CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt
du 30 octobre 1995
sur le recours interjeté par Walter-Edwin et Nicole OSTERWALDER , au Mont-sur-Lausanne, dont le conseil est l'avocat Olivier Rodondi, case postale 3712, 1002 Lausanne
contre
la décision rendue le 26 mars 1993 par la commission de classification du Syndicat d'améliorations foncières du Mont-sur-Lausanne (péréquation réelle; enquête sur les taxes-types des terrains à bâtir au nouvel état, sur le sous-périmètre des terrains à bâtir du nouvel état et sur l'avant-projet des travaux collectifs).
Composition de la section: M. Pierre Journot , président; M. Jean Widmer et M. Olivier Renaud, assesseurs.
Vu les faits suivants:
A. Walter-Edwin Osterwalder a acquis en 1978, pour le prix de 370'000 francs, la parcelle 1206 de la Commune du Mont-sur-Lausanne. Le vendeur était un maraîcher qui en exploitait les terres. En 1979, il en a transféré la moitié à son épouse Nicole. Il s'agit d'une parcelle d'une surface totale de 3902 m². Cette parcelle, en pente douce en direction du sud, comporte dans sa partie nord une importante ferme vaudoise ancienne atteignant une hauteur de quatre étages sous le faîte du toit. Le bâtiment comporte environ trois parties égales, à savoir la grange puis l'écurie au nord ainsi qu'une partie destinée à l'habitation au sud. Seule cette dernière partie a été rénovée par les recourants et affectée à leur logement depuis l'acquisition de l'immeuble. Le solde de la parcelle, arborisé sur son pourtour, par les soins des recourants, sert de dégagement et de jardin au bâtiment.
La surface totale de la ferme est de 312 m² selon la commission de classification, qui se réfère aux surfaces cadastrées, tandis que le recourant déclare la fixer par calcul à 395 m².
B. Le territoire de la Commune du Mont-sur-Lausanne a fait l'objet d'un plan de zone légalisé en 1968. D'après le plan original approuvé par le Conseil d'Etat le 11 juin 1968, le territoire communal comprend les zones suivantes:
zone de village
zone de villas
zone industrielle
zone communale sans affectation spéciale
zone de verdure et de forêts.
D'après ce plan original, la parcelle des recourants se trouve en zone sans affectation spéciale.
Le syndicat a toutefois versé au dossier un autre plan à la même échelle, intitulé "plan de zone légalisé 1968" en le désignant dans le bordereau du dossier comme un "plan synthétique mettant en évidence, sur la base du plan de 1968, l'évolution, postérieure à 1968, des zones ouvertes à la construction par PPA". Ce plan, dont le tribunal a également constaté la présence dans les locaux de la commune où s'est tenue l'audience, fait apparaître la zone de villas et la zone industrielle mais utilise d'autres dénominations pour désigner les autres zones. En particulier, la zone sans affectation spéciale où se trouvait la parcelle des recourants dans le plan original est appelée "zone agricole". Sur ce plan, la parcelle 1206 des recourants n'est séparée de la zone de villas que par la parcelle 1'207 qui la borde au sud-est.
Un nouveau règlement sur le plan d'extension et la police des constructions a été approuvé par le Conseil d'Etat le 15 août 1979. Ce règlement prévoit deux zones de village, une zone de villas, ainsi que des zones industrielle, intermédiaire, agricole et enfin une zone de verdure et d'utilité publique. Toutefois l'art. 92 de ce règlement a la teneur suivante:
"Les art. 26 à 32 "zone sans affectation spéciale" du règlement du 11 juin 1968 demeurent applicables jusqu'à l'approbation par le Conseil d'Etat du plan des zones révisé conformément à la loi cantonale du 13 septembre 1976.
Les chapitres V (zone intermédiaire) et VI (zone agricole) du présent règlement entreront en vigueur en même temps que le plan des zones révisé."
En réalité, les dispositions de ce règlement concernant la zone intermédiaire et la zone agricole ne sont jamais entrées en vigueur puisque le règlement de 1983 dont il sera question plus loin l'a abrogé avant même qu'un plan de zone révisé puisse entrer en vigueur.
C. En mars-avril 1981 a été mis à l'enquête un nouveau règlement communal sur le plan d'extension et la police des constructions en même temps qu'un nouveau plan de zone. Ce plan faisait apparaître un "périmètre provisoire" qui, selon les explications fournies par le service technique de la commune le 8 septembre 1994, comprenait les surfaces agricoles situées en zone sans affectation spéciale et quelques terrains constructibles selon le plan de 1968, non bâtis, dont certains avaient été bloqués par les AFU de 1972. D'après les indications rapportées dans un avis de droit fourni au syndicat par le professeur Poudret (p. 13) en date du 15 mai 1985, ledit plan prévoyait à l'intérieur de ce périmètre une zone agricole et une petite zone industrielle à la limite de Romanel-sur-Lausanne, mais il ne localisait pas les zones de villa maintenues ou nouvelles. Ce plan n'a pas été présenté au conseil communal car il a suscité de nombreuses oppositions. En revanche, le règlement correspondant a été adopté par ce dernier et approuvé par le Conseil d'Etat le 26 octobre 1983 (ci-dessous règlement de 1983).
Selon l'art. 3 du règlement de 1983, le territoire de la commune est divisé en treize zones dont les périmètres respectifs sont délimités sur le plan d'extension déposé au greffe municipal. Ces zone comprennent deux zones de village selon plan et règlement spécial ainsi que les zones suivantes:
zone de villas
zone d'habitation moyenne densité
zone mixte
zone industrielle
zone artisanale
zone de verdure et d'aménagement d'utilité publique
zone de verdure
zone de construction d'utilité publique
zone de protection
zone intermédiaire
zone agricole.
Les dernières dispositions du règlement de 1983 ont la teneur suivante:
"Art. 108.- Le présent règlement entre en vigueur dès son approbation par le Conseil d'Etat et, sous réserve des dispositions transitoires, abroge le règlement communal sur le plan d'extension et la police des constructions approuvé par le Conseil d'Etat le 15 août 1979.
Chapitre XVI
Dispositions transitoires
Art. 109.- L'approbation définitive des zones à l'intérieur du périmètre provisoire est subordonnée à l'établissement d'une péréquation réelle entre les propriétaires sous forme d'un remaniement parcellaire et selon la procédure des articles 98 b à d de la Loi sur les améliorations foncières (loi du 13 septembre 1976).
Aucune construction nouvelle ne peut être admise à l'intérieur du périmètre provisoire jusqu'à l'approbation définitive des zones. Les constructions et installations liées à l'agriculture peuvent être autorisées sous réserve de l'approbation de l'organe compétent du syndicat.
Les zones seront définies sur la base du plan directeur.
Art. 110.- Seules les dispositions générales et celles des zones prévues par le plan de 1968 entrent en vigueur dès l'approbation du présent règlement par le Conseil d'Etat.
Pour le surplus, les dispositions de ce règlement entreront en vigueur en même temps que le plan communal des zones révisé."
D. Parallèlement à cette procédure, et ainsi que cela résulte du rapport de la commission de classification du 20 avril 1983 (enquête sur le périmètre général et le périmètre à péréquation), la municipalité s'est adressée au Conseil d'Etat pour qu'il ordonne le remaniement parcellaire afin de permettre la réalisation du plan d'extension communal.
Par arrêté du 19 mars 1982, le Conseil d'Etat a ordonné la création du syndicat. Selon l'art. 2 dudit arrêté et selon l'art. 3 de ses statuts, le syndicat a pour but le remaniement parcellaire en corrélation avec l'adoption d'une zone agricole liée à une zone à bâtir, la construction de chemins et la pose de canalisations d'assainissement. Selon l'art. 13 des statuts, un membre de la municipalité désigné par celle-ci fait partie de droit du comité de direction.
A titre préalable (rapport de la commission de classification du 20 avril 1983, p. 3), la municipalité avait fixé le périmètre à péréquation, qui comprenait les terrains classés en zone communale sans affectation spéciale et les parcelles non bâties classées en 1968 en zone de villas le long de l'autoroute et dans la région des Echelettes. Ce périmètre correspondait au périmètre provisoire figurant sur le plan des zones mis à l'enquête en mars-avril 1981.
E. En mai 1983, le syndicat a mis à l'enquête le périmètre général et le périmètre à péréquation. Comme le relève l'avis de droit du professeur Poudret (p. 14), ce périmètre provisoire, visé à l'art. 109 du règlement de 1983, ne définissait pas le sous-périmètre à bâtir d'un dixième de la surface totale exigé à l'époque par l'art. 25 bis al. 3 LCAT; toutefois la municipalité avait transmis ultérieurement à la commission de classification, comme instrument de travail "confidentiel", un plan directeur de l'occupation du sol qui était destiné à lui permettre de procéder à l'estimation du nouvel état. L'avis de droit du professeur Poudret incite cependant la commission de classification à faire fixer le ou les sous-périmètres à bâtir conformément aux art. 36 LCAT et 98 LAF avant de poursuivre ses travaux.
En décembre 1983, le syndicat a mis à l'enquête, après les avoir soumis à la commune, des modifications des périmètres consistant en quatre exclusions et quatre inclusions dans le périmètre, ainsi que l'inclusion collective du secteur de Budron-Dessus.
De manière générale, le périmètre ne comprend pas tout le territoire communal. Il est au contraire constitué de plusieurs parties, séparées les unes des autres, qui suivent en principe le contour extérieur des zones affectées à la construction. Certaines parcelles déjà bâties (voire non bâties, par exemple la parcelle 930), situées en groupe ou isolément (parcelles 1179, 1182 et 1226 par exemple) à l'intérieur des limites du périmètre, en sont exclues par un enclavement. La parcelle des recourants se trouve à l'intérieur d'une des parties du périmètre. La limite de ce dernier suit, à cet endroit, le contour extérieur de la zone de villas dont la parcelle des recourants est séparée par la parcelle 1207.
Les recourants ne sont intervenus ni dans la première ni dans la seconde enquête (qui ne portait d'ailleurs que sur les modifications) sur le périmètre.
F. En juin 1987, le syndicat a mis à l'enquête les taxes-types de l'ancien état ainsi que deux modifications du périmètre soumis à péréquation. Ces modifications du périmètre concernaient le secteur des Echelettes, de la Grange de Montricher et du champ de la Viane, déjà affectés à la construction par le plan des zones de 1968 et que la commission de classification proposait d'exclure de la péréquation générale, ainsi qu'un secteur "En Barze" faisant l'objet d'un plan d'extension partiel prévoyant des constructions et des aménagements équestres.
Quant aux taxes, le rapport expose ce qui suit:
Principes retenus pour l'estimation des terres à l'ancien état
Dans le périmètre général de l'entreprise, la C.Cl. distingue quatre catégories de terrains:
A. Ceux qui ont été classés en zone communale sans affectation spéciale par le plan des zones adopté par le Conseil d'Etat le 11 juin 1968.
B. Ceux qui sont affectés à la villa et à l'industrie (secteurs des Echelettes, de la Grange de Montricher et du Champ de la Viane) et légalisés par le plan des zones de juin 1968.
C. Ceux qui sont en nature de bois et soumis au régime forestier.
D. Ceux qui sont situés aux abords immédiats des fermes et des habitations foraines et qui en constituent les aménagements extérieurs directs.
A. Seuls les terrains de la catégorie A bénéficieront de la péréquation réelle. Pour ceux-ci la C.Cl. a fixé deux valeurs de sol qui s'additionnent pour former l'estimation "ancien état"; soit une taxe en fr./m² dite "agricole" et une taxe en fr./m² dite "de convenance à bâtir".
La taxe agricole couvre la valeur du sol cultivable et tient compte notamment de son rendement (qualité), de sa situation et de sa nature (art. 58 LAF). Elle est indépendante des limites de propriété et couvre un secteur de même valeur. Les taxes au m² sont de l'ordre de Fr. 5.- dans le haut et de Fr. 8.- dans le bas du territoire. Des moins-values importantes sont appliquées aux talus non labourables, aux zones d'ombre, aux terrains incultes, notamment.
La taxe de convenance à bâtir couvre la valeur potentielle de construction dont les terrains sans affectation pouvaient disposer jusqu'en 1972, avant que le Conseil d'Etat n'interdise les habitations dans cette zone (arrêté du 12 juillet 1972). Ainsi pour satisfaire aux critères d'estimation énoncés dans la LAF art. 86 a), la C.Cl. a déterminé pour chaque parcelle, prise comme entité, une valeur en fr./m² tenant compte des facteurs suivants:
situation (éloignement, vue, orientation et environnement).
Accès (nombre, qualité).
Forme et dimensions.
Topographie et sous-sol.
Possibilités de construction (évacuation des eaux claires, des eaux usées, alimentation en eau).
Dispositions en vigueur réglementant les constructions.
Ces convenances à bâtir ont été estimées en points convertis en centimes. Leurs valeurs varient selon les parcelles de Fr. 2.- à Fr. 6.- le m² en général sur l'ensemble du territoire, à l'exception des cas particuliers de Budron-Dessus (Syndicat AF en cours) et du Champ d'Aullie (Remaniement Autoroute no 17).
B. Les terrains légalisés en zone de construction depuis 1968 sont estimés selon les mêmes critères de constructibilité que ci-dessus (réf. art. 86 a) LAF), mais avec un multiplicateur de 20 dans la zone de villas et de 15 dans la zone industrielle.
C. Les biens-fonds en nature de bois sont taxés selon la qualité du sol forestier. La valeur du bois sur pied ne sera estimée au nouvel état qu'en cas de changement de propriétaire. Les taxes arrêtées varient de Fr. 0.50 à Fr. 1.50 le m².
D. Les terrains situés aux abords immédiats des fermes et des habitations foraines et qui comprennent les aménagements extérieurs de ces constructions, ne sont pas inclus dans le périmètre soumis à péréquation. Ils restent attachés aux bâtiments et sont estimés pro forma à Fr. 20.- le m², tant à l'ancien qu'au nouvel état."
L'enquête sur les taxes-types a suscité des recours de la part de propriétaires du secteur de Champ d'Aullie; la taxe-type les concernant prenait en compte un facteur multiplicateur de 3 pour tenir compte du fait que leurs parcelles, demeurées formellement en zone sans affectation spéciale selon le plan de zone de 1968 mais entourée de parcelles bâties et proches de l'autoroute, paraissaient, plus que d'autres secteurs reculés du syndicat, destinées à la construction. Devant la Commission centrale des améliorations foncières, ils demandaient qu'un facteur multiplicateur de 10, proche de celui de la zone villa fixé à 15, soit appliqué à l'estimation de leurs parcelles à l'ancien état. La Commission centrale a rejeté leur recours par prononcé du 7 mars 1989, confirmé par arrêt du Tribunal fédéral du 25 octobre 1989 (1P.252/1989).
Pour ce qui concerne les recourants de la présente cause, d'après les explications fournies à l'audience du 17 août 1994 (plan du même jour du bureau Gueissaz), les taxes-types de l'ancien état entraînent l'application à la parcelle 1206 des recourants d'une valeur agricole de 8 fr. 20 /m² et d'une valeur de convenance à bâtir de 6 fr. 80/m², d'où une valeur totale à l'ancien état de 15 fr./m². En outre, ce plan du 17 août 1994 fait apparaître une "zone attenante à l'habitation" d'une surface de 2'500 m². L'indication de cette surface précise ne résulte pas des documents de l'enquête sur les taxes-types de juin 1987 ni de celle de 1992 sur la taxes-types du nouvel état; elle a été évoquée lors d'une assemblée générale du syndicat en 1985 (procès-verbal du 27 juin 1985, p. 5); elle est mentionnée dans les considérants de la décision attaquée du 26 mars 1993 dont il sera question plus loin.
G. La Commune du Mont-sur-Lausanne s'est dotée d'un plan directeur approuvé par la municipalité le 26 octobre 1987, mis en consultation publique en novembre-décembre 1987, adopté par le conseil communal en juin 1988 et approuvé par le Conseil d'Etat le 12 mai 1989. Ce plan prévoit plus de vingt zones différentes. La parcelle 1206 des recourants se trouve en zone de villas de la même manière que la zone villa dont elle était séparée par une autre parcelle selon le plan de zones de 1968. L'approbation du plan directeur communal avait été précédé par la distribution à tous les habitants de la commune d'un numéro spécial du journal communal d'information dénommé "Aux quatre coins du Mont". Ce document reproduit un plan du territoire communal où la parcelle des recourants figure en zone de villas, entouré sur deux côtés par une surface blanche dont la signification n'apparaît pas dans les rubriques et qui la sépare d'une zone de villas avec plan de lotissements située plus à l'ouest.
On peut lire notamment ce qui suit dans cette édition spéciale du journal d'information communal:
"6. Malgré l'importance du territoire agricole et de l'activité qui en dépend, de nombreuses fermes, implantées dans ledit territoire, même si elles sont désaffectées, sont soumises aux dispositions de la loi fédérale qui frappe la zone agricole, et ne peuvent pratiquement pas être transformées. Consciente de cet inconvénient, la municipalité a étudié un moyen, actuellement soumis au Service de l'aménagement du territoire, afin de permettre leur transformation; toutefois certaines fermes isolées resteront soumises aux restrictions de la LAT".
H. La commune a adopté un plan général d'affectation. Entre le 26 mars 1990 et le 26 août 1991, il a été successivement et à trois reprises approuvé par la municipalité et soumis à l'enquête publique. La dernière approbation par le Conseil communal date du 30 septembre 1991.
a) Comme indiqué plus haut, la parcelle 1206 des recourants était précédemment séparée de la zone villa par la parcelle 1207. Le nouveau plan général d'affectation étend la zone de villas préexistante pour y inclure la parcelle 1207, la parcelle voisine 1206 des recourants et la partie sud-est de la parcelle 1205. Au nord ouest de ces trois parcelles s'étend désormais une zone de villas avec plan de lotissement où se trouve notamment les parcelles déjà construites qui ont été dès l'origine exclues du périmètre du syndicat.
Dans la zone de villas, le règlement communal mis à l'enquête en 1991 (ci-dessous le règlement de 1991) exige une surface minimale de la parcelle de 1000m² pour une villa d'un logement ou de deux logement superposés, ou de 1400 m² pour une villa de deux logements juxtaposés. La surface construite, de 70 m² au minimum, ne doit pas excéder 1/8 de la surface de la parcelle.
b) Au nord du chemin qui longe la parcelle des recourants, on note les deux particularités suivantes:
la parcelle 1'226 appartenant à la Fondation "La Feuillère", qui y exploite une maison d'accueil pour enfants, est située en zone de construction d'utilité publique.
la parcelle 1'150, appartenant au propriétaire Jost, porte une habitation dont les alentours sont colloqués en zone de villas, mais l'essentiel du reste de la parcelle, notamment le long de celle des recourants, est colloquée en zone de verdure. D'après les explications fournies à l'audience, cette situation curieuse (qu'on remarque déjà dans le plan directeur) fait suite à l'intervention du propriétaire qui entendait de cette manière faire échapper à la péréquation réelle la portion de sa parcelle désormais colloquée en zone de verdure.
c) On remarque encore, sur l'exemplaire du plan général d'affectation non encore approuvé par le Conseil d'Etat qui figure au dossier, la présence de certaines parcelles qui, tout en étant entourées d'autres parcelles déjà bâties colloquées en zone de villa, sont isolément placées en zone intermédiaire. Il s'agit notamment des parcelles 1012 située "En Budron", non bâtie, et de la parcelle 1021, bâtie, située en contre-haut de la route de Penau. La collocation en zone intermédiaire de ces parcelles a fait l'objet d'une requête au Conseil d'Etat. La municipalité a exposé devant cette autorité qu'elle se justifiait par des considérations d'égalité de traitement entre tous les propriétaires de la commune dont les parcelles se trouvent en zone sans affectation spéciale, inconstructibles selon l'art. 134 b LATC: pour la municipalité, l'avantage constitué par le passage en zone constructible serait acquis par les propriétaires concernés à des conditions inéquitables car très différentes entre eux selon qu'ils se trouvent à l'intérieur du périmètre, soumis à la péréquation réelle, ou à l'extérieur du périmètre du syndicat; estimant devoir exiger un sacrifice analogue des propriétaires situés en dehors du périmètre, les autorités communales ont conçu un système destiné à rétablir l'égalité: elles ont proposé à ces propriétaires hors-périmètre de classer leur parcelle en zone villa moyennant le versement d'une somme de 100 fr. par m² en prévoyant toutefois que ce versement puisse être différé jusqu'à la construction effective de la parcelle, ceci au moyen de l'inscription d'une servitude d'interdiction de bâtir, rachetable en tout temps, aux conditions précitées. Le Conseil d'Etat a considéré que l'intention de l'autorité communale, si louable qu'elle soit, revenait à conférer à la zone intermédiaire le rôle de sanction contre tout propriétaire réfractaire au système mis en place. Rappelant que l'art. 5 al. 1 LAT prévoit que le droit cantonal établit un régime de compensation permettant de tenir compte équitablement des avantages et des inconvénients majeurs qui résultent des mesures d'aménagement, le Conseil d'Etat a constaté que cette possibilité n'avait pas été reprise en droit vaudois, l'art. 50 LATC permettant seulement la perception de contribution de plus-value limitée aux frais d'équipement. En raison de l'absence de base légale pour la perception de "plus-values de zonage", le Conseil d'Etat, par décision du 6 août 1993, a admis les requêtes et renvoyé le dossier à la commune pour qu'elle rectifie l'affectation des parcelles litigieuses au sens des considérants.
d) En cinq endroits différents du territoire communal, notamment sur le pourtour de la zone de villas des Planches ainsi qu'à l'emplacement de plusieurs hameaux du territoire communal, on note la présence de zones dites "habitations-hameaux". Au sujet de cette zone, l'art. 105 du règlement de 1991 précise ce qui suit:
"Dans le but de préserver le caractère et la typologie des constructions rurales, chacune des zones de I à V est soumise à un règlement spécial avec plan particulier.
Règles générales:
Aucune construction nouvelle n'est autorisée, à l'exception d'annexes de minime importance et de constructions nécessitées par l'exploitation des domaines agricoles.
L'entier des volumes existants peut être transformé et aménagé dans le respect du caractère originel du bâtiment.
Des activités autres qu'agricoles peuvent être admises pour autant qu'elles ne provoquent pas de gêne marquée pour le voisinage.
Les parcelles non bâties à l'intérieur des périmètres peuvent être aménagées. Par exemple, des parcs de verdure, places de jeux, parkings arborisés, garages, piscines, bâtiments d'intérêt public et autres semblables peuvent être prévus.
Les articles "normes de transformation des fermes" sont applicables suivant le cas."
Lesdites normes de transformation des fermes, qui s'appliquent notamment aux fermes existantes situées en zone de villas ainsi qu'aux bâtiments existants à l'intérieur des périmètres "habitations-hameaux", prévoient la sauvegarde du volume général et du caractère des bâtiments ruraux, dont les bâtiments secondaires peuvent être aménagés pour l'habitation; elles régissent également l'aménagement de locaux dans la toiture.
H. Du 9 au 20 novembre 1992, le syndicat a mis à l'enquête les objets suivants:
avant-projet des travaux collectifs
sous-périmètre des terrains à bâtir (nouvel état)
taxes-types des terrains à bâtir (nouvel état)
taxes-types des valeurs passagères (servitudes, etc.).
En outre, il a mis en consultation l'étude d'impact sur l'environnement liée à l'avant-projet des travaux collectifs.
a) Parmi les documents d'enquête, le plan des sous-périmètres des terrains à bâtir au nouvel état rappelle dans sa légende le périmètre général ainsi que les sous-périmètres exclus de la péréquation réelle (Echelettes, Vianne, Grange de Montricher, Barze). Cette légende présente comme nouveaux:
le sous-périmètre des terrains à bâtir soumis à péréquation réelle
le sous-périmètre des terrains à bâtir hors péréquation réelle
le sous-périmètre agricole, y compris les zones "habitations-hameaux".
Le rapport de la commission de classification expose que le plan des sous-périmètre des terrains à bâtir mis à l'enquête sanctionne au sens de l'art. 98c LAF les sous-périmètres des terrains à bâtir tels qu'ils ont été officialisés par le plan général d'affectation des sols adopté par le conseil communal le 30 septembre 1991.
A l'examen du plan des sous-périmètres des terrains à bâtir mis à l'enquête par le syndicat, on constate qu'à l'intérieur du périmètre de ce dernier, d'importantes zones, en partie constructibles, sont exclues de la péréquation réelle (Grange de Montricher, Viannaz, Echelettes, Barze). Les autres parties du périmètre, principalement en zone agricole avec une faible proportion de zone constructible, sont soumises à la péréquation réelle. En particulier, la parcelle 1206 des recourants se trouve dans le sous-périmètre des terrains à bâtir soumis à péréquation réelle. Dans tout le périmètre du syndicat, on ne trouve dans ce sous-périmètre à bâtir soumis à péréquation que quelques parcelles bâties. A proximité de la parcelle des recourants se trouvent trois parcelles qui en sont expressément exclues par un liseré (parcelles 1179, 1182 et 1226). Interpellée sur ce point, la commission de classification a précisé par lettre du 10 août 1993 que ces parcelles, exclues du périmètre dès l'enquête de 1983, l'avaient été parce que les villas qui y ont été construites avant l'interdiction de bâtir dans les zones rurales occupent entièrement la portion constructible de la parcelle qui les porte. Selon la commission de classification, le remaniement parcellaire ou les futures dispositions du plan d'affectation ne pouvaient rien leur apporter ou leur prendre, d'où leur exclusion des opérations de remaniement parcellaire.
Sur la parcelle 1150 du propriétaire Jost, on note que la portion de la parcelle classée en zone de verdure dans le plan général d'affectation n'est pas inclue dans le sous-périmètre des terrains à bâtir soumis à la péréquation et que seul le solde de la parcelle est soumis à péréquation. L'inspection locale a permis de constater sur place que de cette manière, l'habitation actuelle pourra conserver le dégagement dont elle bénéficie: la surface nécessaire à ce dégagement est précisément celle qui est classée en zone de verdure.
S'agissant en outre de la parcelle 1'226 appartenant à la Fondation "La Feuillère", elle apparaît sur les plans comme inclue dans le sous-périmètre des terrains à bâtir soumis à la péréquation. Toutefois, le rapport de la commission de classification du 30 septembre 1992 précise qu'étant déjà bâtie, sa valeur au nouvel état sera égale à sa valeur à l'ancien état selon une décision prise en 1987 lors de l'enquête sur les taxes-types. Cela revient à la soustraire également à la péréquation réelle.
b) Aucune taxe-type n'est mise à l'enquête pour la zone agricole. Le rapport de la commission de classification l'explique en précisant que les taxes-types des terrains agricoles dans le nouvel état correspondront exactement à la valeur des taxes-types (valeur agricole et valeur de convenance) de l'ancien état mises à l'enquête en 1987.
c) Au sujet des zones "habitations-hameaux", le rapport de la commission de classification du 30 septembre 1992 précise ce qui suit:
"Les zones "Habitations-Hameaux (HH) ne font pas partie des sous-périmètres TAB-NE, puisqu'inconstructibles selon le règlement communal qui accompagne le PGA. Seuls sont autorisés dans ces zones la transformation et l'aménagement des bâtiments existants.
A noter que les zones HH sont entièrement situées à l'intérieur des zones attenantes aux habitations et par conséquent exclues de la péréquation réelle.
Afin de faciliter la lecture du plan des sous-périmètres TAB-NE, les zones HH ont été assimilées à la zone agricole. Elles apparaissent en blanc sur le plan et ont été comptabilisées dans le sous-périmètre agricole.".
Les zones "habitations-hameaux" n'apparaissent ainsi pas sur les plans mis à l'enquête par le syndicat. Sur le plan général d'affectation mis à l'enquête par la commune en 1991, on constate que chacune d'elles réunit plusieurs parcelles déjà construites et qu'elles forment des îlots en général entouré par la zone agricole, parfois attenant à une zone constructible.
d) Au sujet des taxes-types, le rapport de la commission de classification du 30 septembre 1992 précise encore:
"La C.cl. publie donc aujourd'hui 25 taxes-types, réparties dans le périmètre à raison d'une par nouveau parchet de terrain à bâtir, que les propriétaires doivent examiner et comparer.
Ces taxes-types serviront de base à l'estimation de détail des biens-fonds au nouvel état. Elles permettront également aux propriétaires, pour la phase de prise de voeux agendée à la fin de l'hiver 92-93, de préciser en toute connaissance de cause quel type de terrain à bâtir ils souhaitent recevoir au nouvel état.
Nous insistons sur le fait que, contrairement à la première enquête de 1987, cette taxe n'est pas une taxe-échantillon, mais une valeur moyenne au m² pour tout le secteur considéré.
Tous les genres de terrain à bâtir définis par le PGA 92 à l'intérieur du périmètre font l'objet d'une taxe-type.
Malgré les difficultés liées à l'actuelle crise dans le domaine immobilier, la C.cl. a dû fixer pour les taxes-types des prix proches de la valeur vénale du terrain, afin que les soultes positives ou négatives résultant du nouvel état parcellaire prêtent le moins possible à discussion.
Pour mémoire, une soulte est une somme d'argent versée au propriétaire ou à payer par le propriétaire lorsque ce dernier ne reçoit pas au nouvel état l'équivalent du terrain cédé (prétention AE).
La C.cl. a déterminé les taxes-types en fonction des critères suivants:
CUS 0.25 = prix de base Fr. 300.-/m² pour les zones
villas ou assimilées.
CUS 1.2 = prix de base Fr. 250.-/m² pour les zones
industrielles ou assimilées.
CUS 0.4 = prix de base Fr. 400.-/m² pour l'habitat
groupé ou assimilé, à développer par plan
partiel d'affectation (PPA).
augmentation ou diminution du prix de base (env. + 10%) en fonction de la situation du secteur à bâtir.
pour les PPA et les zones villas avec lotissement, diminution du prix 2) en fonction de l'estimation des frais d'étude du PPA et des frais d'étude de l'équipement primaire des secteurs concernés.
Par équipement primaire, il faut comprendre: route(s) de desserte intérieure(s) du quartier, canalisations EU-EC, à l'exclusion des aménagements extérieurs (plantation d'arbres, places de jeux, etc.) et autres dépendances liées aux habitations (garages souterrains par ex.).
(...)
Pour terminer, nous rappelons que les taxes-types sont déterminantes pour l'estimation des biens-fonds et que les propriétaires ne pourront pas demander ultérieurement que les taxes admises après cette enquête soient modifiées lors de la présentation des valeurs de leur nouvelle attribution."
e) D'après le plan des taxes-types du nouvel état mis à l'enquête, la parcelle des recourants est comprise dans une zone incluant la parcelle 1205 et la partie sud-est de la parcelle 1207. Cette zone correspond à l'extension, résultant du plan général d'affectation mis à l'enquête en 1991, de la zone de villas voisine préexistante. La taxe-type y est de 300 francs le mètre carré. Dans la zone de villas avec plan de lotissement située plus au nord ouest (créée par le plan général d'affectation mis à l'enquête en 1991), on trouve deux taxes types de 260 et 290 francs le mètre carré. La parcelle 1'226 appartenant à la Fondation "La Feuillère" fait en revanche isolément l'objet d'une taxe-type de 13 francs le mètre carré. Sur la parcelle 1150 du propriétaire Jost, la taxe-type est de 330 francs le mètre carré sauf dans la partie en zone de verdure qui ne fait l'objet d'aucune taxe-type, étant exclue de la péréquation réelle.
I. Par réclamation du 19 novembre 1992, les recourants, déclarant avoir pris connaissance du plan des zones et s'y s'opposer, ont exposé que leur parcelle se trouvait précédemment en zone sans affectation spéciale et désormais en zone villa, si bien qu'ils ne comprenaient pas que sur leur surface de 3902 m², seuls 2500 m² leur soit laissés tandis que le solde de 1402 m² serait taxé à 52'617 francs, d'où une emprise de 35,39 %. Ils demandaient à conserver leur parcelle intacte ou que le syndicat exproprie la surface destinée à leur être retirée.
Le 26 mars 1993, la commission de classification a rendu la décision suivante:
" La commission est au regret de vous faire part du caractère irrecevable de votre opposition, celle-ci portant sur le plan général d'affectation de la commune selon la procédure fixée dans la loi sur l'aménagement du territoire et les constructions et non selon celle fixée dans la loi sur les améliorations foncières.
Toutefois la commission peut vous assurer de l'égalité de traitement avec les autres propriétaires du syndicat. Une surface de 2'500 m² a été neutralisée sur chaque parcelle construite. En d'autres termes, cela signifie que cette surface attenante à l'habitation est exclue de la péréquation et attribuée, sans changement de valeur, à son propriétaire au nouvel état.
Relativement au point b) de votre conclusion:
La commission n'exproprie aucun propriétaire, elle estime la valeur du sol à l'ancien état (zone sans affectation spéciale) et au nouvel état (zone villas) et organise le remaniement parcellaire en fonction des prétentions de chaque propriétaire.
Rappel: les principes relatifs à la détermination du périmètre à péréquation et les taxes-types ancien état ont été mis à l'enquête et acceptés en 1983 et 1987."
J. Par acte du 6 avril 1993, complété par un mémoire du 16 avril 1993, les recourants se sont pourvus contre cette décision en concluant à sa nullité et, en substance, à l'exclusion de la parcelle 1206 du sous-périmètre à bâtir moyennant l'inscription d'une servitude de non bâtir. Subsidiairement, ils demandent l'exclusion de la parcelle 1206 du périmètre de péréquation et, plus subsidiairement encore, l'expropriation de la parcelle par le syndicat à concurrence de 1420 m².
Le juge instructeur a versé (en provenance de précédents dossiers concernant le même syndicat) ou fait verser par les parties diverses pièces au dossier. Invitée à fournir toutes explications utiles sur le fait qu'une surface de 2500 m² serait "neutralisée" sur chaque parcelle construite, la commission de classification a précisé ce qui suit par lettre du 10 août 1993:
" Selon le principe du respect de la zone attenante au rural et à l'habitation qui veut que l'on ne puisse, sans l'accord du propriétaire, soustraire ou échanger le terrain attaché aux bâtiments, qui forme un tout avec eux, la ccl a décidé de délimiter cette zone pour chaque parcelle bâtie et de ne pas la soumettre à la double estimation et à la péréquation réelle.
En effet, la ccl ne désire pas qu'un propriétaire puisse bénéficier de la plus-value résultant de la péréquation pour la partie attenante aux bâtiments d'une parcelle qui passe de la zone sans affectation spéciale à la zone agricole, puisque ce terrain est réputé lui rester au nouvel état. Nous avons taxé, pro forma, le terrain attenant à l'habitation à 20 fr. le m², tant à l'ancien qu'au nouvel état.
Par égalité de traitement, nous avons appliqué la même règle aux parcelles bâties qui passent de la zone sans affectation spéciale à la zone à bâtir au nouvel état.
Quant au choix de la surface minimum de 2'500 m², arrêtée pour les terrains attenants aux habitations des parcelles dont la superficie totale est supérieure à 2'500 m², il a été fait par analogie à l'art. 90, litt. 3, du règlement communal sur le plan d'extension du 26.10.1983. Ce règlement prévoit que les fermes qui ne sont plus utilisées comme telles peuvent être transformées en bâtiments d'habitation pour autant, entre autres conditions, que la surface de la parcelle ne soit pas inférieure à 2'500 m².
Dans le cas du recourant, l'application de cette disposition lui garantit un dégagement suffisant et une surface autorisant des transformations avec un minime agrandissement du bâtiment existant. Le changement d'affectation (à l'ancien état: zone sans affectation spéciale; au nouvel état: zone de villa) entraîne la double estimation de la partie du bien-fonds qui dépasse la surface neutralisée de 2'500 m². Sur cet excédent le nouveau règlement communal permettra d'édifier une seconde habitation pouvant comporter deux logements. Ainsi le recourant a le choix, soit de payer la soulte et de conserver l'entier de sa parcelle revalorisée, soit d'en réduire la surface pour équilibrer les valeurs AE et NE."
Le Tribunal administratif a tenu audience en présence des parties le 17 août 1994. Il a procédé à une inspection locale. Délibérant à huis clos, il a décidé de compléter à l'instruction et d'appeler en cause la Commune du Mont-sur-Lausanne, qui a été notamment invitée à se déterminer sur l'offre formulée par les recourants à son attention au sujet de la constitution d'une servitude de non bâtir. Diverses pièces ont été versées au dossier tant par le syndicat que par la Commune du Mont-sur-Lausanne. Le service technique de cette dernière a observé, dans un document annexé à sa lettre du 8 septembre 1994, qu'il paraissait difficile d'admettre la constitution d'une telle servitude puisque le procédé avait été condamné par le Conseil d'Etat dans sa décision du 6 août 1993.
Il résulte notamment des explications recueillies en audience que les taxes-types ne seront pas retouchées au moment des estimations de détail et du nouvel état. Elles correspondent donc au taxes de détail.
Le Tribunal administratif a tenu audience à nouveau le 13 septembre 1994 en présence des parties ainsi que des représentants de la Commune du Mont-sur-Lausanne. Enfin, par lettre du 29 septembre 1994, la municipalité de cette dernière a exposé que la constitution de la servitude offerte par les recourants paraissait difficile à justifier car elle favoriserait un propriétaire particulier et qu'au surplus, son utilité paraissait douteuse en raison de l'affectation du terrain en zone de villa et qu'il ne pouvait être exclu de la péréquation réelle. Le recourant s'est encore déterminé par mémoire du 14 novembre 1994 en requérant diverses mesures d'instruction relatives à la situation d'autres parcelles, notamment pour celles qui ont bénéficié d'une exclusion du périmètre soumis à péréquation. Jugeant l'instruction complète sur ce point en raison des renseignements figurant dans les faits relatés plus haut, le Tribunal a renoncé à donner suite à cette requête.
Le solde des éléments de fait résultant des audiences sera repris dans les considérants qui suivent.
Considérant en droit:
Art. 51
Les zones intermédiaires comprennent les terrains dont la destination sera définie ultérieurement par des plans d'affectation ou de quartier.
Elles sont inconstructibles; le règlement communal peut toutefois y autoriser, dans la mesure où l'affectation future n'en sera pas compromise, l'extension de constructions agricoles ou viticoles existantes ou de nouvelles constructions agricoles ou viticoles.
L'affectation ultérieure de tout ou partie d'une zone intermédiaire à la construction peut être subordonnée par la commune à la condition qu'une péréquation réelle entre les propriétaires assure l'égalité de traitement dans le périmètre, soit par voie conventionnelle, soit par un remaniement parcellaire selon la procédure des articles 98b à 98d de la loi sur les améliorations foncières.
Art. 53
Sauf circonstances exceptionnelles, les communes dont une partie du territoire est affectée à l'agriculture ou à la viticulture doivent prévoir une zone agricole ou viticole et lui réserver suffisamment de terres cultivables.
Les communes peuvent, avant d'adopter une zone agricole ou viticole, fixer un périmètre provisoire comprenant une zone à bâtir conforme aux prescriptions de l'article 48 sur un dixième au maximum de ce périmètre et une zone agricole ou viticole sur le solde. L'approbation définitive de ces deux zones par le Conseil d'Etat peut être subordonnée à l'établissement d'une péréquation réelle entre les propriétaires, par exemple sous la forme d'un remaniement parcellaire sur l'ensemble du périmètre.
Les zones agricoles et viticoles ne peuvent être modifiées avant un délai de vingt-cinq ans dès leur approbation par le Conseil d'Etat, sauf dérogations exceptionnelles accordées par celui-ci. Pour les zones agricoles et viticoles conformes à la présente loi et approuvées avant son entrée en vigueur, le délai part de cette approbation. L'octroi d'une dérogation peut être subordonné à la condition que la commune impose une péréquation réelle au sens de l'alinéa 2.
Au sujet du remaniement parcellaire soumis à péréquation réelle, la loi sur les améliorations foncières prévoit ce qui suit:
Art. 98b
Lorsqu'une commune, en relation avec un plan d'affectation, procède à un remaniement parcellaire soumis à péréquation réelle conformément aux dispositions de la LATC, la municipalité définit le périmètre de péréquation comprenant les sous-périmètres agricole et à bâtir et les dispositions réglementaires applicables à ceux-ci. Le plan et son règlement sont soumis aux dispositions de la LATC qui s'appliquent aux plans d'affectation.
Le syndicat est constitué conformément aux articles 20 et suivants.
Art. 98c
Les enquêtes publiques portent sur le périmètre et les sous-périmètres du syndicat, ainsi que sur la double estimation prévue à l'article 86, laquelle peut également tenir compte de critères d'estimation agricoles tels que le rendement et la nature des terres.
Art. 98d
La commission de classification attribue à chaque propriétaire des parcelles dans la zone agricole et dans la zone à bâtir en fonction de la valeur de l'ancien état de propriété.
Elle tient compte dans la mesure du possible des voeux des propriétaires désirant obtenir une attribution plus ou moins importante dans l'une ou l'autre zone.
Les articles 82, 85, 87, 88 à 93 sont applicables.
L'art. 86 LAF, auquel renvoie l'art. 98c LAF cité ci-dessus, régit l'estimation des terres dans le remaniement de terrains à bâtir; il prévoit ce qui suit:
Art. 86
Lorsque la réglementation en matière de construction est différente dans l'ancien et dans le nouvel état de propriété, les terrains font l'objet d'une double estimation:
a) les biens-fonds de l'ancien état de propriété sont taxés en fonction notamment de leur situation, de leurs équipements (accès, égouts, alimentation en eau, énergie), de leur forme, de leur topographie, des dispositions en vigueur réglementant les constructions et des possibilités objectives de construire dans un proche avenir;
b) une fois l'emplacement des ouvrages collectifs connu, la commission de classification procède à une nouvelle estimation des terres selon les mêmes critères, mais compte tenu de la nouvelle réglementation.
Lorsque la réglementation en matière de construction est identique dans l'ancien et dans le nouvel état de propriété, les terres font l'objet d'une seule estimation selon les mêmes critères que ceux définis ci-dessus.
L'art 87 LAF précise en outre ce qui suit sur la répartition des nouvelles parcelles:
"La commission de classification attribue à chaque propriétaire des parcelles constructibles, dont les dimensions sont telles que leur valeur totale soit, autant que faire se peut, proportionnelle à la valeur de l'ancien état de propriété. Dans la mesure où cette proportion ne peut être respectée, les différences sont compensées par une soulte en argent.
La nouvelle répartition n'a pas pour objectif le regroupement des parcelles de l'ancien état de propriété."
L'art. 82 LAF prévoit notamment que les terrains attenant aux habitations dans les régions rurales ne sont pas considérés comme des terrains à bâtir et sont remaniés en corrélation avec le secteur agricole ou viticole; l'exposé des motifs du Conseil d'Etat a toutefois précisé que par régions rurales, il faut comprendre les villages ou hameaux à destination essentiellement ou exclusivement agricole ou viticole, non touchés par l'extension des villes et de l'industrie (BGC automne 1961 p. 411).
Pour le surplus, le remaniement de terrains à bâtir est soumis par analogie aux dispositions sur le remaniement parcellaire agricole (art. 85 LAF) dont les enquêtes obéissent aux règles suivantes (art. 63 LAF):
"Sont soumis à l'enquête publique, en principe dans l'ordre suivant:
a) le périmètre général de l'entreprise et les sous-périmètres;
b) les taxes-types visées à l'article 57;
c) l'avant-projet des travaux collectifs et privés, les aires de colonisation éventuelles;
d) l'estimation des terres et des valeurs passagères, la répartition des nouveaux biens-fonds et l'adaptation des servitudes et des autres droits, les contributions de plus-value spéciale, ainsi que le tableau des soultes;
e) le projet d'exécution des travaux collectifs et privés;
f) la répartition des frais d'exécution;
g) le plan des ouvrages exécutés, collectifs et privés;
h) la répartition des frais d'entretien, lorsque celui-ci est assumé par un syndicat d'entretien.
Des enquêtes sont également ouvertes sur des objets spéciaux lorsque la présente loi le prescrit, ou lorsque la nécessité en est reconnue par le Département de l'agriculture, de l'industrie et du commerce. Ce département peut exceptionnellement autoriser une enquête séparée sur les arbres échangés."
Cette disposition énumère les enquêtes dans un ordre logique qui organise la progression de l'entreprise par phases successives sur lesquelles il n'est plus possible de revenir après qu'elles ont été liquidées (ATF 94 I 602, JT 1970 I 3). Selon la jurisprudence de la Commission centrale des améliorations foncières, l'enquête prévue à l'art. 63 al. 1 lit. d LAF, qui porte notamment sur le nouvel état et les soultes, forme un tout qui, sous réserve d'une enquête séparée sur les arbres échangés réservée par l'art. 63 al. 2 LAF, ne peut pas être fractionné (prononcé Baudraz c/Syndicat d'Agiez, du 24 janvier 1972; prononcé Moret c/Syndicat AR 22 Chardonne-Corseaux du 14 mai 1982. En particulier, la commission centrale avait jugé dans un prononcé certes déjà ancien (Compagnie vaudoise d'électricité c/Syndicat AR 7, du 16 juin 1967) que le commission de classification ne peut pas mettre à la charge du propriétaire une participation aux frais en raison de l'augmentation de la surface de sa parcelle. Ainsi, l'enquête sur le nouvel état et les autres éléments mentionnés par l'art. 63 al. 1 lit. d LAF doit permettre au propriétaire d'apprécier de manière globale les termes de l'échange que constitue la nouvelle répartition des biens-fonds.
En l'espèce, le syndicat intimé, qui a notamment pour but le remaniement parcellaire en corrélation avec l'adoption d'une zone agricole liée à une zone à bâtir, a mis à l'enquête son périmètre en 1983 puis les taxes-types de l'ancien état en 1987. Le périmètre soumis à péréquation avait déjà été mis à l'enquête en 1983 mais, comme le relève l'avis de droit reçu en 1985 par le syndicat, sans indication du sous-périmètre à bâtir en zone de villas. L'enquête effectuée en 1992 porte notamment sur le sous-périmètre des terrains à bâtir, comprenant celui des terrains soumis à péréquation et ceux qui ne le sont pas, ainsi que sur les taxes-types du nouvel état.
Le recourant ne conteste pas - si bien qu'il n'y pas lieu d'en juger - le principe d'une enquête sur les taxes-types du nouvel état. Une telle enquête n'est pas prévue par l'art. 63 al. 1 LAF cité ci-dessus mais il s'agit d'une enquête sur un objet spécial au sens de l'art. 63 al. 2 LAF. Elle s'inspire de la règle générale de l'art. 57 LAF qui prévoit en substance (et en rapport avec l'estimation habituellement unique de l'ancien et du nouvel état) que la commission de classification, avant de procéder à l'estimation des terrains proprement dite, détermine un nombre limité de taxes-types destinées à être portées à la connaissance des propriétaires (art. 63 al. 1 lit. b LAF).
On note d'ailleurs que dans l'avis de droit qu'il a donné en 1985 au syndicat, le Professeur Poudret exposait que l'enquête sur les sous-périmètres du syndicat se confondait pratiquement avec l'enquête sur le nouveau plan de zone et il préconisait en conséquence l'ouverture conjointe des deux enquêtes par le syndicat et la commune. Dans une conception apparemment prémonitoire de la jurisprudence relative au principe de coordination (applicable également à l'adoption des plans de zone, v. par exemple ATF 117 Ib 35, spéc. p. 40 principio), il allait jusqu'à se demander si le législateur n'avait pas envisagé une enquête unique. La question de la conformité à la loi de la procédure suivie en l'espèce, où les enquêtes ont été ouvertes successivement, peut rester ouverte car elle n'a plus en l'espèce qu'un intérêt historique. Il convient cependant de tenir compte des difficultés qui en résultent pour la situation des propriétaires.
Il faut donc commencer par examiner sur quels points porte la décision attaquée.
a) Il convient de préciser à cet égard que selon la commission de classification, le changement d'affectation (de la zone sans affectation spéciale à la zone de villa) entraîne la double estimation de la partie du bien-fonds qui dépasse la surface "neutralisée" de 2'500 m². Cette surface, mentionnée au cours d'une assemblée du syndicat en 1985, a été déterminée par référence à l'art. 90 litt. 3 du règlement communal de 1983, qui autorise la transformation des fermes en habitation à condition, entre autres, que la surface de la parcelle hors zone à bâtir ne soit pas inférieure à 2'500 m². Pour les recourants, dont la surface totale et de 3902 m², la prise en compte de la surface neutralisée de 2500 m² dégage un solde de 1402 m²
La commission de classification a également expliqué la justification de la surface "neutralisée" pour les fermes exploitées (celle du propriétaire Ménetrey par exemple) destinées à être colloquées en zone agricole par le plan zone de 1991 et soumises à péréquation réelle: pour les exploitants qui souhaitent demeurer en zone agricole, la prétention issue des surfaces agricoles bénéficie de la péréquation réelle qui entraînera l'application d'un facteur de multiplication probable de 2,7 environ (prenant en compte l'augmentation de valeur des terres de l'ancien au nouvel état sur l'ensemble du syndicat); la surface neutralisée autour du bâtiment, étant réattribuée pour la même valeur dans le nouvel état, a pour effet d'éviter que le propriétaire ne bénéficie de la péréquation réelle (qui lui procurerait une prétention excessive en zone agricole) pour la surface qui est en réalité attenante à l'habitation.
Toujours selon la commission de classification, abstraction faite de la surface "neutralisée" qui demeurera sans changement dans le nouvel état (estimation pour la forme à 20 fr./m² sur 2500 m²), le solde de 1402 m² de la parcelle des recourants est estimé 15 fr./m² à l'ancien état. Compte tenu d'un facteur de multiplication probable de 2,7 environ (prenant en compte l'augmentation de valeur des terres de l'ancien au nouvel état sur l'ensemble du syndicat), ce solde de la parcelle donne aux recourants une prétention correspondant à environ 40,50 francs par mètre carré de l'ancien état, soit 56'000 francs environ (15 x 2.7 x 1402; voir plan du géomètre du 17 août 1994). Au prix de 300 fr/m² résultant des taxes-types du nouvel état à cet endroit, cela représente environ 186 m². Ainsi, les recourants auraient droit à une parcelle de 2'500 m² (surface "neutralisée") augmentée de 186 m², soit 2686 m² au total au lieu des 3902 m² de l'ancien état. C'est pourquoi la commission de classification expose dans ses déterminations que les recourants ont le choix soit de payer la soulte et de conserver l'entier de leur parcelle revalorisée, soit d'en réduire la surface pour équilibrer les valeurs entre l'ancien et le nouvel état.
La soulte correspondant à la différence de surface (1216 m² à 300 fr/m²) s'élèverait à 364'800 francs. C'est la somme que les recourants devraient payer pour conserver intacte leur parcelle dans le nouvel état.
On peut bien entendu se demander si cette situation n'équivaut pas, au moins du point de vue économique, à la perception d'une contribution de plus-value pour changement d'affectation dont il faudrait considérer, comme le Conseil d'Etat l'a jugé dans sa décision du 6 août 1993 (voir ci-dessus section H c) de l'état de fait), qu'elle est dépourvue de base légale en droit vaudois, la soulte prévue par l'art. 87 LAF ne paraissant à première vue pas applicable dans une telle situation. La question peut cependant rester ouverte au vu des autres motifs du présent arrêt.
b) Quand bien même la décision de la commission de classification expose qu'une surface de 2'500 m² "a été neutralisée", l'instruction du recours a montré qu'en réalité, il s'agit d'une intention de la commission de classification et non d'une décision déjà entrée en force. Il résulte d'ailleurs aussi de l'instruction que la commission de classification envisage également de tenir compte du coefficient d'occupation du sol défini par le règlement de 1991, de 1/8, pour considérer que la surface neutralisée doit être au moins huit fois supérieur à celle du bâtiment existant (cela entraînerait le cas échéant et en cas de confirmation du chiffre de 395 m² de surface construite avancé par le recourant, une surface neutralisée supérieure à 2500 m²). Force est ainsi de constater que la décision attaquée ne porte pas sur la fixation de la surface "neutralisée" en l'espèce.
c) Il est douteux également que la décision attaquée ait pour effet de fixer le principe même de la "neutralisation" d'une certaine surface autour des bâtiments existants car cet élément n'apparaît dans aucun document de l'enquête qui a précédé la décision attaquée. Il est vrai que le syndicat et la commune ont fait par le passé d'importants efforts de communication, notamment à l'aide du journal communal d'information où était abordé entre autres le cas des fermes désaffectées en zone agricole; à cette occasion était évoqué l'élaboration d'une solution correspondant désormais aux zones "habitations-hameaux" du plan de 1991, dont la réglementation s'avère finalement ne pas bénéficier aux recourants. On note aussi que dans le rapport de la commission de classification de 1987 lors de l'enquête sur les taxes-types de l'ancien état, on pouvait lire que les terrains situés aux abords immédiats des fermes et des habitations foraines ne seraient pas inclus dans le périmètre soumis à péréquation mais seulement estimés pro forma à Fr. 20.- le m², tant à l'ancien qu'au nouvel état; cette indication était toutefois apparemment de nature à susciter des confusions avec le régime des zones "habitations-hameaux". Quant à la surface déterminante de 2500 m², elle a été évoquée lors d'une assemblée générale de 1985.
Toutes ces indications ne peuvent pas être opposées aux recourants, du moins pas pour justifier d'une quelconque forclusion à leur égard. En effet, on ne peut pas exiger des propriétaires qu'ils interprètent la teneur d'une enquête (celle de 1992) en fonction d'informations qu'ils devraient retirer de sources disparates et souvent vieilles de plusieurs années. La décision attaquée ne modifie donc en rien la situation des recourants quant au principe même de la prise en compte d'une surface "neutralisée".
d) Quoi qu'il en soit, la décision attaquée a pour effet de maintenir une taxe-type destinée au nouvel état. La commission de classification a précisé dans son rapport qu'elle n'est pas une taxe-échantillon, mais une valeur moyenne au m² pour tout le secteur considéré et que les propriétaires ne pourront pas demander ultérieurement que les taxes admises à l'enquête soient modifiées lors de la présentation des valeurs de leur nouvelle attribution.
C'est cette taxe-type, de même que la définition du sous-périmètre à bâtir soumis à la péréquation réelle, qui peut seule faire l'objet du recours.
a) Selon la jurisprudence, la commission de classification doit veiller à une répartition équitable entre les membres du syndicat, dans la mesure du possible, des bénéfices et des risques de l'opération de remaniement: c'est là une exigence qui découle du principe constitutionnel de l'égalité de traitement. Ce principe, qui n'a en général qu'une portée relative en matière d'aménagement du territoire (ATF 116 Ia 195 consid. 3 b), a un poids plus important dans le domaine des améliorations foncières, où les investissements des collectivités publiques créent des plus-values substantielles (ATF 119 Ia 26 consid. 1 c et les références citées).
Le droit à l'égalité de traitement est directement déduit de l'art. 4 Cst. Il interdit notamment qu'une même autorité rende des décisions contradictoires. Tel est le cas lorsqu'elle règle de façon différente des situations dont la ressemblance exige un même traitement ou à l'inverse lorsqu'elle règle de façon semblable des situations dont la différence requiert un traitement distinct (ATF 104 Ia 379 et les références citées; v. par exemple arrêt AC 91/112 du 9 septembre 1993).
b) Il est exact que nombre de parcelles situées hors des zones à bâtir mais néanmoins déjà construites échappent à la péréquation réelle. Certaines (parfois même non bâties) se trouvent à l'intérieur des limites du périmètre mais dans des enclaves qui les ont exclues du syndicat dès l'origine. De nombreuses autres parcelles bâties bénéficient, le plus souvent sur la totalité de leur surface, du régime de la zone "habitation-hameaux" du plan général d'affectation, qui empêche les constructions nouvelles mais qui a aussi déterminé le syndicat à renoncer à leur imposer toute espèce de péréquation. Enfin, parmi les parcelles voisines des recourants, la parcelle 1150 échappe partiellement à la péréquation à la faveur d'une collocation en zone de verdure du dégagement du bâtiment, tandis que la parcelle 1226, en zone d'utilité publique tout en restant propriété privée, bénéficie directement d'une décision apparemment ancienne fixant la taxe-type du nouvel état au même montant que celle du nouvel état, ce qui revient également à lui épargner les conséquences de la péréquation. Ces exemples montrent que pour la plupart des parcelles déjà construites désormais affectées à la construction par le nouveau plan de zones, la péréquation réelle n'a pas d'effet tandis qu'elle a des conséquences draconiennes pour la parcelle des recourants, dont la réduction de surface (de 3902 m² à 2686 m², soit une diminution de 31,16 %) apparaît disproportionnée. L'existence d'une inégalité de traitement est ainsi établie et la question qui se pose est de savoir si, au sens de la jurisprudence rappelée ci-dessus, elle se justifie par une différence préexistante.
Il est vrai qu'il n'y a pas lieu de remettre en cause la définition du périmètre originel ou des exclusions mises à l'enquête par la suite au bénéfice de certaines parcelles ou de certains secteurs. En outre, les autres parcelles qui échappent à la péréquation réelle le doivent à leur collocation différente dans la planification communale de 1991, où les recourants, comme la commission de classification l'a fait valoir en audience, ont apparemment négligé d'intervenir malgré la recommandation que leur en avait faite le géomètre. Toutefois, le syndicat ne peut pas justifier simplement le traitement différent des recourants par le fait que leur parcelle construite, analogue par ailleurs aux autres parcelles construites qui deviennent officiellement constructibles, a subi un sort différent dans la planification communale. En effet, malgré la corrélation évidente entre les deux objets, le syndicat a renoncé à mettre à l'enquête la définition de ses propres périmètres soumis à péréquation en même temps que celle des zones du plan communal, ceci malgré les recommandations énoncées par l'avis de droit qu'il avait reçu en 1985, qui concordent avec les exigences du principe de coordination évoqué plus haut. Ce principe, qui est fondé sur les art. 4 et 22 quater Cst féd. ainsi que sur l'art 24 al. 1 lit. b LAT, est également applicable en matière de planification (v. par exemple ATF 117 Ib 35, spéc. p. 40 principio) et il n'y a aucune raison de ne pas l'appliquer aux syndicats d'amélioration foncière qui sont des corporations de droit public cantonal - art. 26 et 28 al. LAF - investies d'un pouvoir de décision. Il exige que lorsqu'un objet relève de plusieurs autorités différentes, celles-ci statuent de manière coordonnée tant sur la plan matériel que du point de vue procédural (ATF 116 Ib 56). A cet égard, force est d'admettre que l'enquête qui a précédé la décision attaquée ne permettait pas aux recourants d'apprécier globalement leur situation puisqu'un élément essentiel de celle-ci, à savoir la portée du plan de zones, était d'avance exclu de l'enquête. Dans ces conditions, le syndicat ne saurait considérer la planification communale comme une donnée constitutive de distinctions qui s'imposent à lui, qui justifierait à elle seule un traitement différent pour le motif que sa portée n'aurait pas dû échapper aux recourants. On observe d'ailleurs qu'il est difficile de faire gravement grief aux recourants de ne pas avoir contesté la collocation en zone villas de leur parcelle: les motifs qu'ils auraient dû ou pu avoir de le faire tiennent en effet aux conséquences du remaniement dont même la dernière enquête du syndicat ne permet pas, au terme d'un examen approfondi des documents d'enquête, de cerner exactement la teneur. Il est au surplus frappant de constater que d'après la décision attaquée, le sort du nouvel état paraît d'ores et déjà arrêté alors qu'en réalité, l'enquête ne portait pas - du moins pas de manière reconnaissable pour les propriétaires - sur la répartition des parcelles.
c) Il n'en résulte pas encore que la parcelle des recourants doive être exclue purement et simplement du sous-périmètre soumis à la péréquation réelle. La commission de classification, dont les calculs aboutissent à ramener la surface de la parcelle de 3902 m² à 2686 m², fait valoir à juste titre que sur la surface correspondant à la différence, le nouveau règlement communal permettra d'édifier une seconde habitation pouvant comporter deux logements. Sous l'angle de l'égalité de traitement également, force est de constater que s'ils conservaient leur parcelle intacte, les recourants bénéficieraient sans compensation d'un avantage que les propriétaires des parcelles non construites voisines auront à compenser par le biais de la péréquation réelle.
Le maintien de la parcelle des recourants dans le périmètre soumis à péréquation se justifie et sur ce point, le recours doit être rejeté.
a) D'après la jurisprudence constante, les taxes-types de l'art. 57 LAF ont seulement pour but de fixer le cadre général des estimations utilisées pour la nouvelle répartition des terres, mais qu'elles ne lient pas définitivement les parties aux montants exacts mis à l'enquête. Dans la mesure où, selon le rapport de la commission de classification et d'après les explications recueillies en audience, les valeurs mises à l'enquête sont désignées comme des taxes-types mais ne seront pas retouchées au moment des estimations de détail et du nouvel état, elles ne sont pas conformes à la notion de taxe-type prévue par l'art 57 LAF. En soi, ce motif justifie l'annulation de la décision attaquée. Force est en effet de constater encore une fois que d'après la décision attaquée, le sort du nouvel état paraît d'ores et déjà arrêté alors qu'en réalité, l'enquête ne portait pas - du moins pas de manière reconnaissable pour les propriétaires - sur la nouvelle répartition des terres.
b) On constate pour le surplus que le syndicat n'envisage pas de ne pas attribuer aux recourants leur propre bâtiment actuel (art. 82 et 88 LAF). En outre, ni le syndicat ni la commune n'ont le pouvoir d'imposer la destruction de la ferme actuelle et son remplacement par des villas (ATF 106 Ia 365). La question à résoudre en vue du nouvel état est donc de savoir, compte tenu éventuellement du facteur multiplicateur retenu pour l'élaboration du nouvel état, quelle doit être l'attribution à faire aux recourants en tenant compte de la valeur de leur parcelle, déjà construite mais soumises aux restrictions découlant de l'ancien règlement (qu'il conviendra d'élucider), en la comparant avec la parcelle qui portera le même bâtiment mais qui sera désormais constructible selon les règles de la zone de villas, soit par agrandissement limité (à supposer qu'il n'ait pas été déjà possible selon l'ancien régime juridique) soit par une construction nouvelle moyennant destruction volontaire du bâtiment actuel. Pour résoudre cette question, la décision attaquée ne contient pas d'éléments convaincants car elle se borne à envisager l'application d'un système forfaitaire qui ne tient pas compte du caractère particulier - et pratiquement unique dans le syndicat - de la parcelle. Le tribunal constate à cet égard que le système envisagé, consistant à "neutraliser" une surface fixe 2500 m² autour du bâtiment, ne paraît pas tenir compte de l'importance du bâtiment existant, qui présente non seulement une grande surface au sol (même si le chiffre exact est encore litigieux), mais encore un volume particulièrement imposant. Il n'y a pas lieu d'examiner plus avant cette question dès lors qu'on ne se trouve en l'état qu'en présence d'intentions de la commission de classification. En outre, on ne peut pas exclure non plus (mais le présent arrêt n'en préjuge pas) que la valeur du terrain dépende du nouveau parcellement car en zone villas, la possibilité de construire et celle de créer deux logements indépendants sans les superposer dépendent des seuils de surface que le règlement de 1991 fixe respectivement à 1000 et 1400 m².
En définitive, le sort du recours doit être tranché en faisant abstraction des déclarations d'intention relatives à la future enquête sur le nouvel état, qui n'ont comme exposé plus haut pas valeur de décision formelle. En tant qu'elle se borne à maintenir opposable aux recourants une taxe-type de 300 fr./m² (dont la justification en l'espèce ne peut être admise en l'état), la décision attaquée doit être annulée.
Pour des motifs résultant de l'arrêt AF 93/008 notifié ce jour également au sujet du même syndicat (impossibilité de fixer des taxes-types du nouvel état pour les zones devant faire l'objet d'un plan partiel d'affectation avec nécessité préalable d'un nouveau remaniement), l'enquête est entièrement annulée pour ce qui concerne les taxes-types. La fixation de taxes-types du nouvel état n'étant pas obligatoire en vertu de l'art. 63 LAF, il n'y a pas lieu de prévoir impérativement une nouvelle enquête sur cet objet.
Les considérants qui précèdent rendent sans objet les conclusions des recourants tendant à l'expropriation de 1402 m² de leur parcelle.
Obtenant partiellement gain de cause, les recourants ont droit à des dépens réduits.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I. Le recours est partiellement admis.
II. L'enquête est annulée en tant qu'elle porte sur les taxes-types des terrains à bâtir au nouvel état. Elle est maintenue pour le surplus.
III. L'arrêt est rendu sans frais.
IV. Des dépens fixés à 1'500 fr. (mille cinq cents francs) sont alloués aux recourants à la charge du syndicat.
Lausanne, le 30 octobre 1995
Le président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint