CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt
du 5 août 2002
sur les recours interjetés par Alain COSTA et consorts , représentés par l'avocat Laurent Trivelli, à Lausanne
contre
les décisions de la Commission de classification pour l'épuration des servitudes au lieu-dit "Sus la Grangette" à Villars-sur-Ollon du 1er février 2001 (dossier joint AF001/0006)
Composition de la section: M. Jacques Giroud, président; M. Jean W. Nicole et M. Antoine Thélin, assesseurs.
Vu les faits suivants:
A. La parcelle 3183 de la commune d'Ollon à Villars-sur-Ollon est située en zone de chalet d'un plan partiel d'affectation. D'une surface de 4'065 m², elle n'est pas bâtie et ne dispose pas d'un accès à la voie publique; en effet, elle ne bénéficie que d'une servitude de "passage à char (reconnue pour la sortie des récoltes et le transport des engrais)" constituée en 1913, dont le tracé, qui n'est déterminé que partiellement et se trouve aujourd'hui hors d'usage, emprunte cinq parcelles bâties depuis lors jusqu'à la voie publique.
Un projet de construction d'un chalet sur ladite parcelle a été soumis à l'enquête publique en juillet 1998 et a suscité l'opposition de propriétaires voisins invoquant notamment le défaut d'équipement. Par lettre du 25 août 1998, la Municipalité d'Ollon a invité le constructeur à lui "confirmer les droits d'accéder à la parcelle" avant qu'elle ne lui délivre un permis de construire. Le 28 septembre suivant, elle a chargé le bureau de géomètres Duchoud-Haymoz SA d'examiner "l'opportunité de déplacer l'assiette de la servitude" de façon qu'elle se superpose à d'autres servitudes de passage en vigueur. Ce mandataire a établi un projet d'épuration de servitudes, qu'il a soumis aux propriétaires concernés les 22 janvier et 1er mars 1999. Aucun accord n'ayant été trouvé, la Municipalité d'Ollon a invité par lettre du 27 juillet 1999 le Département des infrastructures à mettre en oeuvre une procédure de correction de limites. Donnant suite à cette demande, le Service des améliorations foncières a constitué une commission de classification composée de Pierre-Paul Duchoud, géomètre, et de Pierre-Yves Robattel (ci-après : la Commission).
Le 22 août 2000, cette autorité a établi un rapport dans lequel elle proposait de supprimer diverses servitudes de passage et d'en créer de nouvelles afin que toutes les parcelles en cause soient accessibles, notamment la parcelle 3183; les frais de l'opération devaient être couverts par des contributions des propriétaires concernés, calculées en fonction de la surface et de la valeur vénale des terrains correspondant à l'assiette de ces servitudes.
Les propriétaires concernés ont été avisés de ce qu'un dossier comprenant le rapport précité et diverses annexes étaient déposés au greffe d'Ollon pour consultation du 28 août au 27 septembre 2000. Certains d'entre eux ont formé opposition au projet; il s'agit notamment de Alain et Daniela Costa, Pierre Kaenel, Corina Hubert (ci-après Alain Costa et consorts) et de la communauté des copropriétaires par étage "Lo Tsaouan" (ci-après la PPE).
En date du 1er février 2001, la Commission a notifié à chacun des propriétaires opposants une décision, dont il ressort qu'elle confirmait les modifications de servitudes de passage et les contributions prévues dans son rapport.
Alain Costa et consorts ont recouru au Tribunal administratif contre cette décision le 14 février 2001 en concluant à son annulation. La PPE a recouru elle aussi le 22 février 2001 en concluant principalement à la réforme de cette décision en ce sens qu'aucune contribution n'était mise à sa charge, subsidiairement à son annulation.
Par lettre des 12 et 14 mars 2001, la Commission et la Municipalité d'Ollon ont conclu au rejet du recours.
Appelés à la procédure, les propriétaires de la parcelle no 3183 Isabelle et Fabrice Dupertuis ont été remplacés par Narcisse Pannatier, nouvel acquéreur dès le 7 mars 2001. Celui-ci a conclu implicitement au rejet du recours par lettre de son conseil du 18 juin 2001.
La requête d'inspection locale des recourants et de Narcisse Pannatier a été rejetée par lettre du juge instructeur du 6 juillet 2001 au motif que la cause ne soulevait que des questions d'ordre juridique ou technique.
Considérant en droit:
Cette disposition a été adoptée dans le cadre d'une modification de la LAF et de la loi sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; RSV 6.6) intervenue en 1997 (Recueil annuel de la législation vaudoise, 1997, p. 585 et 589). Cette modification visait notamment à harmoniser les procédures d'améliorations foncières (AF) avec celles liées à l'aménagement du territoire et à simplifier les procédures AF "dans un souci d'efficacité, de rapidité et d'économie" (BGC novembre 1997 p. 4034; ci-après : EMPL).
Eu égard aux "besoins liés aux pôles de développement économique et à l'aménagement du territoire", il s'agissait en particulier de corriger le fait que "des zones d'activité, bien que situées en zone à bâtir, étaient inutilisables en raison de la trop grande division du sol ou de parcelles de forme inadaptée" (EMPL, p. 4039). Il se révélait nécessaire "de définir un concept de remaniement parcellaire mieux adapté aux réalités économiques" et d'en faire profiter "tous les remaniements de terrains à bâtir, y compris en milieu urbain" (ibidem). C'est ainsi qu'un "concept de remaniement de terrains à bâtir" a été adopté impliquant notamment une réduction tant des exigences de majorité pour la constitution d'un syndicat AF que de la durée de la procédure (EMPL, p. 4042 et 4043).
Dans le cadre du concept susmentionné, une procédure formelle de remaniement parcellaire ne doit être utilisée "que si les problèmes fonciers n'ont pas pu être résolus par une voie plus légère", à savoir par "une simple modification de limites entre un nombre limité de parcelles"; une telle modification peut être soit "opérée de gré à gré par les propriétaires, qui prennent en charge les frais liés", soit "imposée par les autorités pour des motifs d'intérêt public" (EMPL, p. 4046). Cette dernière hypothèse est réglée à l'art. 93 a LAF, dont l'application "n'est envisageable que lorsqu'un nombre restreint de parcelles nécessitent une correction de limites pour un motif d'intérêt public", ainsi dans "le cas de la mise en oeuvre des pôles de développement économique cantonaux inscrits au plan directeur cantonal" (EMPL, p. 4074). En pareille hypothèse, "le principe de la proportionnalité doit être (...) respecté" et "le moyen mis en oeuvre doit être nécessaire et approprié au but d'intérêt public recherché" (ibidem). Conformément à un amendement de la Commission du Grand Conseil chargée d'examiner les projets de loi, l'intérêt public présidant à une correction de limites imposée par les autorités doit être "prépondérant" (BGC novembre 1997, p. 4135 et 4150).
Dans un arrêt du 30 septembre 1998 dans la cause AC 98/0097 (publié in RDAF 1999, p. 219), le Tribunal administratif a tenu l'art. 93 a LAF pour une disposition cantonale d'application de la loi fédérale encourageant la construction et l'accession à la propriété (LCAP; RS 843). L'art. 11 al. 1 LCAP prévoit en effet que "le droit cantonal règle la compétence, la procédure et, dans les limites du droit fédéral, les principes de droit matériel régissant le regroupement de terrains à bâtir et la rectification des limites" dans les hypothèse visées aux art. 7 à 10 LCAP. Selon ceux-ci, il y a notamment lieu à rectification de limites lorsqu'elles rendent difficile l'équipement d'une zone constructible destinée à des logements. Même si l'EMPL ne mentionnait pas cette application de l'art. 93 a LAF, le Tribunal administratif a considéré qu'elle s'imposait dans un cas où une parcelle à construire ne dispose pas d'un accès suffisant à la voie publique. En pareille hypothèse, plutôt que de contraindre le constructeur à agir en passage nécessaire devant le juge civil, il y a lieu conformément à la jurisprudence du Tribunal fédéral (ATF 121 I 65, consid. 5b) de procéder à un remembrement ou d'effectuer une rectification de limites (Arrêt cantonal précité, p. 22). L'intérêt public prépondérant de l'art. 93 a LAF doit alors être vu dans "l'utilisation rationnelle des possibilités de construire dans la mesure prévue par la planification communale (correspondant) à un intérêt public conforme au principe constitutionnel d'une utilisation mesurée du sol" (Arrêt cantonal précité, p. 24). Selon le même arrêt (p. 26), la procédure de correction de limites de l'art. 93 a LAF peut se borner à un remodelage des droits réels restreints sur les parcelles en cause, telles des servitudes de passage.
a) Les recourants s'opposent en vain à une telle procédure en faisant valoir que l'intérêt du propriétaire de la parcelle 3183 à disposer d'un accès serait éminemment privé et ne permet pas de retenir l'existence de l'intérêt public prédominant exigé par la disposition précitée. En effet, comme le Tribunal administratif l'a déjà exposé dans un arrêt publié avant la décision attaquée, l'intérêt dudit propriétaire se confond avec l'intérêt de la collectivité communale à ce que les surfaces constructibles à disposition soient utilisées de façon rationnelle; conformément à cette jurisprudence, il faut admettre qu'il existe un intérêt public prédominant à ce que la parcelle en cause ne se trouve pas soustraite en pratique à la zone constructible en raison d'un défaut d'accès.
b) Les recourants, sauf la PPE, ne peuvent pas non plus se plaindre de ce qu'un examen des "autres variantes des propriétaires" n'aurait pas été effectué en violation de l'art. 93a al. 3 LAF. En effet, comme la commission l'a relaté dans sa correspondance du 1er février 2001 adressée à l'avocat des intéressés, les deux variantes proposées par celui-ci ont été examinées; toutes deux ont été écartées pour des motifs d'opportunité qui échappent au pouvoir d'examen du Tribunal administratif.
c) Les recourants remettent enfin en cause la répartition des frais opérée par la commission. Celle-ci a tout d'abord mis à la charge des propriétaires concernés un montant correspondant à une part de la valeur vénale du terrain libéré par la suppression des anciennes servitudes. Pour ce qui est de la servitude dite agricole dont bénéficiait la parcelle 3183, le montant correspondant à sa suppression s'est élevé à 31'700 fr. L'autorité a ensuite soustrait de ce montant, par 7'460 fr., la valeur globale des emprises supplémentaires rendues nécessaires par la création de nouvelles servitudes. La différence, par 24'240 fr., a été attribuée à la couverture des frais de la commission, le solde éventuel devant être réparti entre les propriétaires en fonction de la valeur nominale des soultes. Les recourants critiquent ce mode de calcul à divers titres.
aa) La PPE soutient en particulier que la servitude dite agricole serait tombée en désuétude et que son exercice serait de toute manière devenu impossible en raison des constructions intervenues, de sorte que sa suppression ne conférerait aucun avantage aux parcelles qu'elle grèvent. En réalité, une servitude de passage à char créée pour un usage agricole ne devient pas caduque du seul fait que le terrain en cause est désormais destiné non plus à l'agriculture mais à la construction. Certes une conversion de cette servitude relevant de l'économie agricole en droit de passage lié à une habitation pourrait être prohibée par l'art. 739 CC, selon lequel "les besoins nouveaux du fond dominant n'entraînent aucune aggravation de la servitude" (ATF 117 II 536 = JdT 1993 I 333; Honsell/Vogt/Geiser, Kommentar zum schweizerischen Recht,
n. 7 ad art. 739 CC). Mais elle ne perd pas pour autant son utilité pour le fond dominant, qui doit comme par le passé et jusqu'à un changement effectif d'affectation pouvoir être desservi, ne serait-ce que pour y aller faucher de l'herbe et en revenir. L'intérêt à l'exercice du droit suffirait à justifier le maintien de la servitude, peu important que celle-ci soit actuellement exercée ou non (Rodondi, L'extinction des servitudes de par la loi, thèse, 1990, p. 107). Un action en libération de servitude, subordonnée selon l'art. 736 al. 1er CC à la perte de toute utilité pour le fond dominant, serait donc vouée à l'échec. On ne saurait par conséquent dénier tout effet patrimonial à la suppression de la servitude agricole litigieuse. Qu'à "vocation agricole", elle ne constitue pas le moyen adéquat pour desservir une maison d'habitation a été pris en compte par l'autorité intimée, qui a réduit de une demie à un tiers la part de la valeur vénale du terrain objet de son emprise par rapport aux autres servitudes de passage. La commission n'avait cependant pas, contrairement à ce que soutient la PPE, à évaluer la surface en cause au prix du terrain agricole, cette estimation ne correspondant pas à la réalité.
bb) La PPE prétend au surplus à tort que l'exercice de la servitude en cause a été rendu impossible par la construction de bâtiments sur son tracé. En effet, cette circonstance appellerait tout au plus une modification de l'assiette de la servitude, aux conditions fixées à l'art. 742 CC, sans que l'existence même du droit puisse être remise en cause. Il est vrai que l'autorité intimée n'a pas intégré dans ses calculs le fait qu'un bâtiment empiète sur le tracé de la servitude sur certaines parcelles et non sur d'autres: une inégalité apparaîtrait ainsi entre le propriétaire contraint de solliciter un déplacement coûteux de l'assiette afin d'éviter une démolition et le propriétaire qui n'aurait qu'à tolérer un exercice de servitude sur son terrain nu. Mais, dès lors que le tracé de la servitude n'est que présumé et qu'il pourrait être dessiné de façon à ne toucher aucun bâtiment, il faut admettre que chacun des propriétaires grevé a le même intérêt à être libéré d'une atteinte à la disposition de son fond.
cc) Les recourants remettent surtout en cause le tableau des indemnités dressé par l'autorité intimée. A leurs yeux, le mode de calcul consistant à prendre en considération la seule emprise au sol des servitudes de passage nouvellement créées fait à tort abstraction d'avantages et inconvénients particuliers; ainsi, il serait choquant que le propriétaire de la parcelle 3183 ne se voie réclamer qu'une participation modeste, alors qu'il serait le seul à profiter de la procédure, tandis que tel autre propriétaire devrait supporter sans contrepartie les nuisances liées au trafic d'accès à ladite parcelle.
Si le propriétaire de la parcelle 3183 paraît le premier bénéficiaire de la procédure, celle-ci s'impose, on l'a vu, eu égard à l'intérêt de la collectivité à ce que l'entier de la zone constructible soit utilisable. Les propriétaires concernés ont quant à eux un intérêt non négligeable à échapper à une demande de passage nécessaire. Il n'y a donc pas à retenir que l'opération est conduite au seul profit du propriétaire de la parcelle 3183 qui devrait en supporter le coût en majeure partie. Quant à tenir compte des inconvénients liés au passage de véhicules accédant à cette parcelle, il faut admettre avec l'autorité intimée que ceux-ci seront minimes s'agissant de la desserte d'une maison individuelle et qu'ils ne justifient pas d'effectuer des calculs de pondération dont le coût pourrait d'ailleurs excéder l'avantage à retirer par certains propriétaires.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I. Les recours formés par Alain et Daniela Costa, Pierre Kaenel, Corina Hubert et la communauté des copropriétaires par étage "Lo Tsaouan" sont rejetés.
II. Les décisions rendues le 1er février 2001 par la Commission de classification pour l'épuration des servitudes au lieu-dit "Sus la Grangette", à Villars-sur-Ollon, sont confirmées.
III. L'émolument d'arrêt est fixé à 2'000 (deux mille) francs, dont 1'500 (mille cinq cents) francs seront supportés par Alain Costa et Daniela, Pierre Kaenel, Corina Hubert, solidairement entre eux, et 500 (cinq cents) francs, par la communauté des copropriétaires par étage "Lo Tsaouan".
IV. Des dépens sont alloués à Narcisse Pannatier, par 600 (six cents) francs, à la charge des recourants mentionnés sous chiffre I ci-dessus, solidairement entre eux.
Lausanne, le 5 août 2002
Le président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint
En tant qu'il applique les dispositions de la LCAP (RS 843) le présent arrêt peut faire l'objet, dans les trente jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au Tribunal fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110)