TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 12 décembre 2024
Composition
M. André Jomini, président; Mme Lorraine Wasem et M. David Prudente, assesseurs; Mme Marlène Antonioli, greffière.
Recourants
A.________, à ********,
B.________, à ********, tous deux représentés par Me Mathias KELLER, avocat à Lausanne,
Autorités intimées
Conseil communal de Bercher, représenté par Me Pierre-Alexandre SCHLAEPPI, avocat à Lausanne,
Département des institutions, du territoire et du sport (DITS), représenté par la Direction générale du territoire et du logement (DGTL), à Lausanne.
Objet
plan d'affectation
Recours A._______ et B._______ c/ décision du Conseil communal de Bercher du 8 mars 2023 adoptant le nouveau plan d'affectation communal et c/ décision du Département des institutions, du territoire et du sport (DITS) du 20 février 2024 approuvant ce plan.
Vu les faits suivants:
A. L'aménagement du territoire de la commune de Bercher est actuellement régi par le plan général d'affectation (PGA) entré en vigueur le 23 décembre 1997, qui délimite différentes zones à bâtir, dont la zone du vieux village. Cette zone fait l'objet d'un plan plus détaillé, le plan partiel d'affectation du "vieux village" (PPA), également entré en vigueur le 23 décembre 1997.
La parcelle no 148 du registre foncier, d'une surface totale de 2'569 m2, propriété de A._______ et B._______ (depuis le 6 décembre 2021), est comprise dans le périmètre du PPA. Ce plan délimite deux aires d'implantation des constructions sur cette parcelle, d'une part à l'emplacement du bâtiment no ECA 1 (bâtiment d'habitation), au sud, et d'autre part dans la partie inférieure du terrain, au nord, là où a récemment été installée une serre.
Les règles de police des constructions, pour la zone du vieux village, se trouvent aux art. 18 ss du règlement communal sur le plan général d'affectation et la police des constructions (RPGA - entré en vigueur le 23 décembre 1997). Le coefficient maximum d'utilisation du sol (CUS) est en principe de 0.5, mais une augmentation de 20%, pour des locaux affectés à une activité lucrative, est possible en cas d'affectation mixte habitat/travail (art. 34 RPGA).
B. La loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700) a fait l'objet d'une importante révision qui est entrée en vigueur le 1er mai 2014 (première étape de la révision de la LAT, ou LAT 1). Le législateur a en particulier revu les dispositions relatives à la zone à bâtir (art. 15 et 15a LAT) dans le but de réduire les zones à bâtir surdimensionnées et de mieux utiliser les réserves de terrain à bâtir. Afin de mettre en œuvre ces principes de la loi fédérale, le plan directeur cantonal (PDCn) a été complété, avec notamment une nouvelle mesure A11 ("zones d'habitation et mixtes"). Cette adaptation du PDCn a été adoptée par le Grand Conseil le 20 juin 2017 et approuvée par le Conseil fédéral le 31 janvier 2018.
La Municipalité de Bercher (ci-après: la municipalité) a alors engagé des démarches en vue de la révision du PGA, ou en d'autres termes de l'établissement d'un nouveau plan d'affectation communal (PACom). Ces démarches sont résumées dans le "Rapport d'aménagement (47 OAT)" (ci-après: rapport 47 OAT), rédigé en mars 2022 par le bureau d'urbanisme mandaté. Ce rapport retient que la commune de Bercher doit redimensionner ses zones à bâtir, selon le processus prescrit par l'administration cantonale sur la base de la mesure A11 du PDCn (voir notamment à ce propos la fiche d'application de la Direction générale du territoire et du logement [DGTL] intitulée "Dimensionnement des zones à bâtir d'habitation et mixtes"). La croissance démographique ou les possibilités maximales de développement ont été calculées, à l'horizon de planification 2036, en tenant compte de la classification de Bercher comme centre régional, dans le PDCn. Les données suivantes ont été retenues (p. 10 du rapport 47 OAT):
"Capacité d'accueil des zones à bâtir légalisée au 31.12.2018:
a. Dans le périmètre de centre: 473
b. Hors centre: 37
Capacité d'accueil admise selon la mesure A11, pour une population maximale de référence de 1'546 personnes à l'horizon 2036:
a. Dans le périmètre de centre: 298
b. Hors centre: 9
Objectif de redimensionnement (différence entre les valeurs ci-dessus):
a. Dans le périmètre de centre:
b. Hors centre: - 28
Total: - 203"
Le rapport 47 OAT décrit ensuite la stratégie de redimensionnement de la zone à bâtir, pour les secteurs hors centre, d'une part, et dans le périmètre de centre, d'autre part (p. 11). La parcelle no 148, de A._______ et B._______, se trouve dans le périmètre de centre. Pour ce périmètre, la stratégie est décrite ainsi:
"Conformément aux directives cantonales, le redimensionnement des zones à bâtir dans le centre a été poursuivi à travers les mesures suivantes:
– dézonage des parcelles libres de construction situées en dehors du territoire urbanisé ou en bordure de la zone agricole;
– changement d'affectation des terrains non bâtis de plus de 2'500 m2 dans le territoire urbanisé;
– changement d'affectation des terrains non bâtis de moins de 2'500 m2 dans le territoire urbanisé, afin de préserver des espaces libres valorisant le vieux village. Le relevé ISOS a permis d'identifier les secteurs concernés (échappées dans l'environnement avec objectif de sauvegarde "a" selon l'ISOS)."
A propos du "relevé ISOS", le rapport 47 OAT expose ce qui suit (p. 18):
"Bercher n'est pas inscrit à l'ISOS [Inventaire fédéral des sites construits d'importance nationale à protéger en Suisse], mais le village a été qualifié de village d'importance régionale par la fiche de relevé établie en 2005 sur mandat de l'OFC. Cette dernière met en évidence les qualités spatiales évidentes de l'agglomération historique, en raison de l'animation créée par le caractère mouvementé du terrain et l'imbrication des bâtiments, produisant des circulations pleines d'imprévus. Les qualités historico-architecturales du site, également qualifiées d'évidentes, sont conférées par le bon état général des fermes de grande ampleur constituant l'agglomération historique.
Conformément à l'art. 3 LPN et à la pesée des intérêts qu'il prévoit, le nouveau PA s'attache à préserver ces qualités, notamment par la préservation des espaces environnants et des vides à l'intérieur du village, ainsi que par des règles architecturales régissant la transformation des bâtiments bien notés au recensement architectural (notes 4 à 2) qui, ensemble, confèrent la qualité au site."
C. Un projet de PACom a été mis à l'enquête publique du 26 mars au 2 mai 2022, qui définit plusieurs types de zone à bâtir, notamment: la zone d'habitation de très faible densité 15 LAT, la zone centrale 15 LAT A, la zone centrale 15 LAT B, la zone mixte 15 LAT A, la zone mixte 15 LAT B.
Le régime prévu pour la parcelle no 148 est celui de la zone centrale 15 LAT B (selon le "plan de la commune") avec un "périmètre superposé: aire d'évolution des constructions" – cela correspond à l'implantation du bâtiment d'habitation existant (avec une légère extension), au sud de la parcelle – et, pour le reste, un "périmètre superposé: aire de jardin" (ces périmètres sont figurés sur le "plan de la localité").
Dans la zone centrale 15 LAT B, le projet de règlement général sur l'aménagement du territoire et les constructions (RGATC) définit la capacité constructive par un indice d'utilisation du sol (IUS), en principe limité à 0.5 (cf. art. 9.4 al. 1 en relation avec l'art. 2.1 RGATC), un bonus de 20% pouvant toutefois être octroyé lorsque au moins 2/3 des surfaces situées au rez-de-chaussée sont affectées à des activités commerciales ou artisanales (art. 9.4 al. 2 RGATC).
Le rapport 47 OAT expose qu'avec ce projet de PACom, la capacité d'accueil dans le centre est réduite de 50 habitants; il subsiste néanmoins un surdimensionnement incompressible de 125 habitants (p. 13).
A._______ et B._______ ont formé opposition pendant l'enquête publique (le 22 avril 2022), en dénonçant en substance la perte de droits à bâtir, par rapport à la planification actuelle, et en demandant une extension de l'aire d'évolution des constructions.
La municipalité a mis à l'enquête publique complémentaire, du 29 octobre au 27 novembre 2022, quelques modifications du PACom et du RGATC. En particulier, l'aire d'évolution des constructions sur la parcelle no 148 a été étendue (agrandissement vers le sud). Dans un complément au rapport 47 OAT du 12 octobre 2022, il est exposé ce qui suit (p. 3):
"Afin de permettre, en cas d'agrandissement du bâtiment ECA 1, la réalisation de la totalité des droits à bâtir résultant d'une application de l'IUS de 0.5 sur la parcelle (déjà pris en compte dans le bilan des zones à bâtir), l'aire d'évolution des constructions est agrandie vers le sud (+ 143 m2). Cet agrandissement permettra par ailleurs d'apporter une meilleure lisibilité à la place de la Croix-Blanche, dont les contours sont peu définis actuellement sur sa partie nord. La limite des constructions a été modifiée en conséquence."
A._______ et B._______ ont derechef formé opposition.
D. La municipalité a adopté le 24 janvier 2023 le préavis destiné au conseil communal, concernant le PACom. Ce préavis comporte une proposition de réponse aux oppositions de A._______ et B._______, avec les passages suivants (p. 8-9 et 27-28):
"Dans le cadre de la stratégie de redimensionnement de la zone à bâtir dans le périmètre de centre, la parcelle a été identifiée pour réduire la capacité d'accueil des zones à bâtir pour l'habitation et mixtes, en raison de l'importante surface non bâtie qui la caractérise et en application de l'objectif de sauvegarde maximal défini sur ce secteur selon le relevé de l'ISOS (objectif de sauvegarde "a"). […]
C'est pourquoi la surface de l'aire d'évolution des constructions, bien qu'agrandie par rapport au plan de la première enquête publique, est limitée à une surface de 410 m2 au niveau et autour du bâtiment existant. Cette adaptation permet, en cas de démolition-reconstruction du bâtiment existant, d'atteindre les droits à bâtir calculés sur la base de l'application de l'IUS de 0.5 sur l'ensemble de la parcelle (1'284.5 m2 de SPd). Cependant, il faut rappeler que l'IUS défini pour la zone centrale 15 LAT B fixe une limite supérieure de SPd, qui n'est pas forcément atteignable sur toutes les parcelles de la zone, notamment en raison du stationnement ou d'autres contraintes. Ceci est d'autant plus valable pour la parcelle qui nous concerne ici, qui fait l'objet de mesures de redimensionnement. […]
Sur les doutes relatifs à la possibilité de démolir le bâtiment existant, on peut comprendre les craintes des opposants. Il convient cependant de préciser que les bâtiments en note 4 sont de compétence communale et que la Municipalité a toujours eu une approche pragmatique, en autorisant même la démolition-reconstruction de bâtiments en note 3 contre l'avis du Canton. […] Au vu de la difficulté de valoriser le volume existant selon l'analyse de l'architecte, la démolition du bâtiment pour réaliser un projet de densification s'intégrant harmonieusement dans le site, et offrant une solution urbanistique intéressante pour l'aménagement de la place, pourrait être autorisée."
Les opposants avaient par ailleurs demandé que, sur le plan de la localité, la limite des constructions contourne leur bâtiment no ECA 1. La proposition de réponse aux oppositions expose à ce propos (p. 9) que ce plan "indique sans ambiguïté que la limite fixée par le PPA "vieux village", contournant le bâtiment, a été reconduite".
La municipalité a encore donné les explications suivantes, à propos d'une prescription du projet de règlement mis à l'enquête publique, à savoir l'art. 3.6 al. 2 RGATC qui concerne les limites de construction (note marginale) et qui est rédigée ainsi: "Lorsqu'elles sont plus contraignantes, les limites des constructions prévalent sur la distance "D" à la limite". Dans la proposition de réponse (p. 28), la municipalité a précisé qu'elle considérait "qu'il coule de source que si la limite des constructions a été fixée en-deçà de la distance "D", c'est la limite des constructions qui prévaut". Néanmoins, afin de supprimer toute ambiguïté, la municipalité a proposé de modifier le texte de l'art. 3.6 al. 2 RGATC, pour le libeller ainsi: "Les limites des constructions prévalent sur la distance "D" à la limite".
Dans ses conclusions, le préavis municipal proposait l'adoption du "dossier de PACom modifié conformément aux propositions formulées par la Municipalité soumises à l'enquête complémentaire". Ces conclusions mentionnent du reste expressément la suppression de la première partie de la phrase de l'art. 3.6 al. 2 RGATC.
La commission ad hoc du conseil communal a proposé d'amender certaines dispositions réglementaires, en particulier l'art. 9.7 RGATC concernant la hauteur maximale des bâtiments dans la zone centrale 15 LAT B. Alors que le projet mis à l'enquête publique prévoyait une hauteur "h" - c’est-à-dire, selon la définition de l'art. 3.7 al. 2 RGATC, la plus grande distance mesurée à l'aplomb entre la charpente du toit et le terrain de référence - limitée à 16.00 m, la commission proposait de ramener la valeur "h" à 13.00 m. L'amendement ne tendait en revanche pas à modifier la hauteur "hf" (la plus grande distance mesurée à l'aplomb entre la gouttière, ou l'acrotère, et le terrain de référence – cf. art. 3.7 al. 1 RGATC), qui ne doit pas dépasser 10.50 m dans cette zone (art. 9.7 RGATC).
Dans sa séance du 8 mars 2023, le conseil communal a accepté les conclusions du préavis municipal ainsi que quelques modifications du RGATC proposées par sa commission ad hoc, notamment celle de l'art. 9.7 RGATC. Il a aussi décidé de lever les deux oppositions formées par A._______ et B._______.
E. Après son adoption par le conseil communal, le nouveau PACom a été transmis au département cantonal en charge de l'aménagement du territoire, le Département des institutions, du territoire et du sport (DITS), compétent pour procéder à l'approbation cantonale.
Le DITS a rendu sa décision d'approbation le 20 février 2024, en imposant une modification du régime applicable à la parcelle n° 10, située dans un autre secteur du village (au bord de la rue de ********). Cette décision retient en substance que le maintien en zone centrale 15 LAT A de la partie non bâtie de cette parcelle est contraire à l'article 15 LAT et à la mesure A11 du PDCn; se trouvant en frange de la zone à bâtir vu sa continuité avec la zone agricole voisine, elle doit être dézonée et affectée à la zone agricole 16 LAT. Peu après cette décision du DITS, le propriétaire de la parcelle n° 10 a divisé le bien-fonds, le terrain classé en zone agricole constituant désormais la parcelle n° 808.
Les décisions du conseil communal et du DITS ont été notifiées ensemble aux opposants, le 20 février 2024.
F. Agissant le 21 mars 2024 par la voie du recours de droit administratif, A._______ demandent à la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal de réformer la décision du conseil communal, du 8 mars 2023, et celle du département cantonal, du 20 février 2024, dans le sens suivant, leur opposition étant admise dans cette mesure:
Le plan de la localité est modifié au niveau de la parcelle no 148 en ce sens que le "périmètre superposé: aire d'évolution des constructions" est modifié afin de permettre la réalisation de balcons et de l'entier de l'IUS de 0.5, du bonus énergétique de 5% de l'art. 97 al. 4 LATC, du bonus LUP de 10% de l'art. 29 LPPPL et du bonus de 20% de l'art. 9.4 al. 2 RGATC en sus.
L'art. 3.6 al. 2 RGATC est modifié en ce sens que sa teneur est remplacée par le texte suivant: "Les limites des constructions prévalent sur la distance "D" à la limite.
A titre subsidiaire, les recourants concluent à l'annulation des décisions attaquée.
Le 20 juin 2024, les recourants ont précisé leurs conclusions à propos de l'aire d'évolution des constructions, dans le sens suivant:
Le rapport d'C._______, établi à la demande des recourants, vise à "déterminer si l'intégralité des droits à bâtir octroyée par l'IUS (y compris les éventuels bonus de surface communaux et cantonaux) peut être exploitée ou si une modification du périmètre de l'aire d'évolution des constructions est nécessaire pour concrétiser cet objectif" (p. 3). Sa conclusion est la suivante (p. 14):
"Le potentiel constructible théorique maximal, défini par l'IUS de 0.5, sur la parcelle 148 n'est pas exploitable actuellement pour 3 raisons:
Les bonus ne peuvent être exploités pleinement sans entrer en conflit avec le gabarit constructible;
L'actuel bâtiment n° ECA 1 est classé en note 4. Il ne peut donc faire légalement l'objet d'une démolition ou d'un agrandissement massif qui supprimeraient ses qualités patrimoniales et le périmètre de "l'aire d'évolution des constructions" n'est pas suffisamment vaste pour l'implantation d'un nouveau bâtiment indépendant. De plus, le bâtiment n° ECA 1 exclut toute intervention lourde étant donné l'obsolescence de sa structure mais également la présence de la servitude "droit d'habitation";
La réduction de la hauteur au faîte à l'article 9.7 RPACom dans la version adoptée du RPACom ampute le gabarit constructible d'un niveau par rapport aux conditions initiales.
Ces conditions impliquent une redéfinition et un agrandissement du périmètre à disposition pour en permettre l'exploitation."
Les annexes 2, 3 et 4 au rapport figurent de nouvelles aires d'évolution des constructions, en aval (au nord) de la maison existante.
G. Dans sa réponse du 6 juin 2024, le conseil communal (représenté par la municipalité) conclut au rejet du recours.
Dans sa réponse du 12 juillet 2024, le DITS (représenté par la DGTL) conclut également au rejet du recours.
Les recourants ont déposé une réplique le 20 septembre 2024, sans modifier leurs conclusions.
H. La Cour a procédé à une inspection locale, en présence des parties, le 10 octobre 2024.
Considérant en droit:
La contestation porte sur un plan d'affectation communal. Selon les dispositions de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; BLV 700.11), il appartient d'abord au conseil communal de se prononcer en adoptant le plan le cas échéant; ce conseil doit simultanément statuer sur les projets de réponse aux oppositions (art. 42 LATC). Ensuite, il incombe au département cantonal d'approuver le plan adopté par le conseil (art. 43 al. 1 LATC). L'art. 43 al. 2 LATC prévoit que ces différentes décisions, notifiées de manière coordonnée, "sont susceptibles d'un recours au Tribunal cantonal avec libre pouvoir d'examen". Il s'agit du recours de droit administratif selon les art. 92 ss de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36). C'est la voie de droit choisie par les recourants, qui contestent les deux décisions, d'adoption et d'approbation du nouveau PACom.
Celui qui conteste un nouveau plan d'affectation a qualité pour recourir s'il a pris part à la procédure devant l'autorité précédente – en d'autres termes s'il a fait opposition pendant l'enquête publique –, s'il est atteint par la décision attaquée et s'il dispose d'un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée (art. 75 let. a LPA-VD, par renvoi de l'art. 99 LPA-VD). Le propriétaire d'un bien-fonds compris dans le périmètre du plan peut recourir en demandant l'annulation de mesures comportant des restrictions de l'usage de son propre bien-fonds ou de l'exercice de son droit de propriété. Il faut alors que l'admission du recours lui procure un avantage pratique; le propriétaire ne peut pas contester des éléments du plan en invoquant l'intérêt public ou l'intérêt général à la bonne application du droit, quand l'annulation ou la modification de ces mesures d'aménagement ne lui serait pas directement favorable (cf. ATF 141 II 50 consid. 2.1; CDAP AC.2022.0320 du 16 novembre 2023 consid. 1, AC.2021.0351 du 11 juillet 2022 consid. 1c). Par ailleurs, la jurisprudence reconnaît généralement la qualité pour recourir au propriétaire voisin, qui conteste les possibilités de construire accordées par un nouveau plan d'affectation en invoquant les inconvénients ou les nuisances qu'il subirait directement (cf. notamment TF 1C_180/2019 du 16 mars 2021 consid. 1; AC.2020.0065 du 15 mars 2021 consid. 1).
Dans le cas particulier, les recourants critiquent la délimitation de l'aire d'évolution des constructions sur leur parcelle et ils concluent à la modification du PACom à ce propos. Le recours est manifestement recevable dans cette mesure. Il en va de même en tant que le texte de l'art. 3.6 al. 2 RGATC est en cause.
Dans leur argumentation, les recourants reprochent en outre aux autorités de planification de n'avoir pas organisé une nouvelle enquête publique complémentaire, en relation avec l'amendement de l'art. 9.7 RGATC (décidé par le conseil communal) et le classement en zone agricole d'une portion de la parcelle n° 10 (décidé par le DITS). Les recourants ne demandent toutefois pas expressément, dans leurs conclusions, l'abandon de ces deux modifications. On ne voit pas quel intérêt digne de protection les recourants pourraient invoquer pour s'opposer au changement d'affectation de la parcelle no 10, ce terrain se trouvant dans un autre quartier du village; il n'y a donc pas lieu d'examiner leurs griefs, d'ordre formel, à ce propos. En revanche, comme les recourants prétendent que la version amendée de l'art. 9.7. RGATC a une influence sur l'utilisation de leur parcelle, leurs griefs à ce propos sont recevables. Leurs conclusions peuvent être interprétées dans le sens qu'ils demandent également l'annulation de cet article du règlement qui contribue à limiter les possibilités de densification.
Les autres exigences légales de recevabilité du recours étant clairement remplies, il y a lieu d'entrer en matière.
Les recourants demandent que l'art. 3.6 al. 2 RGATC soit libellé ainsi: "Les limites des constructions prévalent sur la distance "D" à la limite". Ils font valoir que le conseil communal a adopté cet alinéa dans cette teneur, conformément à ce qui était proposé dans le préavis municipal.
Le texte de l'art. 3.6 al. 2 RGATC, dans le règlement (cahier) portant les signatures et sceaux des autorités compétentes (conseil communal et cheffe du DITS), est le suivant: "Lorsqu'elles sont plus contraignantes, les limites des constructions prévalent sur la distance "D" à la limite". Néanmoins, dans sa réponse au recours, la municipalité expose qu'elle "rejoint[…]les recourants en confirmant que l'exemplaire du nouveau règlement communal annexé à la décision du 20 février 2024 du DITS comporte une erreur de libellé de l'art. 3.6 al. 2 du règlement dont le texte a été modifié et adopté par le Conseil communal le 8 mars 2023". Quant à la DGTL, elle se réfère à la "version finale du règlement" qui a été soumise au DITS pour approbation – avec le premier membre de phrase – et qui a été considérée comme conforme au droit.
Il ressort du dossier, notamment du préavis municipal (dans les conclusions et la proposition de réponse aux oppositions), que l'omission de biffer le membre de phrase "Lorsqu'elles sont plus contraignantes" dans la version finale du RGATC, est manifestement due à une inadvertance (lapsus calami); le conseil communal n'avait aucune intention de ne pas suivre la proposition de la municipalité, clairement motivée, à propos de la rédaction de l'art. 3.6 al. 2 RGATC. Le DITS aurait pu procéder à une rectification d'office du texte de cette disposition. Comme cela n'a pas été fait au stade de l'approbation cantonale (cf. art. 43 al. 1 LATC, le contrôle de la légalité incluant la rectification d'erreurs dues à une inadvertance manifeste), il incombe à l'autorité de recours de prononcer que le texte de l'art. 3.6 al. 2 RGATC est le suivant: "Les limites des constructions prévalent sur la distance "D" à la limite". Les conclusions des recourants doivent par conséquent être admises dans cette mesure.
Les recourants soutiennent que la délimitation de l'aire d'évolution des constructions sur leur parcelle viole divers principes du droit fédéral, consacrés aux art. 1 et 3 LAT. Ils n'auraient pas la possibilité de réaliser dans ce périmètre l'entier de la surface de plancher déterminante (SPd) autorisée selon des prescriptions générales du RGATC et des dispositions spéciales de la législation cantonale. Ce régime juridique constituerait une atteinte disproportionnée à la garantie de la propriété. Les recourants se réfèrent par ailleurs aux possibilités de construire offertes sur quelques autres parcelles du village et ils se plaignent d'une inégalité de traitement.
a) Le Tribunal cantonal est, dans le canton de Vaud, l'autorité de recours au sens de l'art. 33 al. 3 let. b LAT: elle doit avoir, en vertu du droit fédéral, un libre pouvoir d'examen. Selon la jurisprudence, ce libre examen ne se réduit pas à un contrôle de la constatation des faits et de l'application du droit; il comporte aussi un contrôle de l'opportunité. Il faut vérifier que la planification contestée soit juste et adéquate. Son rôle spécifique d'autorité de recours ne se confond toutefois pas avec celui de l'organe compétent pour adopter le plan ; elle doit préserver la liberté d'appréciation dont l'autorité de planification a besoin dans l'accomplissement de sa tâche (art. 2 al. 3 LAT). Cette liberté d'appréciation implique qu'une mesure d'aménagement appropriée doit être confirmée; l'autorité de recours n'est pas habilitée à lui substituer une autre solution qui serait également convenable. Elle suppose également que le contrôle de l'opportunité s'exerce avec retenue sur des points qui concernent principalement des intérêts locaux, tandis que, au contraire, la prise en considération adéquate d'intérêts d'ordre supérieur, dont la sauvegarde incombe au canton, doit être imposée par un contrôle strict (cf. ATF 135 II 286 consid. 5.3, 127 II 238 consid. 3b/aa; TF 1C_483/2021 du 10 mars 2022 consid. 4.3.2, 1C_629/2019 du 31 mars 2021 consid. 3.1, 1C_327/2019 du 11 juin 2020 consid. 5.1).
b) L'application à Bercher des critères de la mesure A11 du PDCn, pour le redimensionnement des zones d'habitation et mixtes, n'est en soi pas contestée par les recourants. Ils relèvent certes que dans son rapport d'examen de la 4e adaptation du PDCn, l'Office fédéral du développement territorial (ARE) a invité le Canton de Vaud à introduire dans son plan directeur, lors d'une prochaine adaptation, "des correctifs aux incitations négatives au développement vers l'intérieur découlant de la méthodologie de dimensionnement des zones à bâtir fondée sur des plafonds de population à un horizon donné par type d'espace ou de centre cantonal, enparticulier pour les projets d'agglomération" (rapport du 16 janvier 2018 p. 25, disponible sous le lien internet suivant: www.are.admin.ch/are/fr/home/developpement-et-amenagement-du-territoire/strategie-et-planification/plans-directeurs-cantonaux/planification-directrice-du-canton-de-vaud.html). Ce "mandat pour la prochaine adaptation" ne remet pas en cause la validité de la mesure A11 pour la phase actuelle du redimensionnement des zones à bâtir. Dans le cas du village de Bercher, on ne voit a priori pas, dans le choix des autorités de planification – qui ont effectivement tenu compte d'un objectif de redimensionnement impliquant une diminution de la capacité d'accueil dans le périmètre de centre, mais qui ont également appliqué un correctif dans les calculs en raison d'un "surdimensionnement incompressible" – un refus de développer l'urbanisation vers l'intérieur. Dans une localité telle que Bercher, la définition des possibilités d'utilisation de la zone à bâtir doit nécessairement tenir compte de nombreux intérêts et la densification ne peut pas être un but absolu (cf. Pierre Tschannen, Commentaire pratique LAT: Planification directrice et sectorielle, pesée des intérêts, 2019, Art. 1 N. 33).
Cela étant, les recourants soutiennent que le régime du nouveau PACom, sur leur parcelle – avec la délimitation d'une seule aire d'évolution des constructions et l'application de diverses prescriptions de police des constructions – ne permettrait pas d'assurer une utilisation du sol suffisamment dense. S'ils avaient la possibilité de créer davantage de logements, l'augmentation consécutive du nombre d'habitants devrait pouvoir être admise, nonobstant les objectifs de redimensionnement (cf. supra, let. B), au titre du "surdimensionnement incompressible" (notion tirée de la fiche d'application de la DGTL de juin 2021, "Traitement des zones à bâtir d'habitation et mixtes"). Le mécanisme de la mesure A11 du PDCn comporterait, selon les recourants, des incitations négatives au développement vers l'intérieur, puisqu'on définit une limite pour la capacité d'accueil d'habitants à l'horizon 2036; or, comme Bercher est un centre régional selon le PDCn, le "principe de densification du milieu bâti", consacré par le droit fédéral, s'opposerait à cette limitation, ou en tout cas à ce que ce motif fasse obstacle à une extension des périmètres d'implantation sur leur parcelle.
Les recourants invoquent plus spécialement l'art. 1 al. 2 let. abis et let. b LAT ("La Confédération, les cantons et les communes[…]soutiennent par des mesures d'aménagement les efforts qui sont entrepris notamment aux fins:[…]d'orienter le développement de l'urbanisation vers l'intérieur du milieu bâti, en maintenant une qualité de l'habitat appropriée; de créer un milieu bâti compact") et l'art. 3 al. 3 let. abis LAT ("Les territoires réservés à l’habitat et à l’exercice des activités économiques seront aménagés selon les besoins de la population et leur étendue limitée. Il convient notamment[…]de prendre les mesures propres à assurer une meilleure utilisation dans les zones à bâtir des friches, des surfaces sous-utilisées ou des possibilités de densification des surfaces de l’habitat"). Ces buts et principes de l'aménagement du territoire doivent être mis en œuvre lors de la révision des plans d'affectation des communes, singulièrement au moment où les zones à bâtir sont redimensionnées conformément à l'art. 15 al. 2 LAT. L'augmentation de la densité n'est cependant pas l'unique objectif, le processus de révision du plan impliquant une pesée globale des intérêts et la prise en compte, par les autorités chargées de l'aménagement, de différents buts et principes énoncés aux art. 1 et 3 LAT, voire dans d'autres normes pertinentes pour l'utilisation du sol.
Lorsqu'il s'agit de réviser la planification d'une commune ou d'un village, le principe de l'art. 3 al. 2 let. b LAT s'applique ("Il convient notamment[…]de veiller à ce que les constructions prises isolément ou dans leur ensemble ainsi que les installations s’intègrent dans le paysage"). L'objectif d'assurer une bonne intégration des constructions dans le paysage, même dans les endroits qui n'ont pas de qualités remarquables ou exceptionnelles, relève d'un intérêt public consacré par le droit fédéral (cf. Tschannen, op. cit., Art. 3 N. 55). De même que l'intérêt public à la protection de monuments ou d'ensembles bâtis de valeur peut l'emporter sur l'intérêt public à la densification du milieu bâti (cf. notamment ATF 147 II 125), l'intérêt public à limiter raisonnablement les possibilités de construire, dans un village, dans le but de conserver la structure traditionnelle du milieu bâti et d'assurer une bonne intégration des bâtiments, peut être un intérêt digne d'être pris en considération et susceptible de l'emporter sur l'intérêt à la densification.
c) Dans le cas particulier, une stratégie de redimensionnement des zones à bâtir (zones d'habitation et zones mixtes, dans le centre) a été définie, qui contient notamment cette règle ou cet objectif: changement d'affectation des terrains non bâtis de moins de 2'500 m2 dans le territoire urbanisé, afin de préserver des espaces libres valorisant le vieux village (cf. supra, let. B). Cela vise en particulier la parcelle des recourants.
La partie nord de la parcelle no 148, où se trouve une serre récemment installée dans un jardin, est précisément un espace sans constructions principales ou importantes, en marge du vieux village. Pour déterminer les limites de cette agglomération historique, les autorités de planification se sont référées à un rapport de novembre 2005 du Bureau pour l'ISOS, à Zurich, mandaté par l'Office fédéral de la culture (OFC) pour le travail de recensement des sites construits susceptibles d'être inscrits à l'inventaire fédéral ISOS (Inventaire fédéral des sites construits d'importance nationale à protéger en Suisse; voir l'ordonnance du Conseil fédéral concernant cet inventaire: OISOS, RS 451.12). L'analyse de ce bureau, reproduite dans le rapport 47 OAT, décrit l'agglomération historique implantée sur les deux versants d'un petit vallon (structure linéaire en légère courbe, suivant le tracé de la route qui conduit à Ogens); la fiche retient pour ce périmètre (P1) un objectif de sauvegarde A (sauvegarde de la substance). La maison des recourants, proche de la place de la Croix-Blanche qui tient lieu de place centrale du vieux village, se trouve à l'intérieur de ce périmètre P1 mais le jardin au nord de la maison, en contre-bas, n'en fait pas partie, car il est inclus dans l'"échappée dans l'environnement" EE II, "bande de terrains agricoles accidentés à l'arrière de l'agglomération, descendant rapidement en direction du ravin creusé par la Menthue" (pour cet espace EE II, la sauvegarde de l'état existant est préconisée). Les auteurs de cette analyse du site construit ont donc fait une distinction entre la partie supérieure (au sud) de la parcelle n° 148, avec la maison faisant partie de l'agglomération historique, et la partie inférieure (au nord), portion d'une bande de terrains à l'arrière de l'agglomération. En concentrant les possibilités de construire à proximité de la place de la Croix-Blanche, et en ne délimitant pas d'aire d'évolution des constructions dans le jardin, au nord, les autorités de planification ont tenu compte de ces données.
Comme, après l'établissement de cette fiche de recensement en 2005, le village de Bercher n'a pas été inscrit comme site d'importance nationale, il n'y a pas lieu d'appliquer la jurisprudence qui impose la mise en œuvre de l'inventaire ISOS lors de la révision des plans d'affectation, par l'adoption de mesures de planification contraignantes (cf. ATF 135 II 209). Néanmoins, même si la fiche du bureau zurichois mandaté par l'OFC n'a pas de véritable portée juridique – contrairement à une fiche d'inventaire fédéral –, elle émane d'experts en matière d'évaluation de la structure et des qualités urbanistiques des agglomérations. C'est donc un élément du dossier dont l'autorité de planification pouvait tenir compte lors de la délimitation de la zone à bâtir et également des secteurs constructibles au sein de cette zone. Dans le cas particulier, le Tribunal cantonal n'a aucun motif de remettre en cause le choix des autorités communales de ne délimiter, sur la parcelle no 148, une aire d'évolution des constructions que dans le périmètre de l'agglomération historique selon la fiche ISOS. De ce point de vue, la distinction entre les deux parties de la parcelle, fondée sur un critère objectif, n'est pas critiquable.
d) Les recourants font valoir que l'aire d'évolution des constructions, même agrandie de 143 m2 après la première enquête publique, aurait une surface insuffisante pour permettre de réaliser l'entier de l'indice d'utilisation du sol de 0.5 fixé à l'art. 9.4 RGATC. La combinaison des prescriptions applicables (aire constructible, normes dimensionnelles) aboutirait à une sous-densification du terrain.
aa) Il convient d'abord de relever que, dans le secteur comportant la parcelle des recourants, la nouvelle réglementation sur l'indice d'utilisation du sol (IUS de 0.5 + bonus de 20% pour les activités) correspond à celle du règlement actuel (voir le tableau synthétique de la page 31 du rapport 47 OAT). Cet indice de 0.5 est un maximum. Il peut arriver, selon la forme des parcelles, que la combinaison de diverses règles de police de construction (sur le nombre d'étages ou la distance aux limites, notamment, pour les petites parcelles) que la surface de plancher maximale ne puisse, concrètement, pas être réalisée. Un plan d'affectation fixant à titre de règle générale un coefficient d'utilisation maximum, ne viole pas le droit fédéral si ce coefficient ne peut pas être concrètement réalisé sur chacune des parcelles de son périmètre.
bb) Dans leur argumentation, les recourants critiquent la limitation de la hauteur au faîte ("h") fixée à l'art. 9.7, dans la version du RGATC adoptée par le Conseil communal et approuvée par le Département cantonal. La hauteur "h" a été en définitive limitée à 13 m, alors que dans le projet mis à l'enquête publique, elle était supérieure de 3 m (h = 16 m). Cette différence correspond à un niveau ou à un étage, pour des locaux d'habitation (environ 2.8 m). A titre d'exemple, on peut se référer aux possibilités offertes par le nouveau PACom, avec la hauteur h = 16 m: d'après le rapport C._______, une nouvelle construction pourrait avoir, sous une toiture à deux pans, 4 niveaux habitables de 350 m2 chacun plus des combles (1'540 m2 de plancher [SPd] au total); avec un niveau de moins, la surface habitable serait réduite à 1'200 voire 1'250 m2.
En amendant ainsi l'art. 9.7 RGATC, le Conseil communal a pris une décision qui, d'une part, constitue une restriction supplémentaire du droit de propriété et, d'autre part, est susceptible de modifier les données pertinentes pour l'application de la mesure A11, laquelle postule normalement un calcul de la capacité d'accueil des zones à bâtir en fonction du gabarit des bâtiments autorisés. Un réduction sensible (-1/5e) du nombre de niveaux autorisés dans la zone centrale 15 LAT B, qui s'étend sur une partie importante du village, pourrait avoir une influence sur cette capacité d'accueil.
En modifiant l'art. 9.7 RGATC, composante du plan d'affectation (cf. art. 24 al. 1 LATC: "Les plans d'affectation comprennent un plan et un règlement; ils fixent les prescriptions relatives[…]à la mesure de l'utilisation du sol"), le Conseil communal a apporté au projet "des modifications de nature à porter atteinte à des intérêts dignes de protection", au sens de l'art. 42 al. 3 LATC. En pareil cas, cette disposition légale prévoit que ces modifications "sont soumises au service[la DGTL]pour examen préalable, puis font l'objet d'une enquête complémentaire ne portant que sur les éléments modifiés". Ces prescriptions formelles n'ont pas été respectées dans le cas particulier, les autorités communales ayant transmis le PACom au département cantonal pour approbation (art. 43 LATC, art. 26 LAT), sans que la DGTL soit invitée à procéder à l'examen préalable selon l'art. 37 LATC (cette examen porte notamment sur la conformité au plan directeur cantonal [art. 37 al. 2 LATC] donc en principe sur les conséquences de l'amendement pour l'application des critères de la mesure A11). La mise à l'enquête publique des plans d'affectation est une exigence du droit fédéral, posée à l'art. 33 al. 1 LAT, qui vaut non seulement pour la partie cartographique du plan mais aussi pour les prescriptions sur les zones et les constructions; il en découle l'obligation d'organiser une nouvelle mise à l'enquête lorsque d'importantes modifications, susceptibles objectivement de susciter de nouvelles oppositions, sont apportées à un plan déjà mis auparavant à l'enquête publique (cf. TF 1C_441/2015 du 18 novembre 2015 consid. 5.1; Heinz Aemisegger/Stephan Haag, Commentaire pratique LAT: Autorisation de construire, protection juridique et procédure, 2020, Art. 33 N. 29 et 34).
Comme les autorités ont omis d'organiser une nouvelle enquête publique (et un nouvel examen préalable) après que le conseil communal a réduit sensiblement la hauteur maximale des bâtiments dans la zone centrale 15 LAT B, l'amendement fixant la hauteur "h" à 13.00 m ne pouvait pas être valablement approuvé par le département cantonal. Dans ces conditions, le Tribunal cantonal doit retenir que seule la version de l'art. 9.7 RGATC mise à l'enquête publique peut être approuvée en l'état. Si les autorités communales entendent modifier désormais cette disposition, il leur incombera le cas échéant de mettre en œuvre une procédure de modification du PACom.
Le recours doit donc être partiellement admis dans cette mesure, l'art. 9.7 RGATC étant réformé dans ce sens que "h = 16.00 m".
cc) L'expert des recourants (C._______) a évalué ainsi le potentiel constructible sur la parcelle n° 148 (avec une hauteur au faîte à 16 m): dans l'aire d'évolution de 395 m2, on pourrait construire un nouveau bâtiment de 4.4 niveaux habitables. Avec l'IUS de 0.5 (art. 9.4 al. 1 RGATC), une surface de plancher (SPd) de 1'284 m2 pourrait être réalisée, augmentée à 1'541 m2 en cas d'aménagement de surfaces commerciales ou artisanales au rez-de-chaussée (bonus de 20% selon l'art. 9.4 al. 2 RGATC). Sans dépasser ce total, chaque niveau, sous les combles, pourrait avoir une surface de 350 m2 et les combles seraient eux aussi habitables.
Avec ce potentiel constructible, on ne peut pas considérer que la nouvelle réglementation contraint les propriétaires recourants à une sous-utilisation ou une sous-densification de leur terrain. Le choix des autorités communales de délimiter un seul périmètre d'évolution des constructions sur la parcelle no 148, avec ce potentiel constructible, est correct. Ces autorités n'ont pas fait un mauvais usage de la liberté d'appréciation qui leur est reconnue par le droit fédéral (cf. supra, consid. 3a). Ces choix urbanistiques concernent principalement des intérêts locaux et le Tribunal cantonal n'a pas de motifs de remettre en cause les mesures de planification litigieuses.
Les recourants se plaignent encore d'une inégalité de traitement, parce que des propriétaires d'autres parcelles en zone centrale 15 LAT B ont la possibilité, en fonction des périmètres d'évolution, de construire sur leur terrain un bâtiment supplémentaire, tandis qu'ils ne pourraient eux-mêmes réaliser l'entier du potentiel constructible que moyennant une démolition et une reconstruction du bâtiment existant. Ils se réfèrent à la situation des parcelles nos 132, 195, 477 et 793.
Il est de jurisprudence constante que l'égalité de traitement (art. 8 Cst.) n'a qu'une portée réduite dans l'élaboration des plans d'affectation. Il est en effet dans la nature même de l'aménagement local que la délimitation des zones crée des inégalités et que des terrains de mêmes situation et nature puissent être traités différemment en ce qui concerne tant leur attribution à une zone déterminée que leur possibilité d'utilisation. Du point de vue de cette garantie constitutionnelle, il suffit que la planification soit objectivement soutenable, c'est-à-dire qu'elle ne soit pas arbitraire (ATF 142 I 162 consid. 3.7.2; TF 1C_129/2022 du 18 avril 2023 consid. 4.2 et les références citées; AC.2023.0287 du 10 mai 2024 consid. 2e).
Dans la zone centrale, les autorités de planification ont fixé des périmètres d'implantation en tenant compte de la situation des bâtiments existants; elles ont également défini avec précision les aires inconstructibles (jardins). Il n'est pas facile de comparer les possibilités offertes à chaque propriétaire, car elles dépendent de la situation concrète de chaque parcelle dans le village. Quoi qu'il en soit, il ressort du dossier, et des constatations faites lors de l'inspection locale, que les autorités de planification n'ont pas adopté, pour la parcelle n° 148, un régime dépourvu de justifications objectives; a fortiori, il n'apparaît pas arbitraire et le grief d'inégalité de traitement est mal fondé.
Il résulte des considérants que le recours doit être partiellement admis.
Les décisions d'adoption et d'approbation du nouveau PACom doivent être réformées sur les deux points suivants:
le texte de l'art. 3.6 al. 2 RGATC a la teneur suivante: "Les limites des constructions prévalent sur la distance "D" à la limite".
le texte de l'art. 9.7 RGATC a la teneur suivante: "hf = 10.50 m h = 16.00 m".
Les décisions attaquées sont confirmées pour le surplus, en ce qui concerne la parcelle des recourants.
Comme les recourants obtiennent partiellement gain de cause, mais succombent néanmoins pour l'essentiel, un émolument judiciaire réduit doit être mis à leur charge (art. 49 LPA-VD). Vu l'issue de la cause, une indemnité réduite doit être allouée à la Commune de Bercher, à titre de dépens, à la charge des recourants (art. 55 LPA-VD).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I. Le recours est partiellement admis.
II. La décision du Conseil communal de Bercher du 8 mars 2023 et la décision du Département des institutions, du territoire et du sport du 20 février 2024 sont réformées dans le sens suivant:
le texte de l'art. 3.6 al. 2 du nouveau règlement général sur l'aménagement du territoire et les constructions (RGATC) a la teneur suivante: "Les limites des constructions prévalent sur la distance "D" à la limite".
le texte de l'art. 9.7 RGATC a la teneur suivante: "hf = 10.50 m h = 16.00 m".
III. La décision du Conseil communal de Bercher du 8 mars 2023 rejetant l'opposition des recourants est pour le surplus confirmée.
IV. Un émolument judiciaire de 2'000 (deux mille) francs est mis à la charge des recourants.
V. Une indemnité de 1'500 (mille cinq cents) francs, à payer à la Commune de Bercher à titre de dépens, est mise à la charge des recourants, solidairement entre eux.
Lausanne, le 12 décembre 2024
Le président: La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux participants à la procédure, ainsi qu'à l'ARE.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.