TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 29 août 2024
Composition
M. François Kart, président; M. Jacques Haymoz, assesseur, et Mme Bénédicte Tornay Schaller, assesseure; Mme Nadia Egloff, greffière.
Recourante
A.________ à ******** représentée par Me Guillaume ETIER, avocat à Genève,
Autorité intimée
Direction générale du territoire et du logement, Service juridique, à Lausanne
Autorité concernée
Municipalité de Coppet, représentée par Me Jean-Yves SCHMIDHAUSER, avocat à Lausanne,
Tiers intéressé
B.________ à ******** représenté par Me Jean-Louis COLLART, avocat à Genève.
Objet
Remise en état
Recours A.________ c/ décision de la Direction générale du territoire et du logement du 1er mai 2023 ordonnant des remises en état sur la parcelle n° ******** de la Commune de Coppet
Vu les faits suivants:
A. A.________ est propriétaire de la parcelle n° ******** de la Commune de Coppet, d'une surface de 107’072 m2. Cette parcelle est principalement colloquée en zone agricole. La partie en zone agricole comprend des champs, prés et pâturages ainsi que plusieurs bâtiments qui étaient utilisés en relation avec l’exploitation d’un parc avicole, exploitation qui a cessé en 2009. La partie nord-est de la parcelle est affectée à la zone à bâtir régie par le Plan partiel d’affectation "Aux vues-En Bochattet-Les Bernodes" en vigueur depuis 2016 (ci-après: le PPA).
B. En 2018, à l’occasion d’une division parcellaire, trois nouvelles parcelles ont été créées (nos ********, ******** et ********) sur lesquelles sont érigés trois bâtiments d’habitation comprenant chacun huit logements mis en location, bâtiments achevés en 2020 (procédure CAMAC n°170'841). Ces trois parcelles, comprises dans le périmètre du PPA, sont enclavées dans la parcelle n° ********. En relation avec la construction de ces trois bâtiments, un chemin en arc de cercle a été créé du côté ouest des bâtiments (côté Jura), en partie en zone agricole sur la parcelle n° ********. Ce chemin a été aménagé pour pouvoir être emprunté par des véhicules lourds, notamment des véhicules de secours (ambulances, pompiers).Il relie les nouveaux bâtiments à une ancienne route goudronnée, sise en zone agricole, qui permet notamment de rejoindre la gare de Coppet. Le chemin en question figurait sur le plan de situation mis à l’enquête publique lors de la construction des trois bâtiments sur les parcelles nos , et ********, sans être mis en évidence comme cela aurait dû être le cas dès lors qu’il s’agissait d’un nouvel aménagement.
C. Le 21 mai 2021, à la suite de la dénonciation d’un voisin, la Direction générale du territoire et du logement (DGTL) a informé A.________ du fait qu’il avait été porté à sa connaissance qu’un chemin avait été créé et/ou amélioré pour desservir les immeubles sis sur les parcelles nos , et ********. Rappelant que la parcelle n° ******** était en grande partie située en dehors de la zone à bâtir, elle constatait que plusieurs points posaient problème et lui demandait par conséquent de la renseigner sur l’historique des travaux et les modifications entreprises, de lui fournir la liste exhaustive des différents aménagements et objets présents sur la parcelle et de lui remettre un dossier photographique.
La Municipalité de Coppet (ci-après: la municipalité) s’est déterminée au sujet de ces aménagements le 22 juin 2021. Elle a notamment mentionné un chemin d’accès aux parcelles nos , et ******** qui aurait été autorisé par le permis de construire CAMAC n° 170'841. Cet élément a été confirmé par C., époux de A., dans des déterminations du 29 juin 2021.
Le 2 juin 2022, la DGTL a informé A.________ des constructions et aménagement réalisés sans autorisation que son instruction avait mis en évidence, soit le radier restant du bâtiment ECA n° ******** et deux chemins piétonniers. A.________ s’est déterminée sur ces éléments par l’intermédiaire de son conseil le 2 août 2022.
D. Par décision du 1er mai 2023, la DGTL a ordonné plusieurs mesures de remise en état relatives à la parcelle n° ********, soit pour l’essentiel la suppression du radier restant du bâtiment ECA n° ******** ainsi que des buis plantés à l’est de celui-ci et la suppression de deux chemins piétonniers, soit notamment le chemin en arc de cercle desservant les bâtiments sur les parcelles nos , et ******** (ci-après: le chemin en arc de cercle ou le chemin litigieux). Le chiffre 3 du dispositif de la décision prévoit que ce chemin doit être supprimé et les matériaux évacués dans un lieu approprié et que le terrain doit être réensemencé. A l’appui de sa décision, la DGTL mentionne la jurisprudence selon laquelle les équipements en lien avec la zone à bâtir (routes privées, places de stationnement, terrasses, chemin, cabanon de jardin, bûcher, serres, couverts, balançoires et toboggans, piscine, étang, mouvement de terre, mur, etc.) en rapport direct avec des constructions situées en zone à bâtir doivent être exclusivement prévus à l’intérieur de cette dernière. Pour ce qui est du chemin en arc de cercle, elle relève que, s’il figure sur le plan de situation du dossier CAMAC 170'841, le dossier le concernant ne lui a pas été soumis dès lors que le formulaire général mentionnait, à tort, que le projet ne comprenait pas de travaux situés hors de la zone à bâtir. Elle souligne que, si tel avait été le cas, elle n’aurait pas délivré l’autorisation spéciale cantonale requise pour les constructions hors zone à bâtir. Pour ce qui est de la remise en état du chemin, elle fait valoir, sous l’angle du principe de proportionnalité, que l’intérêt public à la séparation du bâti et du non-bâti l’emporte sur l’intérêt des habitants à l’utilisation du sentier, ceux-ci pouvant emprunter des chemins situés dans la zone à bâtir. Le chiffre 4 du dispositif de la décision impartit à A.________ un délai au 15 septembre 2023 pour procéder aux mesures de remise en état.
E. Par acte du 1er juin 2023, A.________ (ci-après: la recourante) a recouru auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) contre la décision de la DGTL du 1er mai 2023. Elle conclut à l’annulation des chiffres 3 et 4 du dispositif. Elle indique notamment que le chemin litigieux a été aménagé pour pouvoir être emprunté par des véhicules lourds, quand bien même l’utilisation qui en est faite est, au quotidien, très légère (passage à pied, avec poussette, avec vélo et scooter de la Poste). Elle précise également que le chemin litigieux était inclus dans le projet de construction sur les parcelles nos , et ******** faisant l’objet du permis de construire 170'841.
La DGTL a déposé sa réponse le 5 juillet 2023. Elle conclut au rejet du recours.
La municipalité a déposé des déterminations le 16 août 2023. Tout en s’en remettant à justice sur le fond, elle souhaite qu’une solution légale, mais pragmatique, soit trouvée entre l’Etat et la propriétaire. Elle explique que le chemin litigieux, uniquement piétonnier ou pour les accès d’urgence, raccorde les trois parcelles bâties au chemin existant à proximité sis en zone agricole en précisant que ce chemin permet aux habitants des immeubles de se rendre aisément à pied à la gare de Coppet.
La recourante et la DGTL ont déposé des observations complémentaires en date des 22 septembre et 9 octobre 2023.
Par courrier du 12 octobre 2023, le conseil de B.________ a informé la CDAP du fait que son mandant avait été partie à la procédure qui avait abouti à la décision attaquée du 1er mai 2023, qu’il avait été informé par la DGTL de la procédure pendante devant la CDAP et qu’il était également partie à la procédure. Il a été ajouté aux parties à la procédure en tant que tiers intéressé.
Le 24 octobre 2023, la recourante a produit une attestation du Service de Défense Incendie et de Secours (SDIS) de Terre-Sainte dont il ressort que le chemin litigieux est nécessaire pour les sapeurs-pompiers. La DGTL s’est déterminée sur cette attestation le 15 novembre 2023. Elle soutient qu’un accès pour les véhicules de secours pourrait être créé en zone à bâtir en précisant qu’elle consentirait à prolonger le délai de remise en état afin de permettre à la recourante d’obtenir un permis pour réaliser un nouvel accès. Elle mentionne deux accès alternatifs, dont un pouvant prendre place perpendiculairement au chemin existant, à l’ouest (côté Jura).
B.________ a déposé des déterminations le 31 octobre 2023. Il conclut au rejet du recours.
Le tribunal a tenu une audience le 8 février 2024 en présence des parties. Le procès-verbal de l’audience a la teneur suivante:
"L'audience débute à 9h15 sur la parcelle n° 300 de la Commune de Coppet. Il n'y a pas de réquisition d'entrée de cause. A la demande du président, Mme Samson [juriste à la DGTL] confirme que s'agissant du chemin en arc de cercle qui fait l'objet du litige, la remise en état exigée par la DGTL ne concerne que la partie de celui-ci située hors zone à bâtir.
La cour et les parties se rendent devant la partie litigieuse dudit chemin. M. C.________ désigne approximativement la limite entre la zone à bâtir et la zone agricole. M. C.________ explique que ce chemin a initialement été pensé pour les services de secours, les camions de déménagement ou les facteurs et qu'il permet également de se rendre à pied à la gare de Coppet, Mme A.________ ajoutant qu'il s'agit du chemin le plus court pour y parvenir. Me Schmidhauser relève qu'il demeure possible de rejoindre la gare de Coppet par d'autres chemins, qui impliquent toutefois quelques détours. Mme Samson indique que le chemin litigieux ne constitue pas un chemin nécessaire pour les piétons. Elle précise que la décision attaquée a identifié de nombreux éléments (radier, limite, chemins) et que c'est en raison d'un oubli que le chemin longeant la haie n'y a pas été traité.
Me Collart fait valoir que le chemin en cause n'est pas indispensable. Me Etier relève qu'il est important de garder en tête qu'il a été conçu pour l'accès des pompiers et des urgences. Il ajoute que la route goudronnée permet de rejoindre le parc avicole à proximité et qu'il n'y a jamais eu d'exploitation à titre agricole. A la demande du président, A.________ et C.________ confirment que les habitants des logements sur les parcelles nos 1393, 1934 et 1395 rejoignent la Route Suisse par le Sud avec leurs véhicules. Me Etier indique que la partie litigieuse du chemin a fait l'objet d'un compactage particulier destiné à permettre le passage des véhicules lourds et qu'en cas d'enlèvement de cet aménagement, ces véhicules ne pourront plus passer par là. Me Schmidhauser souligne qu'il ne s'agit pas d'un chemin piétonnier. M. C.________ insiste sur le fait que ce chemin a été réalisé pour des véhicules, qui peuvent s'avancer jusqu'à un emplacement qu'il désigne. Il ajoute que depuis cet endroit les véhicules de secours pourront déployer leurs tuyaux et utiliser l'hydrante existante. Mme Samson relève que pour la DGTL l'intervention des services de secours pourrait se faire différemment, moyennant certains coûts il est vrai.
Il est discuté des solutions alternatives proposées par la DGTL. Mme Samson explique que l'une d'elles consisterait à créer un accès par le jardin de la parcelle n° 1395, le long de la limite de la zone à bâtir, solution visualisée par la cour et les parties. Me Etier et M. C.________ objectent que le parking souterrain se trouve juste en dessous et que la dalle du parking souterrain n'a pas été conçue pour supporter le passage de véhicules lourds, comme des tonne-pompes. Mme Samson indique que s'il est confirmé, ce qui est à vérifier, que la dalle du parking souterrain ne permet pas un passage de véhicules lourds, cette solution n'entre alors plus en ligne de compte. Elle ajoute qu'il existe une autre solution alternative, au Sud-Est.
La cour et les parties parviennent jusqu'au parking visiteurs/livraisons, devant la rampe d'accès au parking souterrain. Mme Samson indique que pourrait être aménagé un chemin d'accès qui longerait la haie existante, solution dont elle précise qu'elle ne serait toutefois pas envisageable si la dalle du parking souterrain ne supporte pas le passage de véhicules lourds, ce qui doit être établi. M. C.________ relève que l'accès par le chemin qui fait l'objet du litige s'avère bien plus pratique en cas d'urgence.
Le président évoque la possibilité d'interpeller le SDIS quant à savoir si, en cas de suppression du chemin litigieux, les services de secours ne seraient plus en mesure d'intervenir, respectivement s'agissant de savoir si un autre accès moins pratique permettrait tout de même une intervention des secours. Mme Samson intervient en indiquant qu'il conviendrait également de demander au SDIS si les services de secours pourraient intervenir depuis d'autres points. Mme A.________ relève que dans le cas où le chemin litigieux devait être remis en état, les services de secours ne pourraient plus intervenir par cet accès après des pluies importantes. Me Schmidhauser souligne que la partie du chemin litigieux située hors de la zone à bâtir ne représente que 10 m2 et que sa suppression remettrait en cause le concept incendie mis en place. Mme Samson indique qu'un autre accès est probablement envisageable, mais que si le SDIS devait confirmer que tel n'est pas le cas, la DGTL pourrait éventuellement envisager une tolérance. Me Etier demande pourquoi une telle tolérance ne pourrait pas être accordée déjà maintenant. Mme Samson répond qu'il n'a en l'état pas été démontré qu'il n'existe pas d'autres alternatives. Me Collart relève qu'il s'agirait de proposer une solution qui n'empiète pas sur la zone agricole, en soulignant que ce ne sont pas les bons choix qui ont été faits lors de la construction. Me Etier explique qu'une réflexion globale assez intelligente a été faite, laquelle ne dérange personne, de sorte qu'on pourrait même faire application d'une tolérance maintenant. Mme Samson répond que le principe de la séparation du territoire bâti et non bâti est strict. Elle ajoute que dans le cas présent, ce sont deux croix qui manquaient sur le formulaire de demande de permis de construire et le chemin litigieux n'a pas été indiqué comme nouveau sur les plans. Me Etier estime que la situation paraît quelque peu ridicule au vu des 8 à 12 m2 en cause.
Le président revient sur la prise de position du SDIS qui a qualifié le chemin litigieux de «nécessaire» pour les pompiers. Mme A.________ indique que le SDIS a dû évaluer le meilleur accès en cas d'urgence. Mme Samson relève qu'il y a lieu d'examiner si une alternative existe. Me Etier et Mme A.________ soulignent que l'accès existant constitue la meilleure option pour les services d'urgences et de soins. Me Schmidhauser insiste sur le principe de proportionnalité, en exposant que l'on n'a pas ôté du terrain agricole, qu'il n'est question que de 10 m2, que le SDIS considère que le chemin litigieux est nécessaire et que l'architecte a commis une erreur. Me Collart objecte que le respect de la zone agricole est fondamental, ce à quoi Me Schmidhauser répond qu'une interprétation de la situation s'impose en fonction des circonstances.
L'audience est suspendue à 9h45. Elle reprend à 9h55. Le président informe les parties que le tribunal va interpeller le SDIS sur la question de savoir si, en cas de suppression de la partie litigieuse du chemin en cause, les services de secours pourraient encore intervenir. Il indique que la recourante sera pour sa part invitée à soumettre les solutions alternatives proposées par la DGTL en annexe à ses déterminations du 15 novembre 2023 à un ingénieur civil, lequel devra se déterminer sur leur faisabilité, en motivant ses réponses. Mme Samson ajoute qu'il conviendrait également de demander au SDIS si une intervention depuis d'autres points au Sud est envisageable, soit depuis un olivier qu’elle indique. M. C.________ relève que si la remise en état devait être confirmée, il renoncera quoi qu'il en soit à réaliser un autre accès, en expliquant que les services de secours pourront intervenir depuis le parking visiteurs/livraisons, même si cela s'avérera moins pratique."
Invitées à se déterminer à ce sujet, les parties ont indiqué qu’elles n’avaient pas de remarques à formuler au sujet du procès-verbal de l’audience.
F. Par courrier du 12 février 2024, le juge instructeur a soumis au commandant du SDIS les questions suivantes:
"1. Est-ce que la suppression du chemin en question permettrait encore de votre part une intervention depuis cet endroit (soit du côté ouest) conforme aux prescriptions en matière incendie?
Si tel n'est pas le cas, merci d'indiquer pour quels motifs (en indiquant, si possible, quels sont les prescriptions qui ne seraient plus respectées).
Une intervention conforme aux prescriptions en matière de protection incendie est-elle possible depuis les accès existants du côté est des trois bâtiments ?
Si tel n'est pas le cas, quels seraient les aménagements à réaliser de ce côté pour que les prescriptions soient respectées."
Dans un courrier du 4 mars 2024, le commandant du SDIS a répondu comme suit :
" Votre courrier du 12 février dernier a retenu toute mon attention et vous trouverez mes explications ci-après axées principalement sur les problématiques opérationnelles d'une intervention plutôt que sur les aspects liés aux prescriptions en matière de protection incendie dont je n'ai malheureusement que peu de connaissances.
Mon analyse est la suivante:
Ce chemin carrossable est une aide précieuse en cas d'intervention car il permet de placer un véhicule lourd à cet endroit et donc de se rapprocher des bâtiments en cas d'intervention, en particulier si l'utilisation d'une échelle automobile est exigée dans ce secteur.
L'absence de ce chemin nous contraindrait à établir une stratégie opérationnelle différente pour accomplir notre mission avec une efficacité probablement amoindrie.
Pour des motifs de proximité et d'efficience, je recommande de ne pas supprimer ce chemin.
L'accès à des véhicules pompiers lourds n'est pas envisageable du côté est des trois bâtiments en raison de la nature du terrain. Je n'ai malheureusement pas assez de connaissances dans les prescriptions en matière de protection incendie liée aux constructions de bâtiments pour répondre convenablement à votre question. La Coordination Suisse des Sapeurs-Pompiers a édicté une directive intitulée «Directive concernant les accès, surfaces de manœuvre et d'appui pour les moyens d'intervention sapeurs-pompiers» qui pourra probablement apporter des réponses. Vous trouverez cette directive à l'adresse www.feukos.ch/fr/documents."
G. Le 12 février 2024, le juge instructeur a invité la recourante à demander à son ingénieur civil si les deux cheminements alternatifs pour l’accès des véhicules du feu mentionnés dans l’annexe à l’écriture de la DGTL du 15 novembre 2023 étaient réalisables statiquement vu le parking qui se trouve en dessous et à transmettre sa prise de position au tribunal.
En annexe à une écriture du 20 mars 2024, la recourante a produit une prise de position du bureau d’ingénieurs civils qui était intervenu dans le cadre de la construction des trois bâtiments sur les parcelles nos 1393, 1394 et 1395. Il en ressort que l’accès pompier projeté à l’ouest est en dehors de l’emprise du garage souterrain et qu’il peut être réalisé. Dans son écriture, la recourante relève que cet accès serait moins favorable que l’accès existant. Elle relève également que l’accès alternatif se situe au droit d’une canalisation qui sert d’évacuation du trop-plein d’eau de l’étang dans lequel l’eau de drainage des champs se déverse (ci-après: la canalisation d’évacuation d’eaux claires ou la canalisation). Elle précise que cette canalisation part de l’étang et se dirige vers la rivière située à proximité en direction de Lausanne.
La DGTL s’est déterminée le 11 avril 2024 sur l’écriture de la recourante du 20 mars 2024.
Le 15 avril 2024, le juge instructeur a invité la recourante à se déterminer sur la question de savoir si la présence de la canalisation d’évacuation d’eaux claires empêche la réalisation du cheminement alternatif côté Jura. En cas de réponse positive, la recourante était invitée à produire toutes pièces permettant de démontrer cet empêchement. La recourante s’est déterminée le 1er mai 2024 en produisant quelques photographies de la canalisation. Elle soutient que la réalisation du cheminement alternatif côté Jura impliquerait nécessairement le déplacement de la canalisation avec pour conséquence que l’évacuation gravitaire ne serait plus possible et la réalisation de travaux en zone agricole.
B.________ a déposé des déterminations les 21 avril et 8 mai 2024.
La DGTL a déposé des déterminations le 24 mai 2024. Se fondant notamment sur un plan de situation du projet de construction des trois bâtiments sur les parcelles nos 1393,1394 et 1395, elle relève que la canalisation d’évacuation d’eaux claires longe la limite du PPA et qu’il existe par conséquent une distance de 5 m entre le tracé de la canalisation et la limite ouest de la dalle du parking souterrain. Elle en déduit que la surface située entre la canalisation et le parking souterrain est suffisante pour accueillir un nouvel accès pour les véhicules de secours.
Le 12 juin 2024, la recourante s’est déterminée sur l’écriture de la DGTL du 24 mai 2024. Elle mentionne l’existence d’une "zone technique" d’environ 1 m de large longeant la façade des immeubles qui contient le drainage des bâtiments et permet de marcher sur leur pourtour sans empiéter sur les jardins de la PPE. Ceci l’obligerait à "coller" le nouvel accès à cette zone technique pour éviter de déplacer la canalisation. Ceci aurait selon elle pour conséquence une réduction de la jouissance des jardins de la PPE (et donc une obligation de modifier les baux) et la nécessité de réaliser des travaux à proximité immédiate de la façade des bâtiments avec des risques pour les aménagements existants et la statique des bâtiments.
Considérant en droit:
En tant que propriétaire de la parcelle qui fait l’objet de l’ordre de remise en état, A.________ a la qualité pour recourir au sens de l’art. 75 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative [LPA-VD; BLV 173.36], applicable par renvoi de l'art. 99 LPA-VD.
Interjeté en temps utile auprès de l'autorité compétente, le recours satisfait par ailleurs aux autres conditions formelles de recevabilité (cf. art. 79 LPA-VD, applicable par renvoi de l'art. 99 LPA-VD), de sorte qu'il y a lieu d'entrer en matière sur le fond.
La recourante soutient que le chemin litigieux figurait sur les plans mis à l’enquête publique dans le cadre de la procédure qui a abouti à l’autorisation de construire les bâtiments sur les parcelles nos 1393,1394 et 1395 (n° CAMAC 170'841) et que ces plans indiquaient sans équivoque que le tracé du chemin sortait du périmètre du PPA. Elle en déduit que l’autorisation de construire délivrée par la "CAMAC" incluait le chemin et l’autorisation requise pour les constructions hors de la zone à bâtir. Elle fait également valoir que les autorités cantonale et communale connaissent très bien les lieux et étaient par conséquent parfaitement au clair sur ce qu’elle entendait réaliser. Elle soutient par conséquent que l’ordre de supprimer le chemin litigieux viole le principe de la bonne foi.
a) Aux termes de l'art. 25 al. 2 de la loi du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700), pour tous les projets de construction situés hors de la zone à bâtir, l'autorité cantonale compétente décide si ceux-ci sont conformes à l'affectation de la zone ou si une dérogation peut être accordée (cf. également l'art. 81 al. 1 de la loi vaudoise du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions [LATC; BLV 700.11]). Dans ce cadre, l'art. 120 al. 1 let. a LATC prévoit que les constructions hors des zones à bâtir ne peuvent être construites, reconstruites, agrandies, transformées ou modifiées dans leur destination, sans autorisation spéciale; l'autorité compétente est le département cantonal (cf. art. 121 let. a LATC), respectivement la DGTL.
b) Le principe de la bonne foi protège le citoyen dans la confiance légitime qu'il met dans les assurances reçues des autorités, lorsqu'il a réglé sa conduite d'après des décisions, des déclarations ou un comportement déterminé de l'administration. Ce principe découle des art. 5 al. 3 et 9 Cst. et vaut pour l'ensemble de l'activité étatique (ATF 138 I 49 consid. 8.3.1; 129 I 161 consid. 4.1). Selon la jurisprudence, un renseignement ou une décision erronés de l'administration peuvent obliger celle-ci à consentir à un administré un avantage contraire à la réglementation en vigueur, à condition que l'autorité soit intervenue dans une situation concrète à l'égard de personnes déterminées, qu'elle ait agi ou soit censée avoir agi dans les limites de ses compétences et que l'administré n'ait pas pu se rendre compte immédiatement de l'inexactitude du renseignement obtenu. Il faut encore qu'il se soit fondé sur les assurances ou le comportement dont il se prévaut pour prendre des dispositions auxquelles il ne saurait renoncer sans subir de préjudice, que la réglementation n'ait pas changé depuis le moment où l'assurance a été donnée et que l'intérêt à une application correcte du droit objectif ne soit pas prépondérant par rapport à la protection de la confiance (ATF 143 V 95 consid. 3.6.2; 141 V 530 consid. 6.2; 137 II 182 consid. 3.6.2; TF 1C_183/2018 du 22 juillet 2019 consid. 3.1).
Le droit à la protection de la bonne foi peut aussi être invoqué en présence simplement d'un comportement de l'administration, notamment en cas de silence de l'autorité dans une situation de fait contraire au droit, pour autant que celui-ci soit susceptible d'éveiller chez l'administré une attente ou une espérance légitime (ATF 129 II 361 consid. 7.1; TF 1C_307/2019 du 3 avril 2020 consid. 5.1). La précision que l'attente ou l'espérance doit être "légitime" est une autre façon de dire que l'administré doit avoir eu des raisons sérieuses d'interpréter comme il l'a fait le comportement de l'administration et d'en déduire les conséquences qu'il en a tirées (TF 1C_251/2015 du 1er février 2016 consid. 3.1.1). Tel n'est notamment pas le cas s'il apparaît, au vu des circonstances, qu'il devait raisonnablement avoir des doutes sur la signification du comportement en cause et se renseigner à ce sujet auprès de l'autorité (TF 2C_138/2015 du 6 août 2015 consid. 5.1). Il ne suffit pas que, pendant un certain temps, l'autorité tolère, c'est-à-dire n'intervienne pas à l'encontre d'un état de fait illégal, et encore moins que, par ignorance ou faute d'actualité du problème, elle soit en quelque sorte restée neutre. Il faut qu'elle manifeste d'une manière ou d'une autre sa position. Il n'est pas nécessaire pour autant qu'elle le fasse par un acte explicite; elle sera liée si l'administré, sachant qu'elle est au courant, peut de bonne foi conclure de son mutisme qu'elle considère la situation comme régulière ou qu'elle a renoncé à exiger l'exécution de la prestation qu'il doit (Pierre Moor, Droit administratif, Berne 2012, vol. I, n° 6.4.2.3 p. 929; CDAP AC.2019.0404 du 9 novembre 2020 consid. 7a; AC.2016.0290 du 21 septembre 2017 consid. 3a/aa).
Le principe de la bonne foi est l'émanation d'un principe plus général, celui de la confiance, lequel suppose que les rapports juridiques se fondent et s'organisent sur une base de loyauté et sur le respect de la parole donnée. Ce principe impose aux organes de l'Etat ainsi qu'aux particuliers d'agir conformément aux règles de la bonne foi. Cela implique notamment qu'ils s'abstiennent d'adopter un comportement contradictoire ou abusif (ATF 138 I 49 consid. 8.3.1; CDAP AC.2021.0047 du 4 mars 2022 consid. 7a).
c) En l’occurrence, il n’est pas contesté que le chemin litigieux est soumis à autorisation de construire et qu’il a été réalisé partiellement en dehors de la zone à bâtir. La construction de ce chemin nécessitait dès lors une autorisation spéciale cantonale, autorisation qui est dans la compétence de la DGTL (cf. art. 4 al. 3 let. a LATC). Si la constructrice voulait inclure le chemin litigieux dans la procédure CAMAC 170'841 qui a abouti à la délivrance du permis de construire les trois bâtiments érigés sur les parcelles nos 1393, 1394 et 1395, il lui appartenait par conséquent d’indiquer dans le formulaire de demande de permis de construire qu’une partie des travaux étaient situés hors zone à bâtir (soit répondre positivement aux questions posées sous chiffres 12, 102.1 et 102.2 de ce formulaire), ce que son mandataire n’a pas fait.
Cette omission a eu pour conséquence que le dossier n’a pas été soumis à la DGTL dans le cadre de la procédure CAMAC et que l’autorisation spéciale cantonale requise n’a pas été délivrée. On peut au surplus relever que, contrairement à ce que semble soutenir la recourante, le fait que le projet incluait la réalisation d’un chemin d’accès en partie hors de la zone à bâtir ne pouvait pas être déduit aisément des documents produits dans le cadre de la demande de permis de construire, notamment des plans d’enquête et du formulaire de demande de permis de construire. Ce dernier mentionne ainsi comme objet de la demande la "construction de 3 immeubles de 8 logements avec garage souterrain de 56 places dont 8 places visiteurs". La cartouche du plan de situation du 6 juillet 2017 mentionne pour sa part que le projet prend place dans un PPA, touche un secteur de protection des eaux üB et est soumis à un degré II de sensibilité au bruit. On peut également relever avec l’autorité intimée que, sur le plan de situation, les aménagements et arbres à supprimer sont représentés en filigrane (jaune foncé), que les constructions et raccordement projetés, ainsi que les arbres à planter, sont représentés en couleur et que les accès figurent en jaune clair selon la légende. Le chemin litigieux est pour sa part dessiné en noir et ne se distingue pas des accès existants au moment du dépôt de la demande de permis de construire, qui sont également représentés sur le plan de situation. Il ne se distingue notamment pas du chemin d’accès déjà existant en 2017 auquel il est relié à son extrémité nord. On ne pouvait dès lors pas saisir d’emblée que le projet incluait la création d’un nouvel accès, en partie hors de la zone à bâtir. A cela s’ajoute, comme le relève à juste titre l’autorité intimée, que le chemin litigieux n’est pas non plus mentionné dans la légende, ni représenté en couleur sur le plan des aménagements extérieurs. Pour le surplus, on ne saurait suivre la recourante lorsqu’elle soutient que les services de l’Etat concernés avaient une connaissance des lieux qui aurait dû les amener à comprendre qu’un nouvel accès était créé partiellement en dehors de la zone à bâtir.
d) Vu ce qui précède, on ne saurait considérer que les services de l’Etat ont commis une erreur en n’identifiant pas que le projet faisant l’objet de la procédure CAMAC 170'841 incluait la réalisation d’un nouveau chemin partiellement en dehors de la zone à bâtir et devait par conséquent être soumis à la DGTL. Quoi qu’il en soit, la recourante ne peut pas se prévaloir d’une autorisation qui lui aurait implicitement été octroyée par l’autorité cantonale compétente en matière d’autorisation de construire hors de la zone à bâtir, étant souligné que la structure dénommée "CAMAC" n’est pas un service de l’état compétent pour rendre des décisions. La recourante ne peut pas non plus se prévaloir d’une promesse émanant de la DGTL qu’une autorisation allait lui être délivrée pour l’aménagement litigieux. Partant, son grief relatif à une violation du principe de la bonne foi n’est pas fondé.
La recourante soutient que, en refusant de délivrer l’autorisation spéciale cantonale requise pour les constructions hors de la zone à bâtir, la DGTL abuse de son pouvoir d’appréciation. Elle fait valoir que, vu l’endroit où se situe le chemin litigieux, le refus de délivrer cette autorisation ne peut pas se justifier par l’intérêt agricole du secteur concerné. Se référant au chiffre 3 du dispositif de la décision attaquée, elle relève que la DGTL semble vouloir imposer la remise en état du chemin "sur les parcelles 1393, 1394 et 1395"*.*Elle fait valoir qu’une telle remise en état ne peut pas être ordonnée par la DGTL puisque les parcelles nos 1393, 1394 et 1395 sont en zone à bâtir. Elle soutient que, cas échéant, une remise en état ne peut être ordonnée que pour la partie du chemin sise en dehors de la zone à bâtir. Se référant à une attestation du Commandant du SDIS, elle soutient enfin que le maintien du chemin est nécessaire pour les véhicules de secours (ambulances, pompiers, etc.), ceci compte tenu notamment de la position des bornes hydrantes. Elle met également en avant l’intérêt du chemin en ce qui concerne la mobilité douce, ce dernier permettant notamment aux habitants des bâtiments sis sur les parcelles nos 1393, 1394 et 1395 d’accéder à pied à la gare de Coppet. Cet élément lié à la mobilité douce est également mis en avant par la municipalité.
a) aa) Les routes qui, comme c’est le cas du chemin litigieux, équipent une zone à bâtir doivent être érigées à travers les terrains construits et non pas sur des terrains sis en dehors de la zone à bâtir. Des exceptions ne sont admises – restrictivement – qu’en présence de circonstances particulières qui indiquent que l’implantation des routes en dehors de la zone à bâtir est imposée par leur destination (art. 24 al. 1 let.a LAT) (cf. TF 1A.312/2005 in BR/DC 3/07 n°257 et JDT 2007 I p. 296).
bb) L'art. 24 LAT prévoit qu'en dérogation à l'art. 22 al. 2 let. a LAT, des autorisations de construire peuvent être délivrées pour de nouvelles constructions ou installations ou pour tout changement d'affectation si l'implantation de ces constructions ou installations hors de la zone à bâtir est imposée par leur destination (let. a) et si aucun intérêt prépondérant ne s'y oppose (let. b).
L'implantation d'une construction est imposée par sa destination au sens de l'art. 24 let. a LAT (Standortgebundenheit) lorsqu'un emplacement hors de la zone à bâtir est dicté par des motifs techniques, des impératifs liés à l'exploitation d'une entreprise, la nature du sol ou lorsque l'ouvrage est exclu de la zone à bâtir pour des motifs particuliers. Il suffit que l'emplacement soit relativement imposé par la destination de l'ouvrage: il n'est pas nécessaire qu'aucun autre emplacement n'entre en considération; il doit toutefois exister des motifs particulièrement importants et objectifs qui laissent apparaître l'emplacement prévu plus avantageux que d'autres endroits situés à l'intérieur de la zone à bâtir (ATF 136 II 214 consid. 2.1 et les références citées). Seuls des critères objectifs sont déterminants, à l’exclusion des préférences dictées par des raisons de commodité ou d’agrément (ATF 129 II 63 consid. 2.2, 124 II 252 consid. 4a). L’examen du lieu de situation imposé par la destination apparaît incomplet lorsqu’aucune solution alternative, ni aucun emplacement alternatif n’ont été débattus (ATF 136 II 214 consid. 2.2 et les références citées; TF 1C_74 du 12 avril 2019 consid. 2.1). L'application de la condition de l'art. 24 let. a LAT doit être stricte, dès lors que cette dernière contribue à l'objectif de séparation du bâti et du non-bâti (cf. ATF 124 II 252 consid. 4a, 117 Ib 270 consid. 4a, 379 consid. 3a; TF 1C_877/2013 du 31 juillet 2014 consid. 3.1.1).
b) En l’espèce, la partie du chemin litigieux sise en dehors de la zone à bâtir n’est pas nécessaire pour accéder aux bâtiments sis sur les parcelles nos 1393,1394 et 1395, que ce soit à pied ou avec des véhicules. Pour ce qui est de la mobilité douce, cet équipement est apparemment utilisé par les occupants de ces bâtiments pour se rendre à la gare de Coppet. Comme cela a pu être constaté lors de la vision locale, sa suppression n’aura toutefois pas pour conséquence de rendre impossible ou excessivement difficile cet accès pédestre à la gare.
De fait, le chemin litigieux semble essentiellement être utile aux véhicules d’urgence, plus particulièrement pour les interventions en cas d’incendie, ceci compte tenu notamment du positionnement des bornes hydrantes. Dans sa prise de position du 4 mars 2024, le commandant du SDIS indique ainsi que ce chemin constitue une aide précieuse en cas d’intervention car il permet de placer un véhicule lourd à cet endroit et donc de se rapprocher des bâtiments en cas d’intervention, en particulier en cas d’utilisation d’une échelle.
c)aa) Vu ce qui précède, il convient d’examiner s’il existe un accès alternatif en zone à bâtir. L’instruction a permis d’établir que tel était le cas. Pourrait ainsi être réalisé entre les limites sud-ouest et nord-ouest du parking souterrain et la zone agricole un accès adapté pour accueillir les véhicules de secours qui serait perpendiculaire à l’accès existant. Comme le relève la DGTL dans ses déterminations du 11 avril 2024, cet accès serait plus direct et aboutirait au même endroit que le chemin litigieux. Une fois stationné, les véhicules se situeraient à une distance identique de l’hydrante la plus proche.
bb)Dans ses dernières écritures, la recourante soutient que cet accès alternatif ne peut pas être réalisé en raison de la présenced’une canalisation qui sert à l’évacuation du trop-plein d’eau de l’étang dans lequel l’eau de drainage des champs se déverse .
Cet argument ne convainc pas. En effet, vu le positionnement de cette canalisation, il reste a priori suffisamment de place pour accueillir le nouvel accès tout en restant à l’extérieur du secteur qui correspond à l’emprise du parking souterrain (secteur qui ne peut pas accueillir des véhicules lourds pour des motifs de statique). Le fait que cet accès pourrait empiéter sur les jardins de la PPE n’est pas déterminant. En outre, on ne voit pas que la réalisation d’un nouvel accès à cet endroit puisse poser un problème pour la statique des bâtiments ou pour "les aménagements existants" comme la recourante tente de le soutenir dans sa dernière écriture. Selon l’assesseur spécialisé du tribunal, le nouvel accès pourrait également être réalisé en dessus de la canalisation, sans déplacer cette dernière, cas échéant en la consolidant (en l’enrobant par exemple de ciment). La présence de cette canalisation n’a ainsi pas empêché la réalisation au-dessus d’elle du chemin qui fait l’objet de l’ordre de remise en état. On note à cet égard qu’il s’agit d’une canalisation pour un trop-plein d’eau qui ne présente pas les mêmes contraintes de protection qu’une canalisation d’eau potable par exemple.
d)Dès lors que la réalisation en zone à bâtir d’un accès alternatif pour les véhicules de secours, notamment ceux des pompiers, est techniquement et juridiquement possible, c’est à juste titre que la DGTL a refusé de régulariser la partie du chemin litigieux qui se trouve en dehors de la zone à bâtir. C’est toutefois à tort que le chiffre 3 du dispositif de la décision attaquée prévoit que c’est la totalité du chemin en arc de cercle desservant les bâtiments sur les parcelles nos 1393,1394 et 1395, y compris la partie en zone à bâtir, qui doit être supprimée. Seule la partie en zone agricole est en effet concernée par la procédure de remise en état.
Dans ses dernières écritures la recourante indique que, si son recours devait être rejeté, elle remettra en état le chemin litigieux, mais qu’elle ne réalisera pas de nouvel accès, ce qui impliquera que la remise en état se fera au préjudice des habitants des immeubles et de leurs biens. On relèvera que ces considérations ne sont pas pertinentes s’agissant du respect de la législation sur les constructions hors de la zone à bâtir, tout en soulignant que la suppression de la partie du chemin qui se trouve en dehors de la zone à bâtir n’empêchera pas une intervention des véhicules de lutte contre le feu, même si cela sera "avec une efficacité probablement amoindrie" selon les termes utilisés par le commandant des pompiers. Cette possibilité d’une intervention des pompiers côté ouest même en l’absence de la partie du chemin qui devra être remise en état a au demeurant pu être constatée lors de la vision locale.
a) Selon les art. 105 al. 1 et 130 al. 2 LATC, la municipalité, et à son défaut, le département compétent, est en droit de faire supprimer, aux frais des propriétaires, tous travaux qui ne sont pas conformes aux prescriptions légales et réglementaires. Contrairement à ce que sa formulation peut laisser entendre, cette disposition n'accorde pas une latitude de jugement ou un pouvoir d'appréciation à l'autorité compétente, mais lui impose une obligation quand les conditions en sont remplies (cf. CDAP AC.2012.0212 du 12 décembre 2012 consid. 10a; AC.2014.0240 du 14 juillet 2015 consid. 9a; AC.2013.0403 du 10 février 2015 consid. 4a; AC.2013.0459 du 18 novembre 2014 consid. 3b et les références citées).
Selon une jurisprudence bien établie, lorsque des constructions ou des installations illicites sont réalisées en dehors de la zone à bâtir, le droit fédéral exige en principe que soit rétabli un état conforme au droit. L'autorité renonce à une telle mesure, conformément au principe de la proportionnalité, si les dérogations à la règle sont mineures, si l'intérêt public lésé n'est pas de nature à justifier le dommage que la démolition causerait au maître de l'ouvrage, si celui-ci pouvait de bonne foi se croire autorisé à construire ou encore s'il y a des chances sérieuses de faire reconnaître la construction comme conforme au droit (ATF 132 II 21 consid. 6, 123 II 248 consid. 3a/bb; cf. aussi TF 1C_61/2014 du 30 juin 2015 consid. 5.1; 1C_544/2014 du 1er avril 2015 consid. 4.1). Même un constructeur qui n'est pas de bonne foi peut invoquer le principe de proportionnalité. Toutefois, celui qui place l'autorité devant un fait accompli doit s'attendre à ce que celle-ci se préoccupe plus de rétablir une situation conforme au droit que d'éviter les inconvénients qui en découlent pour lui (ATF 123 II 248 consid. 4a, 111 Ib 213 consid. 6b; cf. aussi TF précités 1C_61/2014 consid. 5.1 et 1C_544/2014 consid. 4.1).
b) En l’occurrence, on constate tout d’abord que, vu le caractère trompeur et incomplet des plans et du formulaire de demande de permis de construire déposés dans le cadre de la procédure CAMAC n° 170'841, la recourante ne peut pas se prévaloir de sa bonne foi. Sur ce point, elle doit se voir opposer les agissements de son mandataire. On relève au surplus que la partie du chemin sise en zone agricole n’est pas de minime importance puisqu’elle présente une longueur d’environ 18 m.
Vu ce qui précède, on ne saurait considérer que l’ordre de remise en état serait disproportionné et remettre en question la pesée des intérêts effectuée par l’autorité intimée. On rappelle à cet égard qu’il existe un intérêt public important, maintes fois rappelé par la jurisprudence, à ce que le principe de la séparation de l'espace bâti et non bâti, déduit aujourd'hui de l'art. 75 al. 1 Cst., soit respecté et à limiter le nombre et les dimensions des constructions hors zone à bâtir (cf. ATF 132 II 21 consid. 6.4, 111 Ib 213 consid. 6b; TF 1C_61/2014 précité consid. 5.3; 1A.301/2000 du 28 mai 2001 consid. 6c in ZBl 103/2002 p. 364). Les constructions illégales, contraires à la LAT, doivent en principe être démolies; à défaut, le principe de la séparation du territoire bâti et non bâti serait battu en brèche et la violation de la loi récompensée (ATF 136 II 359 consid. 6). Toujours en ce qui concerne l'intérêt public, la jurisprudence considère que l'application du droit fédéral dérogatoire hors zone à bâtir se doit d'être rigoureuse, de sorte que les autorités chargées de son application puissent le faire de manière cohérente et assurent ainsi le respect du principe de la sécurité du droit (ATF 132 II 21 consid. 6.4).
Succombant pour l'essentiel, la recourante doit s'acquitter de frais judiciaires réduits (art. 49 al. 1 LPA-VD). Elle a par ailleurs droit à des dépens réduits, à la charge de l’Etat de Vaud (art. 55 LPA-VD). La recourante versera également des dépens réduits à B.________, dont la qualité de partie a été admise et qui a conclu au rejet du recours.
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I. Le recours est partiellement admis.
*II.*La décision de la Direction générale du territoire et du logement du 1er mai 2023 est réformée en ce sens que le chiffre 3 de son dispositif est modifié comme suit: "La partie en zone agricole du chemin en arc de cercle desservant les bâtiments sur les parcelles nos 1393,1394 et 1395 doit être supprimée et les matériaux évacués vers un lieu approprié. Le terrain doit être réensemencé."
Cette décision est confirmée pour le surplus. La cause est renvoyée à la DGTL pour qu’elle impartisse un nouveau délai pour procéder aux mesures de remise en état.
III. Un émolument réduit de 2'500 (deux mille cinq cents) francs est mis à la charge de A.________.
IV. L’Etat de Vaud, par la Direction générale du territoire et du logement, versera à A.________ une indemnité réduite de 500 (cinq cents) francs à titre de dépens.
V. A.________ versera à B.________ une indemnité réduite de 1000 (mille) francs à titre de dépens.
Lausanne, le 29 août 2024
Le président: La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint, ainsi qu'à l'Office fédéral du développement territorial (OFDT/ARE).
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.