TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 9 juillet 2025
Composition
M. Alain Thévenaz, président; M. Philippe Grandgirard et M. Jean-Claude Pierrehumbert, assesseurs; M. Quentin Ambrosini, greffier.
Recourants
A.________, à ********,
B.________, à ********, tous deux représentés par Me Benoît BOVAY, avocat à Lausanne,
Autorités intimées
Municipalité de Begnins, à Begnins,
Direction générale du territoire et du logement (DGTL), à Lausanne.
Objet
permis de construire
Recours A.________ et consort c/ décisions de la Municipalité de Begnins du 29 janvier 2025 et de la DGTL du 6 janvier 2025 refusant le permis de construire un escalier reliant la salle à manger à un jardin-terrasse sur la parcelle no 723 à Begnins (hors zone à bâtir).
Vu les faits suivants:
A. A.________ et B.________ sont copropriétaires depuis 2000 de la parcelle no 723 du registre foncier, sur le territoire de la commune de Begnins. D'une surface de 6'969 m2, cette parcelle en forme allongée est enserrée entre la route de Burtigny qui la borde sur sa longueur au sud, et un talus abrupt planté d'un cordon boisé au nord. La parcelle no 723 est située sur les hauts de la commune de Begnins, à l'écart du noyau villageois. Elle supporte plusieurs ouvrages, notamment le bâtiment d'habitation principal (ECA no 462), construit vers 1942, un bâtiment d'habitation secondaire (ECA no 466) autrefois destiné aux gardiens de la propriété, le garage et un hangar.
La parcelle no 723 est classée en zone agricole selon le plan des zones de la commune de Begnins, adopté par le Conseil communal dans ses séances des 7 et 14 juin 1983, et approuvé par le Conseil d'Etat le 19 décembre 1984. A l'ouest, elle est partiellement intégrée dans l'aire forestière.
B. Dès 2021, plusieurs échanges ont eu lieu entre les copropriétaires et les autorités cantonales et communales concernant un projet de transformation d'une fenêtre située en façade ouest du bâtiment ECA no 462 en porte-fenêtre, ainsi que la création d'un escalier extérieur composé de quelques marches, reliant la salle à manger au jardin attenant. Ce projet a fait l'objet de préavis défavorables émis par la Direction générale du territoire et du logement (DGTL) les 30 novembre 2021 et 12 janvier 2023. Dans ses préavis, la DGTL a en substance relevé que le projet impliquait une modification de l'aspect extérieur du bâtiment, notamment par la suppression du contre-cœur de la fenêtre et l'installation d'un escalier métallique accolé à la façade. Si la transformation de la fenêtre en porte-fenêtre pouvait être considérée comme admissible, le service cantonal a estimé en revanche que l'ajout d'un escalier métallique portait atteinte à l'identité du bâtiment.
C. À la suite de ces préavis négatifs, A.________ et B.________ ont requis et obtenu une autorisation spéciale de la DGTL visant le seul agrandissement d'une fenêtre en porte-fenêtre sur la façade ouest de la maison d'habitation. Le permis de construire a été établi le 25 juillet 2024 (CAMAC no 227929).
D. Le 28 octobre 2024, A.________ et B.________ ont déposé une demande de permis complémentaire (CAMAC no 237223) visant l'ajout d'un escalier métallique permettant d'accéder à la porte-fenêtre autorisée en façade ouest du bâtiment. Cet escalier est composé d'une petite plateforme surélevée de 0,86 m par rapport au sol et de quatre marches, le tout représentant une surface de 0,8 m x 2,8 m, soit 2,24 m2. La plateforme et les marches d'escalier sont munies d'une barrière métalique d'1 m de haut environ. Le dossier de la demande de permis de construire a été soumis à une enquête publique complémentaire du 28 novembre au 7 décembre 2024. Le projet n'a pas suscité d'opposition.
La synthèse de la Centrale des autorisations en matière de construction (CAMAC) no 237223, comprenant les autorisations spéciales et préavis des services de l'administration cantonale, a été établie le 6 janvier 2025. La DGTL, par son Domaine hors zone à bâtir (DGTL/HZB), a refusé de délivrer l'autorisation spéciale requise. En substance, elle a considéré que l'escalier extérieur projeté ne correspond pas à l'une ou l'autre des hypothèses énumérées à l'art. 24c al. 4 de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700), permettant de transformer ou d'agrandir des bâtiments sis hors zone à bâtir et étant au bénéfice d'une situation acquise.
Par décision du 29 janvier 2025, la Municipalité de Begnins (ci-après: la municipalité), fondée sur la décision négative de la DGTL, a refusé de délivrer le permis de construire requis.
E. Agissant ensemble le 28 février 2025 par la voie du recours de droit administratif, A.________ et B.________ demandent à la Cour de droit administratif et public (CDAP) du Tribunal cantonal, principalement, de réformer les décisions de la DGTL et de la municipalité en ce sens que, si leurs travaux sont soumis à autorisation de construire et autorisation spéciale cantonale, ils sont autorisés. Subsidiairement, ils concluent à l'annulation des décisions contestées et au renvoi du dossier aux autorités intimées, pour nouvelles décisions dans le sens des considérants. A titre de mesures d'instruction, ils requièrent la tenue d'une inspection locale à l'occasion d'une audience de débats publics. Au fond, les recourants soutiennent d'abord que l'escalier projeté n'est pas soumis à autorisation; ils se prévalent également d'une mauvaise application par la DGTL des dispositions de droit fédéral permettant de transformer ou d'agrandir des bâtiments sis hors zone à bâtir et au bénéfice de la garantie de la situation acquise.
Le 26 mars 2025, la municipalité s'est déterminée sur le recours en se référant à sa décision. Le 8 avril 2025, elle a produit son dossier original et complet, ainsi que la réglementation communale applicable.
Dans sa réponse du 10 avril 2025, la DGTL conclut au rejet du recours.
Les recourants se sont déterminés sur la réponse le 30 avril 2025 en confirmant implicitement leurs conclusions. Ils requièrent la production des permis de construire délivrés pour des ouvrages réalisés sur la parcelle no 126, qui se situe à environ 500 m au nord-est de leur parcelle. En définitive, ils s'en sont remis à justice s'agissant de la nécessité d'une inspection locale et d'une audience de débats publics.
F. En parallèle, la parcelle no 723 a fait l'objet d'un ordre de remise en état portant sur des constructions réalisées sans droit en zone agricole. Le recours des propriétaires contre cette décision a été partiellement admis par la CDAP dans l'arrêt AC.2024.0198 du 18 février 2025.
Considérant en droit:
La voie du recours de droit administratif auprès du Tribunal cantonal, au sens des art. 92 ss de la loi sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36), est ouverte à l'encontre d'une décision portant refus du permis de construire (cf. art. 114 s. de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions [LATC; BLV 700.11]). Les propriétaires de la parcelle concernée ont qualité pour recourir (art. 75 let. a LPA-VD, applicable par renvoi de l'art. 99 LPA-VD). Déposé en temps utile (art. 95 LPA-VD), le recours satisfait en outre aux autres conditions formelles de recevabilité (notamment art. 79 LPA-VD, applicable par renvoi de l'art. 99 LPA-VD). Il y a donc lieu d'entrer en matière.
Les recourants invoquent d'abord une violation de l'art. 22 al. 1 LAT. Ils estiment que la construction et la pose d'un escalier métallique permettant d'accéder à la porte-fenêtre ne seraient pas assujetties à une autorisation de construire.
a) L'art. 22 al. 1 LAT prévoit qu'aucune construction ou installation ne peut être créée ou transformée sans autorisation de l'autorité compétente. Si la notion de construction ou d'installation n'est pas définie dans la loi, elle a fait l'objet de nombreuses précisions jurisprudentielles. Sont considérés comme des constructions ou installations au sens de l'art. 22 al. 1 LAT tous les aménagements durables et fixes créés par la main de l'homme, exerçant une incidence sur l'affectation du sol parce qu'ils modifient sensiblement l'espace extérieur, chargent l'infrastructure d'équipement ou sont susceptibles de porter atteinte à l'environnement (ATF 139 II 134 consid. 5.2; 113 Ib 314 consid. 2b; plus récemment, TF 1C_112/2023 du 15 décembre 2023 consid. 2.1).
L'assujettissement à une autorisation de construire a été admis pour une fontaine, un bac à sable, une amphore romaine, un abri en bois et un banc utilisés de manière fixe depuis un certain temps (TF 1C_79/2022 du 30 septembre 2022 consid. 5), un local de rangement (TF 1C_50/2020 du 8 octobre 2020 consid. 6), une inscription réalisée sur un mur de vignes au moyen d'un nettoyage par sablage (TF 1C_618/2014 du 29 juillet 2015 consid. 3.2), des clôtures et barrières hors de la zone à bâtir (ATF 118 Ib 49 consid. 2), une serre (TF 1C_32/2008 du 21 août 2008 consid. 3), un jardin d'hiver, une véranda, une cabane de jardin et un couvert servant de garage (TF 1A.92/1993 du 2 février 1994 consid. 2a et les références) ou encore pour des nattes en géotextile couvrant des talus depuis plus de deux ans (TF 1C_107/2011 du 5 septembre 2011 consid. 3.3; cf. également les nombreux exemples cités par Ruch, in: Commentaire pratique LAT: Autorisation de construire, protection juridique et procédure, Genève/Zurich/Bâle 2020, n. 33 ad art. 22 LAT). Il en va de même pour des aménagements extérieurs tels que des balustrades préfabriquées, des colonnes en pierre ou une terrasse (TF 1A.156/2004 du 5 novembre 2004 consid. 3.3).
b) En l'espèce, le projet contesté consiste en la construction et la pose d'un escalier métallique de 2,24 m2 de surface (avec la plateforme) reliant la salle à manger du bâtiment principal au jardin. Un tel ouvrage, accolé à la maison et créant un nouvel accès à celle-ci, relève manifestement du régime de l'autorisation de construire, au vu de la jurisprudence rappelée ci-dessus. D'ailleurs, les recourants ne s'y sont pas trompés, puisqu'ils ont, à plusieurs reprises, entrepris des démarches en vue d'obtenir un permis pour l'ouvrage projeté. Celui-ci modifie l'apparence extérieure de bâtiment de manière non négligeable et devrait être aménagé hors de la zone à bâtir. Pour ces deux raisons, une autorisation communale et une autorisation spéciale cantonale sont nécessaires.
Manifestement mal fondé, ce premier grief doit être écarté.
Les recourants se prévalent des dispositions légales permettant la transformation et l'agrandissement des bâtiments sis hors zone à bâtir et au bénéfice de la situation acquise. Ils estiment que l'ouvrage projeté, prétendument modeste, ne porte pas atteinte à l'identité du bâtiment d'habitation. En outre, les travaux seraient nécessaires à un usage d’habitation répondant aux normes usuelles; ils relèvent à cet égard que l'escalier projeté constitue un "accès plus commode à[la]terrasse qu'ils apprécient" (cf. fin des déterminations complémentaires du 30 avril 2025).
a) Aux termes de l'art. 24c LAT, hors de la zone à bâtir, les constructions et installations qui peuvent être utilisées conformément à leur destination mais qui ne sont plus conformes à l’affectation de la zone bénéficient en principe de la garantie de la situation acquise (al. 1). L’autorité compétente peut autoriser la rénovation de telles constructions et installations, leur transformation partielle, leur agrandissement mesuré ou leur reconstruction, pour autant que les bâtiments aient été érigés ou transformés légalement (al. 2). Il en va de même des bâtiments d’habitation agricoles et des bâtiments d’exploitation agricole qui leur sont contigus et ont été érigés ou transformés légalement avant l’attribution du bien-fonds à un territoire non constructible au sens du droit fédéral. Le Conseil fédéral édicte des dispositions pour éviter les conséquences négatives pour l’agriculture (al. 3). Les modifications apportées à l’aspect extérieur du bâtiment doivent être nécessaires à un usage d’habitation répondant aux normes usuelles ou à un assainissement énergétique ou encore viser à une meilleure intégration dans le paysage (al. 4). Dans tous les cas, les exigences majeures de l’aménagement du territoire doivent être remplies (al. 5).
Aux termes de l'art. 42 al. 1 de l'ordonnance sur l'aménagement du territoire (OAT; RS 700.1), une transformation est considérée comme partielle et un agrandissement est considéré comme mesuré lorsque l'identité de la construction ou de l'installation et de ses abords est respectée pour l'essentiel, sous réserve des améliorations d'ordre esthétique. La question de savoir si l'identité de la construction ou de l'installation est respectée pour l'essentiel est à examiner en fonction de l'ensemble des circonstances (art. 42 al. 3 OAT). Tel est le cas lorsque la modification projetée sauvegarde dans ses traits essentiels les dimensions ainsi que l'apparence extérieure du bâtiment et qu'elle n'entraîne pas d'effets nouveaux notables sur l'affectation du sol, l'équipement et l'environnement. La transformation doit être d'importance réduite par rapport à l'état existant de l'ouvrage (ATF 132 II 21 consid. 7.1.2; 127 II 215 consid. 3a; TF 1C_418/2021 du 10 mars 2022 consid. 2.2; CDAP AC.2024.0051 du 30 janvier 2025 consid. 2c). Elle doit en particulier respecter les limites chiffrées fixées par l'art. 42 al. 3 let. a et b OAT.
b) L’appréciation du respect de l’identité de la construction s’est complexifiée avec l’introduction de l’art. 24c al. 4 LAT, qui prévoit désormais qu’il est possible de modifier l’aspect extérieur d’un bâtiment dans trois cas spécifiques; les modifications doivent être nécessaires à un usage d'habitation répondant aux normes usuelles ou à un assainissement énergétique ou encore viser une meilleure intégration dans le paysage. Ces trois conditions sont exhaustives, mais alternatives (TF 1C_617/2019 du 27 mai 2020 consid. 5.5). L'alinéa 4 s'applique chaque fois que l'on apporte à l'aspect extérieur du bâtiment des modifications autres que minimes (CDAP AC.2022.0424 du 5 septembre 2023 consid. 4b et les références). Le respect de l’art. 24c al. 4 LAT est nécessaire, mais n’est pas suffisant. Si une modification de l’aspect extérieur est admissible en vertu de l’al. 4, il faut encore examiner si la modification ne porte pas atteinte à l’identité de la construction (CDAP AC.2024.0051 précité consid. 2c; AC.2022.0424 précité consid. 4b et la référence).
Des modifications peuvent être qualifiées de nécessaires à un usage d'habitation répondant aux normes usuelles lorsqu'elles sont requises pour rendre les locaux d'habitation conformes aux standards modernes (Muggli/Pflüger, Bâtiments d'habitation existants sis hors de la zone à bâtir, Territoire et Environnement, janvier no 1/13, VLP-ASPAN, p. 18). Il ne saurait pour autant être question à ce titre de mettre aux normes usuelles d'un usage d'habitation à l'année une construction dans laquelle quelqu'un a dormi quelques nuits par le passé. Il s'agit plutôt de pouvoir, par exemple, adapter aux besoins modernes les hauteurs sous plafond, les fenêtres et équipements similaires (Commission de l'environnement, de l'aménagement du territoire et de l'énergie du Conseil national [CEATE-N], Initiative cantonale "Constructions hors des zones à bâtir", Rapport explicatif, FF 2011 6533 ss, spéc. p. 6540; ci-après: Rapport CEATE-N). Au vu des travaux préparatoires, une interprétation restrictive de la notion en cause se justifie donc. Ne peuvent être considérés comme nécessaires au sens de l'art. 24c al. 4 LAT que les travaux destinés à rendre le bâtiment conforme au niveau de confort actuel (comme la construction d'une annexe abritant cuisine ou locaux sanitaires). La disposition doit en tout cas être interprétée à l'aune du critère de l'identité: une modeste maison paysanne ne saurait être transformée en une villa de luxe (Muggli/Pflüger, op. cit., p. 18, et la référence).
c) En l'occurrence, il apparaît clairement que l'ouvrage projeté ne favorise ni une meilleure intégration dans le paysage, ni ne répond à un objectif d'assainissement énergétique, ce que les recourants ne prétendent d'ailleurs pas. Ces derniers soutiennent toutefois que les travaux envisagés visent à permettre un usage d'habitation conforme aux normes actuelles. Ils expliquent dans leur recours qu'avec l'âge, ils souhaitent pouvoir accéder plus aisément à leur terrasse lorsqu'ils prennent leur repas à l'extérieur.
Cependant, comme l'a justement relevé l'autorité intimée, le rez-de-chaussée du bâtiment bénéficie déjà d'un accès de plain-pied à l'extérieur depuis l'un des salons, qui se trouve à environ 5 m de la cuisine. Dès lors, les travaux projetés ne s'avèrent pas nécessaires. Il ressort des écritures des recourants que leur demande est motivée par des considérations de convenance personnelle, et non par des motifs objectifs. Le fait de créer un accès supplémentaire à un jardin d'agrément depuis une salle à manger, alors même qu'il en existe déjà un à proximité, depuis l'un des salons, n'est pas nécessaire pour rendre l'habitation conforme aux normes usuelles. Ce projet tend uniquement à améliorer le confort de l'utilisation du jardin, souhaitée par les occupants de cette habitation, et relève de la pure convenance personnelle. Dès l'année 2021 et à plusieurs reprises, la DGTL a été claire vis-à-vis des propriétaires sur le cadre légal applicable et l'impossibilité juridique d'autoriser l'escalier litigieux.
d) Aucune des trois conditions alternatives posées par l'art. 24c al. 4 LAT n'étant remplie, il convient de confirmer le refus de la DGTL de délivrer l'autorisation spéciale requise, sans qu'il ne soit nécessaire d'examiner la condition du respect du maintien de l'identité de la construction (CDAP AC.2019.0394 du 16 juin 2021 consid. 2f).
e) Au vu de ce qui précède, il n'y a pas lieu d'ordonner une inspection locale. La CDAP s'est déjà rendue sur la parcelle no 723 dans le cadre de la procédure AC.2024.0198, ce qui lui a permis de se faire une idée précise des lieux (cf. TF 1C_400/2022 du 29 juillet 2024 consid. 5.4.1). Par ailleurs, la composition de la Cour est la même pour les deux affaires. Le dossier est suffisamment complet, comportant notamment des plans et un photomontage du projet, pour que la Cour puisse statuer en pleine connaissance de cause (sur l'appréciation anticipée des preuves, cf. ATF 145 I 167 consid. 4.1; 140 I 285 consid. 6.3.1; CDAP AC.2022.0148 du 9 juin 2023 consid. 2c). Du reste, le litige porte sur un point précis – la pose d'une escalier métallique – qui a été largement débattu dans les écritures. Il ne soulève pas de questions de crédibilité, ni de controverse sur des faits qui auraient requis une audience; la contestation est de nature technique et juridique (voir à ce sujet Gonin/Bigler-de Mooij, Convention européenne des droits de l'homme (CEDH), 2ème éd., Berne 2025, n. 193 ad art. 6 CEDH; cf. ég. CDAP AC.2023.0359 du 30 avril 2025 consid. 2). Il n'est ainsi pas nécessaire d'organiser des débats publics au sens de l'art. 6 CEDH.
f) S'agissant des travaux réalisés sur la parcelle no 126, située à environ 500 m au nord-est de la parcelle no 723, ils ne font pas l'objet de la présente procédure. Le cas échéant, il appartiendra à la DGTL d'examiner la conformité des constructions s'y trouvant. Les recourants ne sauraient en tirer un quelconque argument en leur faveur. Il n'y a dès lors pas lieu de requérir la production des permis de construire afférents à la parcelle no 126, ces pièces étant dépourvues de pertinence pour l'examen du présent litige.
Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours, mal fondé. Cela entraîne la confirmation des décisions attaquées. Un émolument judiciaire est mis à la charge des recourants, qui succombent (art. 49 LPA-VD). Vu l'issue de la cause, il n'y a pas lieu d'allouer des dépens (art. 55 LPA-VD a contrario).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. Les décisions de la Municipalité de Begnins du 29 janvier 2025 et de la DGTL du 6 janvier 2025 sont confirmées.
III. Un émolument de 3'000 (trois mille) francs est mis à la charge des recourants A.________ et B.________, solidairement entre eux.
IV. Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 9 juillet 2025
Le président: Le greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux participants à la procédure, ainsi qu'à l'Office fédéral du développement territorial (ARE).
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.