TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 20 août 2024
Composition
M. François Kart, président; Mme Annick Borda et Mme Imogen Billotte, juges; Mme Liliane Subilia-Rouge, greffière.
Recourantes
A.________ à ********
B.________ à ********
C.________ à ********, représentées par Me Jacques HALDY, avocat à Lausanne,
Autorité intimée
Municipalité d'Eysins, représentée par Me Denys GILLIERON, avocat à Nyon,
Propriétaire
D.________ à ********.
Objet
droit public du logement
Recours A., B. et C.________ c/ décision de la Municipalité d'Eysins du 3 août 2023 (parcelle n° 71 d'Eysins, droit de préemption légal)
Vu les faits suivants:
A. Par lettre du 26 juin 2023, Me E., notaire, a informé la Municipalité d'Eysins (ci-après: la municipalité) qu'il était mandaté par D. (ci-après: la venderesse ou la propriétaire) en vue de procéder à la vente de la parcelle n° 71 de la commune d'Eysins, au prix de 9'600'000 fr. Le projet d'acte de vente était annexé à ce courrier. Me E.________ a prié la commune d'Eysins de le contacter en cas d'intérêt à l'acquisition de la parcelle concernée par le biais du droit de préemption découlant de la loi vaudoise du 10 mai 2016 sur la préservation et la promotion du parc locatif (LPPPL; BLV 840.15). Une renonciation au droit de préemption légal, à retourner dûment signée en l'absence d'intérêt à l'acquisition de l'immeuble, était également jointe au courrier.
B. En date du 3 juillet 2023, les sociétés A., B. et C.________ (ci-après aussi: les acheteuses) ont signé, par devant Me E.________, une vente à terme conditionnelle et droit d'emption portant sur la parcelle n° 71 de la commune d'Eysins. Le prix de vente convenu était fixé à 9'600'000 fr.
Un acompte de 2'000'000 fr. a été versé sur le compte bancaire de Me E.. Le restant du prix était à verser le jour de l'échéance de la vente. L'exécution de la vente était notamment conditionnée à l'obtention par les sociétés A., B.________ et C.________ d'un permis de construire définitif et exécutoire d'un ou plusieurs bâtiments d'une surface brute de plancher d'au minimum 3'650 m2, conforme au règlement communal sur la police des constructions, sur la parcelle vendue (art. 6 § 1). Il était prévu que la vente arriverait à échéance dans un délai maximum de 90 jours dès la réalisation de cette condition, mais au plus tard le 30 juin 2026 (art. 6 § 5). Cette échéance était prolongeable si le permis de construire n'était pas délivré en raison d'une procédure en cours auprès de l'autorité communale ou de l'autorité de recours (art. 6 § 7). En outre, aux termes de l'acte de vente, les acheteuses se sont engagées à déposer un dossier de mise à l'enquête auprès de la commune d'Eysins d'ici au 31 décembre 2023 (art. 6 § 8).
C. Par courrier du 3 juillet 2023, la municipalité a demandé à Me E.________ la confirmation de la date exacte de l'échéance du délai légal de 40 jours concernant l'exercice du droit de préemption légal. Elle lui a également demandé de lui faire connaître le montant des frais d'ores et déjà engagés par les sociétés A., B. et C.________.
Par courrier électronique du 5 juillet 2023, Me E.________ a informé la municipalité qu'il n'avait pas connaissance des frais engagés par les sociétés concernées, mais qu'à sa connaissance elles avaient déjà réalisé une étude préalable.
Par lettre du 6 juillet 2023, la municipalité a réitéré auprès de Me E.________ sa demande relative aux frais engagés tant par les acheteuses que par la venderesse, invoquant le fait que le Conseil communal d'Eysins pourrait demander à connaître rapidement le coût global de l'opération. La municipalité a également demandé que lui soient communiquées les coordonnées des acheteuses, afin d'être en mesure de les contacter et de les rencontrer rapidement.
Par courrier électronique du 7 juillet 2023, Me E.________ a informé les acheteuses des demandes de la municipalité. Dans ce même courrier, Me E.________ rapportait, par ailleurs, avoir eu un contact avec le syndic d'Eysins qui lui aurait indiqué "que la Commune envisageait d'exercer son droit de préemption dès lors qu'il craignait que la vente n'entraine une trop grande densification de la parcelle 71".
Par courrier électronique du 10 juillet 2023, la collaboratrice de Me E.________ a communiqué à la municipalité les adresses postales des sociétés A., B. et C.________, avec un courriel de contact. Dans ce message, elle précisait: "Au surplus, il est prévu que les sociétés acquéreuses prennent contact avec vous dès le 17 juillet, à leur retour de vacances".
Le 13 juillet 2023, la municipalité a écrit sous pli recommandé aux sociétés A., B. et C.________, ainsi qu'à la venderesse dans les termes suivants:
"Nous nous référons au courrier daté du 26 juin dernier et reçu le 27 juin de l'étude des notaires E.________ concernant le droit de préemption sur la parcelle 71, propriété de D.________.
Conformément à l'article 32 alinéa 3 de la L3PL du 10 mai 2016, il est stipulé que nous devons entendre préalablement la propriétaire (la venderesse) ainsi que le tiers acquéreur (les acquéreuses).
Compte tenu de ce qui précède, nous vous convions à une séance de Municipalité le mercredi 19 juillet 2023 à 13h30 dans les locaux de l'Administration communale, sise Rue du Vieux-Collège 1, 1262 Eysins."
Le 13 juillet 2024, la municipalité a rédigé un préavis n° 17/32, recommandant au Conseil communal de l'autoriser à faire valoir son droit de préemption sur la parcelle n° 71, d'accorder un crédit immédiat de 2'000'000 fr. et de l'autoriser à contracter un crédit de 7'600'000 fr. pour finaliser l'achat de la parcelle. Une commission ad hoc s'est réunie le 14 juillet 2023 et, par rapport du 19 juillet 2023, a recommandé au Conseil communal d'accepter le préavis municipal. La Commission des finances du Conseil communal a reçu le préavis municipal le 14 juillet 2023, en a discuté le 17 juillet 2023 et a proposé son adoption.
Par lettre recommandée du 17 juillet 2023, les acheteuses ont sollicité un report au-delà du 14 août de la séance prévue le 19 juillet, en raison de l'absence de F.________ et de G., administrateurs de A. et de B.________.
Le 19 juillet 2023, la municipalité a répondu comme suit, par courrier recommandé adressée aux acheteuses:
"Nous nous référons à votre courrier recommandé daté du 17 juillet dernier et reçu le 19 courant. Concernant une invitation à une séance de Municipalité ce jour à 13h30, afin d'entendre « la venderesse » ainsi que « les acquéreuses » conformément à l'article 32 al. 3 de L3PL, et qui a retenu toute notre attention.
Cette invitation conforme à la loi vous a été faite en tenant compte des indications que nous a transmis Me E.________ en date du 10 juillet par courriel et qui mentionnait « il est prévu que les sociétés acquéreuses prennent contact avec vous dès le 17 juillet, à leur retour de vacances », nous sommes dès lors surpris et heureux de constater que deux des acquéreuses prolongent leur vacances jusqu'au 14 août 2023, soit au-delà du délai légal de 40 jours imposé à la Municipalité et regrettons donc de ne pas pouvoir les entendre."
La séance prévue a eu lieu le 19 juillet 2023 en présence de la venderesse, de Me E.________ et des représentants de l'autorité municipale.
Par courriel du 20 juillet 2023, une collaboratrice de H.________ (entreprise pour laquelle G.________ a la signature individuelle et F.________ et I.________ ont la signature collective à deux, ce dernier étant aussi l'unique associé gérant de C.________) a écrit à la municipalité dans les termes suivants:
"Monsieur le Syndic,
Nous accusons réception de votre courrier recommandé de ce jour.
Nous pensons qu'il y a eu un quiproquo.
En effet, I.________ est bien rentré de vacances le 17 juillet.
Toutefois, G.________ est parti le 10 juillet et F.________ le 27 juin et ils seront de retour le 14 août 2023.
Il ne s'agit donc pas d'une prolongation de vacances comme cela est sous-entendu dans votre courrier.
Nous vous prions de prendre bonne note de ce qui précède et restons à votre disposition pour tout complément d'information."
Aucune nouvelle séance n'a été proposée et aucun délai n'a été imparti aux acheteuses pour déposer des déterminations écrites.
Par lettre du 3 août 2023, la municipalité a informé les acheteuses que le Conseil communal d'Eysins, réuni en séance extraordinaire le 2 août 2023, avait validé le préavis présenté par la municipalité et par conséquent l'exercice du droit de préemption pour l'acquisition de la parcelle n° 71 de la commune.
Un extrait du procès-verbal de la séance extraordinaire du conseil communal du 2 août 2023 autorisant la municipalité à exercer son droit de préemption était joint à cette décision, mais pas le préavis municipal n° 17/23 relatif à l'exercice du droit de préemption*.*
D. Le 6 septembre 2023, un recours a été formé auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal vaudois (CDAP) à l’encontre de la décision du 3 août 2023 par les sociétés A., B. et C.________ (ci-après: les recourantes). Elles concluent à l'admission du recours et à l'annulation de la décision de la municipalité du 3 août 2023 d'exercer le droit de préemption légal pour acquérir la parcelle n° 71 de la commune d'Eysins. Elles se prévalent d'une violation de leur droit d'être entendues ainsi que de la violation des conditions posées par l'art. 31 al. 2 LPPPL, à préciser lorsqu'elles auront eu accès au dossier de la cause.
La municipalité (ci-après: l'autorité intimée) a répondu le 31 octobre 2023; elle a conclu principalement à l'irrecevabilité du recours, subsidiairement à son rejet. A son avis, le recours serait irrecevable car la décision du Conseil communal du 2 août 2023 ne serait pas susceptible de recours. L'autorité conteste en outre toute violation du droit d'être entendues des recourantes, dès lors que celles-ci y auraient renoncé, ainsi qu'une quelconque violation de l'art. 31 LPPPL.
Les recourantes se sont déterminées le 16 novembre 2023. Elles rappellent que le recours a été déposé contre la décision de la municipalité du 3 août 2023, qui est susceptible de recours. Elles contestent formellement avoir renoncé à l'exercice de leur droit d'être entendues. Sur le fond, elles relèvent que l'autorité intimée n'a pas produit le préavis municipal n° 17/23 dont production avait été demandée (et est à nouveau requise). Par ailleurs, les documents produits ne permettraient pas de discerner un projet communal de création de logements d'utilité publique (LUP).
L'autorité intimée s'est déterminée le 12 décembre 2023 et a confirmé les conclusions prises dans sa réponse. Elle a produit divers documents dont le préavis municipal n° 17/23.
L'autorité intimée s'est déterminée spontanément le 3 janvier 2024.
Les recourantes ont remis des observations complémentaires le 29 janvier 2024 et ont confirmé les conclusions prises dans leur recours. Elles exposent notamment qu'après consultation du dossier, il n'apparaît pas qu'il existerait un projet communal de création de LUP. Au surplus, le projet ne serait pas réalisable dans les délais légaux pour des raisons financières. Enfin, l'autorité intimée ne serait plus en mesure d'acquérir le bien-fonds aux conditions prévues dans l'acte de vente à terme conditionnelle. Les recourantes précisent aussi qu'elles ont déposé une demande de permis de construire.
L'autorité intimée a pris position par écriture du 15 février 2024 et a confirmé les conclusions prises dans sa réponse. Sur le fond, elle admet qu'il n'y a pas de projet communal, mais estime disposer en tout cas d'un délai de trois ans pour préparer un tel projet. Elle ajoute qu'elle est en mesure d'acheter directement la parcelle concernée.
Les recourantes se sont déterminées le 6 mars 2024 et ont confirmé les conclusions prises dans leur recours.
L'autorité intimée s'est déterminée le 8 avril 2024 et a confirmé les conclusions prises dans sa réponse.
Les recourantes se sont encore déterminées le 10 avril 2024.
Le 7 juin 2024, le juge instructeur a invité les parties à se déterminer sur la conformité à l'art. 34 al. 2 du règlement d'application du 25 octobre 2017 de la loi du 10 mai 2016 sur la préservation et la promotion du parc locatif (RLPPPL; BLV 840.15.1) du projet présenté dans le préavis municipal n° 17/23. L’autorité intimée a également été invitée à produire tout document de nature à renseigner sur son projet de construction, en particulier d’éventuels plans d’architecte.
Les recourantes se sont déterminées le 21 juin 2024, relevant qu'il était essentiel que le projet fût conforme aux critères légaux, au stade de l'exercice du droit de préemption, ce qui n'était pas le cas en l'espèce.
L'autorité intimée a remis ses déterminations le 5 juillet 2024. Reprenant et explicitant le préavis municipal, elle souligne son engagement à respecter les conditions posées par l'art. 34 al. 2 RLPPPL. Elle mentionne aussi qu'elle ne dispose pas, à ce stade, d’un projet de construction et de plans d'architecte.
Considérant en droit:
La décision attaquée est une décision finale d'application de la LPPPL, en lien avec l'exercice du droit de préemption communal institué par cette loi. Elle peut faire l'objet d'un recours de droit administratif au sens des art. 92 ss de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36; voir la jurisprudence constante de la CDAP AC.2022.0337/AC.2022.0346 du 15 mars 2024 consid. 1a; AC.2022.0066 du 28 novembre 2022 consid. 1; AC.2021.0167 du 2 juin 2022 consid. 1). Les conditions de recevabilité du recours sont manifestement remplies, de sorte qu'il y a lieu d'entrer en matière sur le fond.
a) Il convient tout d’abord de rappeler le cadre légal entourant l’exercice du droit de préemption.
L'art. 31 LPPPL a la teneur suivante:
"1 Les communes bénéficient d'un droit de préemption pour leur permettre d'acquérir en priorité un bien-fonds mis en vente et affecté en zone à bâtir légalisée.
2 Le droit de préemption ne peut s'exercer qu'aux conditions cumulatives suivantes:
il doit viser la création de LUP;
il doit répondre à une pénurie au sens de l'article 2 dans le district concerné;
la surface de la parcelle visée doit être d'au moins 1'500 m2, sauf si elle se trouve dans un périmètre compact d'agglomération ou dans un centre cantonal reconnu par le plan directeur cantonal, ou si elle est attenante à un terrain propriété de la commune.
3 Le droit de préemption ne peut s'exercer en cas de vente à ses descendants, à ses pères et mères, à ses frères et sœurs, à ses demi-frères et demi-sœurs, à son conjoint, à son partenaire enregistré ou à son concubin."
L'art. 32 LPPPL prévoit quant à lui ce qui suit:
"1 Le propriétaire qui aliène un bien-fonds soumis au droit de préemption selon l'article 31 est tenu d'aviser immédiatement la commune territoriale, mais au plus tard lors du dépôt de l'acte de vente au registre foncier.
2 Le propriétaire doit également procéder à cet avis en cas de promesse de vente.
3 Lorsque la commune envisage d'exercer son droit de préemption, elle entend préalablement le propriétaire et le tiers acquéreur."
Quant à l'art. 33 LPPPL, il prescrit que la commune doit notifier aux parties à l'acte de vente sa décision d'acquérir le bien-fonds, aux prix et conditions fixés par cet acte, dans un délai de 40 jours à compter de la notification de l'avis prévu par l'art. 32 LPPPL.
Les conséquences de cette décision sont traitées à l'art. 35 LPPPL, dont la teneur est la suivante:
"1 Le bien-fonds acquis est voué sans retard à la construction.
2 Si le préempteur ne réalise pas lui-même la construction, il le met à disposition, par voie d'adjudication publique, en principe par l'octroi d'un droit de superficie ne permettant que la réalisation de LUP.
3 Lorsque les circonstances le justifient, l'acquéreur évincé a droit à une juste indemnité couvrant les frais engagés dans le cadre de la conception du projet immobilier rendu caduc par l'exercice du droit de préemption.
4 En cas d'acquisition du bien-fonds, les droits d'enregistrement de l'acte, les émoluments du registre foncier, les honoraires de notaire relatifs à l'acte et les intérêts courus qui ont été payés par l'acquéreur évincé, sont remboursés par le préempteur.
5 Les intérêts courus sont calculés pour la période comprise entre le versement des fonds par l'acquéreur évincé et le paiement effectif du prix de vente par le préempteur, au taux usuel d'une hypothèque en premier rang."
Le droit de réméré est réglé par l'art. 37 LPPPL, qui dispose ce qui suit:
"1 Le propriétaire contre qui un droit de préemption aura été exercé par l'Etat ou la commune dispose d'un droit de réméré si l'autorité compétente n'a pas mis à disposition d'un tiers le bien-fonds ou n'a pas déposé une demande de permis de construire dans un délai de trois ans, ou n'a pas déposé de projet à l'examen préalable dans les cinq ans si la demande nécessite une adaptation du plan d'affectation.
2 Le droit de réméré s'exerce au prix de vente payé par l'Etat ou la commune.
3 Le droit de réméré est mentionné au registre foncier."
Pour ce qui concerne le droit d'emption de l'acquéreur évincé, il convient de se référer à l'art. 38 LPPPL:
"1 L'acquéreur évincé dispose d'un droit d'emption si l'autorité compétente n'a pas mis à disposition d'un tiers le bien-fonds ou n'a pas déposé une demande de permis de construire dans un délai de trois ans, ou n'a pas déposé de projet à l'examen préalable dans les cinq ans si la demande nécessite une adaptation du plan d'affectation.
2 Le droit d'emption s'exerce au prix de vente payé par l'Etat ou la commune.
3 Le droit de réméré du vendeur l'emporte sur le droit d'emption de l'acquéreur évincé à moins qu'ils en aient convenu autrement dans le contrat de vente initial.
4 Ce droit d'emption est mentionné au registre foncier."
Ces dispositions ont été introduites dans le cadre des travaux parlementaires portant sur le projet de loi sur la préservation du parc locatif vaudois (LPPL) et modifiant celle du 16 mai 2006 sur l'énergie (LVLEne; BLV 730.01). Le projet présenté par le Conseil d'Etat ne prévoyait pas de droit de préemption et son texte a été particulièrement remanié durant les débats, pour devenir la LPPPL (pour le contenu du projet initial, voir Bulletin du Grand Conseil, Législature 2012-2017, tome 17 Conseil d'Etat, p. 409 ss). Le droit de préemption figurait toutefois dans le projet de modification de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; BLV 700.11) dans le cadre du préavis du Conseil d'Etat au Grand Conseil sur l'initiative populaire cantonale "Stop à la pénurie de logements" et notamment également sur la motion Jérôme Christen et consorts transformée en postulat en faveur de l'introduction d'un droit de préemption permettant de faciliter la politique foncière des collectivités publiques (voir Bulletin du Grand Conseil, Législature 2012-2017, tome 16, Conseil d'Etat, p. 406 ss pour le préavis et les projets de modifications législatives).
b) La jurisprudence a déjà eu l'occasion de dire que lorsque le droit public cantonal ne définit pas un aspect du droit de préemption, il convient de se référer au droit civil fédéral à titre de droit cantonal supplétif (cf. Thierry Tanquerel, Le droit de préemption, in: Tanquerel/Bellanger, La maîtrise publique du sol: expropriation formelle et matérielle, préemption, contrôle des prix, Genève, 2009, p. 155 s.; cet auteur cite notamment l'arrêt non publié du TF 1P.767/1991 du 22 avril 1993, qui portait sur la définition des actes soumis au droit de préemption public cantonal). Il y a donc lieu de se référer au mécanisme des art. 681 ss du Code civil suisse du 10 décembre 1907 (CC; RS 210) qui portent sur les droits de préemption légaux de droit privé (cf. CDAP AC.2023.0140 / AC.2023.0143 du 14 décembre 2023 consid. 3; AC.2021.0167 du 2 juin 2022 consid. 9b); il convient toutefois de préciser à ce propos, s’agissant de droits de préemption légaux fondés sur le droit public cantonal, comme en l’espèce, que les art. 681 ss CC ne s’appliquent alors qu’à titre de droit public supplétif (Pichonnaz/Foëx/Piotet, édit., Commentaire romand du Code civil II, Bâle 2016, Piotet – art. 681 N 5), ce qui suppose de prendre en compte cas échéant l’intérêt public en cause.
L'art. 681 al. 1 CC prévoit notamment que les droits de préemption légaux (soit ceux prévus par le droit civil, le Code civil, notamment) peuvent être invoqués aux conditions applicables aux droits de préemption conventionnels. Il renvoie ainsi aux dispositions des art. 216 ss de la loi fédérale complétant le Code civil suisse du 30 mars 1911 (CO; RS 220) qui concernent ces droits conventionnels. L'art. 216d al. 3 CO prévoit en particulier que, sauf clause contraire du pacte de préemption, le titulaire du droit de préemption peut acquérir l’immeuble aux conditions dont le vendeur est convenu avec le tiers. La teneur de cette disposition est similaire à celle de l'art. 33 LPPPL et fait également référence aux conditions convenues entre le vendeur et le tiers préempté. Le législateur cantonal ayant voulu se référer à une définition usuelle du droit de préemption, on doit admettre que les art. 216d al. 3 CO et 33 LPPPL ont un contenu identique. Ainsi, la jurisprudence rendue en application de l'art. 216d al. 3 CO est pertinente pour évaluer la portée de l'art. 33 LPPPL. Tel est également le cas de la doctrine y relative. Examinant la question des conditions convenues et de leur potentielle inexécutabilité, José-Miguel Rubido soutient que le risque qu'une clause ne soit pas exécutable doit être supporté par le vendeur, qui l'a convenue avec l'acquéreur, et non pas par le préempteur. Admettre le contraire reviendrait à accepter que le vendeur puisse, en stipulant une clause inexécutable, empêcher l'exercice du droit, alors même que l'opération constituerait un cas de préemption (cf. L'exercice du droit de préemptionimmobilier au regard du droit privé, Genève 2012, p. 118 s).
Les recourantes font grief à l'autorité intimée d'avoir violé leur droit d'être entendues.
a) Garanti par l'art. 29 al. 2 de la Constitution fédérale du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101), le droit d'être entendu comprend notamment le droit pour l'intéressé de s'exprimer sur les éléments pertinents avant qu'une décision ne soit prise touchant sa situation juridique, d'avoir accès au dossier, de produire des preuves pertinentes, d'obtenir qu'il soit donné suite à ses offres de preuves pertinentes, de participer à l'administration des preuves essentielles ou à tout le moins de s'exprimer sur son résultat, lorsque cela est de nature à influer sur la décision à rendre (ATF 146 IV 218 consid. 3.1.1; 145 I 73 consid. 7.2.2.1; 145 I 167 consid. 4.1). L'art. 29 al. 2 Cst. ne fixe pas les modalités concrètes du droit d'être entendu. Celles-ci dépendent surtout de la procédure et de la nature de la cause (Jacques Dubey, Droits fondamentaux – Libertés, garanties de l'Etat de droit, droits sociaux et politiques, volume II, Bâle 2018, n° 4068). L'art. 32 al. 3 LPPPL, qui dispose que, lorsque la commune envisage d'exercer son droit de préemption, elle entend préalablement le propriétaire et le tiers acquéreur, ne prévoit pas non plus de modalités spécifiques.
b) En l'espèce, les recourantes relèvent qu'il n'est pas contesté par l'autorité intimée qu'elles n'ont pas été entendues*,*de quelque manière que ce soit. Or, s'agissant d'une condition légale impérative, la commune ne pouvait se dispenser d'entendre le tiers acquéreur préalablement à l'exercice de son droit de préemption découlant des art. 31 ss LPPPL. Le fait que les recourantes n'aient eu aucune opportunité de s'exprimer préalablement à la décision d'exercice du droit de préemption communal constituerait une violation grave de leurs droits procéduraux et entraînerait ainsi l'annulation de la décision attaquée, sans qu'une réparation devant l'autorité de recours de la violation du droit d'être entendu ne soit admissible.
Il est vrai, et non contesté par l'autorité intimée, que, après que les recourantes ont indiqué qu'elles n'étaient pas disponibles pour participer au rendez-vous fixé le 19 juillet 2023, aucune autre date de rendez-vous ne leur a été proposée et aucun délai ne leur a été imparti pour se déterminer.
Cela étant, en ne fixant pas de délai aux acheteuses, l'autorité n'a pas violé leur droit d'être entendues. Il faut en effet souligner que si un rendez-vous a été fixé le 19 juillet 2023, c'est parce que, par courrier électronique du 10 juillet 2023, la collaboratrice de Me E.________ avait indiqué à l'autorité intimée: "Au surplus, il est prévu que les sociétés acquéreuses prennent contact avec vous dès le 17 juillet, à leur retour de vacances". Le 13 juillet 2023, l'autorité intimée a dès lors convié les parties à une séance de municipalité le mercredi 19 juillet 2023.
Lorsque les recourantes ont demandé le report de cette séance, par lettre du 17 juillet 2023, elles ont sollicité un report au-delà du 14 août de la séance prévue le 19 juillet, en raison de l'absence de F.et de G., administrateurs de A.________ et de B.. On peut s'interroger sur la bonne foi de cette demande, sachant que s'il était compté indépendamment des féries le délai imparti à la commune pour faire valoir son droit de préemption aurait déjà été échu le 14 août 2023. De plus, on peut attendre de personnes gérant des entreprises actives dans l'immobilier qu'elles ne soient pas inatteignables durant plus d'un mois, voire durant près de deux mois (G. étant parti le 10 juillet et F.________ le 27 juin et les deux n'étant de retour que le 14 août 2023). Il est à cet égard pour le moins surprenant que les administrateurs précités n'aient pris aucune disposition pour être présents ou représentés à l'occasion d'une séance qu'ils savaient devoir être fixée par la municipalité. Enfin, il faut souligner que I.________ était rentré de vacances le 17 juillet 2023. Rien ne l'empêchait de participer à la séance organisée par la municipalité le 19 juillet 2023, en représentant au moins l'une des acheteuses (à savoir C.). En outre, par le biais d'une procuration, celui-ci aurait pu être valablement autorisé à représenter les sociétés A. et B.________, en lien avec l'exercice de son droit de préemption par la Commune d'Eysins. Quoiqu'il en soit, rompues aux affaires, les recourantes auraient aussi pu prendre l'initiative de se déterminer spontanément par écrit, une fois informées du fait que la municipalité n'entendait pas fixer de nouveau rendez-vous (soit le 20 juillet 2023), ceci avant que la question ne soit soumise au Conseil communal le 2 août 2023. En application du principe de la bonne foi, on aurait pu alternativement attendre des recourantes qu’elles proposent à la municipalité une nouvelle date pour la tenue d’une séance compatible avec le délai de 40 jours de l’art. 33 LPPPL, ce qu’elles n’ont pas fait.
Au vu des circonstances du cas d'espèce, le grief de violation du droit d'être entendu doit être rejeté.
a) D’après l'art. 42 LPA-VD, la décision contient notamment les indications, exprimées en termes clairs et précis, des faits, des règles juridiques et des motifs sur lesquels elle s'appuie (let. c) et l'indication des voies de droit ordinaires ouvertes à son encontre, du délai pour les utiliser et de l'autorité compétente pour en connaître (let. f). Les exigences relatives aux indications que la décision administrative doit obligatoirement contenir découlent du droit d’être entendu.
Le droit d’être entendu garanti à l'art. 29 al. 2 Cst. implique en particulier pour l'autorité l'obligation de motiver sa décision, afin que l'intéressé puisse la comprendre et l'attaquer utilement s'il y a lieu et que l'autorité de recours puisse exercer son contrôle. L'autorité doit mentionner, au moins brièvement, les motifs qui l'ont guidée et sur lesquels elle a fondé sa décision, de manière à ce que l'intéressé puisse se rendre compte de la portée de celle-ci et l'attaquer en connaissance de cause (ATF 142 I 135 consid. 2.1; 141 V 557 consid. 3.2.1; 138 I 232 consid. 5.1; 137 II 266 consid. 3.2).
b) En l'espèce, les recourantes soulignent que la décision du 3 août 2023 est dépourvue de toute motivation. L'autorité se borne à se référer à un préavis municipal dont les recourantes n'ont pas connaissance et qui n'est pas librement accessible sur le site internet de la commune. L'indication des voies de recours fait, par ailleurs, également défaut.
Les constatations des recourantes sont exactes. Cela étant, il convient de prendre note qu'il ne s'agit pas d'une situation dans laquelle une autorité doit préciser à un administré les raisons pour lesquelles elle a pris une décision, mais d'une configuration dans laquelle l'autorité exerce un droit de préemption selon des conditions précises fixées par la loi; il s'agit d'une déclaration unilatérale de volonté. Cette déclaration est un acte formateur qui déploie ses effets dès que le droit est exercé, sans être soumis à aucune condition (cf. entre autres Rubido José-Miguel, Le droit de préemption immobilier en droit privé et le Registre foncier: Questions choisies, Revue Suisse du Notariat et du Registre foncier [RNRF] 2015, p. 1 ss, spéc. p. 4). Il en découle que l'obligation de motivation peut être interprétée plus souplement. En effet, compte tenu des règles précises et limitatives posées par la loi à l'exercice du droit de préemption, l'administré n'a pas besoin d'explications complémentaires pour comprendre l'appréciation faite par l'autorité intimée de la situation concrète (cf. CDAP AC.2023.0344 du 24 juillet 2024).En d'autres termes, la déclaration unilatérale de volonté de l'autorité est suffisante sans qu'une motivation complémentaire ne soit nécessaire.
En outre, en dépit de l'absence d'indication des voies de recours, les recourantes ont pu attaquer la décision litigieuse.
Il y a lieu de rejeter le grief lié à l'absence de motivation et de voies de droit.
Sur le fond, les recourantes estiment que la décision attaquée serait viciée pour divers motifs.
a) aa) Les recourantes estiment que le projet communal ne serait pas compatible avec toutes les conditions de l'art. 31 al. 2 LPPPL, dès lors que l'acquisition d'un bien-fonds par une commune par le biais du droit de préemption ne permettrait que la réalisation exclusive de logements d'utilité publique à court terme. Or le projet présenté par la municipalité aux commissions et au Conseil communal, en vue d'obtenir l'autorisation d'exercer le droit de préemption ne satisferait pas strictement à cette condition. En effet, le projet municipal ne prévoirait pas exclusivement la création de LUP, mais également des surfaces d'activités pour accueillir des prestataires, tels qu'un centre médico-social (CMS), un cabinet de physiothérapie ou une structure d'accueil de la petite enfance. Le Conseil communal d'Eysins se serait donc prononcé sur la base d'un projet qui ne satisfait pas aux exigences légales. Ceci serait illustré par le rapport de la commission ad hoc du 19 juillet 2023 qui précise que les premières études envisagent la réalisation de 30 à 35 appartements dont 70% sous forme de LUP et que le projet pourrait offrir ces différents services, tels que physiothérapeute, antenne CMS, crèche, etc. Dans la mesure où le projet présenté dans le préavis municipal n° 17/23 du 13 juillet 2023 ne respecterait pas la première condition posée à l'art. 31 al. 2 LPPPL, il conviendrait d'annuler la décision attaquée.
bb) Il n'est pas contestable que, au stade de l'exercice du droit de préemption, bien qu'il ne soit pas nécessaire que le projet municipal soit complètement abouti, il est nécessaire que ledit projet soit conforme aux critères légaux (cf. CDAP AC.2022.0066 du 28 novembre 2022 consid. 4c). Aux yeux du tribunal, tel est le cas en l'espèce. En effet, l'interprétation que les recourantes font du préavis municipal et du rapport de la commission ne peut pas être suivie. Certes, ces documents ne sont pas toujours précis ni concordants. Il n'en ressort toutefois pas la volonté de s'écarter de la loi. Même si le préavis municipal n° 17/23 pourrait laisser entendre que seule une partie des 30 à 35 appartements à réaliser le seront sous forme de LUP (p.10 pt 6), ce n'est pas une interprétation qui s'impose clairement. Le préavis peut aussi être interprété en ce sens que tous les logements prévus seront des LUP (p. 8 pt 4.3). Il faut aussi remarquer qu'il évoque la possibilité d'accueillir des surfaces d'activités en lien avec les LUP à titre d'éventualité uniquement, sans que cela ne soit décidé définitivement. De plus, bien qu'en page 9 (pt 5.3), le préavis mentionne que la loi impose 70% de LUP (à tort, la loi parlant de 75%), on ne peut pas encore en déduire que la commune entend s'en tenir à un pourcentage aussi bas. En page 10 (pt 6), il est de nouveau fait mention de la possibilité de réaliser au moins 75% de LUP sans qu'il ne soit décidé que ce sera le pourcentage finalement choisi. Il est vrai que la commission ad hoc semble avoir interprété ce préavis en ce sens que seuls 70% des logements seront des LUP. En résumé, sur la base du préavis municipal et du rapport de la commission ad hoc, la situation n’est pas des plus claires. L'écriture de l'autorité intimée du 5 juillet 2024 permet cependant de clarifier la situation, si l'on lit les extraits suivants (p. 4 s.):
"2. Il est également clair que, par ce préavis extraordinaire n° 17/23 du 13 juillet 2023 la Municipalité de la Commune d'Eysins a pris l'engagement, face à son Conseil communal de, « garantir des logements accessibles à la population d'Eysins dans le futur. » (pièce 114 chapitre 1 page 3).
(…)
La municipalité le répète, au chapitre 6 page 10 de la pièce 114, qu'elle voit ici une occasion unique de développer le logement pour ses citoyens notamment les jeunes et les séniors.
Elle y prend, au même chapitre, l'engagement de réaliser au moins 75% de logements d'utilité publique ce qu'elle rappelle au chapitre 7 page 11 du préavis municipal."
Le tribunal prend acte de l'engagement de l'autorité intimée et peut ainsi confirmer la conformité de la décision attaquée à la LPPPL dans la mesure où celle-ci prévoit la création d'au moins 75% de LUP.
On ajoute que, selon l'art. 35 al. 2 LPPPL, si le préempteur ne réalise pas lui-même la construction, il le met à disposition, par voie d'adjudication publique, en principe par l'octroi d'un droit de superficie ne permettant que la réalisation de LUP. En l'occurrence, si la commune décidait de ne pas réaliser elle-même la construction, dite construction ne pourrait, selon les termes de l'art. 35 al. 2 LPPPL, concerner que des LUP. Il n'y a toutefois pas lieu de trancher cette question à ce stade, dès lors que l'autorité intimée n'a encore pris aucune décision formelle à ce sujet.
Il convient de rappeler que, au vu de la brièveté du délai dans lequel la municipalité doit exercer son droit de préemption et dans la mesure où les critères d'évaluation définis par la jurisprudence fédérale sont nombreux (cf. ATF 142 I 76 consid. 3.4.1), on ne peut se montrer trop exigeant quant au degré de précision d'un projet au moment où l'autorité manifeste sa volonté d'acquérir. Il convient cependant que celle-ci puisse exposer le besoin qu'elle entend satisfaire et les éléments permettant d'évaluer l'adéquation du projet aux critères légaux. C'est à l'échéance du délai de trois ans (prolongeable de deux ans) pour créer des LUP fixé notamment à l'art. 34 al. 3 RLPPPL (cf. également art. 37 et 38 LPPPL) qu'il devra être déterminé si la commune a correctement fait usage de son droit de préemption (TF 1C_247/2021 du 20 juin 2022 consid. 3.4.2, qui rejette le recours dirigé contre l'arrêt AC.2020.0080 du 22 mars 2021; AC.2022.0066 du 28 novembre 2022 consid. 4c).
En l'état, il apparaît que la commune entend faire correctement usage de son droit de préemption.
b) aa) Selon les recourantes, le projet communal ne serait pas réalisable. Elles estiment que le plan financier présenté par la municipalité, dans le cadre du préavis n° 17/23, présente de grossières lacunes. Elles relèvent que les honoraires d'architecte, de direction des travaux, d'ingénieurs et d'autres mandataires n'ont pas été comptabilisés, tout comme les frais de démolition des constructions existantes, ainsi que les frais intercalaires; que les prix de construction sont largement sous-évalués et que le taux de la TVA ne tient pas compte de la hausse entrée en vigueur au 1er janvier 2024; ainsi, les coûts d'investissement estimés à 25'405'894 fr. seraient largement sous-évalués. A leur avis, en tenant compte des postes omis dans le bilan présenté par la municipalité, la réalisation du projet nécessiterait un investissement d'au moins 6 millions de francs supplémentaires, soit environ 31,5 millions au total. Les recourantes mentionnent aussi, s'agissant du rendement escompté, tel que présenté dans le préavis municipal, que celui-ci ne tient compte ni des frais intercalaires, ni du moindre amortissement. De plus, les revenus locatifs attendus, soit 260 fr./m2, seraient basés sur des loyers dépassant le plafond fixé par l'art. 28 al. 2 RLPPPL (pour des logements de 2 pièces ou plus, bonus de 5% des al. 5 à 7 compris) pour les logements à loyer abordable dans la zone géographique concernée (zone V, selon la classification en vigueur). Ainsi, force serait de constater que le rendement du projet présenté ne pourrait être que négatif. Le projet présenté par la municipalité ne serait, dans tous les cas, pas réalisable dans les délais légaux, dans la mesure où il ne pourrait être financé sans dépassement du plafond d'endettement communal (22,5 millions pour la législature en cours). Par ailleurs, la perspective d'un rendement négatif rendrait illusoire l'hypothèse de développement du projet par une entité tierce par le biais de l'attribution d'un droit de superficie.
bb) S'agissant de la réalisation des LUP exigés par la loi, la jurisprudence a indiqué que le tribunal doit s'en tenir à un examen de faisabilité prima facie. Il n'y a pas lieu de se prononcer sur l'ensemble des éléments du projet potentiel (arrêt CDAP AC.2020.0080 du 22 mars 2021 consid. 5b). En particulier, l'examen de la rentabilité du projet ne fait pas partie des conditions de l'art. 31 LPPPL (idem, consid. 5c; CDAP AC.2021.0167 du 2 juin 2022 consid. 11b). Cet examen appartient aux autorités compétentes pour le contrôle de la gestion de l'autorité préemptrice et non au tribunal. En effet, cet examen comprend un volet politique, relatif à la manière dont la commune dispose de son patrimoine, qui ne saurait faire l'objet d'un contrôle judiciaire (CDAP AC.2021.0167 du 2 juin 2022 consid. 11c/cc).
Pour ce qui concerne la faisabilité du projet, seul élément à examiner en l'espèce, il ne ressort pas du dossier qu'il ne serait pas possible de construire des LUP sur la parcelle en cause, en dépit des imprécisions de calcul figurant dans le préavis, liées à l'absence d'un projet précis.
c) aa) Selon les recourantes, l'autorité intimée serait dans l'impossibilité d'acquérir le bien-fonds aux conditions fixées par l'acte de vente. En effet, l'acte de vente à terme conditionnelle et droit d'emption du 3 juillet 2023 prévoit en son art. 6 la condition suivante: "Les acquéreuses s'engagent à déposer un dossier de mise à l'enquête auprès de la Commune d'Eysins d'ici au 31 décembre 2023". Aux termes de l'acte, ce délai n'est pas prolongeable. Force serait ainsi de constater que la Commune d'Eysins ne serait plus en mesure d'acquérir le bien-fonds aux conditions prévues dans l'acte de vente à terme conditionnelle, en conformité avec l'art. 33 al. 1 LPPPL. Les recourantes précisent encore qu'elles ont pour leur part déposé un dossier de demande de permis de construire, en date du 20 décembre 2023, et que la municipalité a accusé réception dudit dossier, par courrier du 21 décembre 2023.
bb) L’art. 33 LPPL, qui prévoit que la commune acquiert le bien-fonds aux prix et conditions fixés par l’acte de vente, doit être lu en relation avec les art. 37 et 38 LPPL. La loi prévoit à ces deux derniers articles les conséquences juridiques attachées à l’exercice du droit de préemption communal s’agissant du délai de dépôt d’une demande de permis de construire imposé à la commune, soit un délai de trois ans (ou de cinq ans si une modification du plan d’affectation est nécessaire). Dans ces conditions, toute clause contraire de l’acte de vente, telle qu’en espèce la clause relative au dépôt d’un dossier de mise à l’enquête d’ici le 31 décembre 2023, ne peut constituer une condition d’achat valablement opposable à la commune.
A cela s’ajoute que si on devait admettre ce grief des recourantes, il suffirait d’inclure une clause de ce type dans les contrats de vente immobilière pour faire systématiquement échec à l’exercice du droit de préemption par les communes. Par ailleurs, lorsqu’une commune décide d’exercer son droit de préemption et que cette décision fait l’objet d’un recours à la CDAP, le recours a effet suspensif de par la loi (cf. art. 80 al. 1 LPA-VD, applicable par renvoi de l’art. 99 LPA-VD). Ceci implique que ce n’est qu’à l’issue de la procédure devant la CDAP (voire devant le Tribunal fédéral), en cas de rejet du recours devenu définitif et exécutoire, que le droit de préemption est formellement exercé, la commune se substituant à ce moment-là aux acheteurs. Dans le cas d’espèce, c’est ainsi au plus tôt après un délai de 30 jourssuivant la réception du présent arrêt par les parties que la commune se substituera aux recourantes dans l’acte conclu avec la venderesse. Ceci confirme que le respect de la clause relative au dépôt d’un dossier de mise à l’enquête d’ici le 31 décembre 2023 ne saurait être exigé de la commune.
dd) Vu ce qui précède, ce grief doit également être écarté.
Les motifs qui précédent entraînent le rejet du recours et la confirmation de la décision attaquée. Un émolument judiciaire sera mis à la charge des recourantes qui succombent, solidairement entre elles (art. 49 LPA-VD et 4 du tarif du 28 avril 2015 des frais judiciaires et des dépens en matière administrative [TFJDA; BLV 173.36.5.1]). L'autorité intimée, qui a procédé par l'intermédiaire d'un conseil professionnel, a droit à des dépens (art. 55 LPA-VD, 10 et 11 TFJDA).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision de la Municipalité d'Eysins, du 3 août 2023, valant déclaration d’exercice du droit de préemption dont bénéficie la Commune d'Eysins sur la parcelle n° 71 de dite commune est confirmée.
III. Un émolument judiciaire de 3'000 (trois mille) francs est mis à la charge de A., B. et C.________, solidairement entre elles.
IV. A., B. et C.________, solidairement entre elles, verseront à la Commune d'Eysins une indemnité de 2'000 (deux mille) francs à titre de dépens.
Lausanne, le 20 août 2024
Le président: La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.