canton de vaud
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
du 3 mars 1993
sur le recours interjeté par l' Etat de Vaud , représenté par la Bureau de construction des autoroutes, Caroline 7 bis, 1014 Lausanne,
contre
la décision de la commission de classification du Syndicat d'améliorations foncières AR 22 (Chardonne, Corseaux, Corsier et Jongny) du 15 mars 1988.
Statuant à huis clos,
le Tribunal administratif, composé de
MM. Pierre Journot, président
Etienne Fonjallaz, assesseur
Olivier Renaud, assesseur
constate en fait :
A. Le Syndicat d'améliorations foncières AR 22 a été créé en 1965. Il a pour but le remaniement parcellaire en corrélation avec la construction de l'autoroute du Léman.
Les enquêtes suivantes ont déjà eu lieu:
avril 1965: périmètre
novembre 1965: taxes-types
avril 1967: estimations
avril 1968: avant-projet des travaux collectifs
février 1971: idem
décembre 1974: estimations et nouvel état, projet d'exécution des travaux collectifs
mars 1984 mode de répartition des frais
B. Du 2 au 13 novembre 1987, le Syndicat a mis à l'enquête la répartition des frais, le plan des travaux exécutés ainsi que d'autres objets non litigieux en l'espèce.
Au sujet de l'avantage constitué par la création des chemins, on lit ceci dans le rapport de la commission de classification de juillet 1987:
(...)
4.1 Chemins et accessibilité.
Les chemins constituent certainement le principal avantage apporté aux biens-fonds par les travaux, puisqu'ils permettent aujourd'hui d'approcher pratiquement chaque parcelle avec un véhicule. Mais cet avantage doit être nuancé selon que cette approche peut se faire par l'amont ou (et) par l'aval, selon que l'accessibilité du chemin à la parcelle est bonne ou médiocre.
C'est ainsi qu'un pointage dans les états ancien et nouveau a été fait pour chaque parcelle en considérant les cas suivants :
2 chemins contigus.
2 chemins, l'un contigu, l'autre non contigu avec accès à la parcelle par chemin privé, piste ou passage à pied
1 seul chemin contigu.
1 seul chemin non contigu, l'accès à la parcelle se faisant par chemin privé, par piste ou rampe ou passage à pied.
accès direct du chemin à la parcelle.
accès direct par ouverture dans un mur.
accès par 1, 2 ou plusieurs rampes.
accès par escalier.
Un pointage ad hoc a été adopté selon les différents cas précités, combinés entre eux.
Ce pointage ne prend pas en compte le coût de construction propre à tel ou tel chemin. Il prend en compte l'économie de frais d'exploitation qui en résulte pour une parcelle, ainsi que la qualité de la desserte.
L'existence d'une place de parc privée n'est pas non plus prise en considération. La Commission a jugé en effet qu'un tel ouvrage favorise la circulation dans son ensemble et d'autre part que le propriétaire a sacrifié pour cela des surfaces de vigne et qu'il n'a donc pas à être pénalisé une nouvelle fois.
Il a été admis que l'avantage résultant d'une meilleure évacuation des eaux de surface était implicitement sais par le critère "chemins et accessibilité ". Les chemins remplissent en effet le rôle de collecteur et font donc partie intégrante du réseau des collecteurs, lesquels ont d'ailleurs tous été réalisés dans le cadre de la construction des chemins.
Le changement du tracé de la RC Vevey-Chardonne a eu pour conséquences que certains tronçons, cantonaux dans l'AE, sont devenus communaux. La densité du trafic antérieur constituait un inconvénient dont il a été tenu compte dans le pointage AE. Les inconvénients résultant du trafic sur les RC existantes ou de la mauvaise qualité de certains chemins ont été saisis de la même manière.
Le pointage déterminant la participation aux frais s'établit par comparaison des pointages dans l'ancien état et dans le nouvel état. Pour ce faire, on établit d'une part :
dans l'ancien état, le pointage moyen pondéré de l'ensemble des parcelles d'un propriétaire,
d'autre part, le pointage de chaque parcelle NE.
Le pointage déterminant la participation d'un propriétaire est donné pour chaque parcelle NE en soustrayant du pointage de cette parcelle le pointage moyen pondéré AE.
L'avantage ainsi saisi consiste dès lors en la différence entre la desserte générale de la propriété dans l'ancien état et la desserte de chaque parcelle dans le NE.
Un certain nombre de parcelles ont passé depuis l'enquête NE de la propriété de l'Etat de Vaud ou du Syndicat à celle de privés. Dans ces cas-là, c'est le pointage moyen pondéré des propriétés de l'Etat de Vaud ou du Syndicat au moment de l'enquête NE qui a été pris en considération. Cette remarque est valable également pour toute parcelle ayant changé de mains après l'enquête sur le NE.
Notons que dans certains cas et particulièrement dans le cas de parcelles isolées, bâties ou à bâtir, la comparaison s'est faite sur les situations ancienne et nouvelle de la parcelle, indépendamment du reste de la propriété.
Le pointage final peut être négatif lorsque la situation nouvelle a été jugée plus défavorable que l'ancienne.
(...)
Le Bureau des autoroutes est intervenu par lettre du 10 novembre 1987 pour contester notamment la participation mise à sa charge pour les parcelle 419 et 420.
Par décision du 15 mars 1988, la commission de classification a rejeté la réclamation sur ce point. Les autres contestations soulevées par le recourant ne sont plus litigieuses dans la présente procédure.
Par acte du 21 mars 1988, le Bureau des autoroutes a recouru contre cette décision auprès de la Commission centrale des améliorations foncières.
D. Bien qu'ils soient fort peu documentés par les pièces du dossier, les faits litigieux résultant de l'instruction sont les suivants:
Avant la constitution du Syndicat, l'Etat de Vaud était propriétaire de nombreuses parcelles situées dans le futur périmètre de ce dernier. Ces parcelles étaient destinées à fournir la compensation de l'emprise de l'autoroute. L'Etat de Vaud a notamment négocié un échange de parcelles avec le propriétaire Zimmerli, dont la villa se trouvait sur le futur tracé de l'autoroute. La parcelle que l'Etat offrait en échange à ce propriétaire étant dépourvue d'accès, un chemin a été construit pour la desservir. Ce chemin traversait d'autres parcelles également propriété de l'Etat, à l'emplacement des actuelles parcelles 419 et 420 du nouvel état, qu'il sépare dans le nouvel état. En transmettant au mandataire du propriétaire Zimmerli la convention d'échange, le service concerné avait précisé par lettre du 2 octobre 1967 que la construction du chemin avait été mise à l'enquête en automne 1965 et que les travaux, comprenant un chemin de trois mètres de large avec places d'évitement et canalisations d'eau et d'égout, avaient déjà commencé.
Le service recourant allègue, sans être contredit sur ce point par l'autorité intimée, qu'il a payé la construction du chemin et que celui-ci n'a en conséquence rien coûté au syndicat. Le géomètre du Syndicat a précisé à l'audience, sans être non plus contredit sur ce point, que la construction du chemin avait été inclue dans l'étape initiale des travaux entièrement payée par l'Etat et que le chemin avait été considéré de la même manière que les autres ouvrages annexes de l'autoroute, inclus dans la part de l'Etat au titre de l'entreprise de grands travaux. Cette étape dite "étape 0" a été suivie d'une "étape 1" dont les frais étaient partagés entre l'Etat et le syndicat, puis d'une "étape 2" entièrement à la charge du syndicat.
On relève encore, en consultant les plans de l'ancien et du nouvel état de l'endroit litigieux et les feuilles de pointage des quelque 300 parcelles du recourant, que l'ancien état de l'Etat de Vaud avait une surface de 368'615 m². Le pointage moyen du critère "chemins" est de 48 points (17'632'999 points divisés par 368'615 m²) pour cet ancien état.
A l'emplacement des parcelles litigieuses, les anciennes parcelles avaient été taxées de la manière suivante:
parcelle surface points position du barème de la commission de classification
AE 3508 7607 m² 31 moyennes des positions 22.18 et 22.15 (un seul chemin avec accès aval par escalier, respectivement rampe, pointage possible entre 20 et 65)
AE 3511 5953 m² 19 position 22.18 (un seul chemin avec accès aval par une rampe, pointage possible entre 10 et 50)
AE 3527 489 m² 25 position 22.18 (un seul chemin avec accès aval par une rampe, pointage possible entre 10 et 50)
Tous ces pointages ont été effectués sur la base d'un plan où le nouveau chemin évoqué plus haut n'est pas figuré.
Dans le nouvel état, les parcelles restant au domaine privé de l'Etat ont une surface de 31'969 m². A l'endroit des parcelles litigieuses, l'une au moins des parcelles bordières du chemin appartient à un autre propriétaire. Quant au pointage du nouvel état pour les parcelles litigieuses, il est - de manière fractionnée pour la parcelle 419 - le suivant:
parcelle surface points position du barème de la commission de classification
NE 419 2500 m² 75 22.11 (un seul chemin contigu avec accès direct par l'aval (pointage possible de 60 à 75 points)
NE 419 3498 m² 60 22.11 (idem)
NE 420 5066 m² 100 20.01 (deux chemins contigus avec accès direct, pointage possible fixe de 100 points)
Lors de la liquidation de l'enquête, la commission de classification a accepté de séparer les parcelles du chapitre du recourant selon que le Bureau des autoroutes ou un autre service s'en occupe. Le montant mis à charge de ce dernier pour les avantages conférés par les chemins (essentiellement pour les parcelles 419 et 420) ascende à Fr. 39'900.-.
G. La commission centrale a tenu audience le 12 septembre 1988 en présence des représentants du syndicat et du recourant.
Saisi du dossier selon l'art. 62 LJPA, le Tribunal administratif, constatant que les assesseurs de la Commission centrale qui avaient siégé n'étaient pas parmi ses assesseurs, a délibéré à nouveau en se fondant sur l'instruction effectuée par la Commission centrale.
Considère en droit :
"Les propriétaires participent aux frais, déduction faite des subventions, proportionnellement aux avantages procurés à leurs fonds par les travaux collectifs et géométriques, suivant le tableau dressé par la commission de classification. La commission de classification peut répartir d'une manière distincte les frais provoqués par des travaux réalisés sans subventions."
Il n'est pas contesté que pour les parcelles qu'il détient de la même manière qu'un propriétaire privé, l'Etat peut être astreint à une participation aux frais calculée selon l'art. 44 LAF cité ci-dessus. C'est ce que précisait la jurisprudence de la Commission centrale des améliorations foncières, dont il n'y a pas lieu de s'écarter sur cette question de principe (prononcé Etat de Vaud c/ Syndicat AR 26A Villeneuve du 30 janvier 1984, RDAF 1985 p. 166). Il faut en effet distinguer nettement, en matière de répartition des frais, les rapports entre l'entreprise de grands travaux et le syndicat, régis par l'art. 96 LAF, des rapports entre les propriétaires et le syndicat, régis par l'art. 44 LAF; l'Etat peut cependant revêtir la qualité de propriétaire privé même s'il intervient par ailleurs au titre de l'entreprise de grands travaux.
Le Tribunal administratif constate que la position de la commission de classification est la seule logique malgré les apparences de bon sens du recours. En effet, dans le remaniement en corrélation avec de grands travaux au sens des art. 94 ss LAF, les frais d'étude et d'exécution des ouvrages collectifs sont, selon l'art 96 LAF, répartis entre le syndicat et l'entreprise de grands travaux - l'Etat en l'occurrence - en tenant compte de l'équipement dont bénéficient précédemment les terrains en cause. Les coefficients sont publiés, les frais restant à la charge du syndicat étant répartis conformément à l'art. 44 LAF. Il est certain que les aménagements provenant des travaux collectifs confèrent des avantages aux parcelles privées, mais la manière dont ces avantages sont pris en compte dans la répartition des frais ne diffère pas selon que les aménagements en cause ont été considérés comme devant être supportés par le syndicat ou par l'entreprise lors de la fixation des coefficients de participation. En d'autres termes, il importe peu qu'un avantage provienne d'un ouvrage lié à l'autoroute ou d'un ouvrage propre au syndicat: dans les deux cas, c'est le syndicat qui - ayant réglé compte de son côté avec l'entreprise de grands travaux - perçoit des propriétaires la participation prévue par l'art. 44 LAF.
En l'espèce, il n'est pas contesté que le chemin qui dessert les parcelles litigieuses a été inclus - quand bien même sa mise à l'enquête paraît avoir eu lieu dans les premiers mois d'existence du syndicat - dans une étape des travaux entièrement prise en charge par l'Etat, apparemment parce qu'il s'agissait d'une construction nécessaire non pas pour l'autoroute elle-même, mais pour faciliter l'acquisition par échange du terrain nécessaire à la construction de celle-ci. Cela ne signifie pas que l'avantage procuré par ce chemin ne puisse pas être pris en compte dans la répartition des frais. Il suffit pour s'en convaincre de constater que rien ne donnait à l'Etat l'assurance de retrouver les parcelles en cause dans le nouvel état attribué à son domaine privé et que si les parcelles avaient été attribuées à des tiers, ceux-ci auraient également été astreints à participer aux frais en fonction de la comparaison entre la desserte moyenne de leur ancien état et la desserte - meilleure par hypothèse - de chacune des nouvelles parcelles.
Si l'on voulait, comme le recourant le souhaite, tenir compte du fait qu'en somme, le propriétaire a amélioré lui-même l'accessibilité de ses parcelles, il faudrait que le pointage effectué pour apprécier la qualité de la desserte de l'ancien état tienne compte de la présence du chemin construit par le propriétaire. Toutefois, l'augmentation du pointage qui en aurait résulté pour les anciennes parcelles concernées n'aurait exercé qu'une influence insignifiante sur le pointage moyen déterminant pour la répartition des frais. En effet, le pointage moyen du critère "chemins", de 48 points pour le recourant, a été déterminé par division du total de 17'632'999 points par 368'615 m², représentant la totalité de la propriété originelle de l'Etat. Un accroissement du total de quelques centaines de points n'aurait pas modifié sensiblement le quotient obtenu.
Quand bien même le service recourant n'y fait aucune allusion, on notera qu'on ne parviendrait à tenir compte de manière déterminante du fait que l'Etat a doté ses parcelles d'un accès à ses frais qu'en procédant à une comparaison de l'ancien et du nouvel état après avoir isolé les parcelles litigieuses du reste de sa propriété. Il est vrai que dans le prononcé du 30 janvier 1984 déjà cité, la Commission centrale paraît avoir envisagé de ne prendre en compte, pour déterminer la participation de l'Etat, que les avantages procurés aux seules parcelles dites "excédentaires", ce qui désigne probablement celles qui subsistent hors de l'emprise de l'autoroute. On peut s'abstenir de réexaminer le bien-fondé de cette règle lorsqu'elle s'applique - comme dans le prononcé précité - à l'avantage du groupement des parcelles. En revanche, force est d'admettre que pour ce qui concerne les accès, il est impossible de déterminer par pointage - comme la commission de classification l'a fait en l'espèce - la qualité moyenne des accès de l'ancien état en ne considérant que les parcelles qui devraient ¿re considérées comme excédentaires, à l'exclusion de celles qui seraient absorbées par l'emprise de l'autoroute. En effet, la localisation des parcelles de l'ancien état- avant remaniement - est nécessairement sans rapport direct avec le tracé de l'autoroute et l'on ne saurait donc comment choisir celles des parcelles devant servir de point de comparaison avec le nouvel état. C'est donc à juste titre que la commission de classification a procédé à une estimation par pointage de l'accès de l'ensemble des anciennes parcelles et qu'elle a mis à la charge du service recourant une participation aux frais calculée par comparaison avec les parcelles attribuées au domaine privé de l'Etat.
Par ces motifs,
le Tribunal administratif
a r r ê t e :
I. Le recours est rejeté.
II. La décision de la commission de classification du Syndicat d'améliorations foncières AR 22 (Chardonne, Corseaux, Corsier et Jongny) du 15 mars 1988 est maintenue.
III. Les frais restent à la charge de l'Etat.
Lausanne, le 3 mars 1993
Au nom du Tribunal administratif :
Le président :
Le présent arrêt est notifié:
au Service des routes et des autoroutes, avenue de l'Université 3, 1014 Lausanne
à la commission de classification, par son secrétaire, le géomètre Joseph FRUND, Case postale, 1800 Vevey
au comité de direction, par M. Paul-Henri Forestier, 1803 Chardonne
Un copie en est communiquée au Service des améliorations foncières