TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 5 février 2025
Composition
Mme Imogen Billotte, présidente; Mme Bénédicte Tornay Schaller et Mme Christina Zoumboulakis, assesseures; Mme Mathilde Kalbfuss, greffière.
Recourants
A.________, à ********,
B.________, à ********, tous deux représentés par Me Jean-Claude PERROUD et par Me Mirjam AEMISEGGER, avocats à Lausanne,
Autorité intimée
Municipalité de Vallorbe, représentée par Me Yves NICOLE, avocat à Yverdon-les-Bains,
Autorité concernée
Direction générale des immeubles et du patrimoine, Division Monuments et sites, à Lausanne,
Constructrice
C.________, à ********,
Propriétaire
D.________, à ********, représentée par Me Mathilde MAILLARD, avocate à Lausanne.
Objet
permis de construire
Recours A.________ et B.________ c/ décision de la Municipalité de Vallorbe du 18 avril 2024 accordant le permis de construire deux bâtiments totalisant 14 unités d'habitation sur la parcelle n° 262 (CAMAC n° 222707)
Vu les faits suivants:
A. La société D.________ est propriétaire de la parcelle n° 262 du registre foncier, sur le territoire de la commune de Vallorbe. D'une surface de 4'644 m2, cette parcelle supporte la villa Robertia (ECA n° 387) et une ancienne dépendance (ECA n° 395) ainsi que 4'236 m2 de jardin. Elle est classée en zone urbaine à forte densité selon le plan général d'affectation approuvé le 26 mai 2000 par le département compétent (ci-après: PGA) et le règlement sur le plan général d'affectation approuvé le 5 juin 2000 par le Conseil d'Etat (ci-après: RPGA). Elle fait partie d'un ensemble de terrains délimités, au sud, par la rue de la Gare et la rue de l'Ancienne-Poste, et au nord, par la rue Louis-Ruchonnet.
La villa Robertia et sa dépendance ont chacune fait l'objet d'une fiche établie en 1982 dans le cadre du recensement architectural, et révisée en 2005. La villa Robertia et la fontaine de 1890 sise à proximité ont été inventoriées en note 2. La dépendance a obtenu la note 3. La villa Robertia a en outre été classée par une décision du 4 avril 2019 du Département des finances et des relations extérieures (ci-après: DFIRE, remplacé par le Département de l'économie, de l'innovation, de l'emploi et du patrimoine). La mesure de classement s'étend à l'ensemble des bâtiments ECA nos 387 et 395, à la fontaine et à la parcelle n° 262. Elle précise que toutes réparations, modifications ou transformations des parties de l'objet classé ainsi que toute intervention sur la parcelle nécessitent l'autorisation préalable du département en charge de la protection du patrimoine.
Vallorbe figure à l'inventaire fédéral des sites construits d'importance nationale à protéger en Suisse (ci-après: ISOS). La parcelle n° 262 est située dans le périmètre environnant PE I, qui correspond à des "vergers et jardins potagers au cœur de la localité; importants pour l'articulation des différentes composantes du site" et a été attribué à la catégorie d'inventaire ab, avec un objectif de sauvegarde a. Son extrémité nord-est est comprise dans le périmètre P 4, qui correspond à un "quartier d'habitations sur le versant, tissu constr. en partie à caractère citadin de la Belle Epoque, structuré par un réseau routier orthogonal, vers 1900 - 1915" et a été attribué à la catégorie d'inventaire AB, avec un objectif de sauvegarde A. Son extrémité sud est enfin dans le périmètre P 1, qui est décrit comme un "noyau historique sur la rive gauche de l’Orbe, structure dense et régulière le long de deux axes; tissu bâti originel, reconstr. après l’incendie de 1883, parsemé de quelques maisons, 2e m. 20e s." et a été attribué à la catégorie d'inventaire AB, avec un objectif de sauvegarde A. La villa Robertia est mentionnée dans l'ISOS comme élément individuel EI 0.0.1 ("maison de maître, édifice de style néoclassique avec haut toit à croupe et escalier central, 2e q. 19e s.") avec un objectif de sauvegarde A.
Depuis 2011, le jardin de la villa Robertia figure au nombre des parcs et jardins historiques de la Suisse recensés par le Conseil international des monuments et des sites (ci-après: ICOMOS). Selon la fiche n° 277-5, les parties constituantes du jardin sont les suivantes:
" ͦ Jardin clos par un muret d'enceinte en pierre + balustrade en pierre
ͦ 1 allée centrale mène au bâtiment
ͦ Au Sud Ouest parcelle close par un muret + barrière en fer gorgé, surface enherbée et en gravier
ͦ Au Sud Est grande parcelle engazonnée plantée de quelques fruitiers + 1 fontaine"
B. D.________ a présenté à la Municipalité de Vallorbe (ci-après: la municipalité) une demande de permis de construire pour la transformation et la rénovation de la Villa Robertia et de sa dépendance en vue de la création de cinq appartements. La demande, déposée conjointement avec les propriétaires des parcelles nos 156 et 270 situées à l'est de la parcelle n° 262, portait aussi sur la construction d'un chemin d'accès desservant ces trois biens-fonds depuis la rue de la Gare. La municipalité a délivré le permis de construire par décision du 18 août 2020 (CAMAC n° 188508). La parcelle n° 270 est actuellement construite et un chemin d'accès, en tout venant, a été aménagé dans la partie inférieure de la parcelle n° 262.
C. D.________ a développé un projet de construction d'un immeuble de 18 logements dans la partie nord-est de la parcelle n° 262, avec un garage souterrain et des places de parc extérieures aménagées au sud du bien-fonds (CAMAC n° 205261). Cette demande a été mise à l'enquête publique, du 14 juillet au 12 août 2021. Elle a été refusée par la municipalité, le 15 novembre 2021. La décision de refus du permis de construire était notamment motivée comme suit:
"[...]
La Municipalité considère que les dimensions du bâtiment projeté, au regard des bâtiments environnants, empêche là aussi une intégration réussie à l'environnement bâti (art. 86 LATC, art. 48 et 42 RPGA). Par ailleurs, le projet de bâtiment violerait l'art. 86 al. 2 LATC sur un autre plan. En effet, la Municipalité est tenue de refuser le permis lorsqu'une construction est susceptible de nuire à l'aspect d'un édifice de valeur historique, artistique ou culturelle.
Or, ce risque existe bel et bien en l'espèce, le bâtiment projeté se situant sur une parcelle faisant l'objet d'un classement comme monument historique, au sens de la LPNMS (note 2 « Monument d'importance régionale » au recensement architectural). La maison de maître « Villa Robertia » figure indéniablement au cœur de la protection découlant du classement. Il est évident que l'érection d'un bâtiment aux dimensions et aux volumes largement supérieurs à la Villa Robertia, sur la même parcelle et à proximité immédiate, réduirait à néant le sens même du classement de ce monument. Par conséquent, la Municipalité violerait l'art. 86 al. 2 LATC en délivrant un permis de construire pour ce bâtiment.
Présence du bâtiment sur une parcelle classée à l'inventaire des monuments et sites : L'ensemble de la parcelle 262 de Vallorbe fait l'objet d'un classement comme monument historique, au sens de la LPNMS (note 2 « Monument d'importance régionale » au recensement architectural). Le bâtiment projeté dénaturerait gravement une propriété digne de protection, une atteinte qui toucherait tant sa partie bâtie que non-bâtie. La partie non-bâtie, au regard de l'emprise au sol qu'impliquerait le nouveau bâtiment alors que le terrain nu est aussi protégé. La partie bâtie, en considération de l'architecture extrêmement différente entre un bâtiment classé monument d'importance régionale datant du XIXe siècle et un nouveau bâtiment conçu dans un style moderne, destiné à accueillir de nombreux logements et un commerce. Là également, la Municipalité estime que le bâtiment projeté est contraire à l'art. 86 al. 2 LATC et à l'art. 46 LPNMS. Il est également contraire aux art. 48 et 42 RPGA, dans la mesure où il ne s'intègre pas au cadre bâti, à savoir celui d'une parcelle destinée à mettre en évidence un monument classé.
Préservation des espaces verts au sein de la Commune : le projet touche à deux périmètres distincts selon l'ISOS, qui font tous deux l'objet d'un objectif de protection maximum. Il s'agit d'une part du périmètre environnant P 4 (protection A) et, d'autre part, du périmètre PE I « Vergers et jardins potagers au cœur de la localité » (protection a). Bien que les objectifs de l'ISOS ne soient pas contraignants, ils doivent être pris en considération par la Municipalité dans l'interprétation des dispositions cantonales et communales sur l'esthétique. Ainsi, au vu de la valeur du site et de l'objectif plus général visant à préserver des espaces verts au sein de la localité, il paraît essentiel de conserver un cadre non bâti autour de la Villa Robertia. La délivrance d'un permis de construire pour le bâtiment projeté irait à l'encontre de ces objectifs."
Pesée des intérêts : La Municipalité relève qu'elle a procédé à une réelle pesée des intérêts entre les divers objectifs privés et publics à la réalisation du bâtiment projeté, en particulier ceux liés à l'aménagement du territoire - à savoir la densification et l'exploitation maximale des possibilités de construire - et l'intérêt public prépondérant à la protection d'un bâtiment classé en note 2 au recensement architectural, présentant des qualités esthétiques remarquables. Au regard de cette protection, l'exploitation maximale des possibilités de construire sur la parcelle, quoique réglementaire, apparaîtrait comme déraisonnable. Il faut enfin ajouter l'intérêt public à préserver l'harmonie d'un quartier et d'une rue, sur la base de critères objectifs. De ce point de vue et comme exposé, le bâtiment projeté marque une rupture avec son environnement."
D. Le 5 mai 2023, D.________ (ci-après: la propriétaire) et la promettante-acquéreuse C.________ (ci-après: la constructrice) ont déposé une nouvelle demande de permis de construire pour la construction de deux bâtiments totalisant quatorze unités d'habitation, sept places de parc intérieures et douze places de parc extérieures sur la parcelle n° 262. D'après les plans d'architecte, du 2 mai 2023, et le plan de géomètre, du 4 mai 2023, joints à la demande, les bâtiments prennent place dans la partie nord-est du bien-fonds qui présente à cet endroit une excroissance par rapport au reste de la parcelle qui forme pour l'essentiel un grand espace carré. Les bâtiments projetés sont prévus en bordure de la rue Louis-Ruchonnet, et surplombent les bâtiments présents sur la parcelle n° 270 en aval. Ils se trouveront à proximité du bâtiment existant n° ECA 395 sur la parcelle n° 262, qui borde également la rue précitée. Leur construction nécessite l'abattage de deux arbres situés en limite est de propriété. L'accès se fait par le chemin dont la construction a été autorisée par la municipalité en 2020 (CAMAC n° 188508). Selon le plan de situation, ce chemin sera bordé de part et d'autre par 23 places de parc (dont onze places destinées aux bâtiments existants ECA nos 387 et 395). Un chemin piétonnier au milieu de la parcelle permettra de rejoindre la villa Robertia depuis ce chemin d'accès. Selon le plan d'implantation et des aménagements extérieurs, du 2 mai 2023, une aire de jeux est prévue dans la partie centrale de la parcelle, à l'est de la villa Robertia. La plantation de trois chênes entre les bâtiments existants et ceux à construire, de même qu'un cerisier à proximité de l'aire de jeux est prévue. Pour le surplus, diverses plantations indéterminées sont prévues autour de certaines places de parc, de l'aire de jeux et des bâtiments à construire.
Le projet a été mis à l'enquête publique du 13 mai au 11 juin 2023. Il a suscité plusieurs oppositions, dont celle de A.________ et B.________. Ceux-ci sont copropriétaires de la parcelle n° 124 en amont, qui est séparée de la parcelle n° 262 par la rue Louis-Ruchonnet.
Le projet a fait l'objet d'adaptations à la suite de remarques formulées par la Direction générale des immeubles et du patrimoine, Division Monuments et sites (ci-après: DGIP ou DGIP-MS), notamment dans un courriel du 5 juin 2023. A cette occasion, la DGIP a indiqué ce qui suit, s'agissant de l'implantation: "bâtiment trop proche de la maison d'habitation ECA 395: vide de minimum 9 m depuis l'angle nord-est de ce dernier". La constructrice a présenté des plans modifiés, du 18 septembre 2023, pour répondre en particulier à ces remarques. Selon le plan d'implantation et des aménagements extérieurs, les aménagements figurant dans les plans précédents demeurent inchangés. Deux places de parc extérieures supplémentaires, nos 13 et 14, sont toutefois prévues devant le nouveau bâtiment A. La distance entre ce bâtiment A et l'angle nord-est du bâtiment existant n° ECA 395 est de 7.72 m.
La Centrale des autorisations en matière de construction (ci-après: CAMAC) a rendu sa synthèse, le 20 septembre 2023 (n° 222707). Les autorisations spéciales et préavis positifs requis ont été délivrés. En particulier, la DGIP-MS a accordé son autorisation spéciale moyennant le respect de conditions impératives. Sa décision est rédigée comme suit:
"[…]
Suivi de la demande:
Un précédent projet avait fait l’objet d’une demande de permis de construire (CAMAC 205261) pour laquelle la DGIP-MS avait délivré son autorisation.
Le présent projet n’avait pas été soumis à la DGIP-MS pour examen préalable malgré la mesure de protection (MH) de la parcelle concernée. Suite aux remarques émises par la DGIP-MS, des compléments ont été déposés dans le présent dossier CAMAC 222707. De manière générale, le projet a gagné en finesse et s’intègre mieux dans le tissu bâti ancien.
Examen:
Examen final:
Le projet consiste en la construction de deux immeubles sur la parcelle 262 classée monument historique au sens des art. 25 à 38 LPrPCI dont l’ensemble du jardin est recensé par l’ICOMOS. L’ISOS a également mis en avant les qualités du site dont l’objectif de sauvegarde est maximal.
La DGIP-MS demande de tenir compte des remarques suivantes :
Bâtiments:
Garde-corps: le verre n'est pas autorisé, même devant les portes-fenêtres. Privilégier une serrurerie fine et mate (l’inox est proscrit, par exemple).
Balcons: la finesse de ceux-ci doit être garantie, tout comme celle des deux lucarnes.
Teinte en façades: crépis de teinte claire mais pas plus claire que ceux de la Villa Robertia. Il est pris note que les tuiles ne seront pas de teinte anthracite.
Epaisseur des avant-toits à affiner: des petites sections de chevrons sont demandées, une isolation entre ces derniers ainsi que l’exécution d’un virevent à crémaillère.
Panneaux solaires: pas de résidu de tuiles au faîte et en bordure de toiture (c-à-d au-dessus et à côté de la surface de panneaux) mais de la ferblanterie. Panneaux bleus, quadrillage de fond et cadres brillants à proscrire.
Aménagements extérieurs:
Talus côté maison ECA 395 (Ruchonnet 2): moins pentu ou alors interrompu par un muret de soutènement (h. max 1m).
La route, telle que proposée est convenable (tracé, largeur, mouvements de terrain). Les grilles de l’entrée de la Rue de la Gare seront conservées, de même que les aménagements paysagers, à commencer par la fontaine. Avant travaux, il en sera fait un inventaire (relevé en pan, documentation photographique p.ex. des emmarchements, bordures, cheminements) en vue de leur protection en cours de chantier, de leur conservation et év. de leur restauration et mise en valeur).
Le Département délivre, sous réserve de la stricte observation des conditions ci-dessus, l'autorisation spéciale au sens de l'art. 33 LPrPCI.
[…]"
La Commission permanente d'urbanisme de la commune a préavisé le projet favorablement, le 26 juin 2023. Elle a relevé l'importance de maximaliser la végétalisation, voire de remplacer le chemin piétonnier prévu entre les nouveaux bâtiments et la villa Robertia par une zone arborisée pour marquer la césure entre ces bâtiments. Au vu de l'importance architecturale et historique de la villa Robertia, elle a demandé à la municipalité d'accorder une attention particulière aux aménagements extérieurs.
Le projet a fait l'objet d'adaptations supplémentaires selon de nouveaux plans du 19 mars 2024 prévoyant des mesures en faveur des personnes handicapées.
E. Par décision du 18 avril 2024, la municipalité a levé les oppositions et délivré le permis de construire n° 2023.50. La décision était motivée comme suit:
" art. 86 LATC, art. 39/42/48 du RPGA.
Le projet objet de la mise à l'enquête ci-dessus a pris en considération la plupart des points ayant conclu au précédent refus de permis de construire, des points qui portaient spécifiquement sur des enjeux d'esthétique et d'intégration au cadre bâti. De son côté, la DGIP a demandé des améliorations sur les avant-toits, les ouvertures en façades, les balcons donnant sur le Sud et les garde-corps. Ces modifications ont conduit à la délivrance d'une synthèse CAMAC positive. La commission d'urbanisme et la commission des constructions ont été consultées et approuvent les éléments du projet modifié, qui donnent une bonne intégration des bâtiments dans le cadre bâti.
art. 10/47/92/93/94 de la LPNMS et art. 17 de la LPPPL
La promettante-acquéreuse a clairement indiqué son intention d'entreprendre la rénovation de la villa Robertia en parallèle de la réalisation du projet de votre présent recours, et de profiter de la synergie des entreprises pour les travaux de ces trois bâtiments. La Municipalité sera toutefois attentive à ce que les travaux envisagés soient réalisés conformément au permis délivré pour la villa Robertia, cela dans un intérêt patrimonial et esthétique évident pour la localité.
[…]"
Le permis de construire précise que les conditions fixées dans la synthèse CAMAC n° 222707 et dans les annexes devront être respectées et que les autorisations spéciales font partie intégrante du permis. Ce document précise également qu'un plan des aménagements extérieurs concernant la mise en place d'une zone de verdure sur l'entier de la parcelle et tout particulièrement devant les bâtiments projetés, devra être transmis au bureau technique communal avant la fin des travaux.
F. A.________ et B.________ ont recouru contre cette décision devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (ci-après: CDAP), le 29 mai 2024. Ils ont conclu à son annulation, ainsi qu'à l'annulation des autorisations spéciales contenues dans la synthèse CAMAC.
Dans sa réponse du 8 juillet 2024, l'autorité intimée a conclu au rejet du recours et à la confirmation de la décision entreprise.
La DGIP s'est déterminée, le 22 juillet 2024. Elle a indiqué qu'elle n'avait rien à ajouter à sa décision du 20 septembre 2023.
Les recourants ont produit des déterminations spontanées, le 27 septembre 2024.
Le tribunal a tenu une audience avec inspection locale, le 9 octobre 2024. Les parties ont été entendues dans leurs explications. Le compte rendu dressé à cette occasion comporte notamment les passages suivants:
"[…]
La DGIP est interpellée sur la portée de la décision de classement. En 2019, la villa Robertia et sa dépendance ont fait l’objet d’une décision de classement qui s’étend aussi à l’ensemble de la parcelle n° 262. La DGIP considère que la mesure de classement ne rend pas la parcelle inconstructible. Cette appréciation est contestée par le recourant. La DGIP précise qu’en cas de classement, elle doit en principe être consultée en amont, avant les démarches en vue de l'obtention d'un permis de construire. Cela n’a pas été le cas en l’espèce, la DGIP n'étant intervenue qu'au stade de l'enquête publique du premier projet, finalement refusé par la municipalité. Il y a en revanche eu plusieurs discussions avec la constructrice pour retravailler les projets. La DGIP a demandé de réduire le gabarit qui était proposé dans le cadre du projet initial pour éloigner le bâtiment (un seul volume) de la dépendance. Elle a exigé ici de maintenir une distance minimale de 9 m par rapport à l’angle le plus proche de la dépendance (angle nord-est). La DGIP considère que le projet tel qu’il a été affiné ne porte pas atteinte aux objets classés (bâtiments et parcelle). La société propriétaire confirme que le projet litigieux et le projet de rénovation de la villa Robertia et de sa dépendance sont étroitement liés, la vente des nouveaux bâtiments devant permettre de financer les travaux de rénovation des bâtiments existants.
Me Perroud attire l’attention du tribunal sur le fait que la distance de 9 m exigée par la DGIP n’est pas respectée sur le plan d’implantation (n° 01) du 18 septembre 2023. Il ressort de ce plan que le bâtiment A est implanté à 7.72 m de la dépendance. Le plan des élévations (n° 04) prévoit en revanche une distance de 9 m.
La DGIP indique qu’elle avait déjà délivré son autorisation spéciale en 2021 pour le premier projet qui prévoyait la construction d’un seul volume. La municipalité explique qu’elle avait ensuite refusé le permis de construire parce que le bâtiment était trop massif et ne s’intégrait pas dans l’environnement bâti. Elle considère que le projet litigieux s’intègre mieux par sa volumétrie (deux volumes distincts).
[...]
La municipalité indique que le dossier de nouveau PACom est en cours de préparation en vue de l’examen préalable. Il n’était pas prévu de déclasser la parcelle n° 262 au stade de l’examen préliminaire vu sa localisation au centre du village. La municipalité a en revanche appliqué l’art. 47 LATC pour refuser des projets sur d’autres parcelles situées plus en périphérie et à proximité de zones de verdure. Il s’agissait de situations bien différentes de celle de la parcelle n° 262.
Me Perroud rappelle que la parcelle est comprise dans le périmètre P 4 de l’ISOS, auquel un objectif de sauvegarde maximum est attribué. Il estime que le projet litigieux ne permet pas d’assurer l’équilibre souhaité par l’ISOS. Il faudrait attendre l’entrée en vigueur du PACom pour développer un projet.
Il est constaté que la parcelle n° 262 est traversée par un chemin en tout-venant qui permet d’accéder en voiture aux habitations sur la parcelle n° 270. Ce chemin a fait l’objet d’un permis de construire. La société propriétaire indique qu’elle a concédé gratuitement une servitude de passage sur son bien-fonds pour permettre aux propriétaires voisins de construire l’immeuble qui occupe désormais la parcelle n° 270. La servitude occupe selon elle une surface de l’ordre de 400 m2. La société propriétaire explique qu’elle a cherché à contenter le voisinage et qu’elle doit pouvoir à son tour développer sa parcelle.
L’architecte explique que le tracé actuel de l’accès est maintenu dans le cadre du projet et que le chemin est bordé de part et d’autre par des places de parc. Le tribunal examine le plan d’implantation (n° 01) du 18 septembre 2023, qui prévoit 11 places de parc extérieures pour la villa Robertia et la dépendance (en noir) et 14 places de parc extérieures pour les nouveaux bâtiments litigieux (en gris). Me Perroud remarque qu’il y a deux places extérieures de plus que dans les plans joints à la demande de permis de construire. La municipalité confirme que les plans initiaux prévoyaient 12 places de parc extérieures.
La municipalité explique que la parcelle n° 262 a fait l’objet de plusieurs procédures d’enquête publique portant sur la rénovation de la villa Robertia et sa dépendance, la création d’une route d’accès et la construction d’un, puis finalement deux nouveaux bâtiments. Le permis de construire pour la rénovation des bâtiments existants et la création d’une route d’accès a été délivré il y a plus de deux ans. Depuis, des désamiantages ont eu lieu dans la villa Robertia et un chemin provisoire en tout-venant a été aménagé pour desservir la parcelle n° 270. La municipalité estime donc que le permis de construire n’est pas périmé. Elle pourrait néanmoins le révoquer si les travaux qui ont démarré n’avancent pas assez.
Le recourant déclare qu’il ne s’est pas opposé au projet de rénovation de la villa Robertia parce qu’il croyait à l’époque que le solde de la parcelle n° 262 resterait libre de construction. Il conteste à nouveau le principe du projet. L’architecte souligne que le coefficient d’utilisation du sol permettrait de construire environ un tiers de surface en plus sur le bien-fonds. La densité du projet est mentionnée dans la demande de permis de construire (formulaire P).
La DGIP rappelle qu’elle porte une attention particulière à la qualité des constructions envisagées à proximité de bâtiments classés. En l’occurrence, elle a posé des exigences particulières au sujet de la volumétrie, puis des matériaux et des teintes notamment, dans le but de limiter l’impact visuel du projet.
Le tribunal porte une nouvelle fois son attention sur le plan d’implantation (n° 01), dont il ressort qu’une distance de 7.72 m sépare le bâtiment A de la dépendance. L’architecte estime qu’il pourrait décaler le projet plus à l’est pour respecter la distance minimale de 9 m exigée par la DGIP. La municipalité devrait néanmoins examiner l'éventuelle nécessité d’organiser une enquête complémentaire selon les modifications effectuées. L’architecte confirme que l’emprise des avant-toits correspond aux trémies toit figurées en traitillé noir sur le plan d’implantation.
La DGIP explique qu’elle a pris en compte l’ISOS pour délivrer son autorisation spéciale. Elle rappelle que l’ISOS n’est pas une base légale contraignante, mais un simple guide, et que les communes doivent l’intégrer dans leur planification. La municipalité indique qu’elle a aussi tenu compte de l’ISOS en tant qu’instrument non contraignant aidant à la protection du patrimoine bâti. Elle avait retenu que le premier projet était trop massif. Le projet litigieux est plus adéquat sous cet angle. Le fait de créer deux volumes implique cependant que les bâtiments sont implantés plus près de la dépendance. La délivrance du permis de construire est le résultat d’un compromis.
[...]
L’assesseure Zoumboulakis demande quelles sont les exigences de la DGIP pour le maintien du jardin inscrit à l’ICOMOS. La DGIP explique qu’elle portera son attention sur le chemin d’accès et les places de parc. Il faudra que ces ouvrages soient aménagés avec un revêtement perméable, ou à tout le moins que seule la surface de roulement soit bitumée. Il faudra aussi végétaliser les surfaces concernées.
Le tribunal se déplace à la rue Louis-Ruchonnet.
Le tribunal constate que les bâtiments qui bordent la rue Louis-Ruchonnet sont construits pour l'essentiel en front de rue et en ordre non contigu. La DGIP estime acceptable le projet prévu qui s'insèrera dans la continuité des bâtiments en front de rue.
Me Perroud rappelle que la parcelle n° 262 est comprise dans le périmètre environnant PE I et dans le périmètre P 4 de l’ISOS, qui recommande le maintien des pleins et des vides.
Me Perroud produit une copie du rapport 47 OAT qui a été élaboré pour l’instauration d’une zone réservée cantonale sur la parcelle n° 1639. Cette zone réservée a été adoptée après le dépôt d’une demande de permis de construire. Me Perroud estime qu’il aurait aussi fallu adopter une zone réservée sur la parcelle n° 262. La municipalité relève que la parcelle n° 1639 a fait l’objet d’une zone réservée parce qu’elle est située hors du périmètre de centre, contrairement à la parcelle n° 262.
Le tribunal constate qu’il n’y a pas de vergers ni d’arbres fruitiers à l’emplacement choisi pour le projet litigieux. Un bosquet d’arbres occupe la surface attribuée au nouveau bâtiment B. La parcelle n° 262 est très peu arborisée.
[...]"
Le 29 octobre 2024, la municipalité a produit une copie du permis de construire (CAMAC n° 188508) délivré le 18 août 2020, portant notamment sur la construction d'un chemin d'accès sur la parcelle n° 262.
Le recourant et la propriétaire se sont déterminés sur le compte rendu d'audience, le 22 novembre 2024.
Considérant en droit:
L'art. 75 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36) reconnaît la qualité pour recourir à toute personne physique ou morale ayant pris part à la procédure devant l'autorité précédente ou ayant été privée de la possibilité de le faire, qui est atteinte par la décision attaquée et qui dispose d'un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée (let. a), ainsi qu'à toute autre personne ou autorité qu'une loi autorise à recourir (let. b).
En tant que propriétaires d'une parcelle directement voisine de celle devant accueillir le projet litigieux et sur laquelle est sis leur logement, les recourants sont particulièrement touchés par la décision attaquée et ont un intérêt personnel et digne de protection à son annulation. La qualité pour recourir doit par conséquent leur être reconnue.
Le recours est par ailleurs intervenu en temps utile (art. 95 LPA-VD) et respecte les autres conditions de recevabilité énoncées à l'art. 79 LPA-VD, applicable par renvoi de l'art. 99 LPA-VD. Il y a donc lieu d'entrer en matière sur le fond.
Les recourants soutiennent qu'un contrôle préjudiciel de la planification en vigueur s'impose en raison des éléments suivants. Le PGA est ancien puisqu'il remonte à plus de vingt ans, soit nettement plus que les quinze ans fixés comme horizon de planification selon l'art. 15 de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l’aménagement du territoire (LAT; RS 700). L'inscription à l'ISOS est intervenue postérieurement (premier relevé en 2007 et second relevé en 2011), de même que le recensement ICOMOS (en 2011). Des mesures de protection du patrimoine ont été prises au niveau cantonal (recensement de la villa Robertia et sa dépendance en notes 2 et 3 en 2005, classement de la villa Robertia comme monument historique en 2019). La zone à bâtir communale est enfin largement surdimensionnée. Ces éléments commanderaient d'annuler le permis de construire litigieux et de déclasser la parcelle n° 262.
a) Aux termes de l'art. 21 al. 2 LAT, lorsque les circonstances se sont sensiblement modifiées, les plans d'affectation feront l'objet des adaptations nécessaires.
Selon la jurisprudence, le contrôle incident ou préjudiciel d'un plan d'affectation dans le cadre d'une procédure relative à un acte d'application est en principe exclu. Un tel contrôle est néanmoins admis, à titre exceptionnel, lorsque les conditions d'un réexamen des plans au sens notamment de l'art. 21 al. 2 LAT sont réunies (ATF 144 II 41 consid. 5.1; TF 1C_312/2022 du 14 mars 2024 consid. 3.1). Une modification sensible des circonstances au sens de cette disposition peut être purement factuelle, mais également d'ordre juridique, comme une modification législative. L'art. 21 al. 2 LAT prévoit un examen en deux étapes: la première déterminera si les circonstances se sont sensiblement modifiées au point de justifier un réexamen du plan; si le besoin s'en fait réellement sentir, il sera adapté, dans une deuxième étape (ATF 148 II 417 consid. 3.2; 144 II 41 consid. 5.1; 140 II 25 consid. 3).
La réduction de zones à bâtir surdimensionnées relève d'un intérêt public important susceptible d'avoir, sur le principe, le pas sur l'intérêt public à la stabilité des plans ainsi que sur les intérêts privés des propriétaires concernés (ATF 144 II 41 consid. 5.2). La réalisation de cet objectif, expressément prévu par la novelle du 15 juin 2012 (art. 15 al. 2 LAT) entrée en vigueur le 1er mai 2014, ne saurait cependant constituer le seul critère pertinent pour déterminer la nécessité d'entrer en matière sur une demande de révision - respectivement de contrôle préjudiciel - d'un plan d'affectation dans le cadre d'une procédure d'autorisation de construire; il faut que s'y ajoutent d'autres circonstances comme la localisation de la parcelle par rapport à la zone à bâtir existante, son niveau d'équipement, la date d'entrée en vigueur du plan d'affectation et la mesure dans laquelle celui-ci a été concrétisé. Savoir ensuite si une adaptation du plan s'avère nécessaire relève d'une pesée complète des intérêts qui s'opère dans le cadre de la deuxième étape (ATF 148 II 417 consid. 3.2; 144 II 41 consid. 5.2; 140 II 25 consid. 3.1; 1C_312/2022 du 14 mars 2024 consid. 3.1).
b) La planification communale actuelle de 2000 a été adoptée sous l'égide de la LAT et bénéficie à ce titre d'une présomption de conformité à la loi (cf. TF 1C_645/2020 du 21 octobre 2021 consid. 3.6).
Il n'est pas contesté que la zone à bâtir communale est surdimensionnée et qu'elle doit être réduite en application de l'art. 15 al. 2 LAT et de la mesure A11 du Plan directeur cantonal (ci-après: PDCn). Il ressort toutefois du préavis municipal relatif à une demande de crédit pour la révision de la planification communale, du 12 avril 2018 (pièce 2 produite par la propriétaire), que la commune se trouve dans une situation paradoxale avec un manque de réserves de zone à bâtir dans le périmètre du centre alors que, hors du centre, le PGA actuel propose un excédent de terrains à bâtir.
L'engagement de la procédure de révision de la planification, confirmée à l'audience, démontre ainsi que, pour l'autorité communale, la condition d'une modification sensible des circonstances est réalisée (cf. dans ce sens CDAP AC.2023.0261 du 24 juillet 2024 consid. 3c, et les références).
c) Selon l'art. 47 al. 1 de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; BLV 700.11), la municipalité peut refuser un permis de construire lorsqu’un projet de construction, bien que conforme, compromet une modification de plan envisagée, non encore soumise à l’enquête publique.
La municipalité conserve toutefois une grande latitude de jugement ou un pouvoir d'appréciation important. En d'autres termes, elle n'est pas tenue de refuser le permis de construire en cas de risque d'atteinte à la liberté de planifier des autorités compétentes; à ce stade préalable, l'art. 47 LATC lui confère une simple faculté et il lui est notamment permis de délivrer une autorisation de construire alors même que le projet serait contraire à la réglementation future envisagée. Le refus du permis de construire sur la base de l'art. 47 LATC s'apparente à une mesure provisionnelle qui doit empêcher que la réalisation d'un projet conforme à une réglementation devenue inadaptée ne compromette la révision de cette dernière. Comme d'autres restrictions à la garantie de la propriété, une telle mesure doit reposer sur l'intérêt public et respecter le principe de la proportionnalité. (TF 1C_197/2009 du 28 août 2009 consid. 5.1; CDAP AC.2023.0261 précité consid. 3 et les références citées).
Dans le cas présent, l'appréciation de la municipalité selon laquelle le projet litigieux, sis dans un périmètre central du territoire, n'apparaît pas susceptible de compromettre la révision de la planification communale en cours peut être confirmée. La municipalité a expliqué en audience que la commune de Vallorbe est précisément en phase de révision de son plan d'affectation communal et que le surdimensionnement est présent hors du périmètre du centre, ce qui a notamment justifié l'élaboration d'une zone réservée hors du centre. La parcelle litigieuse est en revanche sise dans le centre de Vallorbe, est déjà partiellement bâtie et est bordée de parcelles déjà construites, de sorte qu'une telle mesure ne se justifie pas. La municipalité n'a ainsi pas fait application de l'art. 47 LATC pour refuser le permis de construire au motif que le projet serait contraire à la modification de plan envisagée mais non encore soumise à l'enquête publique (effet anticipé négatif du plan). Elle a en revanche pris en considération les inventaires ISOS et ICOMOS dans l'appréciation du projet litigieux.
Vu ce qui précède, il n'y a pas lieu dans le cas présent de procéder à un contrôle incident de la planification, dont la révision est d'ailleurs en cours.
Les recourants invoquent une violation des normes de protection du patrimoine. Ils font plus particulièrement valoir qu'il ne serait pas admissible de réaliser de nouvelles constructions supprimant les espaces libres sur la parcelle n° 262 et que le projet porterait à cet égard atteinte aux objectifs de protection commandés par l'ISOS, l'ICOMOS et la décision cantonale de classement du 4 avril 2019. Ils reprochent à la DGIP d'avoir délivré son autorisation spéciale, sans avoir procédé à la pesée des intérêts commandée par la loi ni rendu une décision suffisamment motivée sur ce point, compte tenu du classement de l'ensemble de la parcelle. A titre subsidiaire, les recourants invoquent une violation de la clause d'esthétique en raison du contraste entre le volume des deux nouveaux bâtiments projetés et les constructions existantes.
a) aa) Selon la fiche ISOS de la commune de Vallorbe, la parcelle n° 262 se situe dans le périmètre environnant PE I ("vergers et jardins potagers au cœur de la localité; importants pour l'articulation des différentes composantes du site"), avec une catégorie d'inventaire ab et un objectif de sauvegarde a. Son extrémité sud est située dans le périmètre P 1 ("noyau historique sur la rive gauche de l’Orbe, structure dense et régulière le long de deux axes ; tissu bâti originel, reconstr. après l’incendie de 1883, parsemé de quelques maisons, 2e m. 20e s.") et a été attribuée à la catégorie d'inventaire AB, avec un objectif de sauvegarde A. Son extrémité nord-est est comprise dans le périmètre P 4 ("quartier d'habitations sur le versant, tissu constr. en partie à caractère citadin de la Belle Epoque, structuré par un réseau routier orthogonal, vers 1900 - 1915") et a été attribuée à la catégorie d'inventaire AB, avec un objectif de sauvegarde A. La villa Robertia est mentionnée comme élément individuel EI 0.0.1 dans l'ISOS. Elle est décrite comme "maison de maître, édifice de style néoclassique avec haut toit à croupe et escalier central, 2e q. 19e s." et un objectif de sauvegarde A est préconisé.
Selon l'art. 6 al. 1 de la loi fédérale du 1er juillet 1966 sur la protection de la nature et du paysage (LPN; RS 451), l'inscription d'un objet d'importance nationale dans un inventaire fédéral indique que l'objet mérite spécialement d'être conservé intact ou en tout cas d'être ménagé le plus possible, y compris au moyen de mesures de reconstitution ou de remplacement adéquates. L'inventaire ISOS doit être pris en considération dans la pesée des intérêts de chaque cas d'espèce - y compris lors de l'accomplissement de tâches purement cantonales et communales -, en tant que manifestation d'un intérêt fédéral. Une atteinte demeure possible lorsqu'elle n'altère pas l'identité de l'objet protégé ni le but assigné à sa protection; celui-ci découle du contenu de la protection mentionné dans l'inventaire et des fiches qui l'accompagnent (ATF 145 II 176 consid. 3.1; 1C_182/2022 du 20 octobre 2023 consid. 4.3.1; 1C_334/2020 du 27 juillet 2021 consid. 4.1).
bb) Au niveau cantonal, la protection du patrimoine bâti est assurée par la loi du 30 novembre 2021 sur la protection du patrimoine culturel immobilier (LPrPCI; BLV 451.16), en vigueur depuis le 1er juin 2022. Les principes établis par l'ancienne loi du 10 décembre 1969 sur la protection de la nature, des monuments et des sites (aLPNMS) n'ont pas été fondamentalement remis en question par la LPrPCl ou son règlement d'application du 18 mai 2022 (RLPrPCI; BLV 451.16.1). La nouvelle législation reprend pour l'essentiel le système de protection prévu jusqu'alors (CDAP AC.2023.0350 du 6 août 2024 consid. 5a/cc).
Aux termes de l'art. 3 al. 1 LPrPCI, mérite d'être protégé au sens de la présente loi le patrimoine culturel immobilier défini à l'alinéa 2 qui présente un intérêt archéologique, historique, architectural, technique, éducatif, culturel, esthétique, artistique, scientifique ou urbanistique. Le patrimoine culturel immobilier comprend, en particulier, tout objet bâti ainsi que les monuments préhistoriques et historiques, qu'il s'agisse de construction isolée ou d'ensemble ainsi que leur environnement, lorsque ce dernier participe à l'intérêt du site ou du bâtiment (art. 3 al. 2 let. a LPrPCI). Selon l'art. 4 LPrPCI, les objets définis à l'art. 3 sont protégés conformément à la présente loi. Aucune atteinte ne peut leur être portée qui en altère le caractère ou la substance. En cas d'atteinte ou de danger imminent, l'autorité compétente prend les mesures de sauvegarde appropriées, prévues notamment aux art. 9 et 10 de la présente loi (al. 1). Les autorités, collectivités, propriétaires ainsi que toute personne concernée veillent à prendre soin du patrimoine culturel immobilier (al. 3).
L'art. 14 LPrPCI prévoit expressément un recensement architectural permettant d'identifier, de connaître, d'évaluer et de répertorier le patrimoine culturel immobilier (al. 1), une note étant attribuée à chaque objet recensé (al. 3). L'échelle des notes allant de 1 à 7 est maintenue dans le cadre de la LPrPCl et figure désormais dans le RLPrPCI. Ainsi, l'art. 8 al. 1 RLPrPCI précise qu'une note est une indication de la valeur patrimoniale d'un objet ou d'un site. Elle se fonde sur des critères d'évaluation architecturaux, historiques, artistiques, culturels, techniques, urbanistiques, paysagers et de situation, rapportés à l'échelle locale, régionale et nationale. Plus particulièrement, selon l'art. 8 al. 3 RLPrPCI, la note 2 concerne un objet d'intérêt régional pour lequel une mesure de protection est en principe requise (let. b), et la note 3 un objet d'intérêt local ayant une importance au niveau communal (let. c).
Les notes attribuées dans le cadre du recensement ont un caractère purement indicatif et informatif et ne constituent pas une mesure de protection (la protection du patrimoine culturel immobilier étant assurée par l'inscription à l'inventaire et le classement; cf. art. 12 al. 2 LPrPCI). Elles sont en revanche un élément d'appréciation important pour les autorités chargées de l'aménagement du territoire, notamment dans la procédure de permis de construire, lorsque ces autorités appliquent les règles concernant l'intégration et l'esthétique des constructions ou statuent sur une autorisation cantonale spéciale (CDAP AC.2024.0350 précité consid. 5a/cc; AC.2023.0172 du 17 juin 2024 consid. 4b).
cc) L'art. 25 LPrPCI prévoit le classement des objets définis à l'article 3 nécessitant une mesure de protection particulière. L'art. 32 LPrPCI précise que la mesure de classement s'étend en principe à l'ensemble de l'objet, y compris la parcelle sur laquelle il se situe; au besoin, un plan de classement délimite l'aire géographique d'application de la décision. Concernant les effets du classement, il résulte de l'art. 33 LPrPCI que les objets classés doivent en principe être conservés dans leur intégrité (al. 1). Le titulaire d'un droit réel sur un objet classé a l'obligation d'annoncer au département tous travaux envisagés sur cet objet (al. 2). Il prend contact avec le département avant l'élaboration du projet définitif et la demande de permis (demande préalable) (al. 3). Aucune intervention ne peut être effectuée sur un objet classé sans l'autorisation préalable du département (al. 4), celle‑ci pouvant être subordonnée à des charges et des conditions (al. 5).
Selon l’art. 8 LPrPCI, il incombe aux communes de réglementer la protection du patrimoine culturel immobilier, en particulier celui d'importance locale ou ne faisant l'objet d'aucune mesure de protection cantonale (let. a); dans le cadre de l'octroi des permis de construire, elles prennent en considération les objectifs de sauvegarde énoncés par les inventaires fédéraux prévus à l'art. 5 LPN et favorisent la préservation des objets du patrimoine culturel immobilier en se basant sur le recensement et les décisions de classement et d'inscription à l'inventaire (let. c).
dd) Le recensement des parcs et jardins historiques de la Suisse a été réalisé par le Conseil international des monuments et sites (International Council on Monuments ans sites – ICOMOS) et par l'Office fédéral de la culture. Il couvre la totalité du territoire et inclut l'ensemble des jardins historiques suisses dignes de protection. Le recensement des parcs et jardins historiques du canton de Vaud a été réalisé dans le cadre d'un projet initié par la section suisse de l'ICOMOS. Il ne s'agit pas à proprement parler d'un recensement architectural des constructions mais la jurisprudence considère que sa portée paraît comparable. L'inclusion dans le recensement n'équivaut ni à une mise à l'inventaire ni à un classement. Il s'agit d'une indication à l'intention des autorités chargées de la protection des monuments et des sites, permettant d'évaluer le besoin de protection en cas de risque d'atteinte (CDAP AC.2022.0387 du 4 septembre 2023 consid. 2c/aa, et les références). Dans le canton de Vaud, le recensement ICOMOS n'exerce aucune contrainte sur le plan juridique dans les procédures de permis de construire et doit uniquement être utilisé comme donnée de base non contraignante pour l'établissement de la planification (cf. fiche de la Direction générale du territoire et du logement de septembre 2019 "comment tenir compte du recensement des parcs et jardins historiques dans un projet de planification"; CDAP AC.2023.0013 du 29 septembre 2023 consid. 4a).
b) aa) Selon l’art. 86 LATC, la municipalité veille à ce que les constructions, quelle que soit leur destination, ainsi que les aménagements qui leur sont liés, présentent un aspect architectural satisfaisant et s'intègrent à l'environnement (al. 1). Elle refuse le permis pour les constructions ou les démolitions susceptibles de compromettre l’aspect et le caractère d’un site, d’une localité, d’un quartier ou d’une rue, ou de nuire à l’aspect d’un édifice de valeur historique, artistique ou culturelle (al. 2). Les règlements communaux doivent contenir des dispositions en vue d’éviter l’enlaidissement des localités et de leurs abords (al. 3).
Sur le plan communal, l'art. 37 RPGA (applicable à toutes les zones) prévoit que la Municipalité veille à préserver l'aspect général de la localité. A cet effet, elle peut prendre toute mesure pour empêcher l'enlaidissement ou la banalisation du territoire communal (al. 1). Selon l'art. 42 RPGA (applicable aux bâtiments sis dans la zone urbaine à forte densité, par renvoi de l'art. 48 RPGA), les nouvelles constructions, transformations et réhabilitations doivent respecter le caractère de cette partie de la localité. En particulier, toute construction ou aménagement orienté sur la rue doit contribuer à la valorisation de cet espace, notamment par la qualité architecturale de l'intervention.
Le RPGA contient des directives d'urbanisme, qui déterminent les principes particuliers d’urbanisme à appliquer lors de toute intervention sur l'espace bâti ou l'aménagement de l'espace-rue; elles doivent conduire à une insertion urbanistique satisfaisante des nouvelles réalisations, notamment en favorisant une urbanisation le long des voies publiques et en laissant des espaces libres à l'intérieur des îlots (art. 7 al. 2 RPGA). Les directives contiennent la description de la situation type et elles traitent du potentiel constructible, de la volumétrie générale du traitement à réserver à l'espace de contact entre le domaine privé et le domaine public ainsi que des autres espaces extérieurs; elles peuvent également contenir une représentation schématique des principes d’urbanisme à respecter (art. 7 al. 3 RPGA).
L'art. 8 RPGA précise que la localisation des secteurs d’application des directives est indiquée dans le plan et accessoirement dans la directive B. Chaque zone d'affectation comprise dans l'aire urbanisée fait l'objet d'une directive, à l'exception de la zone de forte densité qui fait l'objet de deux directives particulières supplémentaires, localisées sur le plan.
La parcelle n° 262 fait l'objet de la directive B1, qui prévoit ce qui suit:
"DOMAINE BATI
En amont de la rue, densifier le tissu bâti en augmentant la contiguïté latérale.
En aval de la rue, densifier le tissu bâti en créant des corps secondaires.
Soigner le traitement des façades sur rue des bâtiments et constituer progressivement un front bâti homogène.
Les bâtiments de référence à considérer sont situés aux n° 21 et 24 de la rue du Faubourg.
Occuper ponctuellement le centre de l'îlot par des constructions à usage privé ou public.
STATIONNEMENT
Dans la mesure du possible, régler le stationnement des véhicules aux abords des voies publiques, dans les dégagements existants.
RUE
Mettre en valeur l'espace-rue par la réalisation d'aménagements au sol attractifs et des mesures de modération de la circulation.
ESPACES EXTÉRIEURS
Maintenir en grande partie l'espace libre au centre de l'îlot.
Réserver au jeu, à la détente et au jardinage les espaces extérieurs.
Maintenir ou créer des cheminements piétonniers transversaux."
bb) Selon la jurisprudence constante, l'application d'une clause d'esthétique ne doit pas aboutir à ce que, de façon générale, la réglementation sur les zones en vigueur soit vidée de sa substance. Une intervention des autorités dans le cas de la construction d'un immeuble réglementaire qui ne serait pas en harmonie avec les bâtiments existants ne peut s'inscrire que dans la ligne tracée par la loi elle-même et par les règlements communaux, qui définissent en premier lieu l'orientation que doit suivre le développement des localités. Ainsi, lorsqu'un plan de zones prévoit que des constructions d'un certain volume peuvent être édifiées dans tel secteur du territoire, une interdiction de construire fondée sur l'art. 86 LATC ne peut se justifier que par un intérêt public prépondérant. Il faut que l'utilisation des possibilités de construire réglementaires apparaisse déraisonnable et irrationnelle. Tel sera par exemple le cas s'il s'agit de protéger un site, un bâtiment ou un ensemble de bâtiments présentant des qualités esthétiques remarquables, qui font défaut à l'immeuble projeté ou que mettrait en péril sa construction (ATF 115 Ia 114 consid. 3d; 1C_383/2021 du 13 septembre 2022 consid. 2.2.1; 1C_334/2020 précité consid. 4.2.3).
Lorsque, statuant sur une demande d'autorisation de construire, l'autorité communale interprète son règlement en matière de police des constructions et apprécie les circonstances locales, elle bénéficie d'une liberté d'appréciation particulière, que l'instance cantonale de recours contrôle avec retenue (cf. art. 2 al. 3 LAT). Celle-ci peut s'écarter de la solution communale si elle procède d'un excès du pouvoir d'appréciation conféré à la commune par les dispositions applicables. En matière d'esthétique, le principe de la proportionnalité exige en particulier que les intérêts locaux liés à l'intégration des constructions soient mis en balance avec les intérêts privés et publics à la réalisation du projet litigieux. A cet égard, il convient en particulier de tenir compte des objectifs poursuivis par la législation fédérale - au sens large - sur l'aménagement du territoire (ATF 146 II 367 consid. 3.1.4; TF 1C_105/2023 du 13 novembre 2023 consid. 2.1; 1C_360/2018 du 9 mai 2019 consid. 4.1.3).
Dans le cas présent, les recourants estiment que, dès lors que la parcelle n° 262 fait l'objet d'une décision de classement, toute nouvelle construction serait interdite, en vertu de l'art. 33 al. 1 LPrPCI. Cette appréciation est contestée par la municipalité et la DGIP qui ont approuvé le projet litigieux, sous réserve de certaines exigences.
a) A teneur de l'art. 33 al. 1 LPrPCI, les objets classés doivent en principe être conservés dans leur intégrité. Cette formulation laisse ainsi ouverte la possibilité d'une éventuelle exception.
La décision de classement, du 4 avril 2019, prévoit que cette mesure s'étend à l'ensemble des bâtiments présents (villa et dépendance), à la fontaine et à la parcelle n° 262. Les mesures de conservation et de restauration nécessaires sont les suivantes: "Maintien et entretien du bâtiment ECA 387 et de la dépendance ECA 395a, b et c, de la fontaine 1890 et de leur site. Entretien de la parcelle (262)".
S'agissant du classement d'une parcelle supportant deux bâtiments existants, ainsi qu'un grand espace jardin, l'appréciation de l'autorité cantonale spécialisée, selon laquelle une partie du jardin est susceptible d'être construite moyennant certaines conditions, apparaît conforme à cette disposition et à la garantie de la propriété. Une telle solution apparaît également proportionnée, dès lors qu'elle permet un développement modéré de la parcelle actuellement sise en zone de forte densité, tout en assurant la préservation des bâtiments existants et d'une bonne partie du jardin les entourant. En audience, la société propriétaire a d'ailleurs confirmé que le projet litigieux et le projet de rénovation des bâtiments existants étaient étroitement liés, la vente des nouveaux bâtiments devant permettre de financer les travaux de rénovation des bâtiments existants. La décision municipale contestée inclut d'ailleurs cet argument dans sa motivation.
b) Force est ainsi de constater que l'art. 33 al. 1 LPrPCI n'exclut pas toute construction nouvelle dans le cas présent, du seul fait du classement de l'entier de la parcelle litigieuse.
Reste à déterminer dans quelle mesure le projet litigieux est conforme aux dispositions précitées et à la décision de classement.
a) La municipalité considère que l'emplacement choisi pour les nouveaux bâtiments projetés, à l'extrémité nord-est de la parcelle n° 262, ainsi que les conditions impératives émises par la DGIP-MS et intégralement reprises dans le permis de construire, permettent de limiter l'impact visuel du projet et ainsi de préserver au maximum le site de la villa Robertia et plus particulièrement les espaces verts. Elle relève que la décision de classement ne prévoit aucune mesure de protection spécifique pour le jardin, ce qui signifie à son avis que l'intérêt à la conservation de cet élément serait moins élevé que l'intérêt à la conservation des édifices existants. La municipalité souligne ensuite que la surface bâtie après réalisation des travaux serait de 937 m2, ce qui représente 20 % de la superficie totale du terrain (4'644 m2), si bien que les espaces verts demeureraient extrêmement préservés. Rappelant que la parcelle n° 262 est située au cœur du bourg de Vallorbe, la municipalité fait valoir que le projet litigieux constitue un compromis entre les impératifs de protection du patrimoine et de densification du milieu bâti (cf. art. 1 al. 2 let. abis et b et 3 al. 3 let. abis LAT).
Concernant l'ISOS, la municipalité estime que le projet litigieux a un impact plus important sur le périmètre environnant PE I, dont l'objet est de préserver les espaces verts au cœur du bourg de Vallorbe, que sur le périmètre P 4, dont l'objet est de conserver le patrimoine bâti. Elle explique que l'emplacement des nouveaux bâtiments, sur l'extrémité ouest du périmètre P 4, limite fortement l'atteinte portée à ce périmètre ainsi qu'au périmètre environnant PE I. La municipalité en conclut que le permis de construire tient compte des objectifs de protection de l'ISOS.
La DGIP-MS rappelle pour sa part que le projet a fait l'objet, à sa demande, de modifications substantielles ayant permis de réduire l'impact des constructions sur leur environnement par le redimensionnement des volumes, des éléments en saillie, des proportions entre le plein et le vide, des aménagements extérieurs ainsi que par le choix de matériaux et de teintes adaptés au contexte. Elle est d'avis que le projet est conforme à la LPrPCI et respecte les objectifs de l'inventaire ISOS.
b) Le projet litigieux prend essentiellement place dans le périmètre P 4 ainsi que dans le périmètre environnant PE I de l'ISOS (des places de parc extérieures étant pour le surplus prévues en bordure du périmètre P 1). En ce qui concerne l'espace jardin, l'emplacement choisi des bâtiments nouveaux, à l'extrémité nord-est de la parcelle, permet de laisser libre la majeure partie du jardin entourant la villa Robertia, comme l'a relevé la municipalité. En revanche, l'accès routier, précédemment autorisé en 2020 et réalisé pour l'essentiel, empiète sur la partie sud-est de ce jardin. Cet accès sera également bordé de places de stationnement supplémentaires à celles autorisées en 2020. Il subsistera, ce nonobstant, une partie importante d'espace jardin. Le tribunal a notamment constaté en audience que la parcelle est faiblement arborisée, seulement en bordure de parcelle. La partie centrale du jardin n'est en revanche pas arborisée.
La DGIP a indiqué, en audience, qu'elle porterait son attention sur le chemin d'accès et les places de parc. Il faudra que ces ouvrages soient aménagés avec un revêtement perméable, ou à tout le moins que seule la surface de roulement soit bitumée. Il faudra aussi végétaliser les surfaces concernées. Ces exigences ne figurent toutefois pas dans son autorisation spéciale du 20 septembre 2023, qui se limite à exiger, pour ce qui est des aménagements extérieurs, un talus moins pentu du côté de la maison ECA n° 395 (ou un talus interrompu par un mur de soutènement), ainsi que le maintien des grilles de l'entrée et les aménagements paysagers, à commencer par la fontaine. Quant au permis de construire, il prévoit, parmi les conditions particulières communales, que "un plan des aménagements extérieurs concernant la mise en place de zone de verdure sur l'entier de la parcelle et tout particulièrement devant les bâtiments projetés, devra être transmis au bureau technique communal avant la fin des travaux".
Il convient encore de rappeler que la Commission permanente d'urbanisme de la commune a relevé, dans son préavis du 26 juin 2023, l'importance de maximaliser la végétalisation, voire de remplacer le chemin piétonnier prévu entre les nouveaux bâtiments et la villa Robertia par une zone arborisée pour marquer la césure entre ces bâtiments. Au vu de l'importance architecturale et historique de la villa Robertia, elle a demandé à la municipalité d'accorder une attention particulière aux aménagements extérieurs.
En l'état du dossier, ces exigences n'apparaissent ainsi nullement concrétisées. Le plan des aménagements extérieurs prévoit certes une arborisation, mais également une vaste aire de jeux qui, à teneur du permis de construire, devra respecter les exigences du Bureau de prévention des accidents (BPA), ce qui pourrait impliquer une surface non végétalisée. Or cette aire de jeux est située en plein centre de la partie est du jardin. De même, le chemin piétonnier critiqué par la commission d'urbanisme entraînera une coupure dans la partie est de ce jardin, en son centre. On constate ainsi que plusieurs aménagements sont prévus dans la partie centrale du jardin, qui risquent d'altérer la nature de celui-ci, ce qui justifie une attention particulière quant à la conception de tels aménagements. S'agissant d'un jardin ICOMOS ayant fait l'objet d'une mesure de classement, il convient de s'assurer, déjà au stade du permis de construire, de quels aménagements seront ou non admis en définitive et de poser des exigences claires à cet égard. La nature de l'espace d'accès prévu devant les bâtiments projetés laisse aussi présumer une possible surface bitumée, qui pourrait s'avérer contraire aux exigences particulières compatibles avec la mesure de classement du jardin. Enfin, le plan d'aménagement du 18 septembre 2023 fait état de deux places de parc supplémentaires (nos 13 et 14) prévues devant le bâtiment A, qui empiètent également sur le jardin. Dès lors que le permis de construire n'autorise que douze places de parc extérieures, il ne saurait être considéré que ces places sont autorisées en l'état. Il apparaît d'ailleurs douteux que ces places soient compatibles avec la mesure de classement de la parcelle. Cette question devrait quoi qu'il en soit faire l'objet d'un nouvel examen par la municipalité à supposer que la constructrice entende maintenir ces places. Force est ainsi de constater qu'en l'état du dossier, une préservation suffisante du jardin classé n'apparaît pas démontrée à satisfaction. Il convient en conséquence de renvoyer le dossier aux autorités intimée et concernée pour compléter leurs décisions s'agissant des exigences à poser pour les aménagements extérieurs.
c) Quant aux bâtiments projetés, la municipalité a estimé que le projet demeurait compatible avec la mesure de classement et les exigences en matière de protection du patrimoine et d'esthétique. A la différence du projet précédent refusé car considéré comme trop volumineux, le gabarit des bâtiments reste compatible avec le volume de la villa Robertia et ces deux bâtiments qui permettent une alternance de plein et de vide s'intègrent dans le cadre bâti. Quant à la DGIP, elle a posé des conditions précises (destinées à limiter l'impact visuel de la construction) dans son autorisation spéciale, moyennant le respect desquelles le projet pouvait être réalisé. Ces conditions ne sont au demeurant pas contestées. Le tribunal ne voit pas de raison de s'écarter de l'appréciation de l'autorité cantonale spécialisée et de la municipalité, s'agissant de l'intégration des bâtiments litigieux dans l'environnement bâti. Il est relevé à cet égard que ces constructions sont prévues dans la partie nord-est de la parcelle, en bordure de rue et dans le prolongement des autres constructions sur cette rue, ce qui permet de limiter leur impact visuel pour préserver le site de la villa Robertia.
Il convient toutefois d'émettre une réserve: en audience, le représentant de la DGIP a précisé une exigence relative à l'implantation des bâtiments, requise à une distance d'au moins 9 m par rapport à l'angle le plus proche de la dépendance (bâtiment ECA n° 395), soit à l'angle nord-est de celle-ci. Cette exigence figure également dans un courriel du 5 juin 2023, mais n'a pas été reprise dans l'autorisation spéciale figurant dans la synthèse CAMAC n° 222707 du 20 septembre 2023. Or selon les plans au dossier, la distance entre bâtiments existant et projeté est de 7.72 m à l'angle nord-est du bâtiment ECA n° 395. En revanche, une distance de 9 m est respectée à l'angle sud-est de celui-ci.
Le tribunal n'est pas en mesure de déterminer si cette omission dans l'autorisation spéciale est volontaire ou non. Dans la mesure où, en audience, cette exigence a été réitérée et n'a pas été contestée par la constructrice ou la propriétaire, il pourrait s'agir d'une omission involontaire. Dès lors que le dossier doit de toute façon être renvoyé aux autorités intimée et concernée pour compléter les exigences en matière d'aménagements extérieurs, il appartiendra à la DGIP de compléter au besoin sa décision sur ce point.
Les considérants qui précèdent conduisent à l'admission du recours et à l'annulation des décisions attaquées. La cause est renvoyée aux autorités intimées pour nouvelles décisions dans le sens des considérants.
Succombant, la constructrice et la propriétaire, débitrices solidaires, supporteront l'émolument de justice et verseront aux recourants une indemnité à titre de dépens (art. 49 et 55 LPA-VD).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I. Le recours est admis.
II. La décision de la Municipalité de Vallorbe du 18 avril 2024 est annulée, le dossier lui étant renvoyé pour nouvelle décision au sens des considérants.
III. La décision de la Direction générale des immeubles et du patrimoine, du 20 septembre 2023, est annulée, le dossier lui étant renvoyé pour nouvelle décision au sens des considérants.
IV. Un émolument 4'000 (quatre mille) francs est mis à la charge de C.________ et D.________, débitrices solidaires.
V. C.________ et D., débitrices solidaires, verseront à A. et B.________, créanciers solidaires, une indemnité de 2'000 (deux mille) francs à titre de dépens.
Lausanne, le 5 février 2025
La présidente: La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint, ainsi qu'à l'Office fédéral de la culture.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.