 une demande de permis d'exploiter concernant la carrière du Cul de Villars ("plan d'extraction de Bochaton"). Après une enquête publique organisée du 16 janvier au 14 février 1995, ce département a approuvé le 2 décembre 1996 le plan d’extraction de carrière (art. 6 de la loi sur les carrières) de la Gravière "Bochaton". Ce plan indique, à l’intérieur du périmètre du plan d’extraction, les surfaces qui font l’objet d’une demande de permis d’exploitation.
Comme le montre le croquis figurant plus bas, la parcelle 956 du recourant est en grande partie inclue dans la surface qui fait l’objet d’une demande de permis d’exploitation (périmètre bleu turquoise). Tel est notamment le cas de l’essentiel de la surface comprise le long de la route cantonale. Sont en revanche en dehors du périmètre du permis d'exploitation les alentours des bâtiments d’exploitation ainsi que la partie inférieure (est) de la parcelle à proximité du marais et la partie nord-est que borde un chemin qui débouche à son extrémité ouest sur la route cantonale.
C. Le Syndicat d’améliorations foncières de Baulmes-Rances a été constitué en 1990 avec pour but la réfection du réseau de collecteurs et les drainages. D’après le rapport de la Commission de classification relatif à l’enquête dont il sera question plus loin, la première étape des travaux dans le secteur sud-ouest du périmètre (la parcelle 956 du recourant se trouve précisément à proximité de l’angle sud-ouest du périmètre) a été exécutée en 1994-1995. La seconde étape des travaux dans le secteur nord-est s’est déroulée en 1996. Quelques travaux ont encore eu lieu en 1998 et 1999.
La parcelle 956 du recourant est comprise dans le périmètre du syndicat. Elle est concernée par les éléments suivants des travaux collectifs :
un collecteur d’un diamètre de 250 mm (trait bleu épais sur le croquis ci-dessus) a été créé en suivant le côté nord du chemin public qui, débouchant à son extrémité ouest sur la route cantonale, borde la limite nord de la parcelle 956 du recourant ;
dans l’angle nord-est de la parcelle du recourant, un drainage d’un diamètre de 100 mm a été créé sur une longueur de 113 m. (trait bleu mince sur le croquis ci-dessous).
On constate ainsi que le collecteur et le drainage établis par le Syndicat sont en dehors du périmètre qui fait l’objet d’une demande de permis d’exploiter. Ces ouvrages sont également en dehors du périmètre du plan d’extraction, sauf pour l’extrémité ouest du collecteur. Selon les indications du syndicat, la parcelle 956 comporte 79'100 m² dans le périmètre d’exploitation (gravière) et 57’728 m² en dehors de ce périmètre.
D. Du 22 mai au 29 juin 2000, le Syndicat a mis à l’enquête la répartition des frais. Le rapport de la Commission de classification, qui constitue l’un des documents de l’enquête sur la répartition des frais, précise que les frais sont répartis en trois catégories :
les frais de base, comprenant les frais d’étude, les frais administratifs et d’enquête, qui sont répartis proportionnellement à la surface de chaque parcelle à raison d’environ 0,10 fr. par m²;
les frais relatifs aux collecteurs, répartis uniformément (à raison de 0,32 fr. par m², ou plus exactement 0,3185 fr. par m²) sur les parcelles ou fractions de parcelles bénéficiant ou susceptibles de bénéficier de ce réseau. Pour ce qui concerne la parcelle 956 du recourant, sa surface n’a été prise en compte qu’à raison de 25 %, soit 34’207 m² ;
les frais relatifs aux drainages, mis à la charge des propriétaires en fonction de la longueur des drains posés dans leur parcelle. La commission de classification a précisé en cours d’instruction qu’a été pris en compte un montant de 17,26 fr. par mètre linéaire.
Le rapport de la commission de classification contient encore le passage suivant, qui concerne l’une des parcelles du recourant :
« 6.2 Cas particulier de la parcelle n° 956 de Baulmes
L’exploitation d’une gravière dans le périmètre AF entraîne la restitution des subventions selon l’art. 114 LAF litt.b. La parcelle 956 située sur la Commune de Baulmes est concernée.
La parcelle n° 956 est considérée en zone non subventionnable au titre AF. La Commission de classification a choisi, d’entente avec le service des AF, de traiter le cas ci-dessus dans le cadre de la présente répartition des frais.
Le propriétaire de cette parcelle paie donc le montant de la répartition des frais sans subvention AF, soit le montant actuel de la répartition des frais de cette parcelle augmenté de la subvention calculée. Le montant de cette subvention remboursé par le propriétaire de la parcelle 956 reste acquis au syndicat. »
Le tableau de répartition mis à l’enquête pour chaque propriétaire indique, pour chaque parcelle, le montant de la restitution des subventions cantonales, qui s’élève à 40 % des frais subventionnés d’après le rapport de la commission de classification, qui précise que les commune renoncent au remboursement de la subvention communale de 10 %. Le rapport de la Commission de classification contient un chapitre « Obligation de restituer les subventions » qui rappelle simplement le contenu de l’art. 114 LAF sans fournir plus de précision sur la portée des montants figurant dans les tableaux de répartition. Il précise seulement que la restitution est proportionnelle aux frais payés par parcelle.
Quant au tableau de répartition du recourant, il présente en résumé les chiffres suivants :
No
Surface
Frais
Collecteurs
Drai-
Prix
Subventions
par- celle
m²
de base Fr.
surf.
m²
prix
Fr
nages
Fr
Prix total Fr
Prix / m² Fr
Restitution Canton Fr
Restitution par m² Fr
357
43’771
4’334
43’771
13’944
18’984
37’263
0,85
25’454
0,58
690
38’251
3’787
38’251
12'186
10'769
26'743
0,70
18'267
0,48
956
136'828
13'548
34'207
10'898
1'950
26'396
0,32
0
0
90'402
Restitution de la subvention cantonale,
par.6.2 du rapport de la commission de classification
17'427
Total
107'829
Les montants des frais concernant la parcelle 956 du recourant ont été expliqués en cours d'instruction par la commission de classification de la manière suivante (montants arrondis):
Frais de base
136'828 m² x 0,099 Fr./ m²
13'548
Collecteur
136'828 X 25% x 0,3185 Fr. / m²
10'898
Drainages
113 m. x 17,26 Fr.
1950
Total
26'396
Interpellé à nouveau, le secrétaire de la commission de classification a précisé par lettre du 10 juin 2005 que le montant de subvention à restituer par le recourant avait été calculé en appliquant au montant des frais pour la parcelle 956 (26'396 fr.) la proportion entre le montant total de la subvention cantonale (905'156 fr.) et le montant total à répartir entre les propriétaires (1'325'108 fr.), selon le calcul suivant:
905'156
x 26'396
= 17'427
1'371'000
Il résulte en outre des explications du géomètre que pour les autres propriétaires, un calcul analogue a été effectué, mais en prenant en compte non pas le montant total des frais à répartir mais le montant restant après déduction de la participation du recourant et de celle des parcelles non comprises dans le périmètre, qui n'ont pas à restituer de subvention selon ces explications.
E. Par réclamation du 27 juin 2000, le recourant a contesté le décompte concernant sa parcelle 956.
Après l’avoir entendu le 2 février et le 13 juin 2001, la commission de classification a rendu une décision du 25 juin 2001 qui fournit des explications sur le calcul des frais de base et statue de la manière suivante :
« 3. Votre parcelle n° 956 bénéficie de possibilités de raccordements, dans sa partie Nord le long du domaine public DP 1121 et dans sa partie Sud. C’est précisément pour cette raison que la Commission de classification n’a pris en compte que le 25 % de la surface de votre parcelle, soit 34'207 m², dans le poste collecteur. A noter que cette estimation reste raisonnable, car la surface prise en compte (env. 34'207 m²) est inférieure au solde de la surface actuellement cultivable et non comprise dans le périmètre d’exploitation de la gravière soit (136'828 m²
Le montant à restituer de Fr. 17'427,-- (selon enquête) est remplacé par un montant calculé au prorata de la surface du périmètre d’exploitation de 79'100 m². (Surface tirée d’une copie du plan du périmètre d’exploitation de la gravière « Cul de Villard » annexée, obtenue auprès du SESA/carrières le 7.11.2000).
Le nouveau montant à restituer se calcule comme suit : 79'100 m² / 136'828 m² = 57,81 % de Fr. 17'427,--, soit Fr. 10'074,--. »
F. Par acte du 12 juillet 2001, le recourant a contesté cette décision auprès du Tribunal administratif. Il invoque le procès-verbal du 5 janvier 1984 d’une séance du Comité de direction dont il déduit que les parties non touchées ne paieront rien pour les travaux mais participeront seulement aux frais d’étude. Selon lui, cet engagement était dû au fait que le Syndicat avait étendu volontairement le périmètre jusqu’à la route cantonale pour que l’Etat de Vaud participe aux frais de l’évacuation de ses eaux. Il fait valoir que la parcelle 956, très étendue, se compose à 95 % d’un sous-sol très graveleux, donc très séchard, seuls 5'000 m² touchant le début du marais et justifiant la pose de 113 m de drains. Il ajoute que le collecteur qui longe la limite nord de sa parcelle ne bénéficie pas à celle-ci mais sert seulement à conduire l’eau s’écoulant de la route cantonale.
Après avoir transmis diverses pièces au tribunal, la commission de classification a été invitée à se déterminer sur les griefs formulés par le recourant, ce qu’elle a fait par lettre du secrétaire de la commission de classification du 14 février 2002.
Interpellé également, le service des améliorations foncières a déposé des déterminations du 28 janvier 2002 qui exposent notamment ce qui suit :
"Dans le rapport de la commission de classification de février 2000, page 8, la parcelle n° 956 est traitée comme un cas particulier.
En effet, s’agissant d’une gravière, ce terrain ne peut être mis au bénéfice de subventions, celles-ci étant destinées aux terrains agricoles. D’ailleurs, cela est déjà prévu au moment de l’adhésion des propriétaires.
Le Service des AF s’est déterminé sur la restitution des subventions en considérant la totalité de la parcelle non subventionnable. Toutefois, il a été constaté qu’une partie de la parcelle était cultivable. En conséquence, le montant de la restitution a été calculé au prorata de la surface du périmètre d’exploitation.
Nous notons que lorsque interviendra la remise en culture, après exploitation de la gravière, le propriétaire pourra effectuer des raccordements sur les collecteurs et drainages voisins, moyennant l’accord du propriétaire de la conduite".
G. Le Tribunal administratif a tenu audience à Baulmes le 13 mai 2002.
Ont participé à cette audience le recourant personnellement, les représentants de la commission de classification, André Roy, président, Jean Daniel Duruz et Robert Gonin, membres, ainsi que les représentants du comité de direction du syndicat, Jacques-Yves Deriaz, président, et Roger-Charles Logoz, secrétaire. Le recourant a versé au dossier une note dans laquelle il demande que les frais d’étude soient ramenés à 5 cts par m² pour les 136'828 m² de sa parcelle 956, et que les frais relatifs aux collecteurs, par 32 cts le m², ne s’appliquent qu’à une surface de 6'000 m². Il met apparemment cette surface en relation avec les 113 m de drains posés dans la partie nord-est de sa parcelle. Pour ce qui concerne le collecteur bordant le chemin public au nord de sa parcelle, il fait valoir qu’en raison de la topographie, les trois quarts de la surface de la gravière ne peuvent pas déverser leur eau dans ce collecteur.
Le Tribunal administratif a procédé à une inspection locale durant laquelle il a constaté que la gravière est en cours d’exploitation et de remblayage.
Le Tribunal a encore versé au dossier quelques pièces prélevées dans le dossier AC.1998.0007 qui concerne une demande de suspension de l'exploitation de la gravière du Cul de Villars, soit notamment la décision finale (cité plus haut) sur étude d'impact rendue le 2 décembre 1996 par le Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports, dont le recourant était l'un des destinataires. A la rubrique des préavis des services de l'Etat, ce document contient le passage suivant:
"Améliorations foncières : Le chemin du Cul de Villars et son collecteur d'assainissement, ainsi que le chemin Bochaton ont bénéficié des subventions d'améliorations foncières. Le secteur Merlaz est concerné par les travaux d'assainissement, collecteurs et drains, que le syndicat AF de Baulmes-Rances est en train de réaliser.
Conditions : Il s'agira de rembourser les subventions si les chemins sont mis hors d'usage. Si l'extraction s'étend à la zone de Merlaz, il y aura également lieu de rembourser des subventions."
Le Tribunal a aussi interpellé le secrétaire de la commission de classification en lui demandant comment avait été calculé le montant figurant dans les tableaux individuels de répartition des frais dans la colonne "Restitution Canton", en particulier pour ce qui concerne le montant de 17'427 francs réclamé au recourant selon le dossier d'enquête. La réponse du géomètre, du 10 juin 2005, a été rappelée plus haut.
Le recourant est intervenu par lettre du 20 juin 2005 en exposant notamment que de nouvelles parcelles incluses dans le périmètre faisaient l'objet d'une demande d'extension de la gravière. Il s'étonne aussi que la parcelle 676 "Crêt de Palet", exploitée en gravière permanente, ne soit pas astreinte à la restitution des subventions.
Le Tribunal s'est réuni le 27 juin 2005 pour achever sa délibération et adopter la rédaction du présent arrêt.
Considérant en droit
L'art. 44 (précédemment 43) LAF prévoit que les propriétaires participent aux frais, déduction faite des subventions, proportionnellement aux avantages procurés à leurs fonds par les travaux collectifs et géométriques.
Selon la jurisprudence de l'autorité cantonale de recours, la loi pose le principe applicable en matière de répartition des frais mais elle n'impose pas de méthode uniforme. La Commission centrale des améliorations foncières considérait qu'il ne lui appartenait pas d'imposer une méthode déterminée et vérifiait seulement si le procédé adopté par la commission de classification n'était pas en lui-même arbitraire, s'il tenait compte de la situation concrète des propriétaires, s'il avait été appliqué avec égalité dans l'ensemble du syndicat, s'il n'aboutissait pas à des résultats manifestement contraires au principe de la loi (RDAF 1981 p. 63; 1985 p. 416). En bref, le contrôle de l'autorité de recours était limité à l'examen de la légalité de la décision attaquée, comme le prévoit désormais expressément l'art. 36 LJPA (AF.1995.0006 du 29 juin 1995; AF.2000.0014 du 17 avril 2001).
Quant à la restitution des subventions également évoquée par les parties, elle est régie par la loi vaudoise sur les améliorations foncières de la manière suivante:
Art. 114 Restitution des subventions
Le département, exige le remboursement total ou partiel des subventions cantonales et fédérales accordées à titre d'améliorations foncières, et les communes les subventions qu'elles ont versées, pendant vingt ans à partir du versement des dernières subventions:
a) lorsqu'un bien-fonds est morcelé;
b) lorsqu'un bien-fonds ou un bâtiment est soustrait à la destination pour laquelle les subventions ont été octroyées;
c) lorsqu'un bâtiment est revendu avec bénéfice;
d) en cas de non-respect d'une condition de subventionnement.
En l’espèce, la commission de classification a fixé le montant mis à la charge des propriétaires pour les collecteurs en se fondant non pas sur l’avantage procuré par ces travaux au sens de l’art. 44 LAF, mais en fonction simplement de la longueur des drains posés. Il n’y a pas lieu de discuter cet aspect-là de la répartition des frais. En effet, ainsi que cela résulte notamment de la note écrite qu’il a produite à l’audience, le recourant ne conteste pas le montant de 1'950 fr. mis à sa charge pour 113 mètres de drains à 17,26 fr. le mètre courant.
Est en revanche litigieux le montant mis à la charge du recourant au titre des frais de base et au titre des collecteurs. A ces montants s'ajoute le montant mis à la charge du recourant au titre de la restitution de la subvention cantonale.
La décision attaquée a été rendue sur réclamation par la commission de classification du Syndicat d’améliorations foncières, qui est effectivement compétente selon les art. 99 al. 1 et 101 LAF pour statuer sur les contestations qui s’élèvent à l’occasion des différentes enquêtes publiques qui jalonnent les opérations du Syndicat (art. 63 LAF).
Toutefois, la compétence de statuer sur la restitution des subventions n’appartient pas à la commission de classification, qui est un organe du syndicat d'améliorations foncières, qui est lui-même une corporation de droit public cantonal (art. 20 LAF) distincte de l'Etat cantonal. En effet, selon l’art. 114 LAF, c’est le département cantonal qui est compétent pour statuer sur la restitution des subventions. Il résulte toutefois du dossier, et notamment du rapport de la commission de classification, que celle-ci a agi sur les instructions du Service des améliorations foncières, qui fait partie du département cantonal compétent, si bien qu’on peut considérer qu’on se trouve bien en présence d’une décision du département cantonal, notifiée par l’intermédiaire d'un organe du Syndicat d’améliorations foncières. Cette décision exige la restitution d’une subvention à concurrence d’un montant de 17'427 francs, que la décision rendue sur réclamation a réduit à 10'074 francs.
On peut se demander au passage quelle est la portée pour chaque propriétaire des chiffres mentionnés, dans le cadre de la répartition des frais du syndicat, au sujet du montant des subventions et de la « restitution par mètre carré ». En effet, la commission de classification n’a aucune compétence pour statuer à cet égard. Au reste, si tant est que les indications relatives à la restitution des subventions doivent être considérées comme étape préparatoire d’une future décision relative à la restitution des subventions, on peut se demander s’il s’agit réellement d’une décision au sens de l’art. 29 LJPA, c’est-à-dire d’une mesure prise par l’autorité dans un cas d’espèce pour créer, modifier ou annuler des droits et des obligations, voire en constater l’existence ou l’étendue. En tous les cas, il ne pourrait s’agir que d’une décision incidente. Or, la LJPA de 1989 est lacunaire sur ce point car elle n’indique pas si les décisions incidentes peuvent d’emblée faire l’objet d’un recours. La jurisprudence a comblé cette lacune en s’inspirant de l’art. 45 de la loi fédérale sur la procédure administrative qui prévoit que les décisions incidentes ne sont susceptibles de recours que si elles peuvent causer un préjudice irréparable (CR 1996.0324 du 12 mai 1997 ; PS 1999.0052 du 28 septembre 1999; le nouvel art. 29 al. 3 LJPA introduit pas la loi du 26 novembre 2002 consacre ce principe). Il en résulte apparemment que les indications figurant dans le tableau de répartition des frais n’ont pas pour effet de lier le propriétaire lors d’une décision ultérieure éventuelle sur la restitution des subventions. La question peut toutefois rester ouverte dès lors qu’en l’espèce, il y a lieu d’admettre qu’à la décision attaquée est incorporée une décision du département cantonal tendant à la restitution de la subvention cantonale. On observe toutefois qu'au lieu d'ordonner la restitution à l'Etat comme le prévoit la loi, la décision attaquée (cela résulte du rapport de la commission de classification cité plus haut) prévoit que la somme correspondante restera acquise au syndicat. On peut laisser ouverte la question de la légalité de cette mesure compte tenu des considérants qui suivent.
Dans son recours, le recourant conteste devoir payer, "pour une longueur de 113 mètres de drains", le montant de 26'396 francs, auquel s’ajoutent 10'074 francs de restitution de subventions.
a) Dans la note qu’il a produite à l’audience, le recourant demande à ne participer aux frais d’études qu’à concurrence de 0,05 fr/m², ce qui représente, pour 136'828 m², 6'841,40 francs, à la place du montant de 13'548 francs ressortant du tableau de répartition des frais mis à l’enquête et maintenu par la décision attaquée.
Dans la pratique de l’autorité cantonale de recours, le principe d’une taxe de base forfaitaire en fonction de la surface des parcelles a été jugé admissible. La pratique en voyait la justification dans le fait que toutes les parcelles bénéficiaient des travaux géométriques et dans la plus grande sécurité que procure l’introduction du registre foncier fédéral. Il n’en va cependant pas de même dans un Syndicat qui ne procède pas au remaniement parcellaire, mais dont les opérations se limitent à la pose de collecteurs et de drainages. En outre, à l’encontre d’une taxe de base uniforme, on trouve des cas dans lesquels des parcelles isolées ont été exonérées de la taxe de base pour le motif qu’elles ne bénéficiaient d’aucun avantage procuré par les travaux d’améliorations foncières (voir par exemple Bourguignon c/Syndicats coteaux de Vinzel du 20 mai 1966). La commission centrale des améliorations foncières avait également débouté un propriétaire qui réclamait une répartition de la moitié des frais du Syndicat sur l’ensemble des propriétaires à titre de mesure de solidarité : cette méthode n’est pas conforme au texte légal, qui prescrit de tenir compte des avantages procurés (Chappuis c/Syndicat du Dézaley, du 18 septembre 1979).
En l’espèce, le rapport de la commission de classification, qui est l’un des documents de l’enquête litigieuse, explique ce qui suit au sujet des frais de base :
« 3.1 Frais de base
Le montant correspondant aux frais d’études, administratifs et d’enquête est réparti proportionnellement à la surface de chaque parcelle pour l’ensemble du périmètre AF. En effet, les parties du périmètre qui n’ont pas fait l’objet de travaux ont néanmoins bénéficié des études et d’un certain nombre de raccordements potentiels.
Les parcelles 318 et 751, situées hors périmètre, ne participent que partiellement à la répartition du montant des frais de base. Seule une partie de leur surface (respectivement 45 % et 50 % de la surface) est en effet prise en considération.
Le montant mis à charge de l’ensemble des parcelles du périmètre s’élève à fr. 0,10/m², soit fr. 250'000,-- au total pour les frais de base. »
L’examen du plan des travaux exécutés, qui est aussi l’un des documents de l’enquête litigieuse, montre que la quasi-totalité du périmètre du Syndicat est densément desservie par un réseau assez régulier de collecteurs et de drainages. Seuls font exceptions la parcelle 956 du recourant, la surface qui en constitue le prolongement au sud (cette surface fait aussi partie du périmètre du plan d’extraction), plusieurs parcelles constituant l’extrémité nord du périmètre du Syndicat ainsi, évidemment, que le marais de Rances qui occupe le centre du périmètre et se trouve au bas de la parcelle du recourant. Toutefois, on ne voit pas qu’on puisse saisir au titre des frais de base l’avantage constitué par la présence de drains ou de collecteurs puisque l’avantage constitué par ces ouvrages est saisi pour soi par l’un ou l’autre des deux critères de répartition des frais retenus par la commission de classification. On ne voit finalement pas quel autre avantage, indépendant de celui procuré par les collecteurs ou drainages, pourrait être retenu à la charge de la parcelle 956 du recourant. Il est vrai que celle-ci était incluse dans les différentes enquêtes du Syndicat mais la question qui se pose à cet égard est de savoir si cela constitue un avantage: on ne voit pas en quoi consisterait ce dernier car la partie de la parcelle 956 comprise dans le plan d’extraction de carrière (art. 6 de la loi sur les carrières) de la Gravière de "Bochaton" paraît bien plutôt avoir été d'emblée laissée à l'écart des travaux du syndicat. Finalement, l’appréciation de la commission de classification qui consiste à retenir l’entier de la surface de la parcelle 956 pour percevoir une participation aux frais de base se révèle excessivement schématique. Elle n'a d'ailleurs pas été suivie par la commission pour ce qui concerne les parcelles 318 et 751 situées hors du périmètre. Il y a lieu de s’en tenir à ce que réclame le recourant, c’est-à-dire à diminuer de moitié la participation mise à la charge de la parcelle 956 au titre des frais de base. Cette solution tient compte du fait qu'une partie de la parcelle n'est en réalité pas concernée par les ouvrages du syndicat.
b) Pour ce qui concerne la participation aux frais au titre des collecteurs, le recourant fait valoir que rien n’est prévu pour drainer éventuellement les surfaces agricoles qui seront rendues à leur affectation après l’exploitation de la gravière. Il ajoute que d’éventuels drainages pourraient être raccordés directement dans la couche de gravier existante qui devra subsister après exploitation jusqu’à 2 mètres au dessus du niveau de la nappe phréatique, ce qui rend des collecteurs inutiles. Quant au collecteur qui longe le chemin public au nord de sa parcelle, le recourant conteste qu’il puisse s’y raccorder en raison de la topographie des trois quarts de la surface de la gravière.
La décision attaquée consiste à ne prendre en compte que le quart de la parcelle 956, soit 34'207 m², pour la participation aux frais au titre des collecteurs. La commission de classification observe que la surface qui reste cultivable en dehors du périmètre d’exploitation de la gravière s’élève à 57'728 m². Sur ce point, la décision attaquée peut être confirmée car il est exact qu’une partie au moins du nord de la parcelle 956 peut, le cas échéant, bénéficier de la présence du collecteur qui longe le chemin public. Il y a d’ailleurs aussi un collecteur à proximité de la limite est de la parcelle (non figuré sur le croquis reproduit plus haut). Finalement, la décision attaquée, qui prend en compte le quart de la surface de la parcelle, n'est pas constitutive d'un abus du pouvoir d'appréciation de la part de la Commission de classification.
c) Pour ce qui concerne la participation aux frais au titre des drains posés par le syndicat, on a déjà vu qu’elle n’était pas contestée par le recourant.
Est également comprise dans la contestation du recourant la décision exigeant la restitution des subsides, dont on a vu qu’elle constitue une décision du département compétent prise en application de l’art. 114 LAF. Cette dernière disposition prévoit la restitution des subventions notamment lorsqu'un bien-fonds ou un bâtiment est soustrait à la destination pour laquelle les subventions ont été octroyées (art. 114 lit. b LAF).
a) On observera au passage qu'on ne saurait considérer que le recourant serait lié par la texte que contenait la rubrique relatant le préavis des services cantonaux dans la décision finale (citée plus haut) sur étude d'impact rendue le 2 décembre 1996 par le Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports. Il est vrai qu'il y était question de restitution de subventions, du moins pour les chemins, mais en tous les cas, un préavis du Service des améliorations foncières contenu dans une décision finale sur étude d'impact, qui reste imprécis et ne contient aucun montant, ne peut pas valoir décision de restitution des subventions au sens de l'art. 144 LAF.
b) On peut ensuite se demander si la parcelle a été soustraite à la destination pour laquelle les subventions ont été octroyées. Sur le principe tout d'abord, on note que l'exploitation d'une gravière est une opération temporaire qui se termine en général par une remise en état impliquant le retour du sol à l'agriculture, si bien que l'affectation agricole ne disparaît pas définitivement: on peut se demander si on se trouve alors en présence d'un motif de restitution des subventions au sens de l'art. 114 LAF. En outre, dans le cas du recourant, on observe que chronologiquement, les travaux du Syndicat intéressant la parcelle ont été exécutés en 1994-1995, soit pratiquement en même temps que la mise à l’enquête, au début de 1995, du plan d’extraction de la gravière de Bochaton. C’est donc apparemment en connaissance de cause que le Syndicat a entrepris des travaux à proximité du périmètre d’exploitation. L’autorité ne peut donc pas, si elle considère qu’elle a accordé des subventions, prétendre que le bien-fonds aurait été soustrait à la destination pour laquelle ces subventions ont été octroyées. Il faut rappeler au surplus que dans le système de la loi vaudoise sur les améliorations foncières, les syndicats d’améliorations foncières sont des corporations de droit public qui sont seules habilitées, avec les communes, à bénéficier de subventions pour des travaux collectifs (art. 9 et 20 LAF). Ce n’est toutefois qu’au moment de l’enquête sur la répartition des frais qu’est fixée la part de subvention qui bénéficie effectivement au propriétaire (la participation aux frais se calcule après déduction des subventions, art. 44 LAF). Le Tribunal administratif a d’ailleurs déjà eu l’occasion de relever les difficultés que suscite la situation des propriétaires qui, tenus à l’écart des opérations de subventionnement jusqu’à l’enquête sur la répartition des frais, pourraient n’être pas informés du fait que contrairement à la pratique en vigueur, et contrairement à la situation faite aux bénéficiaires de subventions, ils devront supporter seuls la totalité des frais, ce qui pourrait d’ailleurs, s’ils sont au contraire dûment informés, provoquer des réactions pouvant provoquer un blocage des opérations d’améliorations foncières (AF 2004.0001 et AF 1994.0015 du 8 novembre 2004).
Il résulte de ce qui précède que, même si l’autorité considère qu’elle a accordé pour la parcelle du recourant des subventions, celles-ci semblent l'avoir été en toute connaissance du fait qu’une partie de la parcelle était ou allait être exploitée comme gravière. Il est donc douteux que l’autorité puisse exiger le remboursement de subventions en invoquant, au sens de l’art. 114 lit. b LAF, un changement de la destination pour laquelle les subventions ont été octroyées : la destination en question n’a pas changé.
b) Le Tribunal administratif constate à cet égard que les travaux en raison desquels une participation aux frais a été mise à la charge du recourant consistent en un tronçon de drainages long de 113 mètres dans l’angle nord-est de la parcelle ainsi que dans la présence d’un collecteur qui longe le chemin public qui borde la limite nord de la parcelle. Ces deux ouvrages ne se trouvent pas dans la partie de la parcelle qui est colloquée dans le périmètre d’exploitation du plan d’extraction de carrière approuvé par le Département des travaux publics le 2 décembre 1996. Ils en sont même relativement éloignés. Finalement, c’est seulement parce que la parcelle 956 comprend à la fois une surface exploitée en gravière et une fraction concernée par les ouvrages du Syndicat que l’autorité a considéré à la fois qu’il y avait lieu de la faire participer à la répartition des frais à raison des avantages conférés par les ouvrages du syndicat, et simultanément d’exiger la restitution des subventions pour le motif - apparemment - que le bien-fonds avait été « soustrait à la destination pour laquelle les subventions ont été octroyées » au sens de l’art. 114 lit. b LAF. Il y a là une contradiction flagrante : l’autorité ne peut pas simultanément considérer qu’une parcelle doit participer aux frais parce qu'elle bénéficie d’avantages procurés par des ouvrages subventionnés en raison de leur intérêt agricole et constater dans le même temps que la parcelle a perdu sa vocation agricole.
On constate au demeurant qu’en définitive, la participation aux frais de la parcelle 956 ne concerne finalement qu’une partie seulement de celle-ci. En ce qui concerne les frais de base, la participation est réduite de moitié conformément aux conclusions du recourant: cela tient au fait qu'une partie de la parcelle n'est en réalité pas concernée par les ouvrages du syndicat. En ce qui concerne les collecteurs également, seule une partie de la parcelle 956 (un quart, selon l’appréciation ici confirmée de la Commission de classification) participe aux frais. Enfin, la part de la parcelle 956 aux collecteurs se limite aux 113 mètres linéaires pris en compte par la Commission et non contestés par le recourant. Il résulte en définitive de cette situation que la parcelle 956 n’est que partiellement concernée par les avantages procurés par les travaux du Syndicat et que, si l'on procède à une appréciation globale, la partie qui est exploitée en gravière ne bénéficie d’aucun avantage subventionné. C’est donc à tort que la décision attaquée, en tant qu’elle prétend statuer en matière de restitution des subventions, traite la parcelle 956 d’un seul tenant. En réalité, la partie qui bénéficie des travaux du syndicat est distincte de celle qui est exploitée (pour l'instant) comme gravière. Seule la première bénéficie de subventions et ce n'est que pour elle que la question d'une restitution pourrait se poser, mais il n'y a pas lieu à restitution tant qu'elle est exploitée comme terrain agricole. Quant à la seconde, elle ne bénéficie pas des ouvrages du syndicat si bien qu'il n'y a pas de subvention en sa faveur dont l'autorité cantonale pourrait exiger la restitution (ce qui permet de laisser ouverte la question de savoir si le syndicat a entrepris ses travaux en connaissance de cause de l'utilisation de cette partie-là comme gravière).
Il y a donc lieu d’annuler la décision attaquée en tant qu’elle ordonne la restitution des subventions pour la parcelle 956.
c) Pour le surplus, on pourrait certes renoncer à faire fixer à nouveau par la Commission de classification les montants figurant dans la colonne "restitution canton" du tableau de répartition du recourant, puisque les chiffres indiqués à cet endroit n’ont finalement qu’une valeur indicative pour les motifs énoncés à la fin du considérant 2 ci-dessus. Il y a cependant lieu de préciser que si la Commission de classification, qui devra modifier le tableau de répartition des frais sur les points qui deviendront exécutoires (la participation due par le recourant), entend également faire figurer sur ce tableau les montants indicatifs de la restitution des subventions, ces montants ne pourront de toute manière pas s'appliquer de manière uniforme à tous les secteurs de la parcelle.
Vu ce qui précède, le recours est admis. La décision de la commission de classification, de même que celle du département cantonal (Service des améliorations foncières), sont annulées. Le dossier sera renvoyé à la Commission de classification pour nouvelle décision dans le sens des considérants.
Obtenant gain de cause, le recourant n'encourt pas de frais.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I. Le recours est admis.
II. La décision de la Commission de classification du Syndicat AF de Baulmes-Rances du 25 juin 2001 est annulée, le dossier étant renvoyé à la Commission de classification pour nouvelle décision dans le sens des considérants.
III. La décision du Service des améliorations foncières ordonnant la restitution de subventions est annulée.
IV. Les frais restent à la charge de l'Etat.
Lausanne, le 29 juin 2005
Le président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint