TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 11 février 2026
Composition
M. François Kart, président; M. André Jomini, juge; M. Emmanuel Vodoz, assesseur; Mme Nadia Egloff, greffière.
Recourants
A.________, à ********,
B.________, à ********, tous deux représentés par Me Nicolas PERRET, avocat à Nyon,
Autorité intimée
Municipalité de Senarclens, représentée par Me Luc PITTET, avocat à Lausanne.
Objet
permis de construire
Recours A.________ et consort c/ décision de la Municipalité de Senarclens du 12 mars 2025 relatif à la parcelle n° 221 (CAMAC 211148)
Vu les faits suivants:
A. A.________ et B.________ sont copropriétaires (copropriété simple) de la parcelle no 221 du registre foncier sur le territoire de la commune de Senarclens. Cette parcelle supporte un bâtiment d’habitation comprenant un logement. Depuis le 13 novembre 2024, elle est colloquée en zone d’habitation de très faible densité par le plan d’affectation communal approuvé par le Département des institutions, du territoire et du sport le 14 octobre 2024 et entré en vigueur le 13 novembre 2024. Auparavant, elle était colloquée en zone de villas par le plan d’affectation et la police des constructions approuvé le 10 septembre 1993.
B. Le 13 avril 2021, A.________ et B.________ ont obtenu un permis pour la construction de trois dépendances, soit une pergola, un couvert à voitures et un couvert pour cuisine d’été (permis de construire no 2021/01). En l’état, seuls le couvert à voitures et le couvert pour cuisine d’été ont été construits.
C. Au mois de février 2022, A.________ et B.________ ont déposé une demande d’autorisation de construire complémentaire afin de réaliser une piscine à débordement avec local technique et bassin de rétention. Dans un courrier du 30 mai 2022, la Municipalité de Senarclens (ci-après: la municipalité) a notamment attiré leur attention sur le fait que le projet serait examiné au regard des deux règlements (RPACom et RPGA) et sur le fait que le nombre de dépendances ne pouvait pas être supérieur à quatre.
Le projet a été soumis à l’enquête publique du 29 novembre 2023 au 28 décembre 2023. Il a suscité une observation et une opposition.
Dans un courrier du 11 septembre 2024, la municipalité a pour la première fois attiré l’attention des constructeurs sur le nouvel art. 37 al. 5 du règlement du plan d’affectation communal (RPACom), qui ne permet que deux dépendances sur les parcelles de moins de 1200 m2 ne comportant qu’un logement.
D. Par décision du 12 mars 2025, la municipalité a refusé de délivrer le permis de construire. Elle indiquait que, vu le nombre de dépendances présentes sur la parcelle, la construction de la piscine se heurtait à l’art. 37 al. 5 RPACom. Elle précisait ne pas vouloir octroyer de dérogation en relevant notamment que l’intérêt public à l’application correcte et stricte du nouveau RPACom, fraîchement entré en vigueur, était particulièrement important.
E. Par acte du 14 avril 2025, A.________ et B.________ (ci-après: les recourants) ont déposé un recours auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) contre la décision municipale du 12 mars 2025. Ils concluent principalement à son annulation, à la levée des oppositions et à l’octroi de l’autorisation de construire. Subsidiairement, ils concluent à son annulation et au renvoi du dossier à l’autorité communale pour qu’elle statue dans le sens des considérants de l’arrêt à rendre.
La municipalité a déposé sa réponse le 19 juin 2025. Elle conclut au rejet du recours.
Les recourants ont déposé des observations complémentaires le 19 septembre 2025.
La municipalité a déposé des observations complémentaires le 21 octobre 2025.
Considérant en droit:
Les recourants requièrent la tenue d'une inspection locale.
a) Le droit d’être entendu tel que garanti par l’art. 29 al. 2 de la Constitution fédérale du 18 avril 1999 de la Confédération suisse (Cst.; RS 101) comprend le droit pour l’intéressé de s’expliquer avant qu’une décision ne soit prise à son détriment, celui de fournir des preuves quant aux faits de nature à influer sur le sort de la décision, celui d’avoir accès au dossier, de participer à l’administration des preuves essentielles et de se déterminer sur son résultat lorsque cela est de nature à influer sur la décision à rendre (ATF 137 II 266 consid. 3.2; 137 IV 33 consid. 9.2; 136 I 265 consid. 3.2 et les références citées). En particulier, le droit de faire administrer les preuves suppose notamment que le fait à prouver soit pertinent et que le moyen de preuve proposé soit apte et nécessaire à prouver ce fait. L’autorité peut donc mettre un terme à l’instruction lorsque les preuves administrées lui ont permis de forger sa conviction et que, procédant d’une manière non arbitraire à une appréciation anticipée des preuves proposées, elle a la certitude qu’elles ne pourraient pas l’amener à modifier sa décision (ATF 140 I 285 consid. 6.3.1; 136 I 229 consid. 5.3; 134 I 140 consid. 5.3.1; 130 II 425 consid. 2.1 et les références citées). La procédure administrative est en principe écrite (art. 27 al. 1 LPA-VD). Toutefois, lorsque les besoins de l'instruction l'exigent, le tribunal peut tenir une audience (art. 27 al. 2 LPA-VD) et recourir à une inspection locale (art. 29 al. 1 let. b LPA-VD).
b) En l’espèce, le dossier ne soulève aucune question pour laquelle une vision locale pourrait être utile. Il s’agit en effet essentiellement de de se prononcer sur la question de l’application du principe de la bonne foi et sur la faculté d’octroyer une dérogation. Ces questions peuvent être tranchées sur la base du dossier. Dès lors, par appréciation anticipée des preuves, le tribunal s’estime en mesure de statuer en connaissance de cause et renoncera à une vision locale, sans qu’il n’en résulte une violation du droit des parties d’être entendues (cf. dans le même sens CDAP GE.2016.0202 du 30 avril 2018 consid. 2; AC.2017.0190 du 3 janvier 2018 consid. 2 et les références).
Les recourants font valoir que la demande d’autorisation de construire complémentaire litigieuse s’inscrit dans la suite de la demande d’autorisation de construire principale déposée en 2020. Ils soutiennent qu’on doit par conséquent examiner le projet exclusivement au regard du RPGA en vigueur à l’époque.
Nonobstant la qualification d’"autorisation de construire complémentaire", le projet sur lequel la municipalité s’est prononcée dans la décision attaquée concerne une construction nouvelle, clairement distincte des constructions autorisées par le permis de construire no 2021/01. C’est par conséquent à juste titre que la municipalité a appliqué le droit en vigueur au moment où elle a statué, soit le RPACom.
Les recourants ne contestent pas que leur parcelle supporte actuellement deux dépendances. Ils ne semblent également pas contester qu’il s’agit du nombre maximal autorisé par l’art. 37 al. 5 RPACom pour les parcelles de moins de 1200 m2 comportant un seul logement. Dès lors que leur parcelle a une surface de 1090 m2, ils font toutefois valoir qu’on devrait faire application de la disposition relative aux parcelles à partir de 1200 m2, qui permet la réalisation de six dépendances. Ils relèvent également que leur maison comporte deux entrées distinctes et pourrait comporter deux logements.
L’art. 37 al. 5 RPACom prévoit que le nombre de dépendances sera au maximum de deux par logement ou entreprise et quatre au total pour les parcelles de moins de 1200 m2 et six pour les parcelles plus grandes.
En l’occurrence, dès lors que la parcelle des recourants a une surface 1090 m2, on ne saurait reprocher à la municipalité de s’être fondée sur le texte clair de l’art. 37 al. 5 RPAcom et de lui avoir appliqué le régime relatif aux parcelles de moins de 1200 m2. De même, pour ce qui est du nombre de logements, n’est pas critiquable le fait d’avoir pris en considération la situation existante au moment où la décision a été rendue, soit un logement.
Les recourants relèvent que, après le dépôt de la demande de permis de construire complémentaire, ils ont toujours été en contact avec la municipalité, soit directement soit par l’intermédiaire de leur architecte, et qu’on ne leur a jamais laissé entrevoir la possibilité que l’autorisation de construire soit refusée. Ils relèvent que, à la demande de la municipalité, ils ont modifié plusieurs fois les plans pour que le projet soit réglementaire et qu’ils ont transmis toutes les informations requises. Ils invoquent une violation du principe de la bonne foi.
a) Le principe de la bonne foi (art. 5 al. 3 Cst.) implique notamment que les organes de l'Etat s'abstiennent d'adopter un comportement contradictoire ou abusif (ATF 136 I 254 consid. 5.2). De ce principe général découle notamment le droit fondamental du particulier à la protection de sa bonne foi dans les relations avec l'Etat, consacré à l'art. 9 in fine Cst. (ATF 138 I 49 consid. 8.3.1). Le citoyen est ainsi protégé dans la confiance légitime qu'il met dans les assurances reçues de l'autorité, lorsqu'il a réglé sa conduite d'après des décisions, des déclarations ou un comportement déterminé de celles-ci (ATF 143 V 95 consid. 3.6).
Dans la procédure de permis de construire (art. 103 ss de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions [LATC; BLV 700.11]), il n'est pas prévu que la municipalité se prononce, sous la forme de préavis ou autres, avant l'issue de la procédure administrative, soit avant le dépôt de la demande formelle de permis (art. 108 LATC) et avant l'enquête publique (art. 109 LATC). L'enquête publique est destinée d'une part à porter à la connaissance de tous les intéressés, propriétaires voisins, associations à but idéal ou autres, les projets de constructions au sens large du terme, y compris les démolitions et modifications d'affectation d'un fonds ou d'un bâtiment qui pourraient les toucher dans leurs intérêts afin de garantir leur droit d'être entendus. D'autre part, l’enquête publique doit permettre à l'autorité d'examiner si le projet est conforme aux dispositions légales et réglementaires ainsi qu'aux plans d'affectation légalisés ou en voie d'élaboration, en tenant compte des éventuelles interventions de tiers intéressés ou des autorités cantonales, le cas échéant, de fixer les conditions nécessaires au respect de ces dispositions (CDAP AC.2023.0133 du 15 mars 2024 consid. 4b; AC.2021.0041 du 14 avril 2022 consid. 3a/bb; AC.2021.0078 du 26 janvier 2022 consid. 3b; AC.2020.0181 du 1er décembre 2020 consid. 3a). Ainsi, ce n'est que sur la base d'un dossier complet – donc avec les oppositions et observations – que la municipalité est en mesure de statuer (CDAP AC.2021.0138 du 28 octobre 2022 consid. 9a et la référence citée). Dans ces circonstances, il a déjà été retenu par la jurisprudence qu'un préavis de la municipalité elle-même, ou d'un membre de cette autorité, donné avant la mise à l'enquête publique du projet, pourrait difficilement lier l'autorité étant donné qu'elle n'est pas censée se prononcer sur la base d'un dossier incomplet, sans avoir au préalable pris connaissance des éventuelles oppositions et, s'il y a lieu, des décisions ou observations d'autres autorités compétentes (CDAP AC.2023.0133 précité consid. 4b; AC.2018.0179 du 17 décembre 2018 consid. 3; AC.2016.0143 du 21 novembre 2016 consid. 4). Dans le domaine du droit public des constructions, les indications favorables données par l'autorité au seul propriétaire ne peuvent ainsi pas être opposées aux tiers qui s'en prennent à l'octroi d'une autorisation de construire. Le maître de l'ouvrage doit en effet savoir qu'une construction est en principe soumise à l'enquête publique et qu'il ne peut pas penser de bonne foi qu'une indication ou un renseignement de l'autorité implique une décision par anticipation. Ainsi, lorsque la loi institue comme en l'espèce une possibilité d'opposition, il n'y a plus de place pour les assurances qui seraient données hors de la procédure prescrite et qui excluraient cette protection juridique (ATF 117 Ia 385 consid. 3e; TF 1C_237/2023 du 3 avril 2024 consid. 4.1).
b) Dans le cas d’espèce, il ne ressort pas du dossier que, avant la mise à l’enquête publique du projet, la municipalité aurait donné des assurances formelles que le permis allait être délivré. Tout au plus peut-on déduire des pièces du dossier que la municipalité semble avoir considéré initialement que la réalisation de quatre dépendances était possible, ce qui est toutefois contraire à l’art. 37 al. 5 RPACom. De fait, tout indique que ce n’est qu’après l’enquête publique que la municipalité a procédé à un examen attentif de la réglementarité du projet, examen qui a notamment porté sur le nouvel art. 37 al. 5 RPACom et le nombre maximal de dépendances que cette disposition autorise. Elle a alors réalisé que le projet posait problème à cet égard, ce que son examen superficiel de la situation juridique réalisé jusque-là ne lui avait apparemment pas permis de constater. Sur ce point, on relèvera qu’il apparaît cohérent et conforme à la jurisprudence que l’autorité communale attende d’avoir en main un dossier complet, comprenant notamment les oppositions et la synthèse CAMAC, pour procéder à une analyse fine de la réglementarité d’un projet, analyse qui peut aboutir au refus du permis de construire. Il peut ainsi arriver qu’une municipalité envisage initialement de délivrer un permis de construire et donne au constructeur des indications dans ce sens puis change d’avis sur la base d’une analyse juridique plus approfondie (faite par exemple avec l’aide d’un conseil) et refuse finalement de délivrer le permis de construire. Cette possibilité est inhérente à la procédure de permis de construite telle que prévue en droit vaudois. On ne saurait y voir une violation du principe de la bonne foi.
Les recourants soutiennent qu’une dérogation aurait dû être octroyée.
a) aa) Le droit cantonal règle les conditions pour les dérogations dans la zone à bâtir, l'art. 85 al. 1 LATC énonçant le principe suivant:
"Dans la mesure où le règlement communal le prévoit, des dérogations aux plans et à la réglementation y afférente peuvent être accordées par la municipalité pour autant que des motifs d'intérêt public ou des circonstances objectives le justifient. L'octroi de dérogations ne doit pas porter atteinte à un autre intérêt public ou à des intérêts prépondérants de tiers."
La Commune de Senarclens a fait usage de cette faculté à l'art. 105 RPACom, qui prévoit que la Municipalité peut accorder des dérogations aux règles constructives du règlement dans les limites fixées par la législation cantonale.
bb) Selon la jurisprudence, les dispositions dérogatoires ne doivent pas nécessairement être interprétées de manière restrictive, mais selon les méthodes d'interprétation ordinaires. Une dérogation importante peut ainsi se révéler indispensable pour éviter les effets rigoureux de la règlementation ordinaire. Dans tous les cas, la dérogation doit servir la loi ou, à tout le moins, les objectifs recherchés par celle-ci: l'autorisation exceptionnelle doit permettre d'adopter une solution reflétant l'intention présumée du législateur s'il avait été confronté au cas particulier. L'octroi d'une dérogation suppose une situation exceptionnelle et ne saurait devenir la règle, à défaut de quoi l'autorité compétente pour délivrer des permis de construire se substituerait au législateur cantonal ou communal par le biais de sa pratique dérogatoire. Il implique une pesée entre les intérêts publics et privés de tiers au respect des dispositions dont il s'agirait de s'écarter et les intérêts du propriétaire à l'octroi d'une dérogation (TF 1C_452/2020 du 21 octobre 2021 consid. 4.3, et les références citées; voir aussi CDAP AC.2021.0243 du 2 juin 2021 consid. 2; AC.2020.0350 du 2 juin 2021 consid. 2d; AC.2020.0121 du 7 janvier 2021 consid. 2d et les références citées; AC.2018.0414 du 16 juillet 2019 consid. 8b, concernant une dérogation à la distance entre bâtiments sur une même parcelle en lien avec un complexe scolaire et où l'octroi de la dérogation avait été validée). Les raisons purement économiques ou l'intention d'atteindre la meilleure solution architecturale, ou encore une utilisation optimale du terrain, ne suffisent pas à elles seules à conduire à l'octroi d'une dérogation (CDAP AC.2020.0350 du 2 juin 2021 consid. 2d; AC.2020.0121 du 7 janvier 2021 consid. 2d et les réf.cit.).
Confrontée à l'octroi ou au refus d'une dérogation, l’autorité de recours se limite à sanctionner un abus ou un excès dans le pouvoir d'appréciation de la municipalité (CDAP AC.2021.0243 précité consid. 2; AC.2018.0091 du 5 décembre 2018 consid. 3c).
b) En l'espèce, on ne saurait considérer que la municipalité a abusé de son pouvoir d’appréciation en refusant la dérogation requise. On ne voit pas en effet quel intérêt public ou quelle circonstance objective justifierait de renoncer à appliquer une disposition réglementaire claire, récemment entrée en vigueur. A cet égard, la municipalité relève à juste titre qu’il existe un intérêt public important à ce que le nouveau RPACom fraîchement entré en vigueur soit appliqué de manière correcte et stricte, ceci d’autant plus qu’il s’agit du premier cas d’application de cette nouvelle disposition.
On relèvera encore que le fait que les recourants aient déjà engagé des frais importants ne saurait imposer l’octroi d’une dérogation dès lors que, selon la jurisprudence du Tribunal fédéral rappelée ci-dessus, des raisons purement économiques ne suffisent pas (TF 1C_447/2020 du 5 juillet 2021 consid. 3.1).
A titre subsidiaire, les recourants font valoir qu’ils sont prêts à renoncer à la construction de la pergola autorisée par le permis de construire no 2021/01 pour permettre la construction de la piscine.
Le permis de construire no 2021/01 autorise uniquement la réalisation d’une pergola, d’un couvert à voitures et d’un couvert pour cuisine d’été. Il ne saurait par conséquent permettre la construction de la piscine litigieuse. Le fait que les recourants indiquent être prêts à renoncer à la pergola n’y change rien.
Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours et à la confirmation de la décision attaquée. Succombant, les recourants supporteront les frais de la cause. Ils verseront en outre des dépens à la Commune de Senarclens qui a procédé par l'intermédiaire d'un mandataire professionnel (art. 49, 55, 91 et 99 LPA-VD).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision de la Municipalité de Senarclens du 12 mars 2025 est confirmée.
III. Un émolument de 2'000 (deux mille) francs est mis à la charge de A.________ et B.________, débiteurs solidaires.
IV. A.________ et B.________, débiteurs solidaires, verseront une indemnité de 2'000 (deux mille) francs à la Commune de Senarclens à titre de dépens.
Lausanne, le 11 février 2026
Le président: La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux participants à la procédure.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.