TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 24 avril 2026
Composition
M. Alain Thévenaz, président; M. Bertrand Dutoit et Mme Christina Zoumboulakis, assesseurs; M. Quentin Ambrosini, greffier.
Recourante
A.________, à ********, représentée par Me Olivier BLOCH, avocat à Yverdon-les-Bains,
Autorité intimée
Municipalité d'Yverdon-les-Bains, à Yverdon-les-Bains, représentée par Me Feryel KILANI, avocate à Lausanne,
Opposants
B.________, à ********,
C.________, à ********,
D.________, à ********, tous deux représentés par Mes Radivoje STAMENKOVIC et Filip BANIC, avocats à Lausanne,
E.________, à ********,
F.________, à ********,
G.________, à ********,
H.________, à ********,
I.________, à ********,
J.________, à ********,
K.________, à ********,
L.________, à ********,
M.________, à ********,
N.________, à ********,
O.________, à ********,
P.________, à ********,
Q.________, à ********,
R.________, à ********,
S.________, à ********,
T.________, à ********,
U.________, à ********,
V.________, à ********,
W.________, à ********,
X.________, à ********,
Y.________, à ********,
Z.________, à ********,
AA.________, à ********,
AB.________, à ********, tous représentés par Me Yann JAILLET, avocat à Yverdon-les-Bains,
Propriétaire
AC.________, à ********.
Objet
permis de construire
Recours A.________ c/ décision de la Municipalité d'Yverdon-les-Bains du 26 mai 2025 refusant d'accorder un permis de construire portant sur la création d'un café/tea-room au rez-de-chaussée du bâtiment ECA no 4977, parcelle no 2540 (CAMAC no 237197)
Vu les faits suivants:
A. AC.________ est propriétaire de la parcelle no 2540 du registre foncier, sur le territoire de la commune d'Yverdon-les-Bains. Cette parcelle appartient à un secteur industriel, au nord de la ville, bordé au nord-est et au sud-est par des quartiers résidentiels. La parcelle no 2540 supporte un bâtiment industriel (ECA no 4977) comportant plusieurs locaux ("box") au rez-de-chaussée. L'un de ces locaux est loué par A., société dont le siège est à Yverdon-les-Bains et qui a pour but l'achat, la vente et l'importation de produits alimentaires et boissons, l'exploitation de commerces d'alimentation, d'établissements de vente à l'emporter et de restauration et toutes activités connexes. Elle est administrée par AD., associé-gérant président, et AE.________, associée-gérante.
La parcelle no 2540 est affectée en zone d’activités (secteur 2) selon le plan général d'affectation (PGA) de la commune d'Yverdon-les-Bains, adopté par le Conseil communal dans ses séances du 2 mars 2000 et du 5 avril 2001, et approuvé par le Département des infrastructures le 17 juin 2003. L'affectation de cette zone est définie dans le règlement du PGA (RPGA), adopté et approuvé en même temps que ce dernier.
B. A.________ exploite depuis plusieurs années une épicerie portugaise. Cette dernière est située en face du local qu'elle loue à AC., dans le bâtiment industriel ECA no 4180a sis sur la parcelle voisine no 2541. Cette épicerie est un magasin proposant des produits variés. A. y vend notamment des poulets grillés à l'emporter. Les nuisances sonores et olfactives liées à l'exploitation de cette épicerie ont suscité des plaintes de la part du voisinage.
C. Le 30 septembre 2024, A.________ a déposé, par l'intermédiaire de son architecte, une demande de permis de construire (CAMAC no 237197) pour la création d'un café tea-room dans le local qu’elle loue dans le bâtiment ECA no 4977, en face de son épicerie. Dans sa lettre accompagnant la demande, l'architecte décrivait le projet de la manière suivante:
"Le café tea-room sera la future affectation de ce local de 185 m2. La société A.________ exploite actuellement des locaux à la Rue Prés-du-Lac 30a (en face de ce "box") et a un local de production de pain et pâtisseries (à côté). Etant à l'étroit ils souhaitent créer un local spécifique à la vente et à la consommation des pâtisseries."
Le projet visait, concrètement, à changer l'affectation de la surface du local situé dans le bâtiment ECA no 4977, afin d'y aménager un café tea-room. L'établissement projeté était décrit, dans le questionnaire particulier (QP) no 11 – établi le 30 septembre 2024 et signé le 4 novembre 2024 par la gérance en charge du bâtiment et les propriétaires du fonds de commerce – comme un café-bar avec alcool, sans mets, ouvert sept jours sur sept de 6 heures 30 à 23 heures. Le projet prévoyait, d'après ce questionnaire, une installation de sonorisation (musique, TV). Dans le QP no 64, l'activité envisagée dans le "box" était décrite comme suit:
"La société "A.________" importe des spécialités alimentaires portugaises. Les activités les plus importantes sont le poulet grillé, le pain ainsi que les pâtisseries. La société produit actuellement son pain et ses pâtisseries. Le café tea-room servira pour la vente et la consommation de celles-ci."
D. Le dossier de la demande de permis de construire a été mis à l'enquête publique du 14 décembre 2024 au 12 janvier 2025. Durant ce délai, il a suscité de nombreuses oppositions, notamment celles de l'Association B.________ (opposante no 1), de C.________ et D.________ (opposants no 2), ainsi que de E., F., G., H., I., J., K.________ et L., M., N., O. et P., Q., R.________ et S., T. et U., V., W.________ et X., Y. et Z., AA. et AB.________ (opposants no 3). En substance, les opposants faisaient valoir que le projet de café tea-room n'était pas conforme à l'affectation de la zone et qu'il était de nature à générer des nuisances excessives pour le voisinage.
E. Par courriel du 23 décembre 2024, le service communal de l'urbanisme a informé l'architecte en charge du projet qu'il avait constaté que les travaux dont l'autorisation était requise semblaient avoir débuté. À la suite d'une vision locale, le 7 janvier 2025, le service précité a adressé à l'architecte un courriel qui a la teneur suivante:
"Suite à notre visite sur place, nous avons constaté que le local est déjà terminé et prêt à l'emploi. Nous souhaitons rappeler que réaliser les travaux avant l'obtention du permis n'est pas conforme aux procédures en vigueur, ce qui est regrettable.
Après discussion avec les propriétaires, et compte tenu du nombre d'oppositions reçues ainsi que de nos préoccupations, les horaires d'ouverture seront modifiés. Nous vous communiquerons des horaires que nous jugeons acceptables une fois notre évaluation interne finalisée.
Par ailleurs, lors de la visite, nous avons constaté que la sortie de ventilation extérieure n'est pas indiquée sur les plans ni visible sur la façade. Merci de bien vouloir mettre à jour vos documents en incluant le tracé des gaines de ventilation. Nous vous prions également de nous transmettre le formulaire d'attestation du respect des exigences de protection contre le bruit […]."
Le 23 janvier 2025, l'architecte en charge du projet a confirmé, à la demande de la Direction générale de l'environnement (DGE), que des activités de restauration étaient envisagées dans le local du bâtiment ECA no 4977, à savoir de la petite restauration froide, comme le service (sans préparation) de sandwichs, de croissants et de petits gâteaux, ainsi que de la petite restauration chaude (préparation de panini et de hot-dog). L'architecte précisait qu'il n'y aurait pas de service ni de préparation de mets chauds du type "repas, poulet grillé, etc".
F. Le 3 mars 2025, l'architecte a transmis de nouveaux plans et formulaires. Examinant les nouvelles pièces produites, la Police cantonale du commerce a adressé à l'architecte, le 11 mars 2025, un courriel qui a la teneur suivante:
"La catégorie d'établissement sélectionnée est "Café-bar". Or, si vous choisissez cette catégorie, vous ne pourrez pas servir de mets. Nous avons toutefois constaté dans votre dossier qu'une petite restauration sera proposée aux clients. Si tel est bien le cas, la catégorie de licence appropriée pour votre futur établissement serait "Café-restaurant"."
L'architecte a établi un (nouveau) QP no 11, signé par la gérance et les propriétaires du fonds de commerce le 24 mars 2025, indiquant que l'établissement correspondait à la catégorie café-restaurant avec alcool et mets, sept jours sur sept, de 6 heures 30 à 19 heures.
G. Le 24 mars 2025, le service communal de l'urbanisme a adressé à la requérante un courriel qui contient ce qui suit:
"[…] au vu de la situation actuelle (28 oppositions) et du non-respect de la procédure, la Police des constructions vous demande de retirer votre demande d'enquête et d'en soumettre une nouvelle avec un nouveau numéro CAMAC.
Il ne s'agit pas ici de la création d'un tea-room, mais bien de la mise en conformité d'un café avec petite restauration, les travaux ayant déjà été réalisés sans autorisation. Dans cette nouvelle demande, merci d'indiquer clairement si la vente d'alcool est prévue ou non. De plus, veuillez préciser les horaires d'ouverture souhaités. Une incohérence a été relevée à ce sujet: votre document mentionne une fermeture à 23h, alors que la propriétaire, qui a déposé le formulaire, a corrigé cette information à 19h. Assurez-vous que les horaires indiqués soient conformes à ce qui sera mis à l'enquête. […]"
Les services spécialisés de l'administration cantonale ont délivré leurs autorisations spéciales et préavis regroupés dans la synthèse no 237197 établie le 9 avril 2025 par la Centrale des autorisations en matière de construction (CAMAC).
Par décision du 26 mai 2025, la Municipalité d'Yverdon-les-Bains (ci-après: la municipalité) a refusé de délivrer le permis de construire requis. La municipalité reprochait à la requérante d'avoir modifié son projet en cours d'enquête publique, de sorte que les travaux – réalisés au demeurant sans autorisation – ne correspondaient plus au projet pour lequel une demande de permis de construire avait été déposée. Le café tea-room initialement envisagé était ainsi devenu un café-restaurant avec vente d'alcool non conforme à l'affectation de la zone.
H. Agissant le 30 juin 2025 par la voie du recours de droit administratif, A.________ demande à la Cour de droit administratif et public (CDAP) du Tribunal cantonal, principalement, de réformer la décision municipale en ce sens que le permis de construire requis (pour la création d'un café/tea-room [ch. II], respectivement d'un café/restaurant [ch. III]) est délivré. Subsidiairement, elle conclut à l'annulation de cette décision et au renvoi de la cause à l'autorité inférieure pour nouvelle décision dans le sens des considérants. A titre de mesures d'instruction, la recourante requiert notamment la tenue d'une inspection locale ainsi que l'audition de parties et de témoins.
Le 6 septembre 2025, l'opposante no 1 s'est déterminée sur le recours.
Dans sa réponse du 16 septembre 2025, la municipalité conclut au rejet du recours et à la confirmation de sa décision.
Le même jour, les opposants nos 2 et 3 ont répondu au recours en concluant à son rejet et à la confirmation de la décision attaquée.
Le 28 octobre 2025, la recourante a répliqué, persistant dans ses conclusions et sa demande d’inspection locale.
Le 1er décembre 2025, les opposants no 3 ont déposé des observations complémentaires, en confirmant leurs conclusions.
I. Le 27 janvier 2026, la CDAP a procédé à une inspection locale; l’Association B.________ a produit une lettre datée du 24 janvier 2026.
Les parties se sont déterminées sur le procès-verbal de l'inspection locale, la recourante par lettre du 13 février 2026. Elle y dénonce notamment un comportement contradictoire de l'autorité intimée et un abus de son pouvoir d'appréciation; elle requiert la production de documents relatifs à une dérogation accordée à un établissement public sis à la rue des Uttins, également en zone d’activités.
Considérant en droit:
La décision par laquelle la municipalité refuse de délivrer un permis de construire peut faire l'objet d'un recours de droit administratif au sens des art. 92 ss de la loi sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36). Déposé en temps utile (art. 95 LPA-VD), le recours respecte les exigences légales de motivation (art. 79 LPA-VD, applicable par renvoi de l'art. 99 LPA-VD). La recourante, destinataire d'une décision qui refuse de lui octroyer l'autorisation de construire requise, a manifestement la qualité pour recourir (art. 75 let. a LPA-VD, applicable par renvoi de l'art. 99 LPA-VD). Il y a donc lieu d'entrer en matière.
La recourante se plaint d'une violation de son droit d'être entendue. Elle reproche à l'autorité intimée d'avoir refusé son projet sans l'avoir préalablement interpellée quant sa nature, l'empêchant de ce fait de l'adapter.
Ce grief est manifestement mal fondé. La recourante a procédé à de nombreuses modifications de la demande de permis de construire, touchant aussi bien à la nature de l'ouvrage (café, tea-room, restaurant, etc.) qu'aux modalités d'exploitation (horaires, type de restauration, vente de boissons alcoolisées, service de repas chauds ou froids, diffusion de musique, etc.). Même au stade de l'inspection locale, les contours du projet demeuraient imprécis: la recourante a ainsi déclaré être "disposée à renoncer à la vente de boissons alcoolisées afin d'obtenir le permis de construire requis" (procès-verbal, p. 1). Or, selon la jurisprudence, le maître de l'ouvrage doit assumer les conséquences d'une requête d'autorisation de construire peu claire ou prêtant à confusion (CDAP AC.2024.0367 du 10 décembre 2025 consid. 2a et les références). Il lui incombe en particulier de soumettre un projet complet, cohérent et suffisamment déterminé, permettant aux autorités comme aux tiers d'apprécier la nature et la portée des travaux envisagés. Il n'appartient ainsi pas à la municipalité ou à la CDAP de déterminer à quelle solution maximaliste (vente d'alcool ou non, type de mets proposés, etc.) la recourante pourrait prétendre tout en respectant les règles de l'aménagement du territoire et de la police des constructions. Le dossier de la recourante contient des informations contradictoires sur des points importants de son projet, qui ne paraît pas entièrement stabilisé, y compris au stade du recours devant la CDAP. Face à ces incertitudes, on ne saurait faire reproche à la municipalité d’avoir refusé le permis de construire requis. Le recours doit déjà être rejeté pour cette raison.
Au fond, la recourante invoque une violation de l'art. 55 RPGA. Elle reproche à la municipalité d'avoir considéré que le projet litigieux n'était pas conforme à l'affectation de la zone d'activités.
a) Lorsque, statuant sur une demande d'autorisation de construire, l'autorité communale interprète son règlement en matière de police des constructions et apprécie les circonstances locales, elle bénéficie d'une liberté d'appréciation particulière, que l'instance cantonale de recours contrôle avec retenue (cf. art. 2 al. 3 de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire [LAT; RS 700]). Une autorité de recours ne peut ainsi pas choisir entre plusieurs solutions disponibles et appropriées ou remplacer une appréciation adéquate de la commune par sa propre appréciation. Elle ne doit cependant pas seulement intervenir lorsque l'appréciation de l'instance précédente est insoutenable, auquel cas l'étendue de son pouvoir d'examen s'apparenterait à un contrôle limité à l'arbitraire, ce qui serait contraire à l'art. 33 al. 3 let. b LAT. L'autorité de recours sanctionne l'appréciation communale lorsque celle-ci contrevient au droit supérieur, viole les principes constitutionnels d'égalité de traitement et de proportionnalité, voire lorsqu'une mesure d'aménagement paraît inappropriée à des intérêts qui dépassent la sphère communale (ATF 146 II 367 consid. 3.1.4; TF 1C_46/2024 du 19 mai 2025 consid. 2.2; 1C_105/2023 du 13 novembre 2023 consid. 2.1; CDAP AC.2023.0181 du 15 avril 2024 consid. 2a).
b) Le local dont le changement d'affectation est requis est situé en zone d'activités. La définition et la destination de cette zone sont réglées à l'art. 55 RPGA, libellé comme suit:
"1 Cette zone est destinée:
aux bâtiments et installations d'activités du secteur secondaire […];
à l'administration directement liée à l'une ou l'autre des destinations énumérées ci-dessus (tertiaire affilié);
aux logements de gardiennage ou de fonction intégrés aux bâtiments d'activités;
aux services de quartier.
[…]
3 Des bâtiments ou installations qui ne correspondent pas à la destination de la zone peuvent y être érigés ou aménagés à titre exceptionnel et à l'une des conditions suivantes:
ces ouvrages doivent répondre à un intérêt pour la collectivité;
ces ouvrages entraîneraient dans d'autres zones des inconvénients pour le voisinage."
Lors de l'inspection locale, les représentants de la municipalité ont précisé la pratique suivie par la commune en la matière. Ils ont indiqué que, de manière générale, l'implantation d'établissements permettant la consommation de boissons et de nourriture n'était pas admise dans la zone d'activités. Une dérogation fondée sur l'art. 55 al. 3 RPGA peut toutefois être accordée si l'une des deux conditions alternatives prévues est réalisée (soit l'existence d'un intérêt pour la collectivité, soit la présence d'inconvénients pour le voisinage dans d'autres zones). La municipalité examine chaque projet en fonction des circonstances concrètes. Le responsable de la police des constructions a ainsi précisé, lors de l'inspection locale, que l'autorité intimée avait autorisé, par le passé, des cours de danse ou des activités culturelles dans ce secteur, dès lors qu'ils ne généraient pas de nuisances pour les zones résidentielles avoisinantes.
c) Il y a d’abord lieu d’examiner si le projet est conforme à l’art. 55 al. 1 RPGA, soit s’il peut entrer dans la notion de "services de quartier", les autres destinations prévues à l’art. 55 al. 1 RPGA ne correspondant manifestement pas au projet litigieux.
Lors de l’inspection locale, la municipalité a précisé que cette notion de "services de quartier" visait des activités destinées à satisfaire les besoins quotidiens des personnes fréquentant la zone, en particulier des travailleurs, en leur offrant des prestations de proximité accessibles entre deux périodes de travail. En l’espèce, la municipalité a considéré que l’établissement de restauration projeté ne serait vraisemblablement pas fréquenté uniquement par les travailleurs du secteur, mais également par une clientèle provenant de zones plus éloignées, le projet ayant précisément pour objectif de fidéliser cette clientèle, y compris en début de soirée ou lors des week-ends.
Une telle interprétation de l’art. 55 al. 1 RPGA n’est pas contraire au droit, même si une autre lecture de la notion de "services de quartier" aurait pu être envisagée. Il n’appartient cependant pas à la CDAP de substituer sa propre appréciation à celle de l’autorité intimée dans un domaine relevant du droit communal, dans la mesure où l’interprétation retenue repose sur des motifs sérieux, pertinents et objectifs.
La zone d’activités est en effet prioritairement destinée à l’accueil d’activités du secteur secondaire, ainsi qu’aux fonctions qui leur sont directement liées ou qui répondent, de manière accessoire, aux besoins des personnes y travaillant. Dans ce contexte, la municipalité pouvait, sans abuser de son pouvoir d’appréciation et compte tenu de la retenue dont doit faire preuve la CDAP dans l’exercice de son contrôle, considérer que l’implantation d’un établissement de restauration n’est pas conforme à l’affectation de la zone d’activités. Par sa nature même, une telle activité tend en effet à attirer une clientèle large, non limitée aux travailleurs du secteur, et à générer une fréquentation autonome, indépendante des rythmes et des besoins propres à cette zone. Lors de l’inspection locale, les représentants de la municipalité ont d’ailleurs souligné que le seul bar admis en zone d’activités – à la rue des Uttins – l’avait été à titre dérogatoire, sur la base de l’art. 55 al. 3 RPGA, et non sur la base de l’art. 55 al. 1 RPGA, compte tenu de son éloignement des secteurs résidentiels, de sorte qu’il ne causait pas de nuisances au voisinage. Pour le surplus, la municipalité n’a pas admis d’activités de restauration dans la zone d’activités.
La municipalité a donc fait une application correcte de l’art. 55 al. 1 RPGA.
d) Il reste à déterminer si le projet pourrait faire l’objet d’une autorisation exceptionnelle délivrée sur la base de l’art. 55 al. 3 RPGA.
aa) S'agissant de l'intérêt pour la collectivité (art. 55 al. 3 1er tiret RPGA), l’ouverture d’un tea-room, d’un café ou d’un restaurant a pour but de satisfaire les besoins d’une clientèle privée; elle ne répond pas, en tous les cas directement, à un intérêt pour la collectivité. Une autorisation exceptionnelle basée sur l’art. 55 al. 3 1er tiret ne se justifie donc pas en l’espèce.
bb) Selon l’art. 55 al. 3 2ème tiret RPGA, une autorisation exceptionnelle peut être délivrée si le projet entraînerait dans d’autres zones des inconvénients pour le voisinage. En soi, l’exploitation d’un établissement public engendre des inconvénients pour le voisinage (allées et venues de clients, émissions de bruit, stationnement de véhicules, etc.). La municipalité a toutefois expliqué qu’elle n’a pas fait usage de l’art. 55 al. 3 2ème tiret RPGA en l’espèce, en raison de la proximité immédiate de zones résidentielles, au nord et à l’est. Ce raisonnement est convaincant. Si l’on peut comprendre que certains projets puissent exceptionnellement s’implanter en zone d’activités en raison des gênes qu’ils occasionnent ailleurs pour le voisinage, cet argument n’est plus pertinent lorsque l’endroit choisi se trouve à proximité immédiate de zones où la tranquillité doit être préservée, comme c’est le cas en l’espèce (zones résidentielles de villas et petits immeubles, au nord et à l’est). La situation du cas d’espèce est différente du projet réalisé à la rue des Uttins, où il n’y a pas de zone résidentielle à proximité de l’établissement public autorisé en zone d’activités. Il n’y a donc pas d’inégalité de traitement, la municipalité ayant traité différemment deux situations qui ne sont pas semblables.
La municipalité a donc fait une application correcte de l’art. 55 al. 3 RPGA.
b) Vu ce qui précède, il n'y a pas lieu d'accéder aux réquisitions d'instruction formées par la recourante. S'agissant d'une question juridique – celle de la (non-)conformité de l'ouvrage projeté à l'affectation de la zone –, on ne voit pas que l'audition de témoins serait susceptible de conduire à un résultat différent s'agissant du bien-fondé de la décision attaquée. La recourante a du reste pu s'exprimer à deux reprises par écrit et une fois oralement lors de l'inspection locale pour préciser la nature de l'ouvrage litigieux, ainsi que les conditions d'exploitation. Quant à la production des pièces relatives à une dérogation en lien avec un établissement de restauration à la rue des Uttins, la municipalité ne conteste pas l’avoir autorisé, à titre exceptionnel sur la base de l’art. 55 al. 3 RPGA. La production de ces documents n'est donc pas de nature à changer quoi que ce soit à l'appréciation du tribunal. La CDAP s'estime ainsi suffisamment renseignée pour statuer en toute connaissance de cause (sur l'appréciation anticipée des preuves, cf. ATF 145 I 167 consid. 4.1; 140 I 285 consid. 6.3.1; CDAP AC.2022.0148 du 9 juin 2023 consid. 2c).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision rendue le 26 mai 2025 par la Municipalité d'Yverdon-les-Bains est confirmée.
III. Un émolument de 3'000 (trois mille) francs est mis à la charge de la recourante A.________.
IV. Une indemnité de 2'500 (deux mille cinq cents) francs, à verser à la commune d'Yverdon-les-Bains à titre de dépens, est mise à la charge de la recourante A.________.
V. Une indemnité de 2'500 (deux mille cinq cents) francs, à verser à C.________ et C., solidairement entre eux, à titre de dépens, est mise à la charge de la recourante A..
VI. Une indemnité de 2'500 (deux mille cinq cents) francs, à verser à E., F., G., H., I., J., K.________ et L., M., N., O. et P., Q., R.________ et S., T. et U., V., W.________ et X., Y. et Z., AA. et AB., solidairement entre eux, à titre de dépens, est mise à la charge de la recourante A..
Lausanne, le 24 avril 2026
Le président: Le greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux participants à la procédure.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.