TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 1er juillet 2025
Composition
Recourantes
A.________, à ********,
B.________, à ********, toutes deux représentées par Me Albert J. GRAF, avocat à Nyon,
Autorité intimée
Direction générale du territoire et du logement (DGTL), à Lausanne,
Autorité concernée
Municipalité de Crans, à Crans.
Objet
Remise en état
Recours A.________ et B.________ c/ décision de la Direction générale du territoire et du logement du 14 février 2025 ordonnant l'arrêt immédiat des travaux sur la parcelle no 1 de Crans.
Vu les faits suivants:
A. A.________ est propriétaire de la parcelle no 1 du registre foncier, sur le territoire de la commune de Crans, le long de la route de Crassier. Cette parcelle de 39'551 m2 supporte plusieurs bâtiments, parmi lesquels l'EMS ********, exploité par la société B., dont A. est administratrice avec C.________.
La parcelle no 1 est affectée en zone agricole protégée d'après le plan général d'affectation (PGA) de la commune de Crans, adopté par le Conseil communal le 26 juin 2017, approuvé par le Département du territoire et de l'environnement le 14 décembre 2017 et mis en vigueur le 4 décembre 2018. Une partie de la parcelle no 1 appartient aux surfaces d'assolement (SDA). L'autre partie est dans l'aire forestière.
B. La parcelle no 1 fait l'objet d'un contentieux administratif en lien avec la réalisation de travaux qui auraient été exécutés sans droit et/ou en violation de plusieurs permis de construire successifs. Par lettre du 14 novembre 2023, la Direction générale du territoire et du logement (DGTL) a demandé à A.________ de se déterminer à ce sujet. Le 5 décembre 2023, le service cantonal lui a remis son dossier par voie électronique.
Le 29 février 2024, la propriétaire, assistée d'une avocate, s'est déterminée sur la lettre de la DGTL. Elle faisait valoir, en substance, que les travaux exécutés sur la parcelle no 1 étaient conformes aux autorisations de construire délivrées et dénonçait "l'acharnement" de la Municipalité de Crans (ci-après: la municipalité) à son égard.
C. Dans le cadre de l'instruction du dossier, la DGTL a ordonné la tenue d'une inspection locale sur la parcelle no 1, prévue le 12 février 2025. Par lettre du 6 février 2025, A.________ s'est opposée à cette mesure d'instruction en faisant valoir "qu'il n'exist[ait] aucune motivation permettant de comprendre [son] bien-fondé". Cette dernière voulait préalablement consulter le dossier, s'agissant en particulier des dénonciations qui s'y trouvaient, et demandait la récusation du syndic de Crans et de la secrétaire municipale.
Le 10 février 2025, la DGTL a adressé à l'intéressée "les nouvelles pièces [du dossier]par rapport[aux]précédents envois des 5 décembre 2023 et 16 janvier 2024". Le même jour, la propriétaire a déclaré qu'elle continuait de s'opposer à la tenue de l'inspection locale, au motif que le dossier remis était lacunaire et que, dans la mesure où il ne lui était parvenu que deux jours avant la mesure d'instruction, elle n'avait pas la possibilité d'en prendre suffisamment connaissance. Par lettre du même jour, la DGTL a fait savoir à A.________ que l'inspection locale serait maintenue.
D. Le 11 février 2025, le syndic et la secrétaire municipale se sont récusés.
E. Le 12 février 2025, la DGTL n'a pas pu procéder à l'inspection locale, les représentants de la propriétaire lui refusant l'accès à sa propriété. Le 14 février 2025, A.________ a justifié ce refus par la violation de ses droits procéduraux, en reprochant à la DGTL "[l]a transmission de quelques pièces d'un dossier manifestement incomplet et caviardé".
Par décision du 14 février 2025, la DGTL a prononcé l'arrêt des travaux sur la parcelle no 1 (ch. III), en levant l'effet suspensif à un éventuel recours (ch. VI). La DGTL a en outre demandé des compléments dans le cadre de l'instruction de la cause au fond (ch. IV).
F. Agissant ensemble le 18 mars 2025 par la voie du recours de droit administratif, A.________ et B.________ demandent à la Cour de droit administratif et public (CDAP) du Tribunal cantonal de constater la nullité de la décision du 14 février 2025, subsidiairement de l'annuler. À titre préalable, les recourantes requièrent notamment la restitution de l'effet suspensif.
La municipalité et la DGTL se sont déterminées sur le recours les 28 et 31 mars 2025, concluant à son rejet.
Le 28 mai 2025, les recourantes ont déposé des observations complémentaires, persistant dans leurs conclusions.
Considérant en droit:
Déposé en temps utile (art. 95 de la loi sur la procédure administrative [LPA-VD; BLV 173.36]), le recours satisfait en outre aux exigences formelles de recevabilité (en particulier art. 79 LPA-VD, applicable par renvoi de l'art. 99 LPA-VD). Les recourantes, destinataires de la décision attaquée, ont manifestement la qualité pour recourir (art. 75 let. a LPA-VD, applicable par renvoi de l'art. 99 LPA-VD). Il y a donc lieu d'entrer en matière.
Les recourantes invoquent d'abord une violation de leur droit d'être entendues, en reprochant à la DGTL de ne pas leur avoir permis de consulter le dossier.
Ce grief est manifestement mal fondé. Le dossier de l'autorité intimée a été remis aux recourantes au moins à deux reprises depuis décembre 2023: un dossier complet leur a été transmis par voie électronique le 5 décembre 2023, puis les pièces complémentaires nouvelles leur ont été adressées, à leur demande, le 10 février 2025. Si les dernières pièces ne sont parvenues aux recourantes que deux jours avant l'inspection locale (fixée au 12 février 2025), on ne conçoit pas que ce court délai les aurait empêchées de préparer convenablement l'audience, le dossier – dont l'essentiel leur avait du reste déjà été communiqué – n'étant pas particulièrement volumineux. Les recourantes perdent en outre de vue que l'inspection locale ordonnée par la DGTL n'est qu'une mesure d'instruction – parmi d'autres – permettant à l'autorité d'établir les faits pour statuer. Elles conservaient la faculté de se déterminer sur le dossier et sur le procès-verbal de l'inspection locale ultérieurement. Il n'y a là aucune violation de leur droit d'être entendues. Par ailleurs, s'agissant d'un dossier en cours d'instruction, il est évident qu'il présente un caractère incomplet.
Au fond, les recourantes contestent l'ordre d'arrêt des travaux.
a) La suspension des travaux dont l'exécution n'est pas conforme aux plans approuvés, aux prescriptions légales et réglementaires ou autres règles de l'art de construire est régie par l'art. 127 LATC. S'agissant de travaux qui n'ont pas été autorisés à l'issue d'une procédure de permis de construire, c'est l'art. 105 LATC qui s'applique. Aux termes de l'al. 1 de cette disposition, la municipalité, à son défaut le département, est en droit de faire suspendre et, le cas échéant, supprimer ou modifier, aux frais du propriétaire, tous travaux qui ne sont pas conformes aux prescriptions légales et réglementaires. La suspension est en quelque sorte une décision de mesures provisionnelles et l'autorité doit la prendre avant que l'avancement des travaux n'ait créé un état de fait irréversible ou sur lequel on ne pourrait revenir qu'à grands frais. Elle n'a pas à examiner dès l'abord, en détail, si les travaux en cause sont ou non réglementaires; un examen rapide suffit (CDAP AC.2021.0177 du 6 septembre 2021 consid. 3a).
b) Dans le cas présent, la DGTL a constaté, sur la base des pièces figurant au dossier et de prises de vue aérienne, que des travaux semblaient avoir été réalisés sans droit et/ou en violation de permis de construire sur la parcelle no 1. Elle a initié une procédure administrative, dans le cadre de laquelle elle a ordonné la tenue d'une inspection locale (cf. art. 29 al. 1 let. b LPA-VD), afin de définir plus précisément la nature des travaux entrepris sur la parcelle no 1. Les recourantes se sont toutefois opposées à cette mesure d'instruction, de sorte qu'elle n'a pas pu être mise en œuvre. L'autorité intimée a dès lors statué en l'état du dossier, conformément à la règle de l'art. 30 al. 2 LPA-VD. Or, il ressort de ce dossier que des travaux d'une certaine importance ont été exécutés sur la parcelle no 1, sans qu'il ne soit possible de dire s'ils ont été autorisés. Des photographies montrent en particulier des travaux d'excavation de terres, la présence de nombreux véhicules automobiles qui stationnent sur l'espace décapé, l'entrepôt d'une voiture et d'un navire, la présence d'un nouvel escalier extérieur, couvert d'un appentis, menant à une cave existante, potentiellement en vue de la création d'un nouveau logement, etc. En l'état, au stade de la vraisemblance, le dossier permet de conclure à la présence de travaux en cours et d'aménagements réalisés à tout le moins en partie sans droit en zone agricole, le dernier permis de construire délivré l'ayant été le 20 janvier 2011 pour des travaux de transformations intérieures (permis d'habiter établi le 17 juillet 2011; dossier n° CAMAC 109102). L'ordre d'arrêt des travaux est ainsi entièrement justifié.
c) Les critiques des recourantes ne permettent pas d'aboutir à un autre résultat. La compétence de la DGTL d'ordonner l'arrêt de travaux, s'agissant d'interventions sans droit en zone agricole, n'est pas contestable (art. 25 al. 2 LAT, 105 al. 1 LATC); c'est en effet à l'autorité cantonale qu'il appartient de statuer sur le sort des aménagements réalisés hors de la zone à bâtir (cf., par exemple, CDAP AC.2021.0188 du 16 décembre 2021 consid. 1a et réf. citées). Les recourantes sont au demeurant mal venues de reprocher à la DGTL un établissement des faits lacunaire ou une instruction insuffisante, vu l'absence de collaboration regrettable dont elles ont fait preuve dans cette affaire. En ce qui concerne la proportionnalité (au sens strict), l'intérêt privé des recourantes à obtenir l'annulation de l'ordre d'arrêt des travaux ne saurait l'emporter sur l'intérêt public, particulièrement important en l'espèce, lié au respect de la loi et à la séparation de l'espace bâti et non bâti. Les recourantes n'expliquent au demeurant pas en quoi leurs travaux – dont elles n'exposent toujours pas la nature – auraient créé une situation de fait irréversible, sur laquelle on ne pourrait pas revenir en raison notamment du temps écoulé. Il n'apparaît à ce stade pas que tel serait le cas.
Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours, entièrement mal fondé. Cela entraîne la confirmation de la décision attaquée. La requête de restitution de l'effet suspensif est désormais sans objet, un arrêt sur le fond étant rendu dans le cadre de la présente cause. Un émolument judiciaire sera mis à la charge des recourantes, qui succombent (art. 49 LPA-VD). Vu l'issue de la cause, il n'y a pas lieu d'allouer des dépens (art. 55 LPA-VD a contrario).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision rendue le 14 février 2025 par la Direction générale du territoire et du logement (DGTL) est confirmée.
III. Un émolument judiciaire de 2'000 (deux mille) francs est mis à la charge des recourantes A.________ et B.________, solidairement entre elles.
IV. Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 1er juillet 2025
Le président: Le greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux participants à la procédure, ainsi qu'à l'Office fédéral du développement territorial (ARE).
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.