TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 1er mai 2024
Composition
M. Alain Thévenaz, président; Mme Imogen Billotte et Mme Annick Borda, juges; M. Quentin Ambrosini, greffier.
Recourant
A.________, à ********, représenté par Me Yves NICOLE, avocat à Yverdon-les-Bains,
Autorités intimées
Conseil communal de Gilly, à Gilly, représenté par Me Alain SAUTEUR, avocat à Lausanne,
Département des institutions, du territoire et du sport (DITS), représenté par sa Direction générale du territoire et du logement (DGTL), à Lausanne.
Objet
plan d'affectation
Recours A.________ c/ décisions du Conseil communal de Gilly du 28 juin 2022 et du Département des institutions, du territoire et du sport du 12 juillet 2023, adoptant et approuvant le plan d'affectation communal.
Vu les faits suivants:
A. Le territoire de la commune de Gilly est régi par un plan des zones (ou plan général d'affectation, PGA) adopté par le conseil communal le 6 décembre 1984 et approuvé par le Conseil d'Etat le 14 août 1985. Ce plan délimite plusieurs zones à bâtir, notamment dans le centre de la localité ("Zone village"; teinte brune), ainsi qu’à l’ouest et à l’est de ce centre ("Zone de villas"; teinte jaune). L'affectation de ces zones est définie dans le règlement communal sur le plan général d'affectation et la police des constructions (RPGA), adopté par le conseil communal le 5 novembre 1992 et approuvé par le Conseil d'Etat le 18 décembre 1992.
B. La zone à bâtir d'habitation et mixte de la commune est surdimensionnée. Elle doit être réduite en application de l'art. 15 al. 2 de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700) dont la révision partielle, adoptée le 15 juin 2012, est entrée en vigueur le 1er mai 2014 (RO 2014 904). Pour mettre en oeuvre les principes du droit fédéral relatifs au dimensionnement des zones à bâtir, les autorités cantonales ont notamment élaboré, lors de la 4ème adaptation du Plan directeur cantonal (PDCn), adopté par le Grand Conseil le 20 juin 2017 et approuvé par le Conseil fédéral le 31 janvier 2018, une mesure A11, intitulée "Zones d'habitation et mixtes". Celle-ci n’a pas été modifiée lors des adaptations 4bis, 4ter et 4quater du PDCn intervenues depuis lors.
Le processus de réduction de la zone à bâtir de la commune de Gilly a débuté le 2 septembre 2016 avec la publication, dans la Feuille des Avis Officiels (FAO) du canton de Vaud, d'un avis aux propriétaires les informant de l'intention de la municipalité de réviser la planification générale d'affectation. Les autorités communales avaient préalablement organisé, le 26 juillet 2016, une séance publique portant sur la révision du plan de Gilly, afin d’informer la population de leurs intentions.
C. A.________ est propriétaire notamment des parcelles nos 470, 482 et 68 du registre foncier, sur le territoire de la commune de Gilly.
La parcelle no 470 est située à l'extrémité nord-ouest du village, en bordure du noyau compact. D'une surface de 3'349 m2, elle est délimitée au nord par le chemin des Jordils et au sud par le chemin du Châtelard. Partiellement bâtie, elle supporte deux constructions dans sa partie inférieure (angle sud-est). La partie supérieure et ouest du bien-fonds, déclive, est plantée d'une vigne. Également située à la périphérie de la localité, au nord-est, la parcelle no 482 n'est, elle, pas bâtie. D'une surface de 2'520 m2, elle est en nature de vignes. Tout comme la parcelle no 470, la parcelle no 482 appartient au large coteau viticole qui domine le paysage de la Côte. Les deux parcelles font du reste partie du site visé par l'Inventaire fédéral des paysages, sites et monuments naturels (IFP), en particulier l'objet IFP no 1201 La Côte (cf. art. 1 de l'ordonnance du 29 mars 2017 concernant l'IFP [OIFP; RS 451.11]); la limite du périmètre traverse la localité de Gilly, au niveau de la route de Rolle et du chemin des Cerisiers. Les objectifs de protection sont notamment les suivants:
"3.1 Conserver le paysage ouvert et doux du coteau viticole avec ses ruisseaux bordés de cordons boisés.
3.2 Conserver les pentes et combes boisées entrecoupées de clairières.
3.3 Conserver la structure géologique et géomorphologique.
3.4 Conserver la mosaïque de vignes, forêts avec clairières sèches, milieux humides, vergers et vallons.
3.5 Conserver la morphologie du paysage et les témoins de l’histoire glaciaire.
3.6 Conserver la richesse biologique liée aux différents milieux naturels.
[...]"
Les deux parcelles nos 470 et 482 sont classées en zone à bâtir selon le plan des zones actuel de la commune de Gilly: la parcelle no 470 appartient à la zone de villas, la parcelle no 482 à la zone village. Elles ont en outre chacune fait l'objet d'un contentieux administratif en lien avec des projets de construction. Le 8 février 2018, la Municipalité de Gilly (ci-après: la municipalité) a refusé l'octroi d'un permis de construire deux villas contiguës totalisant sept logements, après démolition des bâtiments qui se trouvent sur la parcelle no 470. Saisie d'un recours du propriétaire, la Cour de droit administratif et public (CDAP) du Tribunal cantonal a confirmé cette décision par arrêt AC.2018.0077 du 19 février 2019. Concernant la parcelle no 482, A.________ a été mis au bénéfice d'une autorisation d'y construire deux bâtiments comprenant 20 logements en tout par décision municipale du 15 mai 2017. Par arrêt AC.2017.0223/AC.2017.0224 du 27 juin 2018, la CDAP a admis les recours des opposants et a annulé la décision municipale. Le Tribunal fédéral a rejeté le recours en matière de droit public déposé par A.________ à l'encontre de ce jugement (arrêt 1C_380/2018 du 8 avril 2019).
Quant à la parcelle no 68, d'une surface de 385 m2, elle est située au sud-est du village de Gilly, à l'écart de celui-ci. Elle supporte un ancien dépôt de l'armée suisse, de 75 m2 au sol, qui occupe une grande partie de la portion ouest de la parcelle. Ce bien-fonds est bordé au nord-est par un cours d'eau, la Gillière. Le tiers de la surface de la parcelle (30%) se situe à l'intérieur de l'aire forestière, constituée par un cordon boisé le long de la Gillière. Pour le surplus, la parcelle no 68 est actuellement classée en zone d'utilité publique; elle prolonge au sud un autre terrain colloqué en zone d'utilité publique, la parcelle no 67, propriété de la commune, sur laquelle sont aménagées une place de lavage pour véhicules agricoles ainsi qu'une installation de téléphonie mobile. La parcelle no 68 n'est pas comprise dans le périmètre visé par l'objet IFP no 1201 La Côte.
D. Dans le cadre de la révision de sa planification d'affectation, la commune de Gilly a instauré des zones réservées sur son territoire. Dans sa séance du 20 mars 2018, le Conseil communal de Gilly a adopté le plan de la zone réservée. Le 5 juin 2018, le Département du territoire et de l'environnement (DTE) a approuvé préalablement la zone réservée communale. Cette dernière a été mise en vigueur le 22 janvier 2020. La mesure conservatoire, échue le 5 juin 2023, n'a pas été prolongée.
E. Avant d'élaborer un plan d'affectation, la municipalité a soumis, par courrier du 12 mars 2019 adressé au Service du développement territorial (SDT; désormais la Direction générale du territoire et du logement [DGTL]), un projet d'intention, sous la forme d'un formulaire ("questionnaire") comprenant le périmètre et les objectifs du plan envisagé pour examen préliminaire.
Le 12 août 2019, le SDT a livré un avis préliminaire sur la légalité du projet et sur sa conformité à la planification directrice cantonale. Analysant le projet, le SDT a fait savoir qu'il n'avait à ce stade pas de remarques à formuler, dans la mesure où les thématiques à traiter lors de la révision avaient été identifiées. Le SDT a néanmoins relevé que la commune de Gilly faisait partie des communes dont les réserves en zone à bâtir d'habitation et mixte dépassaient le potentiel accordé par la mesure A11 du PDCn, et qu'elle était donc soumise à l'obligation de réviser sa planification.
F. Le 4 septembre 2020, la municipalité a adressé un dossier de révision de son plan d'affectation communal (PACom) à la DGTL pour examen préalable.
Le 10 mai 2021, la DGTL a adressé à la municipalité un rapport d'examen préalable concernant l'appréciation globale du dossier ainsi que les préavis des services cantonaux consultés. La DGTL a préavisé défavorablement le projet, au motif notamment que la modification de certaines affectations permettrait de réduire encore davantage le surdimensionnement de la zone à bâtir communale. Le service cantonal a en particulier considéré que les parcelles nos 470 et 482, situées en frange du tissu bâti existant, devaient être exclues du territoire urbanisé.
G. Après avoir été modifié pour tenir compte des remarques émises par les services cantonaux dans le rapport d'examen préalable, le projet a été approuvé par la municipalité le 4 octobre 2021, qui l'a mis à l'enquête publique du 3 novembre au 2 décembre 2021. Le dossier comporte notamment un rapport à l'intention de l'autorité cantonale chargée de l'approbation des plans (rapport 47 OAT). On en extrait ce passage (p. 10 ss):
" 3. Justification
3.1 Nécessité de réviser les zones à bâtir (art. 15 LAT)
Cadre légal. En application des nouvelles dispositions légales (LAT, LATC, RLAT), la Commune de Gilly se voit dans l'obligation de réviser son PGA et son RPGA en particulier pour redimensionner ses réserves à bâtir en matière d'habitation, d'activités professionnelles et d'utilité publique pour correspondre aux besoins des 15 prochaines années (art. 15 LAT).
[...]"
Concernant le dimensionnement de la zone d'habitation et mixte, le rapport 47 OAT expose ce qui suit:
"Afin de réduire la surcapacité d’accueil des réserves en matière d’habitation, plusieurs réserves excédentaires, aujourd’hui affectées à la zone à bâtir, ont été affectées, soit à la zone viticole protégée 16 LAT (vignes), soit à la zone de verdure 15 LAT (jardins). [...]"
À ce propos, le plan de situation des parcelles dézonées (zone d'habitation et mixte) (p. 13) indique que la parcelle no 470 – excepté en ce qui concerne sa partie bâtie – est comprise dans un secteur correspondant à la légende suivante: "Zone à bâtir passe à la zone viticole protégée 16 LAT". Le plan des réserves à bâtir pour la zone d'habitation (p. 11) identifie la parcelle no 482, hachurée en vert, comme réserve. Les parcelles nos 470 et 482 sont du reste, pour leurs parties plantées en vigne, exclues du périmètre du territoire urbanisé (cf. "plan du périmètre du territoire urbanisé – échelle 1/5'000", p. 12). Le rapport 47 OAT fait enfin état d'une surcapacité d'accueil, en dépit des mesures d'aménagement envisagées, de 170 habitants, solde considéré comme incompressible "car il concerne des petites réserves et potentiels de densification parsemés dans différentes parcelles au milieu du territoire urbanisé" (p. 14).
En ce qui concerne le dimensionnement de la zone affectée à des besoins publics, le rapport 47 OAT donne les explications suivantes (p. 15):
"Les zones d’utilité publique doivent également répondre aux dispositions de l’art. 15 LAT. Dès lors, afin de réduire la surcapacité d’accueil des réserves destinées à accueillir des installations d’utilité publique, quelques terrains ont été dézonés faute de besoins avérés pour les 15 prochaines années."
S'agissant spécifiquement de la parcelle no 68, propriété de A.________ actuellement affectée en zone d'utilité publique, le rapport 47 OAT met en évidence ce qui suit (p. 16):
"Il s’agit d’une parcelle privée comportant un hangar. Cette parcelle est dézonée car elle est inconstructible en raison de la distance à la lisière (10 m). Le hangar est au bénéfice d’un droit acquis."
H. Durant le délai d'enquête publique, le projet a suscité seize oppositions, parmi lesquelles celle, le 24 novembre 2021, de A., dont les parcelles nos 470, 482 et 68 sont pour l’essentiel dézonées; les parcelles nos 470 et 482 passent de la zone à bâtir (zone de villas, respectivement zone village) à la zone viticole protégée (excepté en ce qui concerne la partie bâtie de la parcelle no 470, attribuée à la zone de très faible densité 15 LAT); la parcelle no 68, actuellement en zone d'utilité publique, est désormais classée en zone agricole. En substance, A. conteste ces dézonages; il estime que vu leurs caractéristiques (notamment l'équipement et la situation), ses terrains auraient dû être maintenus en zone constructible (zone centrale ou zone affectée à des besoins publics).
Le 18 janvier 2022 a eu lieu une séance de conciliation à laquelle ont participé l'opposant, assisté de son ancien conseil, et les représentants de la commune de Gilly. Les arguments soulevés par l'intéressé dans son opposition ont été discutés.
Le 21 mars 2022, la municipalité a adressé au conseil communal le préavis municipal no 2022/02 relatif à la révision du PACom. Ce document reprend en substance certaines considérations exposées dans le rapport établi en application de l’art. 47 OAT et propose des réponses aux oppositions. La municipalité a en outre apporté trois modifications mineures au PACom, qui ne concernent toutefois pas les parcelles nos 470, 482 et 68.
Dans sa séance du 28 juin 2022, le conseil communal de Gilly a adopté le PACom, avec les modifications mineures proposées par la municipalité, et levé les oppositions.
Le dossier a été transmis au Département des institutions, du territoire et du sport (DITS) qui, par une décision du 12 juillet 2023, a approuvé, sous réserve des droits des tiers, le PACom sis sur la commune de Gilly.
I. Agissant le 13 septembre 2023 par la voie du recours de droit administratif, A.________ demande à la Cour de droit administratif et public (CDAP) du Tribunal cantonal, principalement, de réformer les décisions attaquées (celles du conseil communal écartant son opposition et adoptant le plan, ainsi que celle du département cantonal approuvant celui-ci) en ce sens que les parcelles nos 470, 482 et 68 sont intégralement maintenues en zone à bâtir, respectivement en zone d'habitation de très faible densité 15 LAT, en zone centrale 15 LAT et en zone affectée à des besoins publics 15 LAT, éventuellement en zone d'activité économique 15 LAT. Subsidiairement, le recourant conclut à l'annulation des décisions attaquées. À titre de mesures d'instruction, il requiert la production de leurs dossiers par les autorités intimées et la tenue d'une inspection locale. En substance, le recourant invoque une violation de la législation fédérale sur l'aménagement du territoire, soutenant que le dézonage de ses parcelles est injustifié et que cette mesure porte une atteinte grave à son droit de propriété. Il estime que les parcelles nos 470 et 482, équipées et proches du village, devraient être maintenues en zone à bâtir. Quant à la parcelle no 68, il prétend qu'elle ne se prête pas à l'exploitation agricole, de sorte qu'un déclassement ne saurait entrer en ligne de compte.
Le 30 novembre 2023, la DGTL, au nom du DITS, a répondu au recours, en concluant à son rejet et à la confirmation des décisions attaquées; elle a produit son dossier.
Dans sa réponse du 6 décembre 2023, la municipalité – pour le conseil communal – conclut au rejet du recours. A titre de mesure d'instruction, elle requiert également la tenue d'une inspection locale; elle a produit son dossier.
Le 24 janvier 2024, le recourant a répliqué, en maintenant ses conclusions.
J. Le 22 février 2024, la municipalité – pour le conseil communal – a requis la levée partielle de l'effet suspensif pour le PACom dans son ensemble, à l'exclusion des parcelles concernées par les recours déposés à son encontre, notamment les parcelles nos 470, 482 et 68 du recourant. Cette requête a été retirée le 28 mars 2024.
K. Le 25 mars 2024, la CDAP a procédé à une inspection locale. Un procès-verbal relatif à celle-ci a été tenu, à propos duquel les parties ont eu la faculté de se déterminer.
Considérant en droit:
a) La contestation porte sur un plan d'affectation communal (PACom). L'art. 34 al. 1 de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; BLV 700.11) dispose que les plans sont établis par la municipalité. Après l'enquête publique, le plan doit être transmis par la municipalité au conseil communal qui doit se prononcer et, le cas échéant, adopter le plan; ce conseil doit simultanément statuer sur les projets de réponse aux oppositions (art. 42 LATC). Ensuite, il incombe au département cantonal d'approuver le plan adopté par le conseil (art. 43 al. 1 LATC). L'art. 43 al. 2 LATC dispose alors ce qui suit: "[l]a décision du département et les décisions communales sur les oppositions sont notifiées par écrit à la municipalité et aux opposants. Ces décisions sont susceptibles d'un recours au Tribunal cantonal avec libre pouvoir d'examen". Le recours mentionné à l'art. 43 al. 2 LATC est le recours de droit administratif selon les art. 92 ss de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36). En l'occurrence, le recourant attaque ces deux décisions (d'adoption et d'approbation).
b) D'après la jurisprudence, celui qui conteste un nouveau plan d'affectation a qualité pour recourir s'il a pris part à la procédure devant l'autorité précédente – en d'autres termes s'il a fait opposition pendant l'enquête publique –, s'il est atteint par la décision attaquée et s'il dispose d'un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée (art. 75 let. a LPA-VD, par renvoi de l'art. 99 LPA-VD). Le propriétaire d'un bien-fonds compris dans le périmètre du plan peut recourir en demandant l'annulation de mesures comportant des restrictions de l'usage de son propre bien-fonds ou de l'exercice de son droit de propriété. Il faut alors que l'admission du recours lui procure un avantage pratique; le propriétaire ne peut pas contester des éléments du plan en invoquant l'intérêt public ou l'intérêt général à la bonne application du droit, quand l'annulation ou la modification de ces mesures d'aménagement ne lui serait pas directement favorable (ATF 141 II 50 consid. 2.1; CDAP AC.2021.0351 du 11 juillet 2022 consid. 1c). Par ailleurs, la jurisprudence reconnaît généralement la qualité pour recourir au propriétaire voisin, qui conteste les possibilités de construire accordées par un nouveau plan d'affectation, en invoquant les inconvénients ou les nuisances qu'il subirait directement (cf. notamment TF 1C_180/2019 du 16 mars 2021 consid. 1; CDAP AC.2020.0065 du 15 mars 2021 consid. 1). En l'occurrence, le recourant, qui a formé opposition durant l'enquête publique et qui conteste le classement de ses parcelles en zone non constructible, mesure restreignant l'usage des biens-fonds, a manifestement la qualité pour recourir.
c) Pour le reste, déposé en temps utile (cf. art. 95 LPA-VD), le recours satisfait en outre aux autres exigences légales de recevabilité (en particulier art. 79 LPA-VD, par renvoi de l'art. 99 LPA-VD). Il y a donc lieu d'entrer en matière.
Le recourant se plaint d'abord du dézonage de ses parcelles nos 470 et 482, passées, sous réserve de l’angle sud-est de la première, de la zone constructible à la zone viticole protégée.
a) aa) En vertu de l'art. 75 al. 1 de la Constitution fédérale du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101), la Confédération fixe les principes applicables à l’aménagement du territoire. Celui-ci incombe aux cantons et sert une utilisation judicieuse et mesurée du sol et une occupation rationnelle du territoire. Le législateur fédéral a exécuté ce mandat constitutionnel au travers de la LAT, qui fixe les buts (art. 1) et les principes (art. 3) à respecter pour les autorités de planification.
Suivant l’art. 1er al. 1 LAT, la Confédération, les cantons et les communes veillent à une utilisation mesurée du sol et à la séparation entre les parties constructibles et non constructibles du territoire. L'art. 1er al. 2 LAT définit les buts de l'aménagement du territoire. Cette disposition prescrit que les autorités chargées de l'aménagement du territoire soutiennent les efforts entrepris aux fins, notamment, de protéger les bases naturelles de la vie, telles que le sol, l’air, l’eau, la forêt et le paysage (let. a), d'orienter le développement de l'urbanisation vers l'intérieur du milieu bâti, en maintenant une qualité de l'habitat appropriée (let. abis) et de créer un milieu bâti compact (let. b). L’art. 3 LAT expose les principes régissant l’aménagement. Il prévoit, à son al. 3, en particulier, que les territoires réservés à l’habitat et à l’exercice des activités économiques seront aménagés selon les besoins de la population et leur étendue limitée, ceci impliquant notamment de répartir judicieusement les lieux d’habitation et les lieux de travail et de les planifier en priorité sur des sites desservis de manière appropriée par les transports publics (let. a), de prendre les mesures propres à assurer une meilleure utilisation dans les zones à bâtir des friches, des surfaces sous-utilisées ou des possibilités de densification des surfaces de l’habitat (let. abis) ou encore de ménager dans le milieu bâti de nombreux aires de verdure et espaces plantés d’arbres (let. e).
bb) L'art. 15 LAT prévoit que les zones à bâtir sont définies de telle manière qu'elles répondent aux besoins prévisibles pour les quinze années suivantes (al. 1) et que les zones à bâtir surdimensionnées doivent être réduites (al. 2). L’emplacement et la dimension des zones à bâtir doivent être coordonnés par-delà les frontières communales en respectant les buts et les principes de l’aménagement du territoire; en particulier, il faut maintenir les surfaces d’assolement et préserver la nature et le paysage (al. 3). La Confédération et les cantons élaborent ensemble des directives techniques relatives au classement de terrains en zone à bâtir, notamment à la manière de calculer la surface répondant aux besoins (al. 5).
Avec l'entrée en vigueur des art. 8a LAT et 5a OAT le 1er mai 2014, la maîtrise de l'urbanisation est devenue une tâche centrale de la planification directrice cantonale (Zufferey, Droit public de la construction, Berne 2024, no 213). Le plan directeur cantonal doit définir la manière d'assurer la conformité des zones à bâtir aux conditions de l'art. 15 LAT; il s'agit là avant tout de faire en sorte que les communes appliquent les critères quantitatifs qui président au dimensionnement des zones à bâtir, respectivement qu'elles entreprennent les dézonages nécessaires en cas de surdimensionnement. Chaque commune se voit prescrire par l'autorité cantonale compétente la quantité d'hectares qu'elle est autorisée à mettre en zone, respectivement qu'elle doit dézoner lors de la révision de son plan d'affectation (Zufferey, op. cit., no 214 ch. 3; sur la marge de manoeuvre des communes, cf. ibid., nos 362 s.).
b) aa) Dans le canton de Vaud, le cadre ou processus pour répondre aux exigences de l'art. 15 LAT fait l'objet de la mesure A11 du PDCn (Zones d'habitation et mixtes). Suivant celle-ci, les communes qui doivent redimensionner leurs zones à bâtir révisent leurs plans d'affectation et soumettent leur projet à l'approbation du canton au plus tard cinq ans après l'adoption du PDCn par le Grand Conseil. Elles vérifient l'adéquation entre leur capacité d'accueil en habitants et la croissance démographique projetée, limitée par type d'espace du projet de territoire cantonal. Le PDCn fixe l'année de référence à 2015 (à savoir en nombre d'habitants au 31 décembre 2015) et arrête l'horizon de planification à 2036. Le développement maximal d'une commune hors centre, comme en l'espèce, se calcule en multipliant la croissance annuelle admise (0,75%) par le nombre d'années qui séparent la date de référence de l'horizon de planification (21 ans). Il correspond ainsi à une croissance totale de 15,75% (0,75% x 21 ans) (cf. CDAP AC.2022.0012 du 15 décembre 2022 consid. 3c; AC.2021.0187 du 9 juin 2022 consid. 2b/bb et les réf. cit.).
La révision en question prend en compte au moins les aspects suivants: la qualité de la desserte en transports publics; l'accès en mobilité douce aux services et équipements; la qualité des sols et les ressources, dont les surfaces d'assolement; l'environnement, notamment la nature, le paysage, et la maîtrise d'éventuels risques et nuisances; la capacité des équipements et des infrastructures; la possibilité d'équiper à un coût proportionné; ainsi que la disponibilité des terrains. Pour répondre aux besoins à 15 ans, les communes, dans l'ordre, réaffectent les terrains excédant les besoins ou peu adéquats au développement; densifient le territoire urbanisé et mettent en valeur les réserves et les friches notamment par la densification.
bb) La législation fédérale ne donne pas une liste des critères dont on pourrait tenir compte pour désigner précisément les parcelles de zone à bâtir susceptibles de se prêter le mieux à une réduction de réserves surdimensionnées (TF 1C_134/2015 du 10 février 2016 consid. 3.2). Un canton pourrait décider de définir des critères dans le cadre de ses lois ou de son plan directeur. Il ne pourrait toutefois pas s’agir d’une liste exhaustive, les critères déterminants pouvant varier dans chaque situation (Franziska Waser, La réduction de la zone à bâtir surdimensionnée selon l’art. 15 al. 2 LAT, Genève/Zurich/Bâle 2018, n° 456). En l’absence de critères définis par le législateur cantonal, il est judicieux de s’inspirer de ceux fixés à l’art. 15 al. 3 LAT, en rapport avec un nouveau classement en zone à bâtir (TF 1C_134/2015 précité consid. 3.2). En effet, moins une zone à bâtir les remplit, plus cela tend à indiquer qu’il faut la réduire (Waser, op. cit., n° 457).
cc) La fiche d’application de la DGTL en vue de la mise en œuvre de la mesure A11 du PDCn intitulée "Comment traiter les zones à bâtir d'habitation et mixtes excédant les besoins à 15 ans ou peu adéquates pour le développement" (version de juin 2021; sur le site internet www.vd.ch, rubrique: Territoire et construction > Aménagement du territoire > Plan d'affectation communal) propose une stratégie de redimensionnement comprenant cinq principes: dézoner toutes les franges de la zone à bâtir en zone agricole (1), traiter les petites zones à bâtir isolées (noyaux bâtis comprenant entre 1 et 10 bâtiments; 2), affecter en zone agricole ou en zone de verdure des espaces vides de plus de 2'500 m2 situés au milieu du bâti (3), mener une réflexion qualitative sur le tissu bâti et les espaces vides qu’il comprend afin d’identifier les secteurs qui méritent d’être mis en valeur et les préserver par des mesures de planification avec une suppression ou une réduction possible des droits à bâtir existants (pour préserver des jardins ou des vergers, par exemple; 4) et assurer la disponibilité des terrains libres de construction (5). Si l’application de toutes ces mesures ne permet pas de répondre aux exigences du PDCn, un surdimensionnement incompressible de la zone à bâtir d'habitation et mixte sera accepté dans le projet de révision du plan d'affectation communal. Il s'agira cependant de prouver que toutes les mesures de redimensionnement pertinentes du point de vue de l'aménagement du territoire ont été prises.
c) aa) Dans le cas présent, le recourant ne remet à juste titre pas en cause le surdimensionnement de la commune de Gilly. Il ressort toutefois du rapport établi en application de l’art. 47 OAT que cette dernière, considérée comme village hors centre selon le PDCn, continue de présenter une surcapacité d'accueil de 170 habitants à l'horizon 2036, en dépit des mesures d'aménagement prises par les autorités en vue de réduire ce surdimensionnement. Il n'est ainsi pas contestable que ses zones à bâtir (zones d'habitation et mixte) sont surdimensionnées et qu'elles doivent donc être réduites conformément aux exigences du droit fédéral (art. 15 al. 2 LAT). Le recourant, qui invoque une violation de la LAT, prétend toutefois que vu leurs caractéristiques, les parcelles nos 470 et 482, équipées, proches du village et disponibles, devraient être maintenues en zone à bâtir. Il met également en évidence son intérêt financier, en relevant les investissements réalisés aux fins de valoriser ses terrains par des constructions.
bb) En révisant sa planification d'affectation, la commune de Gilly a attribué les parcelles nos 470 et 482 (excepté pour ce qui concerne la partie bâtie de la parcelle no 470, classée en zone de très faible densité 15 LAT), jusqu’ici affectées en zone de villas, respectivement en zone village, à la zone viticole protégée. Cette affectation est définie à l'art. 19.1 du règlement général sur l'aménagement du territoire et les constructions, disposition libellée comme il suit:
"1 Surface régie et définie par les dispositions de la législation agricole fédérale et cantonale (LAT et LATC). Elle est affectée à l'exploitation agricole ainsi qu'aux activités reconnues conformes par les dispositions applicables. Outre sa vocation agricole, cette zone est destinée à favoriser les échanges biologiques et à conserver un paysage protégé. A ce titre les nouvelles constructions ne doivent pas compromettre la viabilité des liaisons biologiques et la conservation des espèces et doivent s'intégrer soigneusement dans le paysage.
2 Les constructions ou barrières physiques susceptibles d'empêcher la dispersion des espèces ou d'exercer des effets perturbants sur la faune (sources de bruit, éclairage intensif, etc.) ne sont pas admises."
Les parcelles nos 470 et 482 présentent peu ou prou les mêmes caractéristiques. Toutes deux sont situées à la périphérie du village, à la limite de la zone inconstructible; elles sont en nature de vignes, hormis pour la partie bâtie de la parcelle no 470 (angle sud-est) où sont érigées deux constructions. Comme le relèvent de manière pertinente les autorités intimées, qui se fondent sur la mesure A11 du PDCn et les fiches d'application de la DGTL de juin 2021 ("Comment traiter les zones à bâtir d’habitation et mixtes excédant les besoins à 15 ans ou peu adéquates pour le développement ?") et février 2019 ("Comment délimiter le territoire urbanisé ?"), les parcelles nos 470 et 482 se trouvent dans la frange de la zone à bâtir. Lors de l'inspection locale, la CDAP a pu constater que les parcelles du recourant sont intégrées au large coteau viticole qui domine le paysage de La Côte. Très ouvert, le vignoble surplombe et enserre à l’ouest et à l’est la localité de Gilly, des surfaces présentant une pente moins marquée se trouvant en aval du village, en direction du lac Léman. Les lieux présentent des qualités paysagères de grande valeur qui justifient, sur le principe, l'adoption de mesures d'aménagement propres à en assurer la préservation. Dans ce contexte, il est important de maintenir une séparation nette, constituée par une zone viticole, entre les surfaces bâties et les forêts se trouvant plus au nord, en direction du Jura, ces différentes strates correspondant à l’une des caractéristiques essentielles du paysage à cet endroit et plus généralement dans les villages se trouvant à proximité. Cela est par ailleurs cohérent avec les objectifs de protection de l'objet IFP no 1201 La Côte, dans le périmètre duquel se trouvent les parcelles nos 470 et 482, et concrétise, de façon plus g.érale, le principe de l'aménagement du territoire exprimé à l'art. 3 al. 2 *i.i.*LAT ("[l]e paysage doit être préservé"). Les autorités communales accordent à l'évidence une importance particulière à la préservation du vignoble dominant le village. Au cours de l'inspection locale, les représentants de l'autorité intimée ont fait part, à propos de la parcelle no 470, de la volonté du planificateur de "protéger le coteau viticole (dans lequel se trouve la parcelle no 470) en le dézonant" (cf. PV de l'inspection locale). Aussi, dans l'optique qui est celle de la commune, la mesure litigieuse vise la conservation de son patrimoine paysager non moins que la réduction du surdimensionnement de la zone à bâtir. Le classement des parcelles en zone viticole protégée est une mesure d'aménagement cohérente qui concrétise ce double objectif. L'affectation du sol est opportune, compte tenu de la situation (en frange) des parcelles et de la nature du terrain des surfaces dézonées (vignes).
L'équipement ou la disponibilité des terrains, dont se prévaut le recourant, ne permettent pas de remettre en cause cette appréciation. Avec leurs vignes caractéristiques du paysage et leur situation périphérique, les parcelles nos 470 et 482 ont fait l'objet d'une réflexion urbanistique qui échappe à la critique. La pesée des intérêts est adéquate: la planification litigieuse tient compte des objectifs supérieurs du droit fédéral, tout en laissant au propriétaire des droits à bâtir résiduels pour la partie construite de sa parcelle no 470.
d) En définitive, la mesure litigieuse est l'expression d'une utilisation judicieuse du sol et d'une occupation rationnelle du territoire. Elle est donc entièrement justifiée: les parcelles nos 470 et 482 se prêtent objectivement à un dézonage et une telle restriction peut être imposée à leur propriétaire au vu du surdimensionnement de la zone à bâtir communale.
Le recourant conteste ensuite le dézonage de sa parcelle no 68, passée de la zone d'utilité publique à la zone agricole. Il prétend que son terrain, occupé par un ancien dépôt de l'armée suisse, ne se prête pas à l'exploitation agricole; la mesure litigieuse contreviendrait ainsi aux art. 16 ss LAT. Le recourant demande que la parcelle no 68 soit colloquée en zone affectée à des besoins publics 15 LAT ou éventuellement en zone d’activité économique 15 LAT.
La parcelle no 68 est actuellement affectée en zone d’utilité publique, tout comme la parcelle voisine no 67 qui appartient à la commune, sous réserve de l’aire forestière, le long du ruisseau de la Gillière, qui correspond environ à un tiers de la surface de chacune de ces deux parcelles. Compte tenu de la distance de 10 mètres à respecter en lisière de forêt (art. 27 al. 1er de la loi forestière du 8 mai 2012 [LVLFo; BLV 921.01]), la parcelle no 68 est déjà aujourd’hui inconstructible sur la quasi-totalité de sa surface, même si un ancien hangar militaire est préexistant. Pour cette raison déjà, mise en évidence dans le rapport établi en application de l’art. 47 OAT (p. 16), maintenir cette parcelle en zone à bâtir au sens de l’art. 15 LAT n’aurait guère de sens. Le nouveau PACom prévoit deux zones affectées à des besoins publics; la première constitue une zone à bâtir au sens de l’art. 15 LAT et est affectée aux constructions, installations et aménagements d’utilité publique ou d’intérêt général. Seuls les constructions et aménagements en rapport avec la destination des quatre secteurs identifiés sur le plan peuvent être autorisés, à savoir: église (1), cimetière (2), déchetterie et place de dépôt (3), parking communal (4) (art. 9.2 du projet de règlement et surfaces teintées en bleu clair sur le plan). La seconde représente une "autre zone" au sens de l’art. 18 LAT, affectée aux constructions, installations et aménagements d’utilité publique ou d’intérêt général; seuls les constructions et aménagements en rapport avec la destination des différents secteurs identifiés sur les plans peuvent être autorisés, à savoir: STEP et dépôt de la voirie (1), antenne de télécommunication, pavillon et place de lavage pour véhicules agricoles (2, correspondant notamment à la parcelle voisine no 67) (art. 10.1 du projet de règlement et surfaces teintées en bleu foncé sur le plan). L’ancien hangar construit sur la parcelle no 68 a été acquis par le recourant en 1999. Il est actuellement loué à un entrepreneur qui l’utilise comme dépôt. Compte tenu de l’usage de ce petit bâtiment, on ne saurait considérer qu’il correspond à une installation ou à un aménagement d’utilité publique ou d’intérêt général, au sens des art. 9.1 ou 10.1 du projet de règlement. Pour le surplus, on ne voit guère quel nouveau projet pourrait être prévu à cet endroit de manière à correspondre à la définition des zones affectées à des besoins publics: la surface de la parcelle, très décentrée, est faible et les contraintes liées à la législation forestière limitent fortement, voire empêchent la réalisation d’un nouveau projet à cet endroit. En cours de procédure, le recourant n’a d’ailleurs pas fait état d’un projet concret qui pourrait correspondre à une affectation à des besoins publics. Sous cet angle, la situation de la parcelle voisine no 67 est différente, puisqu’elle appartient à une collectivité publique et que, pour la partie maintenue en zone affectée à des besoins publics (18 LAT), elle est occupée par des installations d’utilité publique ou d’intérêt général, à savoir une antenne de télécommunication et une place de lavage pour véhicules agricoles. Il n’y a donc pas d’inégalité de traitement entre ces deux situations qui sont bien différentes, la partie de la parcelle no 67 qui n’est pas vouée à des besoins publics étant elle aussi affectée désormais en zone agricole. Pour le surplus, il n’est à l’évidence pas sérieusement envisageable de créer sur la seule parcelle no 68 une zone d’activités économiques, en raison de la faible surface concernée, de la présence de l’aire forestière sur environ un tiers de sa surface et des contraintes qui en découlent, ainsi que de sa localisation très décentrée par rapport au village, au milieu d’un vaste secteur voué à l’agriculture.
Selon la jurisprudence, il est indifférent, dans le cadre du redimensionnement de la zone à bâtir, que le bien-fonds ne se prête pas à une utilisation agricole. La commune doit en effet rechercher les territoires susceptibles de ne plus répondre à la définition de l’art. 15 LAT. Dans ce cadre, la qualité des sols et les surfaces d’assolement ne constituent que l’un des critères applicables (art. 15 al. 3 LAT), mais l’autorité planificatrice peut aussi, compte tenu des autres exigences qui s’imposent à elle, être amenée à déclasser des terrains n’ayant aucune vocation agricole (TF 1C_267/2019 du 5 mai 2020 consid. 3.3, cf. ég. TF 1C_204/2022 du 21 mars 2023 consid. 3.2.2 i.f.). De même, l’existence d’un bâtiment sur un terrain ne constitue pas un argument qui plaide nécessairement en faveur de son classement en zone constructible (ATF 132 II 218 consid. 4.1).
Au vu de ses caractéristiques et de sa localisation, l’affectation de la parcelle no 68 à la zone agricole est donc opportune et procède d’une application correcte des articles 15 et 18 LAT, spécialement de l’art. 15 al. 1 LAT, ce bien-fonds n’étant pas appelé à répondre à des besoins d’intérêt public dans les quinze années à venir.
Les dézonages sont fondés sur l'art. 15 LAT, qui constitue une base légale suffisante. Les buts qu'il poursuit, soit notamment la réduction des zones à bâtir surdimensionnées, relèvent d'un intérêt public important (ATF 144 II 41 consid. 5.2). Il n'y a dès lors pas lieu de s'écarter du principe selon lequel, en matière d'aménagement du territoire, les buts d'intérêt public poursuivis par un plan d'affectation priment l'intérêt privé du propriétaire, en particulier s'il s'agit d'un intérêt financier (TF 1C_652/2022 du 7 mars 2024 consid. 3.3): le grief que le recourant tire de la violation de la garantie de la propriété (cf. art. 26 Cst.), sans portée propre, ne peut être qu'écarté.
Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours, mal fondé. Cela entraîne la confirmation des décisions attaquées. Un émolument judiciaire sera mis à la charge du recourant, qui succombe (art. 49 LPA-VD). Celui-ci versera également une indemnité de dépens en faveur de la commune de Gilly, qui a procédé avec l'aide d'un avocat (art. 55 LPA-VD).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision rendue le 28 juin 2022 par le Conseil communal de Gilly est confirmée.
III. La décision rendue le 12 juillet 2023 par le Département des institutions, du territoire et du sport (DITS) est confirmée.
IV. Un émolument judiciaire de 3'000 (trois mille) francs est mis à la charge du recourant A.________.
V. Une indemnité de 2'000 (deux mille) francs, à verser à la commune de Gilly à titre de dépens, est mise à la charge du recourant A.________.
Lausanne, le 1er mai 2024
Le président: Le greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint, ainsi qu'à l'ARE.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.