CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt
du 23 décembre 1997
sur le recours interjeté par Antoinette WINKLER , à Pully, et Marcelle BEGUIN , à Yverdon-les-Bains, dont le conseil est le géomètre officiel Pierre-André Nicod, chemin Château-Sec 6, 1510 Moudon,
contre
la décision du Département de l'agriculture, de l'industrie et du commerce (Service des améliorations foncières) du 27 octobre 1993 refusant partiellement l'autorisation de fractionner la parcelle 39 de Neyruz-sur-Moudon.
Composition de la section: M. Pierre Journot, président; M. Olivier Renaud et M. Daniel Malherbe, assesseurs.
Vu les faits suivants:
A. Les recourantes sont propriétaires de la parcelle 39 de la commune de Neyruz-sur-Moudon, qui comprenait initialement une ferme implantée à l'extrémité ouest de sa partie la plus étroite. Cette ferme se trouve au centre du village au bord de la rue principale qui forme la limite ouest de la parcelle. Elle est entourée de part et d'autre par des bâtiments construits le long de la même rue. Les limites de la parcelle correspondent d'ailleurs à la façade de la ferme du côté nord et, du côté sud, à la façade du bâtiment érigé sur la parcelle contiguë. A l'est, la parcelle s'étend en direction des champs.
Avant les dernières modifications dont il sera question plus loin, la parcelle 39 avait une surface de 33'251 m². L'état descriptif mentionne en outre, en nature de bâtiment, une habitation avec rural (681 m²) et un poulailler (6 m²).
L'ensemble faisait partie d'un domaine agricole qui, d'après les renseignements recueillis par l'expert mandaté par la Commission foncière I dans la procédure dont il sera question plus loin, totalisait 11,21 ha de surface agricole utile. Le père des recourantes, Jean Rosset, a exploité ce domaine jusqu'en 1968. Par la suite, le domaine a été affermé par parcelles à quatre agriculteurs de Neyruz. L'habitation, normalement entretenue, a été occupée par la mère des recourantes jusqu'à son décès en 1993. Toujours d'après les renseignements recueillis par la Commission foncière, le rural comprend deux parties, l'une vétuste et inutilisable, l'autre mal équipée et en mauvais état d'entretien.
Sur place, on constate que la ferme comprend du côté sud une partie destinée à l'habitation tandis qu'au nord se trouve un rural beaucoup plus ancien. A en juger par leur aspect extérieur, ni l'une ni l'autre des deux parties de la construction n'ont fait à ce jour l'objet de travaux récents.
L'habitation est bordée à l'ouest d'une cour le long de la rue publique. A l'opposé, c'est-à-dire à l'est, du côté des champs, se trouve une terrasse située en contrebas de l'habitation. Cette terrasse borde l'habitation sur une longueur d'environ 25 mètres pour une largeur de quelque 10 mètres. Elle est en partie engazonnée et en partie cultivée comme jardin potager. Au pied du mur qui soutient cette terrasse se trouve un jardin potager mais il fait partie de la parcelle contiguë au sud. La terrasse n'est ainsi accessible que par l'escalier qui la relie à l'intérieur de l'habitation ou par le terrain qui jouxte le rural.
La partie nord de la ferme est occupée par le rural, implanté presque en limite de propriété du côté de la rue publique. Cette partie-là de la construction est très ancienne (probablement du milieu du 18e siècle d'après la date apposée sur le linteau de la porte de la grange). Du côté de la rue, ce rural comprend une petite partie anciennement habitable mais abandonnée depuis longtemps, la recourante entendue à l'audience ayant précisé qu'elle-même (l'acte notarié figurant au dossier révèle qu'elle est née en 1936) n'avait jamais habité avec ses parents que dans l'habitation adjacente. A l'opposé, soit à l'est, le terrain situé devant le rural s'étend en pente du côté des champs. On observe la présence de la dalle anciennement destinée au tas de fumier, ainsi que celle d'un noyer à quelques mètres du rural. A la hauteur de cet arbre se trouve une clôture en bois qui délimite un enclos qui s'étend en direction des champs sur une longueur d'environ 80 mètres. Le relief de cet enclos est accidenté, notamment en raison de la présence d'un monticule en contrebas et du débouché d'un ancien chemin herbé. La recourante entendue à l'audience a expliqué que cet enclos est ancien (l'aspect de la barrière en bois en témoigne) et qu'il s'agit de l'enclos où son père mettait ses chevaux. L'examen des plans figurant au dossier montre, comme le mandataire des recourantes l'a souligné en audience, que la limite de l'enclos correspond aux limites sud et nord de la parcelle telle qu'elle existait avant la réunion parcellaire dont il sera question plus loin. Il y a aussi quelques vieux arbres fruitiers dans la partie inférieure de l'enclos. A l'intérieur, l'herbe a été pâturée, l'époux de la recourante expliquant à cet égard que l'acquéreur de la ferme (qui dispose de fait de tout l'enclos), en attendant d'y mettre les poneys auxquels il souhaite destiner cette surface, a proposé à l'agriculteur voisin d'y faire pâturer l'herbe par ses génisses, ce qui lui épargne le soin d'entretenir cette surface.
La même configuration se retrouve sur les parcelles voisines. En contrebas des maisons ou des fermes qui forment ce front-là du village, le terrain est planté d'arbres fruitiers en maints endroits et l'on y observe deux autres enclos de bois d'une étendue analogue. Nombres des arbres fruitiers paraissent très âgés, comme sur la parcelle des recourantes, mais le verger est en cours de reconstitution sur la parcelle contiguë au nord, où de jeunes plants ont été mis en place. Tout le terrain situé en contrebas du village est également assez accidenté jusqu'au fond de la dépression que domine le village, dont le fond se trouve environ 200 mètres en contrebas. Ces surfaces sont pâturées et il n'y aucune terre ouverte a proximité, sauf de l'autre côté du vallon (la parcelle 39 dans sa nouvelle contenance s'étend jusque là).
B. Une première mention "améliorations foncières" a été inscrite sur le feuillet de la parcelle le 9 juillet 1957. Elle a été radiée le 29 mars 1978.
D'après les documents d'archives produits en cours d'instruction, (notamment un plan de l'ancien état, ainsi qu'un plan du nouvel état datée de mai 1962), cette mention provient de ce que la parcelle a été incluse dans le périmètre du Syndicat de réunion parcellaire de Neyruz. Les limites de la parcelle n'a pas subi de modification pour ce qui concerne la partie portant la ferme. On peut d'ailleurs supposer que compte tenu de l'exiguïté des surfaces construites le long de la rue principale, aucune modification n'était envisageable à cet endroit. En revanche, la partie agricole de la parcelle qui se trouve à l'est a été étendue par inclusion de plusieurs autres parcelles de l'ancien état.
C. Le Syndicat d'améliorations foncières de Neyruz sur Moudon a été constitué le 7 décembre 1979.
a) Il pour but la construction et l'équipement de chemins, la réalisation de travaux d'assainissement, l'aménagement des parcelles et l'adaptation des limites suite à l'exécution des travaux. Le service intimé a précisé en procédure qu'il s'agit d'un syndicat de travaux après remaniement parcellaire ("TARP") dans lequel il n'y a pas de transfert de propriété au sens de l'art. 68 LAF.
b) Ce nouveau syndicat a organisé des enquêtes sur les objets suivants:
novembre-décembre 1980 périmètre
mai 1986 principes relatifs à l'acquisition des terrains d'emprise, à l'adaptation des limites et des servitudes et projet d'exécution des travaux collectifs
octobre 1987 modification du projet d'exécution des travaux collectifs
février-mars 1997 adaptation des limites et des servitudes suite à l'exécution des travaux, tableau correctif des surfaces et valeurs pour les parcelles touchées, soultes complémentaires, répartition des frais, plan des ouvrages exécutés.
c) Le tableau de la répartition des frais concernant la chapitre de l'hoirie Rosset montre que conformément à la pratique largement répandue en matière de répartition des frais, des points ont été attribués à chaque parcelle ou secteur de parcelle en rapport avec les divers critères retenus pour mesurer les avantages procurés par les opérations du syndicat; ces points ont ensuite été multipliés par la surface correspondante pour déterminer le montant en francs à payer. A cet effet, la parcelle 39 a été divisée en deux secteurs désignés "A" (51,53 ares) et "P" (258,36). La signification de ces lettres n'a pas pu être élucidée avec certitude en audience. On peut seulement supposer que l'une désigne la partie agricole constituée de terre ouverte (de l'autre côté du vallon) et l'autre la partie en pâturage (du côté du village).
Au titre des travaux collectifs, ces deux secteurs de la parcelle ont fait l'objet d'un pointage pour le critère "collecteurs" mais pas pour les critères "équipement" ni "trajet". En outre, un certain montant leur a été attribué au titre des travaux géométriques et des travaux privés et une "plus-value spéciale" apparaît pour l'un des secteurs.
d) La mention "améliorations foncières" afférente à ce nouveau syndicat (no 95814) a été inscrite le 20 mars 1981 en vertu d'une réquisition de son comité de direction. Cette réquisition indique pour toute précision que la mention a les effets prévus par les art. 84 et 85 de la loi fédérale sur l'agriculture et par l'art. 117 ch. 1, 2, 3 et 4 de la loi sur les améliorations foncières. Cette mention-là n'a pas été radiée.
L'extrait que le juge instructeur a demandé au registre foncier peu avant l'audience est accompagné d'un document émanant du service des améliorations foncières, daté du 8 septembre 1997 et désigné comme annexe à la mention AF no 95814 du 25 mars 1981, avec le sous-titre "Montant des subsides pouvant être réclamés par le Service des améliorations foncières dans les cas prévus à l'art. 114 de la loi sur les améliorations foncières". Il s'agit d'un tableau indiquant en regard du numéro de chaque parcelle le montant des subsides en franc par are (il n'y a pas d'indication de surface). Pour ce qui concerne la parcelle 39, ce tableau (qui est postérieur à la vente dont il sera question plus loin) contient les chiffres suivants:
No de parcelle
Subside en fr./are VD + CH
Subside en fr./are CNE
39
A 164.50
A 16.40
39
P 20.70
P 6.80
La date du versement des subventions ne ressort pas de ce document.
D. Du point de vue de l'aménagement du territoire, la ferme, soit le rural et l'habitation, de même que la surface alentour, y compris la terrasse et la partie supérieure de l'enclos déjà décrit, se trouvent en zone village selon le plan de zone approuvé par le Conseil d'Etat le 20 mars 1992. Le reste de la parcelle, y compris la partie inférieure de l'enclos, se trouve en zone agricole.
E. L'état descriptif du registre foncier mentionnait initialement une surface de 820 m² en nature de "place-jardin". Il s'agit, d'après ce que l'instruction a permis d'établir, de la surface entourant l'habitation, soit essentiellement de la cour située du côté de la rue et de la terrasse située à l'opposé le long de l'habitation, du côté des champs. Le reste situé du côté des champs, y compris l'enclos à chevaux, était cadastré comme "pré-champ" jusqu'au ras de la façade est du rural.
Les recourantes ont présenté au registre foncier une réquisition de changement de nature, établie sur une formule préimprimée contenant une confirmation émanant de la municipalité, signée par celle-ci et datée du 29 juillet 1993. Le changement de nature, inscrit au registre foncier le 13 août 1993, consistait à faire cadastrer comme place-jardin nouvelle une surface de 2350 m², qui correspond au terrain situé devant la façade est du rural, en suivant du côté des champs la limite de l'enclos à chevaux. La surface totale désignée comme place-jardin a ainsi passé de 820 m² à 3'170 m², par diminution correspondante de la surface désignée comme pré-champ.
Si l'on confronte le plan accompagnant cette réquisition à celui de l'ancien état, on constate que la limite nord de la partie nouvellement cadastrée en place-jardin correspond à la fois à la barrière de l'enclos et à la limite de la parcelle telle qu'elle existait avant le nouvel état de propriété de 1962. La surface dont la parcelle a été augmentée à cette occasion n'est en revanche pas concernée par la modification de nature inscrite au registre foncier.
F. Le 17 août 1993, les recourantes ont adressé au Service des améliorations foncières, sur la formule ad hoc, une demande d'autorisation de morcellement du sol qui indiquait les motifs suivants:
"Les propriétaires cherchent à vendre sans qu'un acquéreur ne soit aujourd'hui connu. La ferme (parcelle A) sera vendue avec un parc en nature de place-jardin. La parcelle B, clairement délimitée sur le terrain, restera exploitée par le locataire actuel."
Cette demande se réfère à un plan du 22 juillet 1993 qui indiquait ce qui suit:
habitation, rural no 33 681 m²
poulailler no 34 6 m²
place-jardin 820 m²
pré-champ act. place-jardin 2350 m²
pré-champ 29394 m²
33251 m²
On comprend au vu du reste du dossier que la parcelle à détacher ainsi atteignait 3857 m² tandis que le solde correspondait à la surface de pré-champ de 29'394 m². En bref, la parcelle à détacher devait comprendre la ferme, sa cour, la terrasse, le terrain devant le rural ainsi que la totalité de l'enclos, y compris la partie inférieure de celui-ci qui est située en zone agricole.
Par lettre du 27 août 1993, le Service des améliorations foncières a écrit ce qui suit au mandataire des recourantes:
"A l'examen du dossier, nous constatons que nous ne pouvons pas accepter le fractionnement projeté qui empiète sur la zone agricole. En revanche, nous admettrions le détachement de la partie en zone village.
Un changement de nature, faisant passer la surface des "places-jardins" de 820 m² à 3'170 m², a bien été opéré en vue du morcellement. Toutefois, la récente jurisprudence du Tribunal administratif et les discussions en cours en vue de l'établissement d'un catalogue des justes motifs nous incitent à une modification de notre pratique. Celle-ci consistait à admettre purement et simplement l'application de la dérogation à la règle de l'interdiction (art. 110 LAF) sur la base de l'inscription des "places-jardins" sur le feuillet du RF. Nous envisageons maintenant d'apprécier cette situation de fait.
Si vos clients entendent procéder à un recours au Tribunal administratif, nous vous prions de nous informer; nous vous enverrons alors une décision dûment signée par M. le Chef du Département AIC."
G. L'autorité intimée a effectivement statué dans ce sens en rendant deux décisions différentes du 27 octobre 1993. La première se réfère à un plan du 11 octobre 1993 et autorise le fractionnement de la ferme et du terrain alentour situé en zone village, pour 2175 m² en tout; elle précise qu'aucun remboursement de subsides n'est réclamé et que la mention "améliorations foncières" restera inscrite, les travaux du syndicat n'étant pas terminé. La seconde concerne le solde de 1'682 m², soit la partie inférieure de l'enclos qui se trouve en zone agricole; elle précise sans autre motivation que l'autorisation a été "refusée en application de l'art. 109 LAF".
H. Dans l'intervalle, le 13 octobre 1993, les recourantes avaient adressé à la Commission foncière I une requête préalable concernant la vente d'une partie de la parcelle 39, à savoir 2'175 m² en zone village ("autorisation AF assurée", précisait la demande) et 1'682 m² en zone agricole ("si aut. AF", précisait encore la demande). Cette requête indiquait que la parcelle serait vendue aux époux Sartorelli, tous deux médecins, devant pratiquer au CHUV ou en Suisse romande, et désireux de s'installer en milieu rural, notamment en vue d'acquérir des poneys pour leurs enfants.
L'expert mandaté par la Commission foncière I a déposé un rapport du 26 octobre 1993 dont l'essentiel des constatations ont déjà été rapportées au début du présent arrêt. Cet expert concluait comme suit:
Démantèlement et conclusions
Avec 11,21 ha de surface agricole utile (SAU), loués par parcelles depuis 25 ans et ne disposant pas de bâtiments d'exploitation suffisants, ce domaine à la limite de la viabilité a perdu tout son dynamisme propre.
Compte tenu de ce qui précède et à notre avis, le début de démantèlement qu'entraînerait la vente des bâtiments avec les dégagements nécessaires et quelque 2'350 m² de pré-champ devrait être autorisé.
Par décision du 29 octobre 1993, la commission foncière a décidé de ne pas faire opposition à la vente. Le Département de l'agriculture, de l'industrie et du commerce, Service de l'agriculture, a déclaré le 5 novembre 1993 ne pas faire usage de son droit de recours.
I. Contre la décision négative du Département AIC (celle du 27 octobre 1993 décrite sous lettre G ci-dessus), les recourantes ont formulé un recours par déclaration du 4, validé par un mémoire du 22 novembre 1993.
J. Par acte du 28 décembre inscrit au registre foncier le 30 décembre 1993, les recourantes ont vendu aux époux Sartorelli la surface de 2'175 m² contenant la ferme et le terrain alentour situé en zone village. La parcelle 39 a ainsi une contenance réduite à 31'076 m². Dans le même acte, elles ont constitué en faveur des acheteurs un droit d'emption portant sur la surface de 1'672 m² figurée sur le plan du 12 octobre 1993 déjà cité. Il s'agit là de la partie du parc à chevaux située en zone agricole, litigieuse en l'espèce. L'acte ajoute que si le présent recours devait être rejeté, les recourantes s'engagent à conclure un bail de longue durée (trente ans) portant sur la même surface. Il résulte aussi de cet acte qu'une partie du rural et le parc faisaient l'objet d'un bail à ferme entre l'hoirie Rosset et Armand Rosset et que ce bail serait impérativement dénoncé pour son échéance du 31 décembre 1996.
K. Dans la procédure devant le Tribunal administratif, les recourantes se sont acquittées d'une avance de frais de 1'000 fr.
Le Service des améliorations foncières s'est déterminé le 24 décembre 1993 en concluant au rejet du recours et en produisant cinq pièces.
Les parties se sont enquises de l'aboutissement de la procédure.
Le Service des améliorations foncières a été invité à produire le solde de son dossier, incomplet, ainsi que divers renseignements sur le Syndicat d'améliorations foncières concerné. Des pièces ont été requises du registre foncier.
Le Tribunal administratif a tenu audience le 3 décembre 1997 en présence d'une des recourantes et de son époux (celui-ci n'est pas agriculteur), accompagnés du géomètre mandataire des recourantes. Il a procédé à une inspection locale, après avoir informé les parties que le juge instructeur s'était déjà rendu seul sur place.
Considérant en droit:
I. Interdiction de morcellement
a) Principe général
Art. 109. Sous réserve des dispositions qui suivent, le fractionnement de biens-fonds est interdit d'une manière générale, sur l'ensemble du territoire cantonal, sans limite dans le temps et quelle que soit la surface des parcelles à créer.
b) Dérogation
Art. 110. Cette interdiction ne frappe ni les terrains compris dans une zone réservée à la construction ou à l'industrie selon un plan d'affectation prévu par la LATC, ou soustraite à l'application de la législation immobilière agricole, ni les terrains en nature de place ou de jardin. L'interdiction est toutefois maintenue pour les parcelles grevées d'une mention "améliorations foncières".
Art. 111. ‑‑ Les biens-fonds agricoles, viticoles et forestiers qui n'ont pas bénéficié de subventions à titre d'améliorations foncières peuvent être librement fractionnés, à condition que la contenance des nouvelles parcelles soit de 9 ares au moins pour les vignes et de 45 ares au moins pour les autres fonds.
II. Autorisation de morcellement
Art. 112. Le Département de l'agriculture, de l'industrie et du commerce est compétent pour autoriser des dérogations aux règles interdisant le morcellement du sol.
L'autorisation de morcellement ne peut être donnée que pour de justes motifs. Elle peut être subordonnée à l'adoption d'un plan d'affectation prévu par la LATC.
Les dispositions de la LATC sont réservées.
III. Changement de destination
Art. 113. Sans l'autorisation du Département de l'agriculture, de l'industrie et du commerce, les biens-fonds ou les bâtiments améliorés à l'aide de contributions allouées à titre d'améliorations foncières ne peuvent, dans les vingt ans qui suivent le versement des subventions, être soustraits à la destination pour laquelle les subventions ont été octroyées.
Cette autorisation ne peut être donnée que pour de justes motifs. Elle peut être subordonnée à l'adoption d'un plan d'affectation prévu par la LATC.
Les dispositions de la LATC sont réservées.
IV. Restitution des subventions
Art. 114. Le Département de l'agriculture, de l'industrie et du commerce exige le remboursement total ou partiel des subventions cantonales et fédérales accordées à titre d'améliorations foncières, et les communes les subventions qu'elles ont versées, pendant vingt ans à partir du versement des dernières subventions:
a) lorsqu'un bien-fonds est morcelé;
b) lorsqu'un bien-fonds ou un bâtiment est soustrait à la destination pour laquelle les subventions ont été octroyées;
c) lorsqu'un bâtiment est revendu avec bénéfice.
En droit fédéral, la loi fédérale sur l'agriculture contient des dispositions parallèles à son titre 5ème consacré aux améliorations foncières. Cette loi prévoit notamment ce qui suit:
"Art. 84: garantie et révision
I. Principe
Les travaux d'améliorations foncières exécutés et les bâtiments construits à l'aide de contribution fédérale sont soumis au régime de l'interdiction de désaffectation, à la surveillance de la Confédération et des cantons, ainsi qu'à l'obligation d'entretien et d'exploitation.
L'interdiction de désaffectation, l'obligation d'entretien et d'exploitation, ainsi que l'obligation de rembourser font l'objet d'une mention au registre foncier. L'autorité cantonale compétente annonce d'office les cas appliquant la mention.
La Confédération détermine les cas dans lesquels il peut être dérogé à l'obligation de faire mention.
Art. 85
II. Interdiction de désaffectation
Sans le consentement de l'autorité cantonale compétente, les immeubles améliorés à l'aide de contributions publiques et les ouvrages de colonisation ainsi créés ne peuvent, dans les vingt ans qui suivent le versement des subsides, être soustraits à l'affectation qui en a motivé l'allocation.
Le propriétaire qui contrevient à cette disposition doit rembourser les contributions reçues de la Confédération et réparer tout le dommage causé en détournant l'immeuble ou l'ouvrage de son affectation.
L'autorité ne peut donner son consentement que pour de justes motifs.
Si elle le fait, elle peut dispenser l'intéressé du remboursement total ou partiel des contributions.
Art. .86
Pour morceler à nouveau des terres comprises dans une réunion parcellaire ou reboiser des terrains défrichés, une autorisation de l'autorité cantonale compétente est nécessaire.
(al. 2 ...)
L'autorisation ne peut être accordée que pour de justes motifs; elle donne droit au remboursement des contributions versées."
L'art. 89 al. 1 et 2 LAgr prévoit en outre ce qui suit:
"Les cantons doivent veiller à ce que les terres améliorées avec l'aide de la Confédération soient convenablement exploitées et que les ouvrages soient entretenus convenablement.
Les cantons répondent envers la Confédération de l'observation de cette prescription. En cas de négligence grave dans l'exploitation ou l'entretien, ils peuvent être tenus de rembourser les contributions versées. Ils ont un droit de recours contre les communes, syndicats d'améliorations foncières ou propriétaires fonciers responsables de l'entretien."
En matière de division de biens-fonds, la loi fédérale sur l'agriculture instaure un régime d'autorisation exceptionnelle caractérisé par le fait que la loi ne définit pas ce qu'il faut entendre par de justes motifs au sens de l'art. 86 al. 3 LAgr (Josette Moullet-Auberson, La division des biens-fonds, Fribourg 1993, p. 22). Quant au droit vaudois, il instaure d'après son texte un régime d'interdiction totale de fractionnement (art. 109 LAF) assorti de "dérogations" décrites sous forme de règles générales et abstraites (art. 110 et 111 LAF) et d'une possibilité de "dérogation" sous forme d'autorisation de morcellement (art. 112 LAF).
D'autres droits cantonaux mentionnent expressément, comme motif permettant d'autoriser le morcellement, l'appartenance du bien-fonds à une zone de construction (Moullet-Auberson, p. 24, citant le cas du droit bernois). Le droit vaudois, pour sa part, soustrait d'emblée au régime de l'autorisation les terrains situés en zone constructible légalisée, les zones soustraites à l'application de la législation immobilière agricole, ainsi que les terrains en nature de place ou de jardin (art. 110 LAF). Sans s'arrêter à cette divergence de méthode, le Conseil d'Etat, à l'époque où il était compétent, considérait que les art. 109 ss LAF se bornent pratiquement à reprendre les art. 85 et 86 LAgr (décisions R5 492/1990 du 30 novembre 1990; R5 494/90 du 16 novembre 1990; R5 410/1987 du 4 mars 1988). Il y a lieu en effet de tendre à une interprétation uniforme des deux réglementations. Le tribunal administratif a déjà eu l'occasion de le faire pour éviter un traitement différencié des subventions cantonales et fédérales lorsque, ayant constaté que selon l'art. 86 LAgr, c'est le nouveau morcellement de terres comprises dans une réunion parcellaire qui est soumis à une autorisation et ouvre le voie à la restitution des subventions, il a jugé que tout morcellement ne constitue pas un cas d'application de l'art. 114 LAF lorsqu'il n'est pas nouveau, à savoir lorsqu'il ne divise pas ce qu'un remaniement a rassemblé (arrêt AC 91/031 du 16 décembre 1992, connu des parties). La jurisprudence fédérale semble d'ailleurs ne considérer le droit cantonal que comme des dispositions d'exécution du droit fédéral (ATF 116 Ib 449, consid. 1, concernant le droit genevois). Quoi qu'il en soit, il n'est pas contesté en l'espèce, comme le montrent les documents relatifs à la répartition des frais, que des subventions ont été versées - même si les documents figurant au dossier ne permettent pas d'en cerner exactement l'objet ni les surfaces concernées - et que (à en croire les abréviations figurant sur le tableau de répartition des frais) une partie au moins l'a été par l'autorité fédérale, le reste émanant du canton et de la commune. Les dispositions citées ci-dessus de la loi fédérale sur l'agriculture sont donc applicables concurremment à celle du droit cantonal des améliorations foncières.
On observera au passage que la ferme en cause ne sert plus de centre d'exploitation à une entreprise agricole depuis 1968, si bien qu'on peut se demander si l'on ne se trouve pas en présence d'une désaffectation remontant à cette date. La question peut rester ouverte, le recours pouvant trouver son issue au terme des considérants qui suivent.
Les recourantes, dont la famille n'a plus d'activité agricole depuis 1968, ont demandé l'autorisation de détacher de leur parcelle d'environ 3 hectares une parcelle de 3857 m² entourant la ferme familiale située au centre du village afin de la vendre à un couple d'acquéreurs non agriculteurs qui l'habitent désormais. Au bénéfice d'une décision de la Commission foncière entrée en force et portant sur le total de 3857 m², elles ont, le 28 décembre 1993, fait inscrire le transfert de propriété sur une surface de 2175 m² et constitué en faveur des acquéreurs un droit d'emption sur le solde de 1682 m². En effet, le service des améliorations foncières, comme il en avait annoncé l'intention au mandataire qui l'avait saisi du projet global de fractionnement, a, en rendant à cet effet deux décisions du 27 octobre 1993, accordé l'autorisation de fractionnement pour la surface de 2175 m² située en zone village portant le ferme et ses alentours, y compris la partie supérieure du parc clôturé, mais il l'a refusée pour le solde de 1682 m² situé en zone agricole, correspondant à la partie inférieure de ce parc.
Les recourantes font valoir que le parc clôturé est nettement délimité sur le terrain et n'a de toute manière bénéficié d'aucune amélioration foncière.
De son côté, la décision attaquée n'est pas motivée. En procédure, l'autorité intimée ne remet pas en cause l'appréciation des intérêts agricoles à laquelle a procédé l'autorité compétente pour appliquer la législation foncière agricole. Cette législation n'est d'ailleurs pas en cause ici, qu'il s'agisse de celle de l'époque ou de la LDFR entrée en vigueur le 1er janvier 1994, et le tribunal n'a pas à en examiner ici l'application. L'autorité intimée ne soutient pas non plus que le droit des améliorations foncière justifierait une appréciation différente de celle de l'autorité compétente en matière foncière. C'est d'ailleurs le département intimé lui-même qui a, quelques jours après la décision attaquée, renoncé - par son service de l'agriculture - à exercer son droit de recours contre la décision de la comission foncière. En revanche, le Service des améliorations foncières expose dans sa lettre du 27 août 1993 et ses déterminations du 24 décembre 1993 qu'il a admis le fractionnement de la partie entourant la ferme et située en zone village, mais refusé d'autoriser le fractionnement de la surface attenante parce qu'elle est située en zone agricole, modifiant ainsi son application de l'art. 110 LAF et contestant que la surface litigieuse puisse être considérée comme place-jardin. C'est d'ailleurs en rapport avec le moyen tiré de la zone agricole que le service intimé a demandé l'intervention du service de l'aménagement du territoire dans son écriture du 9 octobre 1997.
a) On observe préalablement que le service intimé a rendu une décision d'autorisation de fractionnement pour la partie non litigieuse alors qu'à la rigueur du texte de l'art. 110 LAF, cette surface serait censée échapper à l'interdiction de morcellement (et n'aurait pas à faire l'objet d'une autorisation de fractionnement) puisqu'elle est située en zone constructible. Toutefois, il faut bien voir que si l'art. 110 LAF lève l'interdiction générale de morcellement pour les diverses catégories de terrain qu'il énumère, la dernière phrase de cette disposition rétablit l'interdiction pour les parcelles qui sont grevées d'une mention "améliorations foncières". Tel est le cas de la parcelle litigieuse en l'espèce. Il importe donc peu que la parcelle soit en partie en zone constructible et il n'y a pas lieu non plus de rechercher si elle doit être considérée comme en nature de place ou de jardin ni de statuer sur la définition et la portée qu'il faut donner à cette notion telle qu'elle est utilisée par l'art. 110 LAF. A elle seule, la mention AF inscrite au registre foncier entraîne que le fractionnement litigieux est soumis à autorisation en vertu du droit cantonal. Il en va d'ailleurs de même selon le droit fédéral car la parcelle a effectivement été comprise, au sens de l'art. 86 al. 1 LAgr, dans une réunion parcellaire, à savoir celle qui a été achevée en 1962. Les recourantes ne contestent d'ailleurs pas l'exigence d'une autorisation.
b) L'autorisation de fractionner ne peut être donnée que pour de justes motifs (art. 86 al. 3 LAgr et art. 112 al. 2 LAF). Selon la jurisprudence du Conseil d'Etat, l'interdiction de morcellement s'applique principalement en matière successorale d'une part et d'autre part en cas de partage entre copropriétaires d'un fonds. Dans le domaine successoral, elle limite le droit des héritiers de demander la partage en nature de la succession et la capacité du requérant de disposer de sa propriété. Elle a pour but de protéger et de favoriser le maintien d'entreprises agricoles viables et d'éviter le parcellement des domaines agricoles, tâches qui relèvent incontestablement de l'intérêt public (décision R5 492/1990 du 30 novembre 1990; R5 494/90 du 16 novembre 1990). Ainsi, la volonté de procéder à un partage successoral ne constitue pas un exemple de juste motif mais il faut en revanche considérer comme tel le désir du propriétaire d'élever des constructions sur un fonds situé en zone à bâtir (Moullet-Auberson, p. 24). Pour déterminer si les motifs invoqués peuvent être qualifiés de "justes", il faut estimer s'ils sont suffisamment importants pour que l'intérêt du propriétaire à diviser l'immeuble l'emporte sur l'intérêt public à voir maintenu l'état des lieux tel qu'il a été fixé lors de la réunion parcellaire: en règle générale, plus les incidences sur cet état seront limitées, plus les autorités doivent être généreuses dans l'octroi des autorisations sollicitées (Moullet-Auberson, p. 23). Le Conseil d'Etat retenait que ce que le législateur avait voulu protéger, c'est l'équilibre et l'unité économique de l'exploitation agricole, avec cette conséquence par exemple que cette unité n'est pas menacée en cas de vente d'une surface forestière (R5 492/1990 du 30 novembre 1990).
La jurisprudence invoquée par le service intimé (notamment dans sa lettre du 9 octobre 1997) est constituée de deux arrêts rendus en juillet 1993. Le service intimé ne précise toutefois pas la portée qu'il prête à ces arrêts. Le tribunal y a considéré que l'autorisation de fractionner ne pouvait être délivrée pour de justes motifs que si le morcellement répondait à un besoin objectivement fondé et améliorait les conditions d'exploitation du domaine, et qu'il pouvait aussi être admis s'il était justifié par un intérêt public important, tels que ceux de la protection de la nature et du paysage (AC 91/033 du 15/07/93 et AC 91/035 du 19/07/93). Dans le premier cas, où les acheteurs invoquaient la nécessité de résoudre des difficultés financières d'un des vendeurs et souhaitaient assurer un certain dégagement devant leur terrasse et y préserver leur vue, le tribunal a jugé qu'on ne pouvait assimiler leurs objectifs à de justes motifs au sens des art. 86 al. 3 LAgr et 112 LAF et il a considéré que le but recherché par les acquéreurs pourrait d'ailleurs être obtenu par un autre moyen que le morcellement, notamment par l'inscription d'une servitude de vue (AC 91/033 du 15 juillet 1993 connu des deux parties). Dans le second cas, le tribunal a exposé que selon sa jurisprudence (il s'agissait en fait de l'arrêt AC 91/033 rendu quelques jours auparavant), le morcellement devait répondre à un besoin objectivement fondé ou améliorer les conditions d'exploitation du domaine, ou encore être justifié par un intérêt public important; dans ce second cas où, en l'absence d'améliorations foncières subventionnées, était seule en cause l'application de la règle cantonale de l'art. 111 LAF (surface minimale de 4500 m²), le tribunal a confirmé le refus d'autoriser un fractionnement destiné à transférer au propriétaire d'une parcelle construite comportant un verger le solde du verger situé sur la parcelle voisine. Il a considéré que la protection des vergers était déjà assurée par la législation sur la protection de la nature et que l'intérêt à la conservation du verger ne justifiait pas la réunion de l'ensemble du verger sous un seul nouveau bien-fonds, la constitution d'une servitude de maintien des arbres permettant d'atteindre le même résultat (AC 91/035, où l'on peut au surplus se demander si, vu la contenance des deux parcelles - plus de 2 hectares pour la parcelle à fractionner et 4500 m² pour la parcelle à agrandir - la surface minimale de 4500 m² de l'art. 111 LAF n'était pas de toute manière respectée).
On retiendra de ces arrêts que l'intérêt financier du vendeur ou des motifs de convenance personnelle ne suffisent en principe pas à établir de justes motifs d'autoriser le fractionnement (voir dans le même sens, au sujet de l'intérêt financier, la décision du Conseil d'Etat déjà citée R5 465/89 du 31 janvier 1990). On ne saurait en revanche considérer que l'existence de justes motifs serait subordonnée à la condition cumulative que le fractionnement réponde à un besoin objectivement fondé et qu'il améliore les conditions d'exploitation du domaine (ni ces conditions ni leur caractère cumulatif ne ressortent de la loi) et l'on ne peut pas admettre non plus que le seul autre cas où de justes motifs pourraient être admis serait celui où le fractionnement serait justifié par un intérêt public important, tels que celui de la protection de la nature et du paysage. La reconnaissance de justes motifs présuppose au contraire qu'au terme d'une confrontation et d'une pesée des intérêts en présence, l'importance de l'un l'emporte sur celle de l'autre, ce qui implique que l'intérêt agricole peut être supplanté par un autre intérêt.
On peut s'inspirer à cet égard de la jurisprudence en matière de désaffectation d'immeubles agricoles améliorés à l'aide de contribution publiques. En effet, le Tribunal fédéral s'en remet à la règle qu'on retrouve aujourd'hui dans l'ordonnance du 14 juin 1971 sur les améliorations foncières - OAF - à l'art. 53 al. 2 lit. b OAF, selon laquelle le nouveau morcellement de terres agricoles constitue une désaffectation au sens de l'art 86 LAgr (ATF 101 Ib 198 consid. 3a). Dans l'arrêt ATF 111 Ib 116, le tribunal fédéral a confirmé le refus d'autoriser l'affectation d'immeubles améliorés à l'aide de contributions publiques à un terrain de golf, envisagé comme utile à l'activité touristique dans la région concernée. Il a considéré (ATF précité, p. 122-124) que l'art. 85 LAgr visait à assurer l'effet durable des subventions en maintenant aussi longtemps que possible l'utilisation agricole des terres améliorées à l'aide de fonds publics. Il a tenu compte, s'agissant de l'intérêt de l'agriculture et de l'approvisionnement du pays, du fait que le litige portait sur une surface considérable (35 hectares), qu'il s'agissait d'excellentes terres agricoles et que si la désaffectation projetée paraissait plus mesurée qu'en cas de construction, la réaffectation du terrain à l'agriculture serait néanmoins fortement compromise par les transformations du terrain nécessaires au golf. Relevant que l'importance d'un golf pour l'économie touristique de la région était difficilement mesurable d'avance, il a considéré comme prédominant l'intérêt à la conservation d'une importante surface d'excellentes terres cultivables. On retiendra de cet arrêt qu'en matière d'autorisation de fractionnement, il faut mesurer l'intérêt public au maintien de l'agriculture en prenant en compte l'importance de la surface concernée, la qualité du terrain pour l'agriculture et le caractère plus ou moins irréversible de la désaffectation qu'entraîne l'opération, et l'opposer à l'intérêt des parties à procéder au fractionnement.
Le litige porte seulement sur l'importance de la surface autour de la ferme qui peut être séparée de la parcelle subsistante. Pour les recourantes, la surface à détacher doit coïncider avec l'enclos à chevaux sur lequel s'ouvre le rural, tandis que la décision attaquée impose de la limiter à la partie supérieure de l'enclos située en zone de village, à l'exception de la partie inférieure située en zone agricole.
a) C'est à tort que le service intimé tient pour déterminante à cet égard la limite de zone selon le plan d'affectation. La réserve des dispositions de la LATC formulée par l'art. 112 al. 3 LAF, cité ci-dessus et évoqué en audience, n'a pas la portée que lui attribue le service intimé. Cette disposition introduite en 1987 est censée, d'après l'exposé des motifs y relatif, permettre le refus de l'autorisation de fractionnement si le projet enfreint les règles propres de la LATC, après consultation du Département des travaux publics (BGC printemps 1987 p. 652). Toutefois, si l'on considère que l'art. 83 LATC place dans la compétence de la municipalité les décisions relatives à la compatibilité d'un fractionnement avec le règlement communal, il est sérieusement douteux que le service des améliorations foncières puisse, en cas de décision positive de la municipalité et même après consultation du service de l'aménagement du territoire, refuser le fractionnement pour des motifs dont l'appréciation entre exclusivement dans la compétence municipale. L'art. 112 al. 3 LAF demeure toutefois un rappel utile de l'art. 83 LATC qui régit concurremment la question du fractionnement sous l'angle de l'aménagement du territoire. En l'espèce cependant, aucune des parties ne soutient de toute manièreque le fractionnement tomberait sous le coup de l'art. 83 LATC.
Les représentants de l'administration entendus à l'audience ont aussi exposé, comme la lettre du service intimé du 27 août 1993, qu'il s'agissait d'éviter des empiétements sur la zone agricole pouvant conduire à ce que celle-ci soit détournée de son affectation, cette position restrictive se fondant en outre sur une interpellation Baumgartner développée devant le Grand Conseil. C'est toutefois en vain qu'on chercherait dans la LATC (on rappelle que la législation foncière rurale n'est pas en cause ici) une règle limitant la possibilité d'acquérir la propriété de terrain colloqué en zone agricole. En outre, l'interpellation Baumgartner développée devant le Grand Conseil (BGC automne 1986 p. 875 à 879) n'a pas abouti à une modification légale, mais seulement à l'adoption d'un "ordre du jour" (en vertu de l'art. 81, relatif aux interpellations, de la loi du 17 décembre 1947 sur le Grand Conseil, il ne doit pas contenir d'injonction) encourageant le Conseil d'Etat à protéger les terres agricoles sises en limite des zones constructibles. On observera d'ailleurs que cette interpellation Baumgartner visait l'utilisation de fractions de terres agricoles dans le calcul des surfaces brutes de plancher habitable, question désormais résolue, comme l'indiquait la réponse du Conseil d'Etat (BGC automne 1986 p. 875 s.) par le fait que l'art. 48 de la LATC du 4 décembre 1985 ne permet d'inclure dans le calcul des coefficients d'occupation et d'utilisation du sol que les surfaces classées en zone à bâtir ou, éventuellement (en vertu d'une règle communale) dans l'une des zones prévues à l'article 54 al. 1 LATC (notamment les zones de verdure).
Vu ce qui précède et conformément au principe de la légalité, l'interprétation des règles sur le fractionnement ne saurait être guidée par des considérations qui n'ont pas trouvé leur expression dans la loi (voir sur ce point ATF 98 Ia 593 et les arrêts cités, 103 Ia 288, 106 IV 302, ainsi qu'un exemple concernant la qualité pour recourir des associations en droit vaudois, RDAF 1996 p. 485, consid. 1k p. 492; en sens contraire, la décision du Conseil d'Etat R5 511/1991 du 14 juin 1991 paraît discutable dans la mesure où l'interpellation Baumgartner semble avoir été considérée comme déterminante pour refuser le fractionnement d'une surface de 108 m² en zone agricole et en zone de verdure). Il n'existe donc pas de base légale permettant d'imposer qu'en cas de fractionnement au sens du droit des améliorations foncières, les limites de la nouvelle parcelle coïncident avec celle de la zone agricole.
Enfin, à supposer même que les préoccupations du service de l'aménagement du territoire relatives à la zone agricole (elles tendent en somme à une interdiction préventive d'achat) puissent être prises en considération, on observera que la collocation en zone agricole de la surface litigieuse n'est pas en cause ici et que rien ne fait craindre une utilisation contraire aux règles de cette zone. L'inspection locale a montré que l'enclos à chevaux est intact et n'a pas subi de modification d'aucune sorte de la part des acquéreurs qui en possèdent la partie supérieure comme propriétaires depuis quelques années et qui disposent du reste. Interpellés à l'audience, les représentants de l'administration ont précisé que l'utilisation de ce parc par les actuels propriétaires, fût-ce comme jardin, ne justifierait pas une intervention au titre de l'interdiction de désaffectation au sens de droit des améliorations foncières (on aurait pu songer à l'art. 89 al. 1 LAgr cité ci-dessus) et que, du point du service de l'aménagement du territoire, aucune intervention ne s'imposerait non plus, du moins en l'absence de projet de construction voire de mouvements de terre.
C'est ainsi à tort que le service intimé, fondant sa décision exclusivement sur la limite de la zone agricole, a renoncé à procéder à la balance des intérêts que nécessite l'examen de la question des justes motifs au sens des art. 86 al. 3 LAgr et 112 al. 2 LAF.
b) Conformément au principe de la proportionnalité et à la doctrine citée ci-dessus, la décision sur l'existence de justes motifs doit procéder d'une confrontation entre l'intérêt privé à diviser l'immeuble et l'intérêt public à voir maintenu l'état des lieux tels qu'il a été fixé lors de la réunion parcellaire, ce qui signifie que plus les incidences sur cet état seront limitées, plus on peut accorder facilement la prééminence à l'intérêt des parties au fractionnement projeté. Pour mesure l'intérêt public à éviter le fractionnement, il faut comme on l'a vu prendre en compte notamment l'importance de la surface concernée, la qualité du terrain pour l'agriculture et le caractère plus ou moins irréversible de la désaffectation qu'entraîne l'opération. Les conséquences du fractionnement sur le solde du terrain agricole peuvent également jouer un rôle, par exemple si le fractionnement a pour effet de créer des limites obliques gênantes ou si la surface détachée pénètre dans des terres ouvertes perpendiculairement au sens de culture. Quant à l'intérêt privé au fractionnement, il peut reposer sur divers motifs mais s'agissant du dégagement d'une construction existante, il dépend naturellement de la nature et de l'importance de la construction ainsi que de la configuration des lieux.
Pour ce qui concerne la valeur agricole de l'enclos à chevaux, on retiendra qu'il s'agit d'un terrain accidenté qui ne peut pas être cultivé et qui se prêterait même mal à la fauche mécanique. Sa valeur agricole est donc faible. Par ailleurs, il est certain que le terrain ne subira aucune modification physique si les acquéreurs y laissent pâturer des poneys plutôt que des chevaux ou même si, comme le propriétaire voisin, ils rajeunissent le verger en plantant de nouveaux arbres. Le terrain demeurerait inconstructible et la réalisation de leurs projets n'entraîne aucun changement irréversible empêchant un éventuel retour à l'exploitation agricole. Quant à l'intérêt public au maintien des limites fixées par la réunion parcellaire achevée en 1962, il paraît singulièrement restreint car plus de trente après cette réunion parcellaire, on constate que l'exploitation de la parcelle s'est poursuivie de manière séparée pour les champs constituant le reste de la parcelle et pour le parc à chevaux, dont la clôture déjà ancienne à l'époque est toujours en place. On constate ainsi que la séparation du parc n'est pas de nature à gêner l'exploitation du reste de la parcelle agricole.
Du point de vue de l'intérêt des parties au fractionnement, on retiendra que la surface de la parcelle dont le fractionnement a été requis s'élève à 3857 m². Comme le mandataire des recourantes l'a fait valoir, il faut mettre cette surface relativement importante en rapport avec la surface au sol du bâtiment qu'elle porte, qui est de 681 m², ce qui est considérable. Sans qu'il y ait lieu de procéder au choix d'un coefficient tels que ceux que les parties ont évoqués en audience (un tel coefficient fixerait un rapport donné entre la construction et la surface de la nouvelle parcelle), on peut constater que la surface que les recourantes destinent au fractionnement n'apparaît pas d'emblée disproportionnée par rapport au bâtiment. Il est certain également qu'il serait avantageux pour les acquéreurs de pouvoir disposer en propriété de la totalité du parc à chevaux. Il est vrai aussi qu'ils pourraient se contenter d'un bail de longue durée pour les quelque 1600 m² qui en constituent la partie inférieure mais cette situation est par nature aléatoire. Surtout, cela conduirait à une division artificielle du parc alors que le maintien de celui-ci d'un seul tenant correspond à la configuration des lieux, tant sur la parcelle litigieuse que sur tout le front du village, qui est bordé d'une ceinture de terrain liée aux maisons, soit sous forme d'enclos destiné aux chevaux, soit sous forme de verger, soit les deux à la fois. Ainsi, même si l'intérêt privé au fractionnement ne relève pas de la nécessité absolue, le tribunal juge que cet intérêt est plus important que l'intérêt limité que présente la surface litigieuse du point de vue de l'agriculture. On peut même observer que le refus contesté ne semble rien devoir changer à l'utilisation de la parcelle, dont les acquéreurs jouissent déjà dans les faits. La décision attaquée n'atteindrait donc même pas son but. Dans ces conditions, le refus opposé par le service des améliorations foncières pour la surface litigieuse dans le seul but de confiner le dégagement de la ferme désaffectée à la limite de la zone à bâtir constitue une contrainte disproportionnée qui ne peut pas être maintenue. Elle n'est pas fondée sur une base légale suffisante et c'est finalement à tort que le service des améliorations foncières et celui de l'aménagement du territoire prétendent s'écarter de l'appréciation des intérêts agricoles effectuée par l'autorité compétente en matière foncière.
Obtenant gain de cause avec l'assistance d'un mandataire rémunéré, les recourantes ont droit à des dépens à charge de l'autorité intimée.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I. Le recours est admis.
II. La décision du Département de l'agriculture, de l'industrie et du commerce (Service des améliorations foncières) du 27 octobre 1993 refusant partiellement l'autorisation de fractionner la parcelle 39 de Neyruz-sur-Moudon est annulée, le dossier étant renvoyé à l'autorité intimée pour nouvelle décision dans le sens des considérants.
III. Il n'est pas perçu d'émolument.
III. La somme de 500 (cinq cent) francs est accordée aux recourantes à titre de dépens à la charge de l'autorité intimée.
Lausanne, le 23 décembre 1997
Le président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint. Comme les parties en ont été informées, un exemplaire en est communiqué à l'avocat Daniel Pache, selon sa demande.
Le présent arrêt peut faire l'objet, dans les trente jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au Tribunal fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110)