canton de vaud
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
du 25 mai 1994
sur le recours interjeté par Raymond DESAULES , à Cudrefin, dont le conseil est l'avocat Robert Liron, Rue des Remparts 9, 1400 Yverdon-les-Bains,
contre
la décision du Département de l'Agriculture, de l'industrie et du commerce, Service des améliorations foncières, du 18 août 1992 (restitution de subsides pour améliorations foncières).
Statuant à huis clos,
le Tribunal administratif, composé de
MM. J. Giroud, président
O. Renaud, assesseur
V. Pelet, assesseur
Greffier : M. C. Parmelin, sbt
constate en fait :
A. Le Syndicat d'améliorations foncières de Cudrefin-Bellerive-Vallamand s'est constitué le 28 février 1963, ses buts portant sur le remaniement parcellaire, la construction de chemins et la pose de collecteurs d'assainissement. La mention "améliorations foncières" a été inscrite le 21 mai 1963. La date de mise en culture a été fixée au 1er octobre 1970 pour la partie agricole du syndicat et le transfert de propriété définitif a eu lieu le 1er avril 1978.
B. Raymond Desaules est propriétaire de la parcelle no 289 du cadastre de Cudrefin au lieu dit "Les Chavannes". Cette parcelle de 9'744 mètres carrés, issue du remaniement, comprenait à l'origine un garage de 35 mètres carrés environ construit en 1948, le reste de la parcelle étant en nature de verger.
Le 23 mai 1975, la Municipalité de Cudrefin a délivré au recourant le permis de construire une maison familiale de deux logements de 192 mètres carrés sur la parcelle no 289. Aucune demande d'autorisation de changement de destination n'a été déposée auprès du département à cette occasion. Le Conseil d'Etat a approuvé en date du 21 avril 1978 le nouveau plan des zones de la Commune de Cudrefin qui classe la parcelle du recourant en zone agricole à l'exception d'une surface de 2'170 mètres carrés, comprenant les constructions, colloquée en zone du village.
C. Du 9 au 28 décembre 1985, le Syndicat a mis à l'enquête le plan de répartition des frais. Le compte du recourant Raymond Desaules indiquait un montant de Fr. 128.-- par are au titre de rétrocession des subsides. Le rapport de la commission de classification faisant partie intégrante du dossier d'enquête précisait que "la rétrocession des subsides en fr. par are indique le montant des subsides (cantonaux et fédéraux) à restituer en cas de soustraction à la destination agricole du fonds, ceci dès la mise en culture des parcelles du 1.10.1970". L'enquête a définitivement été liquidée en 1989 sans contestation de la part du recourant.
D. En 1986, Raymond Desaules a obtenu l'autorisation de construire en annexe du garage existant un hangar de 95 mètres carrés. Les dernières subventions fédérales et cantonales ont été versées au Syndicat le 8 juillet 1988, respectivement le 29 février 1992, selon les pièces produites en cours de procédure dans une cause analogue à laquelle le département s'est référé à l'audience.
E. Pour être en mesure de demander la restitution des subventions versées aux propriétaires ayant modifié l'affectation de leur parcelle durant les opérations du syndicat, le Service des améliorations foncières a demandé le 27 avril 1989 à la Municipalité de Cudrefin la liste des permis de construire qu'elle avait accordés sur des parcelles comprises dans le périmètre du syndicat depuis la mise en culture et le nom des propriétaires concernés. Après plusieurs rappels, la Municipalité a finalement communiqué les renseignements sollicités en date du 26 mars 1992. Figurait sur la liste demandée, le permis de construire délivré à Raymond Desaules le 23 mai 1975.
F. Par décision du 18 août 1992, le Service des améliorations foncières a réclamé à Raymond Desaules le remboursement des subsides alloués par les pouvoirs publics dans le cadre du remaniement parcellaire à raison de Fr. 268 par are, soit Fr. 12'421.10 au total.
Agissant par l'intermédiaire de l'avocat Robert Liron, Raymond Desaules a recouru le 10 août 1992 contre cette décision en concluant, avec dépens, à son annulation.
Le Service des améliorations foncières s'est déterminé le 29 septembre 1992 en proposant le rejet du recours. De nombreuses pièces sur lesquelles les parties ont eu l'occasion de se déterminer ont été versées au dossier.
G. Le Tribunal administratif a tenu audience le 27 octobre 1993 à Cudrefin en présence du recourant, assisté de son conseil, et d'un représentant du département. Il a également entendu en qualité de témoin Marc Wieland, secrétaire de la commission de classification du Syndicat AF de Cudrefin.
Considère en droit :
b) La restitution des subventions est régie respectivement par les art. 85 al. 4 et 86 al. 3 LAgr pour les subsides fédéraux et par l'art. 114 de la loi vaudoise sur les améliorations foncières (LAF; RSV 8.16) pour les subventions cantonales.
Indépendamment du respect du délai de vingt ans fixé à l'art. 85 LAgr, qui court dès le versement du solde du subside fédéral, la restitution des subventions allouées en faveur des améliorations foncières suppose qu'un motif de restitution soit réalisé. Parmi ces motifs, les art. 85, 86 LAgr. et 53 de l'ordonnance concernant l'octroi de subsides en faveur des améliorations foncières et des bâtiments ruraux (OAF; RS 913.1) mentionnent la soustraction des immeubles améliorés à l'aide de contributions publiques à l'affectation qui en a motivé l'allocation et le nouveau morcellement de terres comprises dans un remaniement parcellaire. L'art. 54 OAF habilite les cantons à préciser l'étendue de la restitution des subsides fédéraux en tenant compte de l'importance de la modification apportée à l'affectation de l'immeuble, de la surface du bien-fonds détourné de son affectation et de l'importance de l'utilisation non agricole. Toutefois, l'interdiction de morceler a la priorité sur les prescriptions cantonales qui fixent un minimum à la contenance des biens-fonds agricoles en cas de morcellement (art. 616 CC).
L'art. 113 LAF reprend sur le plan cantonal le principe de l'interdiction de soustraire sans autorisation les biens-fonds améliorés à la destination pour laquelle les subventions ont été octroyées. L'art. 114 LAF confère au Département de l'agriculture de l'industrie et du commerce la compétence d'exiger le remboursement total ou partiel des subventions cantonales et fédérales accordées à titre d'améliorations foncières, pendant vingt ans à partir du versement des dernières subventions lorsqu'un bien-fonds est morcelé (let. a) ou soustrait à la destination pour laquelle les subventions ont été octroyées (let. b).
L'argumentation du recourant ne saurait être suivie. La jurisprudence du Tribunal fédéral rendue en matière d'autorisations hors des zones à bâtir exclut en effet toute possibilité de bâtir en zone agricole pour les personnes qui n'exploitent qu'à titre accessoire en la forme agricole (Valérie Scheuchzer, La construction en zone agricole, thèse Lausanne 1992, p. 94 et les références citées). Raymond Desaules occupait la fonction de buraliste postal à Cudrefin lorsqu'il a construit la maison familiale à l'origine du litige. L'exploitation des arbres fruitiers ne représentait qu'une activité professionnelle accessoire, de sorte que le recourant ne saurait être assimilé à un agriculteur ou à un exploitant agricole. Ainsi, en construisant une villa familiale sur la parcelle no 289, Raymond Desaules a opéré un acte de désaffectation sujet au remboursement des subventions versées quand bien même il n'a pas requis l'autorisation nécessaire à teneur de l'art. 113 LAF.
b) Aux termes de l'art. 54 al. 2 OAF, le montant à restituer dépend notamment de la surface du bien-fonds détourné de son affectation ou de l'importance de l'utilisation non agricole. Dans un arrêt du 16 décembre 1991 (RDAF 1993, p. 389), le Tribunal administratif a jugé que le remboursement des subventions devait être calculé de manière concrète, sur la base de la surface du terrain effectivement distraite de son affectation, s'écartant ainsi de la jurisprudence du Conseil d'Etat selon laquelle un remboursement partiel des subventions était exclu lorsque la surface à détacher dépassait la proportion d'un quinzième ou d'un vingtième de la surface totale du bien-fonds. Il faut donc rechercher dans chaque cas la part du terrain qui s'est vue consacrée à un but non agricole. A cet égard, la modification du classement de l'aménagement du territoire en zones agricole ou à bâtir n'est pas déterminante, puisque rien n'exclut d'affecter un terrain constructible à l'agriculture et qu'une surface sise en zone agricole peut être soustraite à la culture en raison de la construction d'une maison d'habitation à prximité ou pour d'autres motifs.
Dans le cas particulier, le recourant fait valoir à titre subsidiaire que le montant des subsides à restituer devrait correspondre à la surface classée en zone à bâtir. L'autorité intimée considère pour sa part que l'affectation en zone à bâtir d'une surface de 2'170 mètres carrés de la parcelle du recourant compromet l'exploitation rationnelle du solde du bien-fonds et qu'il se justifie pour cette raison d'étendre la restitution à l'entier de la parcelle.
Le détournement de l'affectation agricole de la parcelle no 289 est consécutif à l'édification d'une maison familiale de deux logements destinée à l'habitation de tiers qui n'exploitent pas à titre principal. En pareille hypothèse, il convient de prendre en considération la surface de dégagement utile du bâtiment au sens de l'art. 82 LAF pour déterminer le terrain distrait de l'affectation agricole ou qui n'est plus utilisable pour l'agriculture. Cette surface doit permettre à la construction d'être conforme à la réglementation communale relative notamment à l'occupation du sol et aux distances aux propriétés voisines.
Dans le cas particulier, le règlement communal sur le plan d'extension en vigueur au 23 mai 1975 limitait, pour la zone du village, la surface bâtie maximale au 1/7 de la surface totale de la parcelle. Compte tenu des surfaces respectives de la maison familiale du recourant et du garage préexistant, par 227 mètres carrés (192 + 35) au total, la surface de dégagement utile était donc de 1'589 mètres carrés (227 x 7). Il faut ainsi considérer qu'une désaffectation est intervenue à tout le moins pour cette surface et qu'elle peut constituer la base de calcul du montant à restituer.
On pourrait se demander encore quel effet ont eu à l'égard de la surface à prendre en compte d'une part l'adjonction d'un hangar en 1986, d'autre part l'entrée en vigueur d'une nouvelle règle communale prévoyant un indice de construction réduit à 1/5. Se poserait en outre la question de savoir si, au vu de la configuration des lieux et pour des motifs tenant à la commodité d'une exploitation, le solde de la parcelle du recourant sise en zone constructible ne doit pas être ajouté à la surface de dégagement. Ces questions peuvent toutefois demeurer indécises en l'espèce pour les motifs qui suivent.
Selon l'art. 29 al. 1 première phrase de la loi fédérale sur les aides financières et les indemnités du 5 octobre 1990 (LSu; RS 616.1), lorsqu'un bien immobilier (immeuble, construction, autre ouvrage) ou mobilier pour lequel une aide a été versée est désaffecté ou aliéné, l'autorité compétente exige la restitution de l'aide. Le droit au remboursement se prescrit par un an à compter de la date où les services fédéraux compétents en ont eu connaissance, mais dans tous les cas par dix ans à compter de la naissance de ce droit (art 32 al. 2 LSu). Selon l'art. 33 LSu, la prescription est interrompue par toute sommation de paiement formulée par écrit.
L'art. 32 LSu ne vise que les subventions fédérales. En l'absence d'une règle cantonale particulière, il y a lieu d'appliquer par analogie la prescription annale et décennale (voir dans ce sens, RVJ 1973, 119). Cette solution est conforme à la jurisprudence du Tribunal fédéral qui préconise, en l'absence de disposition expresse, de recourir aux règles contenues dans d'autres textes pour des créances semblables (ATF 93 I 672 cons. 3; ATF 98 I 356 cons. b; voir également, Guide pour la restitution des subsides, p. 12).
Dans le cas particulier, il n'est pas contesté que le Service des améliorations foncières est intervenu dans l'année après avoir eu connaissance du droit à la restitution des subventions. Seul est sujet à discussion l'acquisition de la prescription absolue de dix ans. Dans le cas particulier, le premier acte de désaffectation qui justifiait la restitution des subsides est la construction de la maison familiale, l'édification du garage étant antérieure à la procédure de remaniement parcellaire. La date déterminante pour le départ du délai de prescription absolu est donc celle de l'octroi du permis de construire, soit le 23 mai 1975. Or, le Service des améliorations foncières n'a formellement requis la restitution des subsides versés au titre d'améliorations foncières qu'en date du 18 août 1992. Le droit d'exiger le remboursement des subsides était alors prescrit.
On ne saurait faire dépendre le point de départ de la prescription absolue de dix ans de la connaissance par l'autorité compétente pour exiger le remboursement des subventions du motif de restitution comme le suggère le service intimé; cette solution est contraire à la jurisprudence rendue en application de l'art. 105 ancien LAgr, dont la teneur est identique à celle de l'art. 32 LSu, qui faisait partir le délai de prescription du changement d'affectation (ATF 108 Ib 157, JT 1984 I 323). Elle irait à l'encontre du but de sécurité du droit attaché à la prescription. Il ressort également de cette jurisprudence que la restitution des subventions prévue à l'art. 114 LAF est indépendante de l'existence d'une autorisation du département (voir également en ce sens, arrêt du Conseil d'Etat en la cause J.-C. Ga., du 5 mai 1990). Ainsi, le fait que Raymond Desaules n'ait pas adressé une demande formelle d'autorisation contrairement à ce qu'exige l'art. 113 LAF ne saurait faire obstacle à la prescription absolue. Pour sauvegarder ses droits au remboursement en cas de morcellements ou de changements d'affectation qui n'ont pas fait l'objet d'une demande d'autorisation, l'autorité doit faire en sorte que le Syndicat lui transmette sans délai tous les actes de désaffectation opérés sur des terrains remaniés en cours de syndicat de nature à justifier une demande de restitution des subsides fédéraux et cantonaux. On ne voit pas que cette exigence se heurte à des obstacles insurmontables, puisque jusqu'à la réception des ouvrages, toute construction sur une parcelle comprise dans le périmètre du remaniement ou toute modification de l'état des droits inscrits au registre foncier nécessite l'autorisation préalable de la commission de classification (art. 54 LAF).
Par ces motifs,
le Tribunal administratif
a r r ê t e :
I. Le recours est admis.
II. La décision rendue le 18 août 1992 par le Département de l'Agriculture, de l'industrie et du commerce, Service des améliorations foncières, est annulée.
III. Il n'est pas prélevé d'émolument.
IV. L'Etat de Vaud, par le Service des améliorations foncières, versera au recourant Raymond Desaules la somme de Fr. 1'400.-- (mille quatre cents francs) à titre de dépens.
mp/Lausanne, le 25 mai 1994
Au nom du Tribunal administratif :
Le président : Le greffier :
Le présent arrêt est notifié aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint. Il peut faire l'objet d'un recours de droit administratif au Tribunal fédéral dans les 30 jours suivant sa notification. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 et ss de la loi fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110).