canton de vaud
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
du 12 mars 1993
sur le recours interjeté par l'Etat de Vaud, Service des routes, dont le conseil est l'avocat François Boudry, Bellefontaine 2, 1003 Lausanne,
contre
la décision de la commission de classification du Syndicat d'améliorations foncières de Villars-le-Terroir - Echallens du 24 octobre 1990.
Statuant à huis clos,
le Tribunal administratif, composé de :
MM. Pierre Journot, président
A. Chauvy, assesseur
Olivier Renaud, assesseur
constate en fait :
A. Villars-le-Terroir se trouve au nord d'Echallens, quelques centaines de mètres à l'ouest de la route cantonale 401b qui mène d'Echallens à Yverdon.
Fondé en 1959 pour procéder à des réunions parcellaires et transformé en 1960 en vue d'effectuer un remaniement, un premier syndicat d'améliorations foncières a précédé le syndicat intimé. En 1964, ce précédent syndicat a été invité à tenir compte, dans le nouvel état de propriété, du projet de détournement d'Echallens et de Villars-le-Terroir. D'après les propos tenus au Grand Conseil par le président du syndicat lors des débats relatifs au décret du 15 septembre 1982 dont il sera question plus loin (BGC septembre 1982 p. 1005), ce n'est qu'en 1971 que le Conseil d'Etat a adopté le plan d'alignement correspondant. La déviation projetée devait contourner Echallens pour rejoindre le tracé de la route cantonale 401b existante à la hauteur du carrefour de la Grange-à-Janin, où débouche précisément la route qui mène à Villars-le-Terroir. Les emprises nécessaires ont été ménagées lors de l'adoption du nouvel état de propriété. D'après les renseignements recueillis à l'audience, l'équivalent des surfaces nécessaires avait été acquis au préalable de gré à gré par l'Etat. Les travaux collectifs ont été achevés en 1982, sauf dans le secteur sud-est où la déviation était prévue.
B. En raison des oppositions rencontrées, le Département des Travaux publics a décidé de renoncer à construire la route de détournement. Le 15 septembre 1982, le Grand Conseil a voté un crédit de Fr. 2'650'000.- destiné à permettre la participation du Service des routes aux frais de nouveau remaniement parcellaire rendu nécessaire par l'abandon du projet d'évitement d'Echallens. Ce crédit devait également permettre un nouvel aménagement du carrefour de la Grange-à-Janin.
Par arrêté du 27 octobre 1982, le Conseil d'Etat a ordonné le remaniement parcellaire sur la portion de territoire touchée par l'évitement abandonné. Le syndicat d'améliorations foncières de Villars-le-Terroir - Echallens, autorité intimée dans la présente cause, a ainsi été constitué le 19 janvier 1983. Il a procédé aux enquêtes publiques suivantes:
1983 périmètre
1984 estimation des terres
1986 avant-projet des travaux collectifs
C. A la place du passage inférieur prévu initialement au carrefour de la Grange-à-Janin, c'est un pont enjambant la route cantonale 401b qui a été mis à l'enquête du 6 août au 5 septembre 1983. L'estimation des terres a eu lieu en 1984 avant l'enquête sur le nouvel état pour permettre la prise de possession anticipée.
D. L'abandon du projet d'évitement d'Echallens a notamment eu pour conséquence que la route cantonale 401b, qui aurait été déclassée en route secondaire après la construction de la déviation, demeurera route principale.
Dans sa réponse au recours du propriétaire Gaston Pittet (AF 90/007), interjeté parallèlement à celui de l'Etat, le syndicat intimé a indiqué que la route cantonale 401b serait interdite à la circulation agricole. Invité à produire la décision relative à cette interdiction, le syndicat a transmis à la Commission centrale une lettre du Service des routes du 23 janvier 1987. Il résulte de ce document qu'en décembre 1986, le Service des routes, ayant constaté que le syndicat se préparait à créer sur cette route cantonale un accès correspondant au débouché d'un chemin précédemment prévu, est intervenu auprès du syndicat pour s'opposer à cet aménagement en précisant qu'il n'en admettrait pas d'autre similaire.
Les archives de la Commission centrale (précédent recours Gaston Pittet, prononcé AF 86/029 du 11 novembre 1987) montrent par ailleurs que le Service de routes, dans une lettre du 18 juin 1987 à la Commission centrale, déclarait s'opposer formellement à ce que le bétail traverse la route cantonale 401b.
C. Avant la mise à l'enquête de l'avant-projet des travaux collectifs, la participation du Service des routes aux frais du Syndicat a été évoquée lors d'une séance du 12 juin 1985 réunissant ce service et le service des améliorations foncières. Par lettre du 18 juin 1985 adressée au Syndicat, le Service des routes a confirmé qu'il prenait en charge les chemins nos 5 à 9, à l'exclusion du chemin no 4 restant à la charge du syndicat. Cette lettre précisait:
"L'emprise pour ces chemins est fournie par notre Service, mais nous conservons notre prétention pour le solde et demandons qu'il nous soit attribué en une seule parcelle."
Il résulte en outre de cette lettre que le devis correspondant aux chemins précités s'élève à Fr. 265'000.- et que le total à la charge du Service des routes s'établit comme suit:
Travaux géométriques Fr. 360'000
Chemins Fr. 265'000
Aqueducs Fr. 10'000
Fr. 635'000
C. Lors de l'enquête sur l'avant-projet des travaux collectifs, en 1986, un recours des propriétaires des habitations constituant le Hameau de la Fontaine, qui s'opposaient aux chemins prévus à proximité de leurs habitations, a été déclaré irrecevable par la Commission centrale des améliorations foncières (prononcé Fischli et consorts du 12 avril 1988) mais ce prononcé a été annulé par arrêt du Tribunal fédéral du 5 septembre 1988 (RDAF 1989 p. 208). La Commission centrale a tenu une nouvelle audience mais à l'occasion de celle-ci, la commission de classification a informé les parties qu'elle envisageait de modifier les chemins projetés. Le recours de Fischli et consorts a finalement été rayé du rôle par décision du 5 octobre 1990.
D. En bref, la modification du projet de chemins a consisté à supprimer les tronçons proches du Hameau de la Fontaine. Par lettre du 30 juin 1989, la commission de classification a interpellé le Service des routes en exposant que faute de pouvoir utiliser la route cantonale, certaines parcelles se trouvaient insuffisamment desservies; la commission de classification proposait un nouveau projet de chemins à prendre en charge par le Service des routes; sa lettre était accompagnée d'un tableau présentant, pour l'ancien projet et le nouveau, la longueur des tronçons concernés (au total 2420 mètres au lieu de 1665 mètres) et le coût du mètre linéaire correspondant, en fonction de la nature des divers revêtements envisagés (béton sur 2,5 ou 3 mètres de large, bitume ou gravier sur 3 mètres de large). Par lettre du 23 novembre 1989, le Service des routes a répondu qu'il acceptait de prendre en charge les nouveaux chemins proposés, sa participation financière devant "ainsi être augmentée de Fr. 100'000.-".
E. Du 30 avril 1990 au 28 mai 1990, le syndicat a mis à l'enquête la modification du périmètre, les modifications de l'avant-projet des travaux collectifs et privés ainsi que les estimations et le nouvel état.
Agissant par l'avocat Boudry, l'Etat de Vaud est intervenu par lettre du 28 mai 1990 en critiquant notamment le fait que diverses parcelles de terrain figurant sur un plan spécial intitulé "rétrocessions" n'étaient pas mentionnées dans son décompte. Il s'agit de bandes de terrain situées le long de la route cantonale existante, apparemment à des endroits où celle-ci était destinée à être élargie dans sa partie à maintenir; ces surfaces ont été attribuées aux propriétaires bordiers dans le nouvel état. Il critiquait en outre l'estimation de la parcelle nº 195 et la largeur de l'emprise du chemin nº 12.
Au cours d'une rencontre avec le conseil du recourant le 10 juillet 1990, la commission de classification a modifié le décompte de l'Etat en y incluant, pour ce qui concerne l'ancien état, les parcelles dites "rétrocessions". Dans le nouvel état, une parcelle supplémentaire nº 1362 a été créée et attribuée à l'Etat en bordure de la ligne du chemin de fer Lausanne-Echallens-Bercher (LEB), entre la parcelle nº 1079 attribuée au Syndicat et la parcelle 1078 appartenant au propriétaire Antoine Panchaud.
Le conseil du recourant est encore intervenu par lettre du 5 octobre 1990 en prenant acte de ces corrections, mais en réitérant sa réclamation pour ce qui concerne l'estimation de la parcelle nº 195 et l'emprise du chemin nº 12.
F. Par décision du 24 octobre 1990, la commission de classification a maintenu la situation mise à l'enquête sur ces points.
En temps utile, l'Etat de Vaud a recouru contre cette décision auprès de la Commission centrale des améliorations foncières en reprenant ses conclusions et moyens précédents.
G. La Commission centrale a tenu audience le 21 novembre 1990 en présence des représentants du recourant et du Syndicat. Elle a procédé à une inspection locale. Ultérieurement, elle a encore ordonné la production de diverses pièces mentionnées dans le rapport de la commission de classification mais manquant au dossier produit par celle-ci.
H. Saisi du dossier selon l'art. 62 LJPA, le Tribunal administratif a constaté que l'un des assesseurs de la Commission centrale qui avait siégé ne comptait plus parmi ses assesseurs. Il a délibéré à nouveau, l'assesseur Sauty étant remplacé par l'assesseur Renaud, en se fondant sur l'instruction effectuée par la Commission centrale.
G. Le dossier et l'instruction permettent de constater encore ce qui suit:
a) Dans l'ancien état (qui correspond au nouvel état de l'ancien syndicat), la propriété de l'Etat de Vaud est presque exclusivement constituée des parcelles correspondant au tracé de la route d'évitement projetée, sous réserve de deux petites parcelles pointues situées entre la route cantonale et le débouché de l'évitement projeté.
Tel qu'il a été modifié après l'enquête par inclusion des surfaces de "rétrocession", le tableau de l'ancien et du nouvel état de l'Etat de Vaud se présente de la manière suivante (chiffres globaux pour les points non litigieux):
ANCIEN ETAT
parcelle surface valeur
m² Fr.
"rétrocessions" 7010 63198
198 1197 8978
200 1083 8123
parcelles correspondant
à la route projetée
(chiffres global) 33116 168544
42406 248843
NOUVEL ETAT
1362 11428 56117
428 2127 42540
domaine public (global) 9226 79072
chemins 1-4-5-6-8-12 10762 54874 emprise des chemins à charge de l'Etat
-- -- 11320 moins-value parcelle 195 suite construction du pont
33543 243923
Soulte 8863 4920
b) Le chemin no 12 est prévu le long de la ligne du chemin de fer Lausanne-Echallens-Bercher (LEB) sur une longueur de 910 mètres. Son emprise est de 6'167 m². A son extrémité sud, il aboutit au centre collecteur de blé situé sur le territoire de la commune d'Echallens. A l'autre extrémité, il constitue le prolongement perpendiculaire du chemin nº 14. Il résulte d'une lettre du Syndicat au Service des améliorations foncières du 4 décembre 1985 (soit à l'époque de la préparation de l'avant-projet des travaux collectifs) que ce chemin nº 14 a été aménagé à la demande de la commune de Poliez-le-Grand afin de permettre aux propriétaires de cette commune d'accéder au centre collecteur par les chemins communaux existants, sans emprunter les routes cantonales.
D'après les indications - corrigées - du tableau figurant en marge du plan de l'avant-projet des travaux collectifs, le chemin nº 12 est revêtu de bitume sur 30 mètres à sa jonction avec le chemin nº 14 et de béton sur les 880 mètres restant. Sur toute sa longueur, sa largeur prévue est de 3 mètres. Ces indications concordent avec celle que le syndicat avait soumises au Service des routes avec sa lettre du 30 juin 1989 déjà citée.
D'après les précisions recueillies à l'audience, une emprise a été prélevée sur les parcelles des propriétaires.
Quant au chemin nº 14, que n'est pas pris en charge par le Service des routes, il a également une largeur de 3 mètres sur l'essentiel de sa longueur.
c) La parcelle 428 du nouvel état est issue de la parcelle 195 propriété de l'Etat dans l'ancien état. Elle était précédemment construite d'une ferme mais celle-ci a été détruite par un incendie.
Située au carrefour de la Grange-à-Janin dans l'angle formé par la route cantonale 401b et le route qui mène au village de Villars-le-Terroir, la parcelle 195 a servi à la construction, dans cet angle, de la rampe d'accès au pont qui franchit désormais la route cantonale. Le solde qui en subsiste, enserré par cette rampe sur ses deux autres côtés, est attribué à l'Etat sous le nº 428 tandis que l'ancienne parcelle 195 est attribuée à un propriétaire privé.
Selon le plan d'estimation figurant au dossier, la parcelle 195 était estimée Fr. 7,50 / m² sur la plus grande partie de sa surface, mais la portion située dans l'angle des deux routes déjà décrites était taxée Fr. 20 / m² et la surface immédiatement adjacente Fr. 10 /m². Selon les explications concordantes des parties, ces estimations plus élevées correspondent à une taxe de convenance. D'après la décision attaquée, la construction du pont fait perdre à la parcelle sa valeur de convenance, raison pour laquelle le terrain a été retaxé avant réattribution au propriétaire privé déjà cité (Fr. 4.- ou Fr. 7,50 /m² suivant la situation) et la différence, totalisant Fr. 11'320.-, portée à la charge du compte de l'Etat.
La parcelle 428 attribuée à l'Etat est estimée Fr. 20 / m².
Considère en droit :
Le recourant ne conteste pas le principe de la moins-value dont le syndicat a frappé l'ancienne parcelle 195, ce qui dispense le Tribunal du soin d'examiner la légitimité du procédé consistant à modifier l'estimation d'une parcelle entre l'ancien et le nouvel état. Pour le surplus, les parties divergent sur la seule question de l'ampleur de la plus-value à prendre en compte. Il est incontestable que la bande de terrain située sur la parcelle 195 (nouvelle) au pied de la rampe d'accès au pont ne peut servir que d'accès au reste de la même parcelle, ce qui justifie l'estimation à Fr. 4.- / m² (au lieu de 20 Fr. / m²) résultant de la décision attaquée, à laquelle le recourant s'est d'ailleurs rallié sur ce point à l'audience. Quant à la question de savoir si la zone réduite de 10 Fr. /m² à Fr. 7,50 / m² doit être réduite à quelques mètres au pied du talus qui soutient la rampe ou si elle doit correspondre à toute la zone précédemment taxée Fr. 10 / m², elle relève de l'appréciation. Elle ne met d'ailleurs en cause qu'une petite partie seulement de la moins-value de Fr. 11'230.-. A cet égard, le Tribunal administratif ne saurait substituer son appréciation à celle de la commission de classification. L'autorité de recours ne saurait intervenir si l'on songe qu'effectivement, on ne voit guère qu'on puisse maintenir au détriment du nouvel attributaire une estimation "de convenance" pour une surface qui ne présente plus l'avantage, déterminant en l'espèce, d'être contiguë à une voie d'accès.
Le recourant critique la largeur de l'emprise du chemin nº 12, qui grèverait excessivement sa propriété.
L'art. 60 al. 1, 2, 3 et 5 LAF prévoit ce qui suit:
La commission de classification fixe le réseau des chemins et des collecteurs principaux de drainage, ainsi que l'emplacement d'autres ouvrages, de manière que le nouvel état de propriété soit rationnellement exploitable.
Elle opère graphiquement sur un plan la distinction entre les ouvrages collectifs qui seront transférés dans les biens du domaine public de la commune territoriale et les ouvrages privés à exécuter.
La commission de classification détermine, après consultation du comité de direction, le revêtement des chemins, dans la mesure compatible avec les normes arrêtées par le Département de l'agriculture, de l'industrie et du commerce.
(...)
Le terrain nécessaire à l'emprise des ouvrages collectifs est en règle générale cédé gratuitement par les propriétaires. La quote-part est fixée par la commission de classification pour chaque parcelle. Les syndicats dont le but n'est pas le remaniement parcellaire peuvent aussi acquérir les terrains et les droits nécessaires à l'exécution des ouvrages. Les conditions d'acquisition sont mises à l'enquête en même temps que le projet d'exécution des travaux.
Lorsque le remaniement parcellaire intervient en corrélation avec de grands travaux, l'acquisition des terrains est régie par l'art. 97 LAF qui prévoit ce qui suit:
Les terrains nécessaires à l'emprise des grands travaux sont acquis de gré à gré, par expropriation, par voie d'échanges ou par prélèvement d'un certain pour-cent de la surface et de la valeur des parcelles comprises dans le périmètre fixé en application de l'article 95, alinéas 1 et 2.
Le Conseil d'Etat fixe le choix de la procédure qu'il entend appliquer, les différents modes d'acquisition pouvant s'exercer concurremment dans une même entreprise.
Lorsque le terrain est acquis par prélèvement d'un certain pour-cent de la surface et de la valeur, les propriétaires touchés ont droit à une pleine et entière indemnité, fixée par la commission de classification, conformément aux critères de la loi cantonale sur l'expropriation. Cette indemnité est à la charge de l'entreprise de grands travaux qui la verse au syndicat, celui-ci en assure la distribution aux ayants droit.
Pour ce qui concerne la participation de l'Etat aux frais dans les syndicats de grands travaux, l'art. 96 LAF prévoit ce qui suit:
Les frais administratifs et les opérations géométriques du remaniement sont à la charge de l'entreprise de grands travaux, dans le périmètre défini selon les critères de l'article 95, alinéas 1 et 2.
Les frais d'étude et d'exécution des ouvrages collectifs sont répartis entre le syndicat et l'entreprise de grands travaux, en tenant compte de l'équipement dont bénéficiaient précédemment les terrains en cause.
Les coefficients respectifs de participation sont publiés.
Les frais restant à la charge du syndicat sont répartis conformément à l'article 44.
Il faut admettre que ces dispositions relatives aux entreprises de grands travaux sont applicables au syndicat intimé même si en fait, on se trouve au contraire à l'issue de l'abandon de tels travaux. En effet, les chemins projetés par le syndicat doivent dans une certaine mesure remplacer la desserte qu'aurait assurée la réalisation de la déviation d'Echallens et l'affectation de l'ancienne route cantonale au trafic agricole.
Le Service des routes part sans autre de l'idée que l'Etat est en droit de bénéficier du principe de la pleine compensation réelle instauré par cette disposition. Ce point de vue ne s'impose cependant pas d'emblée.
a) En matière de répartition des frais, la jurisprudence admet que pour les parcelles qu'il détient de la même manière qu'un propriétaire privé, l'Etat peut être astreint à une participation aux frais calculée selon l'art. 44 LAF, susceptible d'être contestée devant la Commission centrale (RDAF 1985 p. 166). On peut toutefois distinguer nettement, en matière de répartition des frais, les rapports entre l'entreprise de grands travaux et le syndicat, régis par l'art. 96 LAF, des rapports entre les propriétaires et le syndicat, régis par l'art. 44 LAF; dans le cadre de cette dernière disposition, l'Etat peut certainement revêtir la qualité de propriétaire privé même s'il intervient par ailleurs aussi au titre de l'entreprise de grands travaux. La situation est différente lorsque comme en l'espèce, au moment du projet des travaux collectifs et du nouvel état, l'intérêt de l'Etat comme propriétaire invoquant le bénéfice de l'art. 55 LAF garantissant la pleine compensation réelle s'oppose directement à l'intérêt public à la création d'un réseau de chemin optimal au sens de l'art. 60 al. 1 LAF.
b) Il est vrai que le bénéfice du principe de la pleine compensation réelle de l'art. 55 LAF a été reconnu à l'Etat par certains arrêts de la Commission centrale (v. p. ex. Etat de Vaud c/AR 35 Chavornay du 6 mai 1981). D'autres arrêts tempèrent toutefois ce point de vue en admettant que si la commission de classification doit s'efforcer de n'attribuer à l'entreprise de grands travaux, à part les éventuelles parcelles "de réserve", que les emprises nécessaires en évitant de laisser des décrochements dans le nouveau domaine public, elle ne peut cependant pas toujours s'en tenir à cette exigence, notamment parce que l'abornement définitif après l'achèvement des ouvrages nécessite parfois des rectifications de surface et des décomptes avec les propriétaires bordiers (CCAF, Etat de Vaud c/ syndicat AR 37 Belmont-Gressy-Yverdon, du 13 juillet 1981). La Commission centrale a également examiné la question de savoir si, lorsque le but du syndicat est de procurer à la collectivité publique les terrains nécessaires à la construction d'une autoroute, l'Etat peut se voir imposer pour son chapitre privé des attributions qu'un autre propriétaire ne serait pas tenu d'accepter; dans un arrêt du 1er juillet 1980, elle a rappelé l'avoir admis dans un cas (concernant les Hospices cantonaux) où l'Etat, sans avoir pu se procurer de gré à gré l'assiette de l'autoroute, avait acquis dans le périmètre des parcelles de médiocre qualité; dans l'arrêt du 1er juillet 1980 toutefois, la Commission centrale a résolu au contraire la question par la négative en constatant que l'Etat avait acquis - pour éviter un procédure d'expropriation matérielle sans rapport avec l'autoroute - de bonne vignes dont la surface excédait celle de l'emprise des ouvrages annexes de l'autoroute; la Commission centrale avait alors jugé que le syndicat ne pouvait pas imposer à l'Etat des biens-fonds de moindre qualité ne répondant aux prescriptions de l'art. 55 LAF (CCAF, prononcé du 1er juillet 1980 dans la cause Etat de Vaud c/ syndicat AR 19 Lutry).
Force est en définitive d'admettre que l'art. 55 LAF n'est pas applicable sans exception à la prétention de l'Etat et qu'en particulier, le syndicat peut s'en écarter lorsque est seule en cause l'attribution d'une prétention de l'Etat qui ne représente que le solde de parcelles destinées à permettre la construction d'un ouvrage public.
C'est en tous les cas à tort qu'en l'espèce, le Service des routes se plaint dans son recours de subir une importante diminution de surface. En effet, l'Etat est en général propriétaire de parcelles relevant du domaine privé dans l'ancien état mais dans le nouvel état, l'emplacement des terres qui lui échoient est essentiellement déterminé par celui des ouvrages qui passeront au domaine public. Pour ce motif, la contrainte résultant de l'emplacement du futur domaine public empêche de garantir à l'Etat l'attribution de terres de même nature que l'ancien état. C'est particulièrement frappant en l'espèce où l'Etat possédait l'assiette de la déviation projetée, qui suivait en grande partie le cours d'un ruisseau bordé de terres de faible valeur, alors que l'on ne retrouve de telles mauvaises surfaces ni sur le tracé des chemins pris en charge par l'Etat ni sur la parcelle 1362 qui lui revient.
Sur la question des emprises et des limites du domaine public, le règlement du 13 janvier 1988 d'application de la loi du 29 novembre 1961 sur les améliorations foncières (RAF) prévoit notamment ce qui suit:
Art. 27. ‑‑ La valeur de l'emprise nécessaire aux ouvrages du syndicat est prélevée sur la valeur des parcelles, selon la quote-part fixée pour chaque parcelle.
Les terrains de l'entreprise de grands travaux nécessaires à la réalisation de l'ouvrage ne participent pas à l'emprise des ouvrages collectifs à la charge du syndicat.
Art. 28. ‑‑ L'article 97 LAF s'applique par analogie à l'acquisition de l'emprise nécessaire à la correction de routes cantonales et de cours d'eau, ou aux élargissements de chemins communaux hors gabarit Erreur! Source du renvoi introuvable. .
Art. 30. ‑‑ Le projet du nouvel état ne peut tenir compte d'un nouveau domaine public hors gabarit Erreur! Source du renvoi introuvable. que si les questions suivantes sont résolues dans un délai imparti par la c.cl.:
‑‑ l'emprise nécessaire est obtenue conformément aux dispositions de l'article 28;
‑‑ les participations respectives aux frais d'étude et de réalisation sont définies ainsi que le programme d'exécution.
Art. 38. ‑‑ Le compte de l'ancien état est établi par chapitre cadastral. Pour les parcelles propriété de l'Etat, le compte est établi par service. Les chapitres cadastraux de l'ancien état doivent correspondre exactement à ceux inscrits au registre foncier, sous réserve de l'article 11.
Toute diminution du domaine public cantonal est subordonnée à l'accord exprès du service gérant.
La prétention correspondant au domaine public communal qui passera au domaine privé est attribuée au syndicat; en revanche, celle qui correspond au domaine public cantonal est attribuée à l'Etat.
En dérogation à ce qui précède, la valeur du domaine public cantonal et communal supprimé à cause de grands travaux est attribuée à l'entreprise de grands travaux pour autant qu'elle prenne en charge les ouvrages de remplacement (terrain inclus). Les plus-values apportées aux terrains par l'entreprise de grands travaux (défrichements, remblayages, défonçages et mises en état de cultures d'anciens chemins, etc.) sont ajoutées à sa prétention.
Art. 39. ‑‑ Les limites du nouveau domaine public étant fixées par un projet susceptible de modification lors de sa réalisation, les surfaces des parcelles riveraines sont provisoires, leurs limites avec le domaine public dépendant de l'exécution des travaux. Ces limites sont fixées d'entente avec le service gérant.
Art. 42. ‑‑ En dehors de la liquidation des observations d'enquête et des articles 53, 54 et 55, le nouvel état ne peut pas être modifié par la procédure d'améliorations foncières.
Art. 53. ‑‑ Les travaux doivent être exécutés conformément aux documents d'enquête.
Toutefois, si une modification doit être apportée au moment de la réalisation, la c.cl. doit en être informée et l'accord des services de l'Etat intéressés (art. 7) doit être obtenu. Lorsqu'une modification implique des charges financières, le comité de direction, le SAF et, le cas échéant, l'entreprise de grands travaux doivent être consultés.
Les modifications comprenant ‑‑ en cas de changements importants aux limites ‑‑ un tableau des surfaces et valeurs avant et après l'opération sont soumises à tous les propriétaires concernés. Faute d'accord écrit, le dossier doit être mis à l'enquête.
Le tableau des soultes complémentaires est établi dans la règle après les travaux, conformément aux articles 54 et 55.
L'article 56 est applicable pour l'inscription au registre foncier.
Art. 54. ‑‑ Si l'exécution des travaux a entraîné des changements aux limites ou aux servitudes, la c.cl. établit un tableau des soultes complémentaires ‑‑ calculées à la valeur d'estimation d'enquête ‑‑ et l'envoie à chaque propriétaire concerné. Elle invite les propriétaires par avis recommandé à faire part d'éventuelles observations dans les 10 jours.
Elle convoque les propriétaires qui ont formulé une observation, celle-ci devant être liquidée conformément à l'article 5.
En l'espèce, le syndicat prévoit de donner au chemin nº 12 litigieux une largeur de 3 mètres. Il reste donc dans le "gabarit améliorations foncières" et la question d'un prélèvement sur la prétention des propriétaires - à la valeur vénale prescrite par les art. 97 LAF et 28 RAF - n'est pas en cause. Le fait que le syndicat, d'après les renseignements fournis oralement mais non documentés par le dossier, ait opéré (apparemment à la valeur d'échange) un prélèvement d'emprise sur la prétention des propriétaires n'est pas litigieux et il n'appartient pas au Tribunal administratif de s'en saisir d'office.
On peut aussi s'abstenir de juger ici si le Tribunal administratif devrait trancher le litige qui pourrait opposer l'Etat et le Syndicat sur l'ampleur du réseau des chemins et la mise à disposition par la corporation publique des terrains nécessaires. La pratique semble montrer que la mise à disposition du terrain n'est le plus souvent que le corollaire obligé de la définition des coefficients de participation aux frais d'étude et d'exécution, définition prévue par l'art. 96 LAF sans que le législateur ait envisagé une éventuelle divergence de vue ni les moyens de la résoudre.
Il faut donc admettre qu'en l'espèce, le Service des routes a accepté implicitement, en prenant à sa charge le coût des chemins supplémentaires, un allongement des chemins grevant sa surface. Il n'est finalement pas contesté que l'emprise du chemin nº 12 litigieux doit être prélevée sur la prétention de l'Etat. Ce chemin peut en effet être considéré comme un ouvrage de remplacement pris en charge par l'entreprise de grands travaux au sens de l'art. 38 al. 4 RAF. Ce qui est en revanche litigieux, ce n'est pas le compte du nouvel état de l'Etat, dont la valeur totale correspond sensiblement à celle de l'ancien état, mais l'ampleur respective, dans ce nouvel état, du futur domaine public (communal au demeurant) et des parcelles attribuées au domaine privé de l'Etat. Sous cet angle, il faut admettre que l'Etat est en droit d'intervenir non pour exiger la compensation réelle totale de sa prétention comme le ferait un propriétaire privé, mais pour faire vérifier que le prélèvement opéré sur sa prétention est limité à la part strictement nécessaire pour assurer la construction des ouvrages pris en charge par l'Etat.
A cet égard, le service recourant critique la largeur de l'emprise du chemin nº 12 en exposant qu'une surface de 6127 m² pour un chemin d'une longueur de 910 mètres correspond à une largeur moyenne de 6,7 mètres, ce qui grèverait excessivement sa propriété. A l'audience, il a proposé que la largeur soit limitée à 4,5 m. De son côté, la commission de classification expose que ce chemin longe la voie ferrée bordée d'un talus irrégulier, d'où une certaine perte de surface en raison des méandres qui en résultent, et que pour une route fréquentée par des convois agricoles ralliant le centre collecteur de blé, il est nécessaire de prévoir la possibilité de croiser.
Quelque grande que doive être la retenue du Tribunal administratif dans l'examen des questions d'appréciation, force est de constater que la construction d'un chemin d'améliorations foncières de 3 mètres de large nécessite en général une emprise de 4 mètres, compte tenu de la nécessité de deux banquettes latérales de 50 centimètres. Cela correspond, pour un tracé de 910 mètres, une emprise de quelque 3640 m² et non à un prélèvement de 6127 m². Quant à la nécessité de permettre aux convois ralliant le centre collecteur de se croiser, elle ne saurait justifier l'aménagement d'une double voie non prévue par les plans mis à l'enquête; au reste, le chemin nº 14 qui constitue le prolongement du chemin nº 12 a également une largeur de 3 mètres. Finalement, même en tenant compte de la perte de surface provoquée par l'irrégularité du talus bordant la voie du LEB et de la nécessité d'aménager quelques places de croisement, on doit bien admettre que la largeur de l'emprise que le syndicat a réservée pour la construction du chemin nº 12 est manifestement excessive. Il n'est pas possible, en l'état actuel du dossier transmis par la commission de classification, de déterminer la surface exacte qui devrait être réservée à cet effet, mais il est certain que la limite des parcelles situées le long du chemin devra être modifiée. En principe, cette modification serait trop importante pour être effectuée selon l'art. 53 RAF. Toutefois, il se trouve qu'en l'espèce, seul un propriétaire privé sera touché, les deux autres parcelles bordées par le chemin étant précisément attribuée à l'Etat et au Syndicat. Il suffit donc d'inviter le syndicat à modifier l'emprise affectée au chemin nº 12 lors de la mise à l'enquête du projet d'exécution, l'Etat étant renvoyé à préserver ses droits à cette occasion.
Les dépens constituent une indemnisation partielle des frais que la partie qui obtient gain de cause a été contrainte d'engager pour sauvegarder ses droits. A cet égard, la collectivité publique dont un organe défend un intérêt qu'il est légalement chargé de sauvegarder ne saurait être traitée d'une manière rigoureusement identique à un particulier, à tout le moins s'il s'agit d'une commune qui, en raison de son importance, dispose de services administratifs qui lui permettraient de se défendre elle-même. Pour des motifs identiques, il y a lieu de refuser l'octroi de dépens à l'Etat.
Par ces motifs,
le Tribunal administratif
a r r ê t e :
I. Le recours est partiellement admis.
II. La décision de la commission de classification du Syndicat d'améliorations foncières de Villars-le-Terroir - Echallens du 24 octobre 1990 est annulée pour ce qui concerne l'emprise du chemin nº 12.
III. Les frais restent à la charge de l'Etat.
IV. Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 12 mars 1993
Au nom du Tribunal administratif :
Le président :
**Le présent arrêt est notifié :
au recourant par l'avocat François Boudry, Bellefontaine 2, 1003 Lausanne
au Syndicat d'améliorations foncières par l'intermédiaire du secrétaire de la Commission de classification, le géomètre officiel André Jan, Chemin du Stand 14, 1040 Echallens**
**Il est communiqué pour information:
au président du Syndicat, M. Gaston Pittet, Grange-à-Janin, 1041 Villars-le-Terroir
au Service des améliorations foncières, place du Nord 14, 1014 Lausanne**