TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 27 août 2024
Composition
Mme Danièle Revey, présidente; Mme Dominique von der Mühll et M. Bertrand Dutoit, assesseurs; M. Andréas Conus, greffier.
Recourante
A.________ à ******** représentée par Me Amédée KASSER, avocat, à Lausanne,
Autorité intimée
Municipalité d'Yvonand, représentée par Me Benoît BOVAY, avocat, à Lausanne,
Autorité concernée
Direction générale de l'environnement DGE-DIREV, Unité droit et études d'impact, à Lausanne,
Propriétaire
B.________ à
Objet
permis de construire
Recours A.________ c/ décision de la Municipalité d'Yvonand du 24 août 2023 refusant l'autorisation de construire une nouvelle installation de téléphonie mobile pour le compte de A.________ sur la parcelle 1732 (CAMAC 200470).
Vu les faits suivants:
A. B.________ est propriétaire de la parcelle 1732 du cadastre de la commune d'Yvonand. Sur ce bien-fonds, ainsi que sur la parcelle 2533 voisine au nord-ouest, s'étend un bâtiment d'un seul niveau de 107 m2, coiffé d'un toit à deux pans, abritant six garages (ECA 1327 de 72 m2 sur la parcelle 1732 et ECA 1326 de 35 m2 sur la parcelle 2533). Situé au nord-ouest du village d'Yvonand, le bâtiment jouxte, au nord, la ligne de chemin de fer des CFF reliant Yverdon-les-Bains à Fribourg. Sa façade sud-ouest est longée par la rue de l'Ancien-Collège.
La parcelle est colloquée en "zone de village" selon le plan général d'affectation du 13 juillet 1977 (ci-après: PGA) et son règlement (ci-après: RPGA). Une zone réservée communale, qui comprend la quasi-totalité de la zone constructible, dont la parcelle litigieuse, a été approuvée le 27 février 2020. Le règlement de la zone réservée interdit toute nouvelle construction destinée au logement à l'exception des dépendances de peu d'importance au sens de l'art. 39 du règlement du 19 septembre 1986 d'application de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (RLATC; BLV 700.11.1) et des garages et couverts à voitures correspondant aux dépendances au sens de cette disposition (art. 3 al. 1 et 2). Les nouvelles constructions ayant une autre destination sont en revanche admises (art. 3 al. 3).
B. Le 19 mars 2021, B.________ a déposé une demande de permis de construire portant sur une nouvelle installation de téléphonie mobile pour le compte de A.________. Cette demande implique la construction d'un mât d'une hauteur de 25 m, ainsi que la pose d'armoires techniques et d'une paroi anti-bruit entre le bâtiment ECA 1327 et la voie de chemin de fer. Le dossier de demande de permis de construire contient notamment une "fiche de données spécifique au site concernant les stations de base pour téléphonie mobile et raccordement sans fil (WLL)" datée du 26 janvier 2021. Cette fiche identifie un lieu de séjour momentané (ci-après: LSM) et plusieurs lieux à utilisation sensible (ci-après: LUS) dont les intensités de champ électrique sont inférieures à 5 V/m.
Lors de sa séance du 8 juin 2021, la Commission communale consultative d'urbanisme et d'environnement de la commune d'Yvonand a rendu un avis négatif, estimant à l'unanimité que la construction était trop haute et mal intégrée.
Le 17 mai 2021, la Municipalité d'Yvonand (ci-après: la municipalité) a informé A.________ qu'elle préavisait négativement au projet de construction, estimant que l'ouvrage ne s'intégrait pas dans l'environnement bâti du quartier. Elle lui demandait de collaborer avec un autre opérateur qui avait requis une autorisation de construire portant sur l'adaptation d'une installation existante en toiture d'un bâtiment dans la zone industrielle, bâtiment d'une certaine hauteur abritant déjà des mâts.
A.________ lui a répondu le 15 juin 2021 qu'il ne lui était pas possible d'utiliser ce site, qui était trop éloigné de la zone à couvrir, l'utilisation conjointe l'obligeant à réduire les puissances pour respecter les valeurs limites de l'ordonnance du 23 décembre 1999 sur la protection contre le rayonnement non ionisant (ORNI; RS 814.710). Elle relevait que la hauteur du mât de l'installation qu'elle avait soumise à enquête publique, de 25 m, était nécessaire pour desservir cette zone de la commune, qui manquait de couverture de haut débit.
L'enquête publique a eu lieu du 31 juillet au 29 août 2021. Elle a suscité l'opposition de plus de 650 personnes.
Le 6 octobre 2021, la Commission de salubrité (Réseau intercommunal des bureaux techniques) a également relevé le défaut d'intégration de l'antenne.
La Centrale des autorisations en matière de construction (ci-après: CAMAC) a rendu une synthèse positive le 22 juin 2023, sur base d'une nouvelle fiche de données du 30 mars 2023 (remplaçant celle mise à l’enquête pour renseigner les antennes adaptatives et leur nombre de faisceaux directionnels selon le nouveau modèle de fiche de l'Office fédéral de l'environnement [ci-après: OFEV], ainsi que pour prendre en compte un changement d’antennes de dimensions similaires, celles mises à l’enquête n’étant plus disponibles). La synthèse comprenait en particulier l'autorisation spéciale délivrée par la Direction générale de l'environnement (ci‑après: DGE). Celle-ci retenait notamment que le projet respectait la valeur limite d'immission pour le LSM ainsi que la valeur limite d'installation (fixée selon les caractéristiques de l'antenne à 5,0 V/m) pour les LUS.
C. Par décision du 24 août 2023, la municipalité a refusé d'accorder le permis de construire. Elle estimait que l'antenne ne serait pas intégrée dans ce quartier à vocation principalement résidentielle, respectivement au bâtiment contigu ECA 1327 au vu de la taille réduite de celui-ci.
D. Agissant le 12 septembre 2023 sous la plume de son conseil, A.________ (ci-après: la recourante) a déféré cette décision devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (ci‑après: CDAP), concluant à sa réforme en ce sens que l'autorisation de construire est délivrée, subsidiairement à son annulation, la cause étant renvoyée à l'autorité intimée pour nouvelle décision.
La DGE s'est déterminée le 19 octobre 2023, confirmant la teneur de son autorisation spéciale.
Les opposants, s'exprimant par l'intermédiaire de leur conseil commun, ont renoncé à participer à la procédure par courrier du 23 novembre 2023.
L'autorité intimée a déposé sa réponse le 5 janvier 2024, concluant au rejet du recours. Elle a communiqué une série de pièces, notamment un extrait de l'Inventaire fédéral des paysages, sites et monuments naturels d'importance nationale (IFP 1208 Rive sud du lac de Neuchâtel); des captures d'écran de Google Maps et de Google Maps Street view de la parcelle 1732 et de ses environs, ainsi que des antennes 5G situées sur la commune au chemin du Rébut et au chemin des Cerisiers; des extraits du guichet cartographique cantonal; enfin, une fiche info sur la baie d'Yvonand publiée sur le site internet de l'Association de la Grande Cariçaie
La recourante a répliqué le 8 février 2024.
L'autorité intimée a dupliqué le 18 juillet 2024 en transmettant une série de cartes de couvertures des antennes 5G des trois principaux fournisseurs de téléphonie mobile ainsi qu'un extrait du site de la Radio Télévision Suisse mentionnant l'emplacement des antennes existantes de même que leur puissance d'émission. L'autorité intimée considérait ainsi que le besoin en couverture d'Yvonand n'était pas établi.
Considérant en droit:
Selon l'art. 92 al. 1 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36), le Tribunal cantonal connaît des recours contre les décisions et décisions sur recours rendues par les autorités administratives, lorsque la loi ne prévoit aucune autre autorité pour en connaître.
Rendue par la municipalité en application de l'art. 115 de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; BLV 700.11), la décision attaquée n’est pas susceptible de recours devant une autre autorité. La CDAP est dès lors compétente.
La demande de permis de construire a été déposée par la recourante, qui exploite un réseau de téléphonie mobile au bénéfice d'une concession fédérale; elle a donc qualité pour recourir au sens de l'art. 75 let. a LPA-VD, applicable par le renvoi de l'art. 99 LPA-VD. Le mémoire de recours, déposé en temps utile (art. 95 LPA-VD), satisfait par ailleurs aux autres conditions formelles de recevabilité (art. 79 LPA‑VD, disposition applicable par renvoi de l'art. 99 LPA-VD), si bien qu'il y a lieu d'entrer en matière sur le fond.
La décision de l'autorité intimée du 24 août 2023 retient – comme unique motivation – que l'installation d'une station de base de téléphonie mobile à l'endroit prévu ne s'intégrerait pas dans le quartier à vocation résidentielle, d'autant moins qu'elle serait accolée à un bâtiment de taille réduite. Elle invoque à ce titre les art. 11 et 54 al. 3 et 4 RPGA relatifs à l'esthétique.
Dans sa réponse du 5 janvier 2024, l'autorité intimée ajoute que l'antenne, visible loin à la ronde, péjorerait gravement le charme du quartier, qui découlerait tant du caractère villageois des lieux - formé de villas individuelles - que des nombreux rappels visuels d'une nature toute proche. La proximité de la voie ferrée n'y changerait rien, dès lors que les caténaires seraient d'une hauteur relative, ne dépassant ni la hauteur des toits alentour, ni la lisière des arbres de la baie qui débuterait deux rues plus loin. L'autorité intimée relève encore que le village est un lieu touristique apprécié pour ses rives du lac de Neuchâtel. La rue de l'Ancien Collège longeant le bâtiment ECA 1327 derrière lequel serait implantée l'antenne constituerait d'ailleurs l'un des chemins principaux menant à la plage de Goncerut sur l'embouchure de la Menthue.
a) L'art. 86 LATC dispose que la municipalité veille à ce que les constructions, quelle que soit leur destination, ainsi que les aménagements qui leur sont liés, présentent un aspect architectural satisfaisant et s'intègrent à l'environnement (al. 1). Elle refuse le permis pour les constructions ou les démolitions susceptibles de compromettre l'aspect et le caractère d'un site, d'une localité, d'un quartier ou d'une rue, ou de nuire à l'aspect d'un édifice de valeur historique, artistique ou culturelle (al. 2). Les règlements communaux doivent contenir des dispositions en vue d'éviter l'enlaidissement des localités et de leurs abords (al. 3).
Dans la commune d'Yvonand, les al. 3 et 4 de l'art. 54 RPGA, fondés sur l'art. 86 al. 3 LATC, prévoient: "Les constructions, agrandissements, transformations de toutes espèces, les crépis et les peintures, les affiches, etc., de nature à nuire au bon aspect d'un lieu, sont interdits (al. 3). Sur l'ensemble du territoire communal, à proximité des routes, chemins et sentiers, les installations et travaux non soumis à autorisation doivent avoir un aspect satisfaisant (al. 4)". L'art. 11 RPGA – spécifique à la zone de village – mentionne que les travaux ou constructions nouvelles doivent s'intégrer harmonieusement parmi les bâtiments voisins, notamment en ce qui concerne les volumes, les dimensions, les teintes, la pente et la forme des toits.
Les installations de téléphonie mobile peuvent être soumises aux dispositions cantonales ou communales d'esthétique ou d'intégration (ATF 141 II 245 consid. 4.1, non publié). Ces normes doivent toutefois être appliquées dans les limites du droit supérieur, en particulier du droit fédéral de l'environnement d'une part et des télécommunications d'autre part: elles ne peuvent notamment pas violer les intérêts publics que consacre la législation sur les télécommunications et doivent tenir compte de l'intérêt à disposer d'un réseau de téléphonie mobile de bonne qualité et d'une concurrence efficace entre les fournisseurs de téléphonie mobile (TF 1C_371/2020 du 9 février 2021 consid. 3.2; 1C_318/2011 du 8 novembre 2011 consid. 2). En particulier, l'application des normes d'esthétique ou de protection des sites ne peut rendre impossible ou compliquer à l'excès la réalisation de l'obligation de couverture qui incombe à l'opérateur en vertu du droit fédéral (art. 1 de la loi fédérale du 30 avril 1997 sur les télécommunications [LTC; RS 784.10]; ATF 141 II 245 consid. 7.1 et 7.8; 138 II 173 consid. 6.3; TF 1C_371/2020 précité consid. 3.2). Une intervention de l'autorité communale ou cantonale sur la base de l'art. 86 LATC ou de dispositions communales de portée analogue doit se justifier par un intérêt public prépondérant, tel que la protection d'un site ou d'un ensemble de bâtiments présentant des qualités esthétiques remarquables (ATF 101 Ia 213 consid. 6c; TF 1C_465/2010 du 31 mai 2011 consid. 3.3). Aussi, si l'on ne peut nier qu'une antenne de téléphonie mobile présente nécessairement un aspect visuel déplaisant, encore faut-il, pour exclure son implantation, qu'elle péjore de manière incontestable les qualités esthétiques d'un endroit donné (TF 1C_465/2010 précité consid. 3.3). Une jurisprudence abondante a été rendue en lien notamment avec des sites mentionnés à l'inventaire fédéral des sites construits à protéger (ci-après: ISOS), en n'excluant pas de telles constructions quand celles-ci ne portaient pas atteinte aux objectifs de l'inventaire (TF 1C_50/2023 du 19 mars 2024 consid. 2; 1C_94/2022 du 24 août 2023 consid. 2; 1C_296/2022 du 7 juin 2023 consid. 4; 1C_465/2010 précité consid. 3.3; 1P.342/2005 du 20 octobre 2005 consid. 5; 1A.142/2004 du 10 décembre 2004 consid. 4; pour des décisions vaudoises voir arrêts CDAP AC.2021.0211; AC.2021.0218 du 19 avril 2022 consid. 8; AC.2019.0069 du 24 juillet 2020 consid. 6d et e).
b) aa) La commune d'Yvonand n'est pas recensée à l'ISOS.
La parcelle 1732, destinée à l'antenne litigieuse, se situe au nord-ouest du village. Les habitations environnant la parcelle sont majoritairement des villas individuelles d'une hauteur de deux niveaux plus combles, à toitures à pans. Au nord, de l'autre côté de la voie ferrée, à une distance de l'ordre de 60 m, est aménagé un jardin ICOMOS décrit comme un "beau parc paysager installé autour d’une maison de maître et d’une composition arborée remarquable. La structure, les fontaines et arbres majeurs, la prairie ancienne font du jardin un lieu de qualité à valeur historique" (parcelle 27). Selon la description des lieux faite par l'autorité intimée – non contestée par la recourante et qu'il n'y a pas lieu de remettre en question dans la présente procédure – ceux-ci sont "verdoyants avec de nombreux arbres, arbustes haies et jardins. En regardant vers le nord depuis le carrefour situé devant la parcelle 1732, la vue porte jusqu'à une vaste et belle rangée d'arbres située en amont, qui marque la limite du village et donne un charme particulier aux lieux. Cette lisière rappelle la proximité directe des rives du Lac de Neuchâtel, espace naturel protégé par l'Inventaire fédéral des paysages, sites et monuments naturels d'importance national". Ladite lisière, de même que le périmètre de l'IFP 1208 Rive sud du lac de Neuchâtel, se situe à environ 125 m du projet, au-delà de la voie ferrée et de deux rangées de bâtiments.
Pour le surplus, la localité comporte quelques bâtiments en note 2 situés entre 360 m (maison de maître, parcelle 264), 440 m (Eglise réformée, parcelle 102) et 540 m (maison d'habitation, en révision en vue d'un classement en note 1, parcelle 240) à vol d'oiseau du projet litigieux. Elle compte également, au centre du village, un nombre important de bâtiments recensés en note 6 (soit des objets considérés comme neutres et sans intérêt patrimonial, tant du point de vue de leur intégration, de leur architecture que de leur histoire).
bb) Si l'endroit a certes des qualités naturelles ou paysagères, qui seront nécessairement altérées par la présence de l'antenne, il ne se distingue pas des nombreux endroits comparables dans les communes bordant le lac de Neuchâtel. Par ailleurs, aucun des éléments esthétiques mis en avant par l'autorité intimée dans sa réponse du 5 janvier 2024 (quartier de villas de hauteurs homogènes et à caractère villageois, cheminement emprunté par les touristes pour se rendre au lac, visibilité depuis le jardin ICOMOS, etc.) ne suffisent à contrebalancer l'intérêt public au déploiement d'un réseau de téléphonie mobile efficient. Enfin, le projet litigieux n'impactera pas directement l'IFP Rive sud du lac de Neuchâtel, dès lors qu'il sera situé à 125 m, qu'il en sera séparé par la voie ferrée et deux rangées de bâtiments et que la baie proprement dite est bordée par une lisière forestière. Quant au bâtiment de garages auquel l'antenne sera accolée, il n'a aucune valeur esthétique particulière, l'autorité intimée ne s'étant d'ailleurs jamais prévalu du contraire.
c) Au vu de ce qui précède, force est de constater qu'on ne se trouve pas face à un site présentant des qualités esthétiques remarquables que l'implantation de l'antenne péjorerait de manière incontestable au sens de la jurisprudence fédérale rappelée ci‑dessus. Il n'est pas décisif sous cet angle que l'antenne soit visible, depuis l'un ou l'autre endroit du village, y compris depuis le jardin inscrit à l'ICOMOS.
Dans son courrier du 18 juillet 2024, l'autorité intimée conteste le besoin de couverture du village d'Yvonand en se référant au site internet de la recourante selon lequel cette dernière "offre déjà la 5G+, soit le meilleur réseau existant, sur tout le territoire du village d'Yvonand".
a) La jurisprudence considère qu'il n'est pas nécessaire de prouver le besoin de couverture lorsque l'installation est projetée, comme en l'espèce, en zone à bâtir (TF 1C_518/2018 du 14 avril 2020 consid. 5.1.1 et les réf. citées; cf. aussi art. 1 et 14 al. 2 LTC).
Dans une affaire relative à l'implantation d'une antenne en zone à bâtir, mais dans un périmètre protégé par l'ISOS, le Tribunal fédéral a également jugé que, pour contester des cartes de couvertures communiquées par les opérateurs, il était insuffisant de se fonder, sans autre forme de démonstration, sur des informations publiées sur le site internet de l'opérateur relatives à la qualité de son réseau, information dont il n'est pas interdit de supposer qu'elles revêtent, de par leur présence sur une page à vocation commerciale, un caractère promotionnel plus que technique (TF 1C_347/2016 du 5 septembre 2017 consid. 3.5; voir également CDAP AC.2022.0185 du 17 juin 2024 consid. 13c).
Enfin, dans un arrêt du 14 février 2023 (TF 1C_100/2021 consid. 10), le Tribunal fédéral a considéré, en se fondant sur le site internet de l'OFEV, de l'Office fédéral de la communication (OFCOM) et de l'Office fédéral de la santé publique (OFSP), que le volume de données transportées par les réseaux de téléphonie mobile a augmenté massivement ces dernières années et continue de croître. Selon l'évolution passée et attendue, ce volume de données double environ tous les 18 mois. Le nombre croissant d'appareils et de capteurs en réseau devrait encore renforcer la tendance à l'augmentation des volumes de données.
b) En l'espèce, la station de base s'implantera en zone à bâtir, sera conforme à l'affectation de la zone et ne se situera pas dans un site ISOS; il n'est dès lors nullement nécessaire de prouver le besoin de couverture de la région ni de se référer aux informations de nature promotionnelle présentées sur les sites internet de la recourante.
Les considérants qui précèdent conduisent à l'admission du recours et à l'annulation de la décision du 24 août 2023. Le dossier de la cause est retourné à la municipalité afin qu'elle délivre le permis de construire requis.
Au vu des motifs de l'annulation de la décision attaquée, il y a lieu de mettre les frais et dépens à la charge de la commune d'Yvonand. Ainsi, en vertu de l'art. 55 al. 1 LPA‑VD, la recourante, qui obtient gain de cause par l'intermédiaire d'un avocat, a droit à des dépens à la charge de la commune d'Yvonand, qui assumera également un émolument judiciaire (art. 49 al. 1 LPA-VD).
Le propriétaire n'ayant pas participé à la procédure, il n'a pas droit à des dépens.
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I. Le recours est admis.
II. La décision de la Municipalité d'Yvonand du 24 août 2023 est annulée et le dossier de la cause est retourné à cette autorité afin qu'elle délivre le permis de construire requis.
III. Un émolument judiciaire de 2'500 (deux mille cinq cents) francs est mis à la charge de la commune d'Yvonand.
IV. La commune d'Yvonand versera à la recourante A.________ un montant de 1'500 (mille cinq cents) francs à titre d'indemnité de dépens.
Lausanne, le 27 août 2024
La présidente: Le greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint ainsi qu'à l'Office fédéral de l'environnement (OFEV).
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.