CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt
du 27 juin 2001
sur le recours interjeté par l'Hoirie REGAMEY-DUVAUD , représentée par Georges Regamey, avenue de Lonay 21, 1110 Morges
contre
la décision du 7 mars 2001 de la Commission de classification du Syndicat d'améliorations foncières urbain des Charpentiers-Nord , relative au nouvel état en ce qui concerne la parcelle n° 298 du cadastre communal de Morges.
Composition de la section: M. Etienne Poltier, président; M. Pierre-Paul Duchoud et M. Rolf Ernst, assesseurs. Greffier: M. Patrick Gigante.
Vu les faits suivants:
A. A teneur du plan général d'affectation de la Commune de Morges, approuvé le 2 mars 1990, le secteur rectangulaire délimité au sud par la rue des Charpentiers, au nord par la rue des Sablons, à l'ouest par la rue Centrale et à l'est par la rue St-Louis, soit au total un périmètre de 14'257 m², est classé en zone à occuper par un plan de quartier ou un plan partiel d'affectation. Il est subdivisé en dix-huit parcelles, réparties entre onze propriétaires différents, dont la parcelle n° 298 au sud-ouest, d'une contenance de 176 m², bordée par la rue Centrale, propriété de l'hoirie Regamey-Duvaud. Sur cette dernière parcelle sont actuellement érigés un bâtiment d'habitation n° ECA 525 de deux étages plus combles sur rez et une dépendance n° 526.
B. Ce périmètre, situé sous la gare CFF, à l'orée du centre-ville, abrite d'anciens bâtiments d'habitation, des hangars et des dépôts qui, pour la plupart, ne sont plus entretenus depuis plusieurs années; il est donc voué à la valorisation. Le premier projet de plan de quartier mis à l'enquête publique en 1985 n'a toutefois pas abouti; aussi, en 1990, une majorité de propriétaires a requis la municipalité d'établir, conformément à l'art. 67 al. 2 LATC, un plan de quartier. Le bureau d'urbanistes Plarel a été mandaté pour l'étude de ce plan de quartier, parallèlement à l'étude du plan directeur de l'ensemble de la zone d'extension exigée par les services cantonaux compétents. Ce plan de quartier a été soumis à l'enquête publique du 27 janvier au 27 février 1995; il a été adopté par le Conseil communal le 6 décembre 1995 et approuvé par le Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports le 27 février 1997. Sa mise en vigueur a cependant été différée, la répartition par voie conventionnelle des droits à bâtir entre propriétaires n'ayant pu aboutir. Aussi, conformément à l'art. 23 de son règlement (ci-après: RPQ), le Conseil d'Etat a ordonné, en date du 9 mars 1997, par voie d'arrêté, le remaniement parcellaire dans ce périmètre, en corrélation avec l'approbation du plan de quartier.
C. Le Syndicat d'améliorations foncières Charpentiers-Nord a été constitué le 19 juin 1997; il a requis du Conservateur du Registre foncier l'inscription sur les feuillets des dix-huit parcelles du périmètre d'une mention y relative, en date du 27 août 1997. Une première mise à l'enquête portant sur le périmètre, les estimations et le nouvel état s'est déroulée du 12 avril au 12 mai 1999; après avoir suscité quatre oppositions, dont celle de l'hoirie Regamey-Duvaud, elle a finalement été annulée par courrier du 26 septembre 2000. Du 8 janvier au 8 février 2001, la commission de classification du syndicat a fait mettre une seconde fois à l'enquête le périmètre, les estimations et le nouvel état, le projet d'exécution des travaux de démolition ainsi que le principe de la répartition des frais. Il est à relever que la parcelle n° 298 ne subit aucune modification de limite au nouvel état. Cette nouvelle mise à l'enquête a derechef suscité l'opposition de l'hoirie Regamey-Duvaud; celle-ci conteste la quotité de ses prétentions à l'ancien état, soit 488'497 francs et s'est, en substance, opposée à l'estimation de sa parcelle au nouvel état, soit 328'026 francs; elle a estimé que la soulte à recevoir au nouvel état, soit 106'471 francs, s'avérait dès lors insuffisante. Par décision du 7 mars 2001, la commission de classification a écarté cette opposition et a confirmé les estimations à l'ancien et au nouvel état.
D. En temps utile, l'hoirie Regamey-Duvaud, soit pour elle Suzanne Clerc, René Duvaud, Jules, Madeleine et Georges Regamey, s'est, par la plume du dernier nommé, pourvue auprès du Tribunal administratif contre la décision du 7 mars 2001, en concluant à son annulation.
Le Tribunal administratif a tenu audience à Morges, le 18 juin 2001, au cours de laquelle il a procédé, en présence des parties et de leurs représentants, soit Georges Regamey pour l'hoirie recourante, ainsi que, pour la commission de classification, Thierry de Haller, président, Pierre-Alain Longchamp et Eric Musy, membres et Bernard Biner, secrétaire, à une vision locale de la parcelle AE 298 et du bâtiment n° ECA 525.
Considérant en droit:
a) La parcelle de l'hoirie recourante fait partie d'un syndicat d'améliorations foncières de terrains à bâtir. Le régime du remaniement de terrains à bâtir a, suite à l'adoption de la novelle du 5 novembre 1997 modifiant la LATC et la LAF (ROLV 1997, p. 585 et 589), subi plusieurs modifications. On rappelle qu'à teneur de l'art. 81 al. 1 LAF, "(...)sont considérés comme terrains à bâtir les terrains compris dans une zone d'affectation au sens des articles 48 et 50a LATC, légalisée ou prévue par un plan d'affectation en cours d'élaboration." Sous réserve de règles particulières, le remaniement parcellaire de terrains à bâtir est soumis par analogie aux règles applicables au remaniement parcellaire agricole (art. 85n LAF). Parmi les règles spécifiques à ce remaniement, on retiendra en priorité l'art. 86 LAF, disposition qui régit la procédure d'estimation des immeubles à l'ancien et au nouvel état, à teneur duquel:
"Lorsque la réglementation en matière de construction est différente dans l'ancien et dans le nouvel état de propriété, les terrains font l'objet d'une double estimation:
a) les biens-fonds de l'ancien état de propriété sont taxés en fonction notamment de leur situation, de leurs équipements (accès, égouts, alimentation en eau, énergie), de leur forme, de leur topographie, des dispositions en vigueur réglementant les constructions et des possibilités objectives de construire dans un proche avenir;
b) une fois l'emplacement des ouvrages collectifs connu, la commission de classification procède à une nouvelle estimation des terres selon les mêmes critères, mais compte tenu de la nouvelle réglementation.
Lorsque la réglementation en matière de construction est identique dans l'ancien et dans le nouvel état de propriété, les terres font l'objet d'une seule estimation selon les mêmes critères que ceux définis ci-dessus."
On rappellera en outre l'art. 87 LAF, disposition qui concrétise en quelque sorte le principe de la compensation réelle (art. 55 LAF) lors du remaniement des terrains à bâtir:
"La commission de classification attribue à chaque propriétaire des parcelles en règle générale constructibles, dont les dimensions sont telles que leur valeur totale soit, autant que faire se peut, proportionnelle à la valeur de l'ancien état de propriété. Dans la mesure où cette proportion ne peut être respectée, les différences sont compensées par une soulte en argent.
La nouvelle répartition n'a pas pour objectif le regroupement des parcelles à l'ancien état de propriété."
Dans le cas d'espèce, toutes les parcelles comprises dans le périmètre du syndicat, dont celle de l'hoirie recourante, étaient jusqu'alors, à teneur du plan général d'affectation du territoire communal du 2 mars 1990, colloquées en zone à occuper par plan de quartier ou par plan partiel d'affectation. Vu l'art. 64 al. 2 du Règlement communal sur le plan d'affectation et la police des constructions (ci-après: RPA), ce secteur resterait cependant, à teneur de la disposition précitée, soumis jusqu'à la mise à l'enquête d'un tel plan à la réglementation de la zone correspondante, le refus de permis de construire conformément à l'art. 77 LATC étant réservé. Georges Regamey a, certes, expliqué que, renseignement pris auprès d'un fonctionnaire municipal, il lui aurait été répondu que les règles applicables étaient celles du plan d'affectation en vigueur antérieurement, soit la zone urbaine de l'ordre contigu. Comme les représentants de la commission intimée l'ont toutefois fait remarquer au tribunal en audience, le périmètre en question est, sur le plan de 1990, hachuré de rouge; cela signifie assurément que les règles applicables sont celles de la zone correspondante, soit la zone d'extension du centre (en rouge sur la légende du plan), laquelle borde du reste le périmètre à l'ouest et à l'est.
Au nouvel état, ces parcelles sont incluses dans le plan de quartier Charpentiers-Nord dont la réglementation régira à l'avenir le potentiel constructible, puisque l'entrée en vigueur de ce plan de quartier est subordonnée à ce remaniement (art. 23 al. 2 RPQ); la réglementation n'a en conséquence pas encore déployé ses effets. On observe par ailleurs que la mise à l'enquête du plan de quartier est achevée depuis le 27 février 1995; par surcroît la délivrance d'un permis de construire avant le remaniement pourrait se heurter à l'art. 79 LATC, lequel permet à la municipalité de refuser toute autorisation de bâtir allant à l'encontre d'un projet de plan mis à l'enquête, jusqu'à l'entrée en vigueur de ce dernier (v. arrêt AC 98/145 du 28 mai 1999). Or, il résulte de ce qui précède que l'entrée en vigueur du plan de quartier Charpentiers-Nord est suspendue à tout le moins jusqu'au transfert de propriété (v. un cas similaire dans le Syndicat AF du Mont s/Lsne, notamment arrêt AF 99/010 du 2 juin 2000, cons. 2). La démarche visant donc à appliquer les règles du plan de quartier à l'estimation de l'immeuble à l'ancien état conduirait en quelque sorte à un effet anticipé positif.
b) Concrètement, cela signifie que l'entrée en vigueur de la nouvelle réglementation en matière de construction doit être différée jusqu'au transfert de propriété (v. les articles 68 à 70 et 93 LAF); c'est bien dans ce sens qu'il faut comprendre la formule malheureuse contenue à l'art. 64 al. 2 RPA. Il faut y voir l'émanation du principe de la coordination - désormais consacré par l'art. 4 al. 1 LAF à teneur duquel "les mesures d'aménagement du territoire et les mesures de remaniement parcellaire doivent être coordonnées." - rappelé aux art. 51 al. 4 et 53 al. 2 in medio LATC. L'art. 55 al. 2 LATC permet au demeurant de faire reporter l'entrée en vigueur de la planification jusqu'à l'entrée en force du nouvel état. L'Exposé des motifs de la novelle du 5 novembre 1997 précise bien qu'il s'agissait de maintenir la possibilité de différer l'entrée en vigueur du plan d'affectation ou du plan de quartier jusqu'au transfert de propriété (BGC novembre 1997 p. 4058 et 4077). La commission cantonale de recours avait d'ailleurs déjà constaté que l'institution de la péréquation réelle postule que le statut juridique des terres ne soit pas encore figé par une décision d'affectation (prononcé CCR Moritz c/ Trélex du 26 mai 1986, RDAF 1986 p. 208). Quant au Tribunal fédéral, il a aussi constaté que la péréquation réelle doit être exécutée préalablement à l'approbation cantonale et à l'entrée en vigueur du plan d'affectation (v. ATF 122 I, déjà cité).
Au surplus, on rappellera la teneur de l'art. 55 al. 2 LAF, à teneur duquel la nouvelle répartition des terres se fonde en général sur une nouvelle mensuration technique de tout ou partie du périmètre. "Les surfaces obtenues résultent des documents techniques du remaniement parcellaire; elles pourront subir des modifications lors de l'introduction de la nouvelle mensuration parcellaire qui doit suivre le remaniement parcellaire."(2ème phrase).
c) On se contentera de relever à ce stade que tant la mise sur pied d'une mesure de planification que l'étendue limitée du périmètre et le nombre d'attributaires permettent difficilement à la commission intimée d'attribuer au nouvel état des parcelles dont la valeur est sensiblement égale à celle des prétentions à l'ancien état. On ne saurait ainsi lui reprocher d'avoir, suivant du reste en cela les voeux de l'hoirie recourante, attribué à celle-ci ses possessions à l'ancien état, sans changement au demeurant. Dès lors, c'est à juste titre que, quant au principe, une soulte a été créditée à l'hoirie recourante. Celle-ci du reste ne fait pas grief à la commission intimée d'avoir violé le principe de la compensation réelle; elle considère simplement que la soulte est insuffisante. On relève par ailleurs sur ce point qu'à teneur du rapport technique, la valeur des bâtiments et terrains du périmètre estimés à l'ancien état est de 17'492'660 fr. contre 17'236'203 fr. s'agissant de la valeur des terrains au nouvel état, après remaniement ce qui représente une différence de 256'457 fr.
a) Les prétentions à l'ancien état correspondent à la valeur vénale de l'immeuble telle qu'elle se présentait, on l'a vu, avant l'adoption du plan de quartier. La commission a précisé en audience qu'il s'agissait de déterminer une véritable valeur marchande et non - à l'image de ce qui prévaut dans les remaniements de terrains agricoles - une valeur d'échange.
aa) Selon la doctrine en matière de droit fiscal, la valeur réelle ou valeur vénale est réputée celle que tout un chacun peut obtenir au cours d'une transaction portant sur l'aliénation d'un élément de l'actif se déroulant selon le cours normal des affaires (v. Emmanuel Grüninger/ Walter Studer, Kommentar zum Basler Steuergesetz, Basel 1970, p. 385). Cette valeur doit être déterminée sur la base d'éléments objectifs, les conditions inhabituelles ou personnelles, soit tous les éléments subjectifs, ne pouvant être pris en considération (v. Jean-Marc Rivier, Droit fiscal suisse, L'imposition du revenu et de la fortune, 2ème édition, Lausanne 1998, p. 505; Manuel d'estimateur de l'Union des experts cantonaux en matière d'évaluation des immeubles - ci-après: manuel -, édition 1998, ch. 5.1, p. 59). La commission a cherché à obtenir en l'occurrence la valeur vénale des immeubles situés dans le périmètre par le rapport entre leur valeur intrinsèque et leur valeur de rendement.
bb) Afin de cerner au plus près cette valeur, la commission intimée s'est référée à la méthode préconisée par Wolfgang Naegeli/ Heinz Wenger (in: L'estimation immobilière, édition française, Genève 1997), lesquels définissent la valeur intrinsèque par la somme formée de la valeur de l'ouvrage et de la valeur du terrain (p. 11). La valeur de l'ouvrage correspond au total du coût du bâtiment et des coûts annexes, diminué d'une éventuelle dépréciation due au vieillissement; pour obtenir la valeur de l'ouvrage, l'expert multiplie généralement le volume construit par un prix approprié au mètre cube (ibid.). Quant à la valeur du terrain, il convient d'opérer une distinction; on parle de valeur absolue si l'utilisation possible selon le règlement de construction peut y être entièrement réalisée, tandis que la valeur résultant de l'utilisation effective sera la valeur relative (ibid.).
Si l'on se réfère par surcroît au Manuel d'estimateur précité, édité par l'Union suisse des experts cantonaux en matière d'évaluation des immeubles (Coire, 1998; ci-après: Manuel), les bases de l'estimation reposent sur plusieurs éléments dont, notamment, l'extrait du registre foncier, les valeurs de l'assurance immobilière, les valeurs officielles (fiscales/cadastrales), les valeurs de location, les limites de constructibilité possible (ch. 1.5.1 à 13, pp. 34-37), éléments qui ont été réunis dans le cas d'espèce.
cc) Pour définir la valeur intrinsèque des immeubles du périmètre, la commission a eu recours à la démarche suivante; on cite ici un extrait du rapport technique du 16 octobre 2000, p. 5, ch. 4.1:
"(...)
La commission a tout d'abord rassemblé tous les renseignements utiles à préciser la valeur des objets à évaluer. Elle a également procédé à une vision intégrale du quartier et a visité plusieurs immeubles.
Elle a ensuite décidé que les estimations AE seraient basées sur le plan des zones et le "Règlement sur le plan d'affectation et la police des constructions" approuvés par le Conseil d'Etat le 2 mars 1990.
Les règles du chapitre II, zone d'extension du centre, Art. 17 ss du règlement sont applicables.
En résumé, le travail s'est déroulé comme suit:
Ces documents fixent les surfaces constructibles des bâtiments principaux et des dépendances en rez-de-chaussée selon l'art. 23 RPA.
L'architecte, sur la base des documents du géomètre, a calculé les surfaces brutes constructibles de plancher, réparties entre l'habitation et l'artisanat.
L'expert immobilier, sur la base des documents remis par l'architecte, a calculé les différentes valeurs, soit celles de développement, intrinsèques, de rendement brut et vénales.
Chaque cas a été discuté et adopté en séance plénière de commission. Il faut souligner qu'une première valeur d'estimation a été calculée à partir de la valeur de rendement et de la valeur intrinsèque. Cette valeur a été comparée à la valeur de développement et la commission a retenu dans chaque cas la valeur la plus élevée pour fixer la prétention du propriétaire concerné, ce qui a déterminé la valeur vénale attribuée prise en considération.
(...)"
On relève d'emblée que la démarche de la commission intimée, que l'hoirie recourante se garde du reste de remettre en cause, ne prête guère le flanc à la critique; dans le cadre de l'art. 86 LAF, la commission de classification dispose d'une certaine liberté dans le choix de la méthode qui lui paraît le mieux à même de cerner la valeur des parcelles du périmètre tant à l'ancien qu'au nouvel état. Or, la commission intimée n'a en tout cas pas abusé de ce pouvoir (v., pour des exemples d'abus, Pierre Moor, Droit administratif, vol. I, 2ème éd., Berne 1994, n° 4.3.2.3); comme on le verra ci-dessous, la méthode d'estimation dont elle a fait usage en l'occurrence a au contraire l'avantage, en tenant compte de toutes les circonstances pertinentes, de permettre une analyse assez fine de la situation de chaque parcelle, tant à l'ancien qu'au nouvel état. Au surplus, son application a été faite de façon égalitaire sur l'ensemble du périmètre.
C'est du reste le lieu de rappeler que, selon la jurisprudence la plus récente du Tribunal fédéral en matière fiscale, les méthodes d'estimation conduisent obligatoirement à une certaine schématisation qui peut ne pas tenir compte de tous les aspects individuels; c'est seulement si le résultat obtenu apparaît en violation claire de la loi que la méthode choisie par l'autorité n'échappera pas à la critique (v. ATF du 3 novembre 2000, publié in Revue fiscale 2001, p. 414 et ss, not. cons. 2f; v. en outre ATF 125 I 65, cons. 3c; 124 I 193, cons. 3e). Comme on le verra ci-dessous, l'hoirie recourante a précisément fait valoir dans le cas d'espèce, assez timidement il est vrai, que le résultat obtenu par la commission intimée ne tenait pas suffisamment compte de son cas particulier. Cela étant, il n'échappera en outre pas que le travail de la commission aboutit à un résultat qui, s'il concrétise une méthode nécessairement empreinte de schématisme, apparaît en revanche comme nettement plus rigoureux qu'une taxation fiscale, généralement plus simplificatrice.
b) On examinera au surplus les valeurs retenues pour l'estimation de l'immeuble de l'hoirie recourante à l'ancien état, à la lumière tant des fiches de travail produites à la demande du magistrat instructeur que des explications des experts, membres de la commission.
aa) La commission a tout d'abord attribué à chaque parcelle du périmètre une valeur compte tenu de son coefficient de centralité. Dans ses explications écrites qu'il a confirmées en audience, Pierre-Alain Longchamp a explicité en détail la méthode de classification choisie; il s'est référé à une traduction libre de l'ouvrage précédent de Wolfgang Naegeli (Wertberechnung des Baulandes) qu'il a lui-même effectuée et dont il a remis une copie au tribunal. Il s'agit d'attribuer à chaque parcelle du périmètre une note en fonction de plusieurs critères, la situation générale du périmètre, la relation de chaque parcelle avec le trafic et la densité des constructions environnantes.
La méthode de classification par centralité trouve son fondement dans le fait qu'un bien foncier vaut ce qu'il peut produire en loyers (Naegeli/Wenger, p. 28); elle se réfère ainsi à l'intensité de la demande que pourrait générer l'objet estimé s'il était réalisé. Cette méthode repose sur le fait que les chiffres proportionnels entre la valeur du terrain et la valeur totale sont toujours les mêmes pour des objets similaires ayant une situation comparable (Manuel, p. 45, ch. 3.3.3). La description des caractéristiques des classes englobe toutes les valeurs attribuées à la situation d'un terrain, aux voies d'accès, à l'utilisation et aux aménagements (cf. Naegeli/Wenger, p. 30 et ss, not. 40 et 44; Manuel, p. 44 à 46, not. ch. 3.3.3).
S'agissant tout d'abord de la situation générale de l'immeuble (critère A), la commission a estimé l'ensemble du périmètre en fonction de sa situation; sur un maximum de 8 points (suivant en cela les recommandations de Naegeli/Wenger, v. p. 31 et ss), chaque parcelle a ainsi reçu la note 5 pour l'habitation, soit celle attribuée à une zone très proche du centre d'une ville de taille moyenne. Cette situation étant en revanche légèrement moins favorable pour l'artisanat, chaque parcelle du quartier s'est vue, pour cette affectation-ci, attribuer la note 4. Georges Regamey critique cette généralisation et soutient, sans cependant en exposer les raisons, que la parcelle 298, qui devrait à cet égard être distinguée des autres parcelles du périmètre, aurait dû recevoir une note supérieure; Pierre-Alain Longchamp a réfuté cette critique en rappelant que cette appréciation était valable pour l'ensemble du périmètre, la situation spécifique de chaque parcelle étant affinée ultérieurement par l'utilisation des autres coefficients. Comme on le verra ci-dessous, c'est en effet sur les autres critères que la parcelle de l'hoirie recourante se distingue des autres parcelles du périmètre; il n'y a en revanche aucun motif de la différencier du reste du périmètre dans le cadre de l'examen général du site dans lequel elle s'inscrit.
Pour l'appréciation de la densité des constructions environnantes (critère B), sur une échelle de 8 points, la parcelle 298 s'est vue dotée de la meilleure notation du syndicat, soit 4 ("zone à habitation dominante; blocs locatifs avec petits appartements, 3 à 5 étages, magasins") pour la partie habitat; la commission s'est fondée sur la typologie des constructions aux alentours de la parcelle, soit un environnement composé de bâtiments de trois à cinq étages avec des magasins au rez. La partie commerciale a même reçu une note supérieure, soit 5 ( " zone d'habitation exclusive, habitation ou locaux commerciaux - au rez: magasins, à l'étage: petits appartements et bureaux - 4 à 6 étages, très forte demande"), compte tenu de la mixité favorable de l'environnement bâti. Georges Regamey est d'avis que la parcelle aurait même dû se voir attribuer des notes sensiblement supérieures, sans toutefois s'en expliquer. Or, Pierre-Alain Longchamp a rappelé sur ce point que, par comparaison, la commission avait distribué des notes bien inférieures en d'autres endroits du syndicat moins favorisés, ainsi, des notes de 2 à 2,5 à l'opposé du périmètre.
La commission a en outre apprécié la relation de chaque parcelle au regard du trafic (critère C). Pour la partie habitat, elle a attribué à la parcelle de l'hoirie recourante la note 6,5 sur 8 points; il s'agit d'une situation à mi-chemin entre les centres commerciaux réputés du centre avec artères larges et places de parc, desservis par bus ou tram à haute fréquence (note 6) et ceux de première classe dans une grande ville avec trafic intense (note 7). Sur ce volet également la meilleure du syndicat lui a été attribuée, la parcelle 298 étant à proximité immédiate du centre de Morges, à une cinquantaine de mètres de la gare CFF. Cette notation n'a pas appelé de commentaire de la part de l'hoirie recourante.
Chaque parcelle du périmètre s'est au surplus vue dotée de la même note s'agissant de la zone d'habitation. Ainsi comme les autres parcelles, celle portant le n° 298 a reçu la note 3 ("maisons plurifamiliales normales, maisons de campagne") sur une échelle de 1 ("zone locative campagnarde") à 8 ("hôtels luxueux"), pour l'affectation à l'habitat (critère D), le secteur en question n'ayant, de par l'état des bâtiments qui le composent, pas encore un caractère d'habitat prononcé. Pour la partie commerciale encore moins développée à l'heure actuelle, on relève que la parcelle de l'hoirie recourante a reçu la note de 2, une classe d'un demi point séparant la cotation de la meilleure parcelle de la moins bonne (essentiellement en raison du peu de rentabilité des locaux commerciaux durant la période de référence), ce sur une échelle de 1 à 8.
En divisant les totaux ainsi obtenus par le nombre de critères retenus, soit quatre pour la partie habitat, trois pour le commercial, l'expert a obtenu une moyenne arithmétique qu'il a corrigée de 0,25 points pour tenir compte de l'incidence du taux de l'impôt communal. La commission a ainsi retenu, pour la parcelle de l'hoirie recourante, un coefficient de centralité moyen de 3,92 pour les locaux susceptibles d'être affectés à l'artisanat et de 4,88 pour l'habitat. On ne voit guère de motifs permettant de remettre en cause cette échelle des valeurs dont on voit qu'elle est le résultat d'un examen particulièrement serré de la part de la commission intimée.
On relève qu'un taux de 6,5% a été appliqué dans l'ensemble du périmètre aux coefficients de centralité retenus, soit le taux moyen pratiqué par l'établissement bancaire cantonal de référence, plus 2% (v. Naegeli/Wenger, p. 297) pour tenir compte de l'ancienneté des constructions (plus de vingt ans). Ainsi, en multipliant la classe finale par ce taux moyen, il appert que l'incidence foncière correspondante est de 31,6875% pour l'habitat contre 25,48% pour l'artisanat et le commerce. Ces coefficients permettent à la commission intimée d'arrêter la valeur de développement du terrain, compte tenu du potentiel maximal constructible selon la réglementation applicable à l'ancien état, soit 293'201 francs; ce montant, que l'hoirie recourante ne remet pas en cause, n'entre de toute façon pas en considération dans la fixation de la valeur de la parcelle à l'ancien état, puisque la valeur vénale (calculée en fonction de la valeur intrinsèque, y compris la valeur du bâtiment, et de la valeur de rendement) est ici plus élevée.
bb) La valeur intrinsèque correspond au total du coût du bâtiment et des coûts annexes, diminué d'une éventuelle dépréciation due au vieillissement (v. Naegeli/Wenger, p. 11). En l'espèce, l'expert a déterminé cette valeur en prenant comme base de son calcul le cube ECA actuellement construit, soit 1'481 m³ pour le bâtiment n° 525 (habitat) et 33 m³ (artisanat) pour le bâtiment n° 526, soit des valeurs de construction de 3'300 fr. pour l'artisanat (à 100 fr./m³) et de 444'300 fr. pour l'habitat (à 300 fr./m³), prix à l'unité non contestés du reste par l'hoirie recourante, dans la mesure où ce choix lui est plutôt favorable. Sur la base des mêmes coefficients, la commission a effectué le calcul suivant:
artisanat
habitat
total
1'302
243'827
245'129
0
0
0
3'300
444'300
447'600
équipement
aménagts ext. (88 fr./m²)
4'400
4'400
511
76'947
77'459
Total
5'113
769'475
774'588
Ce dernier montant, soit 774'588 francs, représenterait donc la valeur intrinsèque actuelle de la parcelle de l'hoirie recourante.
c) Comme on l'a vu plus haut, la valeur vénale d'un bien immobilier tient en outre compte de la valeur de rendement de ce dernier. Toujours selon Naegeli/Wenger, la valeur de rendement représente la valeur d'un bien foncier calculée sur la base de son revenu locatif brut ou état locatif; on entend par là le total des loyers, sans les frais de chauffage et eau chaude, couvrant les frais financiers et les charges (p. 73). Cette valeur locative est évaluée d'après les critères du marché; il faut en principe partir de la valeur locative réalisable, soit celle correspondant aux prix pratiqués sur le marché et qui peut être obtenu dans des conditions normales, ce qui implique une correction des loyers préférentiels (Manuel, ch. 4.3, p. 54). La valeur de rendement résulte de la division de l'état locatif par un taux de capitalisation adéquat (Naegeli/Wenger, p. 73; Manuel, ch. 4.4., p. 56 et ss). Le rapport technique (cf. p. 4) reprend à son compte ces définitions.
En l'occurrence, la commission intimée a retenu une valeur de rendement de 440'000 francs. A l'heure actuelle, l'hoirie recourante retire en effet un revenu locatif de 1'925 francs par mois des trois appartements subdivisant l'immeuble n° 525; les loyers mensuels qu'elle perçoit sont de 900 fr. pour l'arcade, 225 fr. pour l'appartement du premier étage (actuellement occupé par une membre de l'hoirie qui du reste ne devrait à l'avenir, selon Georges Regamey, plus payer le moindre loyer), 800 fr. pour l'appartement au deuxième étage. L'état locatif se monte ainsi à 23'100 francs par an. La commission a, à juste titre, corrigé le loyer perçu pour l'appartement du premier étage, estimant que ce dernier était trop bas; elle a fixé ce loyer à 1'000 francs par mois. Ainsi, elle a porté à 2'750 francs l'état locatif mensuel, soit 33'000 francs par an. A l'issue de sa visite des lieux, le tribunal est d'avis qu'il s'agit là du montant maximal auquel l'hoirie recourante peut actuellement prétendre compte tenu de l'état de vétusté et du niveau de confort du bâtiment qui n'a plus été entretenu depuis de nombreuses années.
Il est vrai que, sur ce point, Georges Regamey fait essentiellement grief à la commission intimée de ne pas avoir pris en considération dans son calcul la valeur que l'hoirie pourrait retirer en théorie de la location des surfaces de combles. Il rappelle que la location de chambres individuelles est toujours recherchée. Au cours de sa visite des lieux, le tribunal a cependant constaté que ces surfaces, non équipées et dépourvues du reste de sanitaires, sinon très vétustes et ne correspondant pas aux standards actuels, étaient aménagées de façon extrêmement rudimentaire; les deux seules pièces éventuellement exploitables, qui servent actuellement de débarras à deux des trois locataires, n'ont du reste d'intérêt qu'en relation avec la jouissance des appartements des étages inférieurs. Il est donc illusoire d'en retirer un loyer quelconque sans entreprendre des travaux importants. Dans leur état actuel, ces surfaces n'ont donc aucune valeur de rendement, sinon beaucoup trop résiduelle pour qu'il en soit tenu compte dans le calcul. La critique de l'hoirie recourante n'est donc pas fondée.
Ainsi, capitalisé à 7,5%, (soit le taux de référence pratiqué en premier rang par la BCV plus un correctif de 3% compte tenu de l'âge du bâtiment et de son état d'entretien différé) cet état locatif permet d'obtenir une valeur de rendement de 440'000 francs. De l'avis du tribunal, il s'agit du reste là d'une valeur maximale, la commission intimée s'étant montrée fort généreuse envers l'hoirie recourante en estimant à la hausse tous les éléments qui, en l'occurrence, entrent en considération dans son calcul.
d) Pour déterminer la valeur vénale, la commission intimée s'est référée à la méthode préconisée par Naegeli/Wenger pour l'évaluation des terrains construits (op. cit., ch. 6.2.1, p. 99); elle a repris dans la décision attaquée les explications de ces derniers auteurs:
"Dans le cas idéal, la valeur intrinsèque et la valeur de rendement sont très proches, on peut alors faire la moyenne pour déterminer la valeur vénale; sinon la valeur de rendement devra compter deux ou trois ou plusieurs fois. Cela parce qu'il est reconnu que la valeur de rendement est nettement plus importante que la valeur intrinsèque, car le terrain et le bâtiment ne valent en fin de compte que par le profit qui peut en être tiré.
Dans la pratique, la méthode suivante a fait ses preuves:
Ecart valeur de rendement (R)
/ valeur intrinsèque (I)
pondération
100%
100% - 110%
(1 x R + 1 x I) : 2
100%
111% - 120%
(2 x R + 1 x I) : 3
100%
121% - 130%
(3 x R + 1 x I) : 4
100%
131% - 140%
(4 x R + 1 x I) : 5
100%
supérieur à 141%
(5 x R + 1 x I) : 6
(...)"
On constate ainsi que le rapport entre la valeur intrinsèque (774'558 fr.) et la valeur de rendement de l'immeuble de l'hoirie recourante (440'000 fr.) est de 176%, soit un écart supérieur à 141%. Cet écart, exceptionnel dans son intensité, trouve au demeurant une explication dans la valeur relativement élevée du terrain, compte tenu d'une situation favorable, au regard de la faible valeur locative résultant de l'état de vétusté du bâtiment principal (v. sur ce point, Naegeli/Wenger, p. 100). Ainsi, la commission intimée a, faisant usage d'un coefficient de pondération 5 de la valeur de rendement, procédé au calcul suivant : 5 x 440'000 fr. + 774'558 fr. : 6, soit 495'765 francs. Or, l'hoirie recourante conteste ce calcul qui, selon elle, aboutit à une valeur trop faible de ses prétentions à l'ancien état. Elle reconnaît elle-même que son immeuble est très éloigné du cas idéal où la valeur intrinsèque et la valeur de rendement sont très proches; pour elle cependant, l'application en l'espèce d'un coefficient 5 relève de l'interpolation. On observe d'ores et déjà que la location de l'immeuble propriété de l'hoirie recourante est, dans l'état actuel du bâtiment principal, difficile; dans une situation de ce genre, le manuel, qui va dans la même direction que Naegeli/Wenger, retient que le coefficient de pondération de la valeur de rendement sera plutôt élevé (ch. 1.6.5, p. 85). Il n'apparaît donc pas illogique de faire usage en l'occurrence d'un coefficient de pondération de 5.
L'hoirie recourante laisse cependant entendre que la commission intimée n'aurait fait usage de ce coefficient 5 que dans son propre cas, à l'exclusion des autres immeubles du périmètre. Cette remarque est dénuée de pertinence dans la mesure où la commission a appliqué le même coefficient de pondération lors de l'estimation de la parcelle 310 du périmètre. Pour trois autres parcelles du reste - soit les nos 302/305, 304 et 298 -, elle a multiplié par 4 leur valeur le rendement. Il est donc vain de reprocher à la commission intimée de n'avoir pas respecté l'égalité de traitement; il apparaît au contraire que la même méthode a été appliquée de façon scrupuleuse sur l'ensemble du périmètre, lors de l'estimation de chaque parcelle.
Enfin, pour arrêter la quotité de la prétention de l'hoirie recourante à l'ancien état, la commission intimée à tenu compte d'une moins-value de 7'268 francs; dans son rapport technique (p. 9, en haut), elle a expliqué qu'elle avait multiplié l'ensemble des prétentions brutes de l'ancien état par 0,9853 afin de calculer des prétentions nettes. La prétention nette de l'hoirie recourante à l'ancien état se monte ainsi à 488'497 francs. Ce chiffre dont on voit qu'il résulte de l'application uniforme d'une méthode permettant d'approcher de façon extrêmement serrée la valeur vénale d'un bien immobilier, ne peut qu'être approuvé en la circonstance.
a) Au nouvel état, la commission intimée a effectué une démarche similaire à celle du calcul de la valeur de développement du terrain à l'ancien état; elle a estimé la valeur des biens-fonds attribués en fonction des potentialités constructibles offertes par la réglementation applicable au plan de quartier. On cite ici un extrait du rapport technique:
"La méthode de travail est identique à celle décrite sous chiffre 4.1 pour l'ancien état, soit calcul des surfaces de plancher des immeubles pour les niveaux de zéro (périmètre des constructions enterrées selon art. 16 al. 2 RPQ) à six, calcul des cubes SIA puis des valeurs de développement." (estimations au nouvel état, ch. 5.4 p. 8).
Ainsi, compte tenu du périmètre d'implantation défini selon le plan de quartier, on relève que la parcelle NE 298 pourrait, au maximum, accueillir la portion du bâtiment B, de quatre étages sur rez, plus combles, d'une hauteur au faîte de 394 m² - le faîte se trouverait toutefois en arrière, sur la parcelle 297 -, bâtiment dont l'implantation rectangulaire s'étend, outre la parcelle de l'hoirie recourante, sur deux autres parcelles, soit NE 3765 (attribuée à Luini SA) et 3'903 (attribuée à Bernard Nicod SA). Au niveau zéro (sous-sol), le périmètre d'implantation de ce bâtiment borde la limite avec le domaine public, de sorte que l'extension maximale correspondrait à la configuration de la parcelle, soit 177 m² (une différence de 1m² provient des relevés géométriques sur place). Au niveau des étages supérieurs toutefois, la façade ouest serait implantée à 7 mètres en retrait du domaine public, soit une surface de plancher de 4 x 93m². Avec les combles (32 m²), on obtiendrait au total 674 m² de surfaces brutes de plancher sur la parcelle, dont 177 m² (sous-sol) et 93 m² (rez) dévolu au commerce ou à l'artisanat, le reste pour l'habitation.
En réalité, et la commission s'en est expliquée à l'audience, l'approche a consisté, dans ce cas, à évaluer le bâtiment B dans sa globalité pour en extraire une tranche, soit la partie construite sur la parcelle de l'hoirie recourante. La commission intimée est, en d'autres termes, partie du principe que les trois attributaires concernés s'entendraient pour réaliser ce bâtiment, conformément au potentiel maximal offert par le plan de quartier. Cette approche doit ici être confirmée. On imagine mal en effet chacun des trois attributaires réaliser de son côté sa propre construction sur sa propre parcelle, même si théoriquement cette possibilité leur est offerte; au contraire, une promotion concertée constitue la meilleure solution pour exploiter l'ensemble de ce potentiel constructible. Certes, l'hoirie recourante invoque son cas particulier, sans fournir davantage d'explication si ce n'est de rappeler qu'elle possède la plus petite parcelle du périmètre au nouvel état; pour elle, cette situation devrait conduire la commission intimée à revoir son estimation à la baisse. A cet égard, on ne perdra pas de vue que la parcelle NE 298 n'a d'intérêt pour un constructeur qu'en ce qu'elle est indispensable pour la mise en valeur du potentiel constructible maximal en cet endroit du périmètre. Il n'est cependant pas exclu que l'hoirie recourante puisse retirer un prix extrêmement avantageux de la vente de sa parcelle au nouvel état à un promoteur désireux de réunir les trois parcelles et de réaliser ainsi l'intégralité du bâtiment B, ce qu'elle semble avoir perdu de vue (v. au surplus, sur la question de la diminution ou l'augmentation de valeur des petits terrains, Naegeli/Wenger, p. 115).
b) Sur cette base, la commission a estimé à 2'215,89 m³ le cube SIA total, constructible, soit 708 m³ pour le sous-sol plus 84 m³ de supplément SIA, 251,10 m³ pour chacun des étages rez à cinq, plus 61 m³ de supplément SIA, 84,80 m³ pour l'étage des combles, plus 22,59 m³ de supplément SIA. Sur ce total, 1'043,10 m³ représenteraient le volume utilisable pour l'artisanat (sous-sol et rez), le reste, soit 1'172,79 m³, étant dévolu à l'habitat. Pour calculer la valeur du terrain au nouvel état, la commission intimée s'est ainsi livrée au même calcul que celui qui lui a permis de fixer la valeur de développement de la parcelle à l'ancien état (coefficients d'incidence foncière correspondante de 31,6875% pour l'habitat contre 25,48% pour l'artisanat et le commerce; v. ci-dessus cons. 2b/aa, in fine); on reprend ci-après son calcul:
artisanat
habitat
total
123'423
258'603
382'026
0
33'044
33'044
312'900
527'850
840'750
équipement
aménagt ext. (88 fr./m²)
8'850
8'850
48'480
92'039
140'519
Total
484'803
920'386
1'405'189
La commission a donc arrêté à 382'026 francs la valeur du terrain au nouvel état, soit 2'158 fr. 34/m². Ainsi, l'estimation au nouvel état se fonde sur la seule valeur de développement, au vu des possibilités offertes par le plan de quartier. La plus-value résulte ainsi d'une comparaison entre une valeur - 488'497 fr. - à l'ancien état, qui comprend à la fois le terrain et les constructions existantes et une valeur au nouvel état - 382'026 fr. - qui ne comprend, elle, que le terrain. Pour fixer le montant de la soulte en faveur de l'hoirie recourante, l'autorité intimée a donc pris la différence entre ce dernier montant et le montant des prétentions à l'ancien état, soit 106'471 francs.
c) Il pourrait paraître curieux de constater qu'au nouvel état, la valeur de la parcelle de l'hoirie recourante est inférieure à celle de l'ancien état. Cela est dû essentiellement à la méthode de calcul nécessairement schématique, mais appliquée sur l'ensemble du périmètre, et aussi à la situation particulière de cette parcelle qui, à l'inverse de plusieurs parcelles du périmètre, abrite un bâtiment présentant à l'heure actuelle un état locatif. Il serait donc inexact de conclure en l'occurrence à l'échec du remaniement. Du reste, on gardera à l'esprit que les recourants, s'ils ne souhaitent pas réaliser la portion du bâtiment B sur leur parcelle, ont tout loisir de conserver tel quel le bâtiment principal et de l'entretenir dans les limites consacrées par les articles 19 RPQ et 82 LATC, tout en percevant la soulte qui leur est garantie par la décision attaquée.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision du 7 mars 2001 de la Commission de classification du Syndicat d'améliorations foncières urbain des Charpentiers-Nord est confirmée.
III. Un émolument judiciaire de 2'500 francs est mis à la charge de l'hoirie Regamey-Duvaud, soit pour elle Suzanne Clerc, René Duvaud, Jules Regamey, Madeleine Regamey et Georges Regamey, solidairement entre eux.
Lausanne, le 27 juin 2001
Le président: Le greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint