TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 10 janvier 2025
Composition
Recourant
A.________, à ********,
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Autorité intimée
Municipalité d'Avenches, à Avenches,
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Propriétaire
B.________, à ********.
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Objet
Remise en état
Recours A.________ c/ décision de la Municipalité d'Avenches du 30 septembre 2024 (remise en état, parcelle n° 1780)
Vu les faits suivants:
A. B.________ est propriétaire de la parcelle n° 1780 de la Commune d’Avenches, située à la Route de Berne 2a. Ce bien-fonds, d’une surface de 645 m2, supporte un bâtiment ECA n° 329 d’une surface au sol de 141 m2, qui, d’après le registre cantonal des bâtiments, n’a pas d’usage d’habitation. Le solde de la surface, de 504 m2, est en nature de place-jardin. La parcelle n° 1780 se situe dans le périmètre délimité par l’arrêté de classement du 4 décembre 1987 concernant la protection du site de la ville romaine d’Aventicum et de ses annexes, sur le territoire de la Commune d’Avenches. Le plan des zones et le règlement communal sur le plan d’extension et la police des constructions adoptés par le Conseil communal d’Avenches le 10 juillet 1985 et approuvés par le Conseil d’Etat le 15 octobre 1986, colloquent en outre la parcelle en zone intermédiaire – en principe non constructible (cf. art. 69 du règlement en question). Un nouveau plan d’affectation communal "Hors Centre" et son règlement – qui prévoient d’affecter la parcelle n° 1780 en zone agricole protégée – ont été adoptés par le Conseil communal le 29 septembre 2022. A ce jour, ils n’ont toutefois pas été approuvés par le Département des institutions, du territoire et du sport.
B. Le 2 juin 2021, la Municipalité d’Avenches (la municipalité) a autorisé, sans mise à l’enquête publique, la reconstruction d’une cheminée sur le toit du bâtiment ECA n° 329, qui est une ancienne grange.
C. Depuis quelques années, cette ancienne grange est louée à A.________, qui l’a progressivement transformée. Ce rentier AI loge officiellement dans une chambre du bâtiment situé à la Route de Berne 2, mais utilise la grange comme atelier et local de loisirs, s’y rendant fréquemment pour ne pas déranger ses propriétaires lorsqu’il veille tard la nuit et s’adonner à des activités artisanales pour structurer ses journées.
D. Par lettre du 25 août 2022, deux voisines ont dénoncé A.________ à la municipalité et demandé à celle-ci d’intervenir pour rétablir le calme et l’ordre. D’une part, elles se plaignaient du comportement irrespectueux de l’intéressé et de diverses nuisances sonores (dues à la diffusion de musique, à des activités artisanales - bruits de marteau, ferraille, chargement, meuleuse -, à toute heure de la journée, de la nuit, semaine et week-end compris, ainsi qu’à l’organisation de fêtes bruyantes pouvant prendre fin très tard dans la nuit). D’autre part, les voisines avaient constaté que A.________ avait accompli des travaux ou s’adonnait à des activités qui n’apparaissaient pas réglementaires (rénovation du rez-de-chaussée et réhabilitation des locaux en appartement et atelier, réaménagement du volume de la partie supérieure, changement de fenêtres, installation d’un poêle à bois, peut-être rénovations électriques, installation d’une conduite d’eau en extérieur, avec raccordement, installation de tuyaux après un robinet externe, dallage du jardin sur une grande surface, stockage de véhicules à moteurs, installation de diffusion sonore dans le jardin, installation d’un atelier, de caravanes, de tentes et d’autres annexes à l’extérieur, hébergement de personnes, vente de triporteurs, activités artisanales manuelles, encombrement du trottoir pour l’exposition de véhicules à vendre, appropriation de longue durée de places de parc publiques pour garer ses véhicules, circulation sur la voie publique avec des véhicules exigeant un permis de conduire alors que le sien lui a été retiré).
Suite à cette dénonciation, une délégation de la municipalité s’est rendue sur place, le 21 septembre 2022. En présence de A.________ et de B.________, elle a constaté que ce dernier avait procédé à divers travaux à l’extérieur de la grange (raccordement d’évacuation d’eaux de pluie en cours, construction d’une maisonnette avec WC, dallage ou pavage d’importantes surfaces) et qu’il entreposait des véhicules et du matériel dans le jardin (deux caravanes avec auvent, benne servant de dépôt de matériel et d’outils, couvert en bois et en plastique, ancien couvert à chariots de la Coop, camping-car immatriculé et raccordé à l’électricité, nombreux pots de fleurs contenant des plantes de cannabis, nombreux véhicules électriques appartenant à des amis mais à vendre). A l’intérieur de la grange, l’autorité municipale a constaté la présence du fourneau à bois, qu’elle avait admis en juin 2021, et d’un grand canapé qui pouvait servir de lit.
E. Aux voisines, qui continuaient de se plaindre des nuisances sonores occasionnées par A.________ et qui dénonçaient la fumée qui sortait de la grange, les autorités communales ont répondu, par courriel du 21 décembre 2022, que la municipalité allait dénoncer l’intéressé à la préfecture et au service de l’emploi et qu’elle avait informé la gendarmerie de la situation. Les autorités précisaient que le fourneau à bois était aux normes et avait été admis par la municipalité en juin 2021. Si les contrôles effectués avaient démontré l’existence de travaux non autorisés, aucun élément dangereux n’était apparu lors de la visite du 21 septembre 2022. Par ailleurs, le 9 février 2023, la municipalité a demandé aux voisines de A.________ de s’adresser à la police en cas de bruit.
F. A la demande de la Préfecture du district de la Broye-Vully du 22 décembre 2023, saisie sur plainte des voisines de A.________, une délégation de la municipalité s’est à nouveau rendue sur place, le 18 janvier 2024, pour une visite, en présence, notamment, de l’époux de la propriétaire et du locataire. D’après le rapport établi à l’issue de la visite et les photographies prises à cette occasion, la situation était quasiment identique à celle constatée lors de la précédente visite du 21 septembre 2022. Il était néanmoins précisé que la cheminée, construite avec l’autorisation de la municipalité, n’était pas conforme aux normes en vigueur, qu’une ouverture et un plancher avaient été créés et qu’un lavabo avait été installé, sans autorisation. A l’extérieur, une dalle avait été ajoutée. Une grande quantité de matériel avait également été accumulée à l’intérieur de la grange.
G. Suite à cette visite, la municipalité a adressé, le 21 mars 2024, une lettre à B., avec copie à son locataire, lui demandant, avec effet immédiat, de remédier aux irrégularités provenant des activités de A. en faisant en sorte que les heures de repos public soient respectées, que l’utilisation de la cheminée soit arrêtée jusqu’à la mise en conformité de l’installation, qu’il soit mis un terme aux activités lucratives exercées sans autorisation et que plus aucune construction non réglementaire intérieure ou extérieure ne soit entreprise. Un délai était en outre imparti au 1er juillet 2024 à B.________ pour faire ranger et débarrasser les tentes, caravanes, véhicules et matériel entreposés de manière non réglementaire aux abords de la parcelle, d’une part, et entreprendre auprès de la Direction générale du territoire et du logement (DGTL) une procédure de régularisation des travaux entrepris sur la parcelle n° 1780, puisque cette autorité cantonale était seule compétente pour autoriser des travaux réalisés hors de la zone à bâtir.
H. Le 4 mai 2024, un maître ramoneur a prononcé à l’égard de A.________ une interdiction de feu avec effet immédiat, après avoir constaté des irrégularités concernant l’installation de chauffage. Il a enjoint l’intéressé à marquer le conduit de fumée conformément à la norme EN 1443, d’une part, et à isoler celui-ci au moyen d’inox résistant aux feux de cheminée, d’autre part. A.________ a ensuite procédé à des travaux et, le 20 mai 2024, le maître ramoneur a constaté que la nouvelle installation était conforme à la directive de l’Association des établissements cantonaux d’assurance incendie (AEAI) en matière d’installations thermiques, sous réserve d’éventuels défauts cachés, et qu’elle pouvait être utilisée.
I. Le 6 juin 2024, les voisines de A.________ sont à nouveau intervenues auprès de la municipalité pour protester contre l’inaction des autorités et rappeler qu’elles continuaient à subir des nuisances provenant des activités de leur voisin. Plus particulièrement, elles se plaignaient du fait que le fourneau à bois continuait d’être utilisé malgré l’interdiction prononcée, que l’autorisation ayant conduit à son installation n’était pas valable vu qu’elle n’émanait pas de la DGTL et que l’installation n’était pas réglementaire. Les voisines rappelaient que la grange n’était pas isolée, qu’elle n’était pas destinée à être habitée, que la hauteur de la cheminée était plus basse que leurs fenêtres, situées à 35 mètres, et que des fumées malodorantes en émanaient constamment.
J. Le 30 septembre 2024, la municipalité a adressé à A.________ la décision suivante:
"Nous avons constaté que, malgré nos visites et courriers, les irrégularités concernant l’utilisation de la grange située à la route de Berne 2a, persistent. Nous tenons à vous rappeler que loger dans un local sans usage d’habitation constitue une infraction. Par ces actes, vous engagez la responsabilité de la propriétaire. Les conséquences pourraient être extrêmement graves en cas d’accident. Pour ces raisons, la Municipalité vous demande de résider à votre adresse officielle.
Par ailleurs, nous avons constaté que la cheminée, initialement autorisée pour un atelier, est utilisée en dehors des horaires prévus pour ce type d’activité. Conformément à l’Ordonnance fédérale sur la protection de l’air (OPair), indépendamment des nuisances perçues, les émissions de fumées doivent être évacuées au-dessus des toits (art. 6, al. 2). De plus, les "Recommandations sur la hauteur minimale des cheminées sur toit" déterminent les hauteurs minimales des cheminées pour favoriser une bonne dispersion des fumées et ainsi réduire le risque de nuisances pour le voisinage. Elles précisent que pour une petite installation alimentée au bois, l’orifice de la cheminée doit dépasser la partie la plus élevée du bâtiment (faîte) d’au moins 0,5 mètres (ch. 3.2). En outre, les chapeaux empêchant les fumées de s’échapper verticalement sont interdits (ch. 2.1).
Des travaux supplémentaires pour un rehaussement ne sont pas réalisables, étant donné la non-conformité des locaux. Par conséquent, la situation ne peut être régularisée que par la condamnation du conduit de fumée. Par conséquent, conformément à l’article 10 OPair, l’installation doit être mise hors service sans délai.
Nous vous rappelons que les demandes formulées dans notre courrier du 21 mars 2024 restent pleinement applicables, avec effet immédiat. Pour rappel:
Respecter les heures de repos public entre 22h00 et 06h00, entre 12h00 et 13h00, ainsi que le samedi avant 8h00, ainsi que les jours fériés;
Cesser toutes activités lucratives sans autorisation et toutes constructions à l’intérieur et à l’extérieur de la grange;
Ranger et débarrasser les tentes, caravanes, véhicules et matériel entreposés de manière non réglementaire aux abords de la parcelle;
Entreprendre la régularisation de la situation.
Si, à l’avenir, nos demandes envers vos obligations restent sans effet, la Municipalité se verra dans l’obligation de vous dénoncer à la Préfecture, ceci au regard des art. 130 al. 1 LATC et 292 CP."
Le 30 septembre 2024 également, la municipalité a adressé à B.________ une décision – contre laquelle l’intéressée n’a pas recouru – l’enjoignant, notamment, de veiller à la mise hors service de la cheminée installée dans la grange au moyen de la condamnation du conduit de fumée. Toujours à la même date, la municipalité a transféré le dossier à la DGTL pour qu’elle prenne les mesures nécessaires à la remise en état de la parcelle, puisqu’il s’agissait de constructions illicites situées hors zone à bâtir. Le 8 octobre 2024, cette autorité a imparti à B.________ un délai au 31 décembre 2024 pour produire différents documents et plans des travaux exécutés au fil du temps, de manière à lui permettre de statuer sur la situation litigieuse constatée sur sa propriété.
K. Par lettre du 22 octobre 2024, remise à un office postal le 30 octobre 2024, A.________ a recouru devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal contre la décision du 30 septembre 2024. En substance, il demande à pouvoir continuer à utiliser son fourneau à bois, d’une part, et à être autorisé à terminer divers travaux de construction, d’autre part, afin de pouvoir ensuite ranger le jardin. Il conteste avoir créé un espace de vie dans la grange litigieuse.
Le juge instructeur a provisoirement dispensé le recourant de l’obligation de déposer une avance de frais.
L’autorité intimée a produit le dossier de la cause.
Considérant en droit:
Déposé dans le délai de trente jours fixé par l’art. 95 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36), le recours est intervenu en temps utile. Il respecte au surplus les conditions formelles énoncées à l’art. 79 LPA-VD (applicable par renvoi de l’art. 99 LPA-VD). Destinataire de la décision attaquée, le recourant a un intérêt digne de protection, au sens de l'art. 75 LPA-VD (applicable par renvoi de l’art. 99 LPA-VD), à ce qu'elle soit annulée ou modifiée. Partant, il a qualité pour recourir. Il convient ainsi d'entrer en matière sur le fond.
En procédure juridictionnelle administrative, ne peuvent être examinés et jugés, en principe, que les rapports juridiques à propos desquels l'autorité administrative compétente s'est prononcée préalablement, d'une manière qui la lie, sous la forme d'une décision. C'est cette décision qui détermine l'objet de la contestation devant le Tribunal cantonal. Ensuite, pour délimiter l'objet du litige, il faut examiner quel élément de la décision attaquée est effectivement contesté (cf. notamment ATF 144 II 359 consid. 4.3; arrêt CDAP PS.2024.0044 du 15 novembre 2024 consid. 2).
En l’occurrence, la décision attaquée comporte deux volets. D’abord, elle ordonne la mise hors service immédiate de l’installation de chauffage installée dans la grange louée au recourant. Ensuite, elle demande à ce dernier, également avec effet immédiat, de respecter les heures de repos public, de cesser toutes activités lucratives exercées sans autorisation et toutes constructions à l’intérieur et à l’extérieur de la grange, de ranger et débarrasser les tentes, caravanes, véhicules et matériel entreposés de manière non réglementaire aux abords de la parcelle, ainsi que d’entreprendre la régularisation de la situation. Le recourant ne conteste pas l’ordre qui lui est fait de respecter les heures de repos public, ni celui qui lui intime de cesser toutes activités lucratives exercées sans autorisation, pas plus que celui qui l’invite à ranger la parcelle ou encore à entreprendre la régularisation de la situation, de sorte que ces questions ne font pas partie de l’objet du litige. En revanche, le recourant conteste l’ordre qui lui est fait de mettre sans délai hors service son installation de chauffage et celui de cesser ses activités de construction puisqu’au contraire, il demande à pouvoir les poursuivre.
a) L’ordre de mise hors service de l’installation de chauffage au moyen de la condamnation du conduit de fumée est motivé par le fait que l’installation en question ne respecterait pas les prescriptions applicables en matière d’évacuation des fumées. Le recourant demande à pouvoir continuer à utiliser son installation, au motif, en bref, qu’elle a été autorisée en 2021 et contrôlée par le maître ramoneur au mois de mai 2024.
b) Se pose tout d’abord la question de la compétence de la municipalité pour ordonner une mise hors service. En effet, l’installation de chauffage de la grange, à savoir le fourneau à bois avec le conduit d’évacuation des fumées, est une installation qui cause des pollutions atmosphériques, à laquelle s’appliquent les dispositions du droit fédéral de la protection de l’environnement relatives à la protection de l’air (cf. arrêt TF 1C_506/2016 du 6 juin 2017 consid. 6.3; arrêt CDAP AC.2018.0095 du 18 février 2019 consid. 2a). Or, depuis l’entrée en vigueur de la loi fédérale sur la protection de l’environnement (LPE; RS 814.01), le 1er janvier 1985, et de l’ordonnance du 16 décembre 1985 sur la protection de l’air (OPair; RS 814.318.142.1), le 1er mars 1986, la protection des personnes contre les atteintes nuisibles ou incommodantes – notamment contre la poussière – est réglée par le droit fédéral. Cette législation l’emporte sur les règles de droit cantonal ou communal limitant quantitativement les nuisances telles que les dispositions des plans et règlements d’affectation (art. 65 LPE; arrêt CDAP AC.2018.0084 du 20 septembre 2018 consid. 2a et les réf. citées).
Ensuite, l'art. 16 LPE prévoit que les installations qui ne satisfont pas aux prescriptions de cette loi et aux dispositions d'autres lois fédérales qui s'appliquent à la protection de l'environnement seront assainies (al. 1). L'assainissement relève de la compétence du Service de lutte contre les nuisances, actuellement la Direction générale de l’environnement (DGE; cf. art. 16 let. b du règlement vaudois d'application de la LPE du 8 novembre 1989 [RVLPE; BLV 814.01.1]).
c) En l’occurrence, pour justifier l’assainissement de l’installation de chauffage du recourant au moyen de sa mise hors service, l’autorité intimée invoque une violation de l’OPair, puisque la cheminée du fourneau à bois du recourant ne permettrait pas d’évacuer les émissions de fumées au-dessus des toits (contrairement au principe prévu à l’art. 6 al. 2 OPair). Par ailleurs, il résulte du dossier que des voisines ont à plusieurs reprises attiré l’attention des autorités sur le fait que des fumées malodorantes émanaient de l’installation litigieuse. Il s’ensuit que la mise hors service de l’installation litigieuse relève ainsi de l’application de la LPE et de l’OPair. Or c’est la DGE qui est l’autorité compétente en matière de lutte contre de telles atteintes et qui dispose de la compétence pour ordonner des mesures d’assainissement, parmi lesquelles figurent notamment la fermeture de l’installation (cf. art. 16 al. 4 LPE). Partant, il s’impose de constater que la municipalité ne disposait pas de la compétence d’ordonner la mise hors service de l’installation.
Dans la décision attaquée, l’autorité intimée a relevé que des travaux de rehaussement de la cheminée n’étaient pas réalisables, en raison de la "non-conformité actuelle des locaux". Elle a également rappelé au recourant qu’il devait cesser tous travaux de construction tant à l’intérieur qu’à l’extérieur de la grange. Pour sa part, le recourant demande à pouvoir terminer les travaux qu’il a entrepris, exposant que cela lui permettra ensuite de ranger le jardin.
a) Il est ici rappelé qu’en application de l'art. 22 de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700), aucune construction ou installation ne peut être créée ou transformée sans autorisation de l'autorité compétente (al. 1); l'autorisation est délivrée si la construction ou l'installation est conforme à l'affectation de la zone et si le terrain est équipé (al. 2). Dans le Canton de Vaud, la règle est reprise à l’art. 103 al. 1 de la loi sur l’aménagement du territoire et les constructions du 4 décembre 1985 (LATC; BLV 700.11), qui prévoit qu’aucun travail de construction ou de démolition, en surface ou en sous-sol, modifiant de façon sensible la configuration, l’apparence ou l’affectation d’un terrain ou d’un bâtiment, ne peut être exécuté avant d’avoir été autorisé. Il s’ensuit que le recourant n’aurait pas dû entreprendre des travaux de construction dans la grange avant d’y être autorisé.
Ceci dit, la parcelle n° 1780 est située hors de la zone à bâtir. Elle est actuellement colloquée en zone intermédiaire selon le plan des zones et le règlement communal sur le plan d’extension et la police des constructions adoptés par le Conseil communal d’Avenches le 10 juillet 1985. Par ailleurs, le projet de plan d’affectation communal "Hors Centre" prévoit d’affecter le bien-fonds en question en zone agricole protégée. Or, la zone intermédiaire, comme la zone agricole, n’est pas une zone à bâtir au sens de l’art. 15 LAT; elle est en principe inconstructible (art. 51 al. 2 LATC, dans sa teneur antérieure au 1er septembre 2018). Et sous réserve de situations particulières non réalisées en l’espèce, c’est à l’autorité cantonale qu’il appartient de statuer sur le sort des constructions hors de la zone à bâtir, que ce soit pour ordonner la démolition, pour autoriser le maintien de tout ou partie des installations litigieuses ou encore pour statuer sur tout changement d’affectation (cf. art. 25 al. 2 LAT; arrêt CDAP AC.2021.0188 du 16 décembre 2021, consid. 1a et réf. citées). Dans le Canton de Vaud, la compétence appartient formellement au service en charge de l'aménagement du territoire (art. 4 al. 3 let. a, 81 al. 1, 120 al. 1 let. a et 121 let. a LATC), soit actuellement la DGTL.
b) En conséquence, c’est à la DGTL que revient la compétence de statuer sur le sort des constructions réalisées sur la parcelle n° 1780 située hors de la zone à bâtir, qu’il s’agisse, comme dit plus haut, d’ordonner la démolition, d’autoriser le maintien des installations litigieuses ou encore de statuer sur tout changement d’affectation. Cette autorité cantonale est du reste saisi du cas et a imparti à la propriétaire un délai à fin décembre 2024 pour produire les documents et les plans qui lui permettront de statuer sur la conformité des travaux à l’affectation de la zone dans laquelle ils se trouvent. Il s’impose en conséquence de constater que, là non plus, la municipalité ne disposait pas de la compétence pour ordonner l’arrêt de travaux.
Rendue par une autorité incompétente, ce qui se constate d’office par le tribunal, la décision attaquée doit être annulée sur les deux points qui sont contestés par le recourant, soit l’ordre de mise hors service de l’installation de chauffage et l’ordre de cesser les travaux de construction. Il est néanmoins rappelé au recourant qu’il ne peut réaliser des travaux de construction dans la grange ou à l’extérieur de celle-ci, sans l’autorisation préalable de la DGTL.
Les considérants qui précèdent conduisent à l’admission du recours, par une décision immédiate et sommairement motivée, rendue en application de l’art. 82 LPA-VD. La décision attaquée est annulée sur les deux points contestés. Les frais de justice sont mis à la charge de la Municipalité d’Avenches, qui succombe (art. 49 al. 1er LPA-VD). Enfin, il n’y a pas matière à allocation de dépens, le recourant n’étant pas assisté par un représentant professionnel (art. 55 al. 1er in fine LPA-VD a contrario).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I. Le recours est admis.
II. La décision de la Municipalité d’Avenches du 30 septembre 2024 est annulée en tant qu’elle ordonne la mise hors service de l’installation de chauffage du bâtiment ECA n° 329 sur la parcelle n° 1780 et la cessation des travaux de construction à l’intérieur et à l’extérieur de ce bâtiment.
III. Un émolument judiciaire de 1’000 (mille) francs est mis à la charge de la Commune d’Avenches.
IV. Il n’est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 10 janvier 2025
Le président: La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux participants à la procédure, ainsi qu’à l’Office fédéral du développement territorial (ARE) et à l’Office fédéral de l’environnement (OFEV).
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.