TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 19 décembre 2023
Composition
M. Alain Thévenaz, président; MM. Christian-Jacques Golay et Jean-Marie Marlétaz, assesseurs; Mme Estelle Cugny, greffière.
Recourant
A.________, à ********,
Autorité intimée
Municipalité de Bourg-en-Lavaux, représentée par Me Daniel GUIGNARD, avocat, à Lausanne,
Autorité concernée
Direction générale de la mobilité et des routes, à Lausanne,
Opposante
Association SAUVER LAVAUX, à Lutry, représentée par Me Laurent FISCHER, avocat, à Lausanne.
Objet
permis de construire
Recours A.________ c/ décision de la Municipalité de Bourg-en-Lavaux du 20 avril 2023 refusant de délivrer le permis de construire une maison d'habitation sur la parcelle n° 9236 (CAMAC 218105)
Vu les faits suivants:
A. A._________ est propriétaire de la parcelle n° 9236 du Registre foncier de la commune de Bourg-en-Lavaux, située au lieu-dit "Grand Champ", à la Route de Lausanne 209 (anciennement territoire de la Commune de Villette). Ce bien-fonds, d’une surface totale de 1'834 m2, est construit d’une habitation ECA n° 5196a de 325 m2, d’une habitation ECA n° 5196b de 17 m2 et d’un accès, place privée de 69 m2. Le solde de la surface est en nature d’eau stagnante (7 m2) et de jardin (1'416 m2). La parcelle est située entre la Route de Lausanne (Route cantonale n° 708a) et le Lac Léman. Un appartement de trois pièces en partie enterré a été créé au rez inférieur de l’habitation ECA n° 5196a par les hoirs du précédent propriétaire, ce qui a porté le nombre de niveaux "habitables" à trois. Le permis de construire ce logement a été délivré le 22 juin 1995. Le bâtiment abrite depuis lors deux appartements juxtaposés. L’accès à la route cantonale se fait grâce à une place privée servant de parking d’une surface de 69 m2 en bordure de celle-ci.
B. La parcelle est régie par le plan partiel d’affectation de la Commune de Villette (PPA) "Les Rives", adopté par le Conseil communal de l’ancienne commune de Villette le 3 juillet 1995 et approuvé par le département compétent le 13 janvier 1998. Elle est en outre incluse dans le périmètre du plan de protection de Lavaux, régi par la loi du 12 février 1979 sur le plan de protection de Lavaux (LLavaux; BLV 701.43) et est classée dans le territoire d'agglomération II de ce plan.
C. Sur le terrain restant libre de construction, au sud-est de l’habitation existante, qui se présente comme une succession de terrasses qui descendent jusqu’au lac, A._________ a formé le projet de construire une habitation devant s’insérer parallèlement à la limite de propriété de la parcelle n° 9237, d’une part, et perpendiculairement à la route cantonale, d’autre part, avec la petite façade côté lac. Le constructeur a prévu de coiffer la villa d’une toiture à un pan, recouverte de panneaux photovoltaïques, qui, au nord, ne dépasserait pas le mur anti-bruit construit le long de la Route de Lausanne. Le constructeur estimait qu’une toiture à deux pans augmenterait le gabarit proposé et serait moins adaptée pour l’intégration d’une toiture en panneaux solaires. Un revêtement des façades en bois, de teinte plutôt sombre, est envisagé. La réalisation du projet nécessite d’abattre un if. Quatre autres arbres plantés à l’est de la parcelle seraient en revanche maintenus. Deux places de stationnement pour des véhicules automobiles avec accès à la route cantonale sont prévues, perpendiculairement à celle-ci, à l’angle est de la parcelle.
D. Le 29 juin 2022, la Commission consultative de Lavaux (CCL) a examiné le projet de construction et a émis un préavis négatif, estimant que, bien que réglementaire selon la commune, la construction envisagée n’était pas acceptable en soi, car sa réalisation, en tenant compte du maintien des arbres existants, n’était pas crédible. Il semblait plus opportun à la commission de conserver le cèdre du Liban existant, qui est une espèce protégée même si elle n’est pas locale, que de densifier la surface en question. Le préavis retenait également que la construction de la bâtisse ne permettrait pas la conservation de l’arborisation, car les racines seraient très impactées par le chantier et il ne serait qu’une question de temps avant que les arbres ne meurent. Par ailleurs, l’architecture envisagée n’était pas jugée compatible avec les directives du "Guide Paysage" de la Commission Intercommunale de Lavaux, édition 2021. Ce préavis négatif a été maintenu après que le constructeur se soit exprimé, en vue de sauvegarder les arbres existants dont il était jugé qu’ils ne survivraient pas à la construction et du fait que le projet ne s’intégrerait pas du tout dans le paysage en cas de disparition des arbres.
E. Le 17 octobre 2022, A._________ a demandé à la Municipalité de Bourg-en-Lavaux (la municipalité) l’autorisation de construire sur la parcelle n° 9236 une villa avec souterrain comprenant l’installation de 83 m2 de panneaux solaires photovoltaïques en toiture et le forage d’une sonde géothermique avec création d’aménagements extérieurs. La pose de gabarits a été exigée.
F. La mise à l’enquête publique du projet, du 9 novembre au 8 décembre 2022, a suscité cinq oppositions, dont celle de l’association Sauver Lavaux, le 6 décembre 2022, qui critiquait l’intégration du projet ainsi que la toiture de l’ouvrage.
G. Le projet de construction a fait l’objet de la synthèse de la Centrale des autorisations en matière de construction (CAMAC) n° 218105 du 6 janvier 2023, au terme de laquelle la Direction générale de la mobilité et des routes (DGMR) a refusé tout nouvel accès sur la RC n° 780a, considérant que l’accès existant pour la parcelle n° 9236 était suffisant et que le projet devait être revu sans la création d’un nouvel accès.
H. Le 15 mars 2023, A._________ a transmis à la municipalité des pièces complémentaires, par l’intermédiaire de son architecte. Il s’agissait d’un plan de visibilité pour le débouché sur la route cantonale, d’un projet de fractionnement de la parcelle n° 9236 prévoyant 800 m2 en nature de jardin à détacher et d’un photomontage avant/après travaux illustrant le traitement du remblai contre la façade sud-est de l’étage semi-enterré du bâtiment ECA n° 5196a, prévu jusque sous les fenêtres, avec la précision qu’une partie enterrée définie de l’étage devait être rendue non habitable par la diminution de la hauteur sous plafond avec soit un faux plancher, soit un faux plafond, ou les deux, "permettant d’améliorer l’enveloppe thermique".
I. Par décision du 20 avril 2023, la municipalité a refusé de délivrer le permis de construire sollicité, en référence au refus de la DGMR et au préavis négatif de la CCL et en raison du fait que le projet ne respectait pas la réglementation communale en matière de distances aux limites, le projet de fractionnement proposé ne pouvant pour les mêmes raisons pas être approuvé. Elle a informé les opposants de cette décision.
J. Par acte du 15 mai 2023, A._________ a recouru devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal contre la décision du 20 avril 2023, demandant que le dossier soit retourné à l’autorité intimée, à charge pour elle, principalement, de délivrer le permis de construire et, subsidiairement, de réexaminer le dossier dans le sens des considérants de l’arrêt à intervenir.
Le 14 juillet 2023, l’autorité intimée, représentée par un avocat, a déposé une réponse, qui conclut au rejet du recours et à la confirmation de la décision attaquée. L’association Sauver Lavaux a fait de même au terme d’observations déposées par son conseil, le 10 juillet 2023.
Le 20 juin 2023, la DGMR s’est déterminée à son tour.
K. Le tribunal a entendu les parties et leurs mandataires, sur place, le 2 novembre 2023. Il a procédé à l’inspection des lieux. Le compte-rendu établi à cette occasion et les pièces produites par le recourant ont été soumis aux parties avec un délai pour se déterminer. Le recourant s’est exprimé le 6 novembre 2023. Les 15 et 16 novembre 2023, les mandataires de l’opposante et de l’autorité intimée ont fait savoir au tribunal qu’ils n’avaient pas de remarques à formuler au sujet du compte-rendu d’audience. Le 17 novembre 2023, l’autorité intimée a encore produit le dossier relatif au permis de construire du 22 juin 1995, que les autres parties ont eu l’opportunité de consulter, si elles le souhaitaient. Elles ont également eu la faculté de se déterminer à ce propos, ce que l’association Sauver Lavaux a fait le 4 décembre 2023.
Considérant en droit:
La décision municipale refusant un permis de construire peut faire l'objet d'un recours de droit administratif au sens des art. 92 ss de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36). Le recours a été déposé en temps utile et il respecte les exigences légales de motivation (art. 76, 77 et 79 LPA-VD, par renvoi de l'art. 99 LPA-VD). Le propriétaire du bien-fonds, constructeur et destinataire de la décision attaquée, a qualité pour recourir au sens de l'art. 75 let. a LPA-VD, de sorte qu'il y a lieu d'entrer en matière sur le fond.
La DGMR a refusé d’autoriser le nouvel accès à la route cantonale prévu sur les plans d’enquête perpendiculairement à celle-ci, à l’angle est de la parcelle litigieuse. Elle a estimé que la parcelle du recourant disposait d’un accès suffisant avec la place de 69 m2 attenante à l’habitation ECA n° 6196a existante et a demandé que le projet soit revu sans la création d’un nouvel accès. La municipalité intimée a dès lors refusé le permis de construire, considérant que la création d’un nouveau logement devait être accompagnée de celle de deux places de stationnement supplémentaires et indépendantes mais que le recourant ne proposait aucune solution en ce sens susceptible d’être agréée par la DGMR. L’affirmation selon laquelle le parking existant serait suffisant pour accueillir deux véhicules supplémentaires ne serait pas convaincante, puisqu’il ressort de la demande de permis de construire que la villa adjacente comprend déjà cinq places de parc pour l’utilisation du bâtiment actuel, de sorte que l’autorité intimée ne voit pas comment deux véhicules supplémentaires pourraient être stationnés sur le parking existant. Par ailleurs, à supposer que la parcelle litigieuse soit fractionnée, le recourant ne proposerait pas davantage de solution. A l’appui de son pourvoi, le recourant a soutenu qu’il pouvait renoncer à la mise en œuvre d’un parking complémentaire, celui existant derrière la villa adjacente le long de la route cantonale permettant d’accueillir deux véhicules supplémentaires. En audience, le recourant a finalement maintenu son projet tel qu’il avait été mis à l’enquête. Il a soutenu que l’accès qu’il avait prévu se juxtaposait à celui de la parcelle voisine n° 9237, de sorte que l’on trouvait à cet endroit un regroupement d’accès, "conforme à la volonté du canton". A bien le suivre, le recourant serait enfin d’avis qu’il n’y aurait pas de nécessité de procéder à un fractionnement de sa parcelle. Toutefois, en cas de division parcellaire, il estime qu’il disposerait du droit d’aménager un second accès à la route cantonale puisqu’il y aurait deux biens-fonds distincts. La DGMR ne partage toutefois pas ce dernier avis, en raison de la nécessité de regrouper les accès.
a) Aux termes de l'art. 104 de la loi sur l'aménagement du territoire et les constructions du 4 décembre 1985 (LATC; BLV 700.11), avant de délivrer le permis, la municipalité s'assure que le projet est conforme aux dispositions légales et réglementaires et aux plans d'affectation légalisés ou en voie d'élaboration (al. 1); elle vérifie si les autorisations cantonales et fédérales préalables nécessaires ont été délivrées (al. 2). Cet examen intervient sur la base du dossier d'enquête (cf. arrêt CDAP AC.2016.0389 du 9 octobre 2018 consid. 2c).
b) Selon l'art. 32 al. 1 de la loi vaudoise du 10 décembre 1991 sur les routes (LRou; BLV 725.1), l’aménagement d’un accès privé aux routes cantonales est soumis à autorisation du département. Celle-ci n'est donnée que si l'accès est indispensable pour les besoins du fonds, s'il correspond à l'usage commun de la route, en particulier s'il n'en résulte pas d'inconvénient pour la fluidité ou la sécurité du trafic, et si l'accès envisagé s'intègre à l'aménagement du territoire et à l'environnement (al. 2). Selon la jurisprudence, il convient de prendre en considération, dans l'interprétation des exigences de l'art. 32 al. 2 LRou, la garantie constitutionnelle de la propriété (arrêt CDAP AC.2018.0403 du 26 juin 2019 consid. 2b). Le refus d'aménager un accès constitue une restriction à l'usage du droit de propriété garanti par la Constitution fédérale. En vertu de l'art. 36 al. 2 et 3 Cst., toute restriction d'un droit fondamental doit être justifiée par un intérêt public ou par la protection d'un droit fondamental d'autrui et doit également être proportionnée au but visé.
L’art. 19 du règlement du PPA "Les Rives" (RPPA) prévoit quant à lui que deux places de stationnement, implantées sur le domaine privé, doivent être prévues par logement, le domaine public, trottoir ou autre ne pouvant pas être utilisé dans ce but (al. 1), et qu’un accès unique par parcelle sera autorisé, y compris pour les habitations jumelées, les dispositions de la loi sur les routes restant réservées (al. 6), rejoignant en cela les exigences posées à l’art. 32 al. 2 LRou.
c) En l’espèce, le plan de situation mis à l’enquête publique prévoit que la villa projetée dispose de deux places de stationnement et d’un accès privé à la route cantonale, à aménager à l’angle est de la parcelle n° 9236, en limite avec la propriété voisine n° 9237. C’est ce projet qu’il y a lieu d’examiner, puisque c’est celui qui a été soumis à l’enquête publique et que le recourant a continué de défendre en audience. Or, il résulte tant des plans mis à l’enquête que des constatations faites sur place, que la parcelle du recourant bénéficie déjà d’une place de 69 m2 servant de parking et d’accès en bordure de la route cantonale. Il s’ensuit que le nouvel accès n’est pas indispensable pour les besoins du fonds au sens de l’art. 32 al. 2 LRou. Partant, le refus de la DGMR d’autoriser un nouvel accès fondé sur ce motif est justifié. L’état du dossier ne permet pas de confirmer que les places en question pourraient être aménagées sur le parking de l’habitation existante. Aucun plan n’a été établi à cet effet et le recourant n’a pas formellement modifié son projet sur ce point. Le tribunal ne voit pas non plus à ce stade comment il pourrait y avoir un regroupement d’accès "conforme à la volonté du canton" entre celui que le constructeur a prévu et celui qui est situé sur la parcelle n° 9237 voisine, vu la différence de niveaux entre les parcelles et le mur qui sépare les biens-fonds; cela reviendrait toujours à créer un second accès à la route cantonale depuis la parcelle n° 9236. Aucune demande de morcellement n’a en outre été formellement présentée. En conclusion, le nouvel accès étant refusé par la DGMR et le recourant ne justifiant pas d’alternative concrète à la création de places de stationnement qui lui incombe d’aménager, le projet ne peut pas être autorisé sur la base du dossier d’enquête.
Pour cette raison déjà, le recours doit être rejeté.
La décision attaquée considère que la construction projetée ne respecte pas la distance aux limites réglementaire par rapport au bâtiment ECA n° 5196a existant.
a) Suivant l’art. 7 al. 1 RPPA, la distance minimale entre bâtiments et limites de propriété est fixée à 5 m pour une façade d’une longueur maximale de 10 m. Cette distance est portée à 6 m pour des longueurs de façade comprises entre 10 et 15 m. Ces distances sont doublées entre bâtiments sis sur une même propriété. D’après l’art. 24 du règlement sur le plan d’extension et la police des constructions approuvé par le Conseil d’Etat le 2 novembre 1983 (RPEPC), auquel le RPPA "Les Rives" renvoie à son art. 22 al. 2, la distance entre bâtiments et limite de propriété est calculée perpendiculairement à celle-ci (al. 1). Lorsque la façade se présente obliquement par rapport à la limite de propriété, la distance réglementaire peut être réduite d’un mètre à l’angle le plus rapproché, à condition que la distance de base soit respectée dans l’axe de la façade ainsi qu’à tous les autres angles du bâtiment (al. 2).
b) Le fractionnement de la parcelle du recourant n’ayant pas été opéré, il convient de calculer les distances à la limite du projet par rapport au bâtiment ECA n° 5196a existant et non par rapport à la limite prévue pour un éventuel fractionnement, qui n’a été ni formellement demandé, ni a fortiori autorisé, le recourant ayant indiqué lors de l’audience qu’il souhaitait qu’un arrêt soit rendu par rapport au projet tel qu’il a été soumis à l’enquête publique. Or, l’examen du plan de situation mis à l’enquête publique montre que les distances entre l’habitation projetée et le bâtiment existant tel qu’il a été cadastré sont inférieures à ce qui est requis. A l’angle sud, la distance est à peine supérieure à 5 m. Il s’ensuit que le projet n’est a priori pas réglementaire. En effet, la façade sud du bâtiment préexistant mesure environ 15 m de long et celle de la nouvelle construction environ 5m. Les deux bâtiments doivent donc être distants d’au moins 11 m, conformément à l’art. 7 RPPA, mesuré selon les règles figurant à l’art. 24 RPEPC.
Pour parer à la critique, le recourant invoque l’art. 14 RPPA. Selon cette disposition, les constructions souterraines peuvent être implantées dans les espaces de non-bâtir et jusqu’aux limites de propriété; lorsqu’elles empiètent dans les espaces de non-bâtir ces constructions ne peuvent pas être affectées à l’habitation, ni présenter d’inconvénients pour le voisin (al. 1). Sont considérées comme souterraines, les constructions dont la hauteur maximum ne dépasse pas plus d’un mètre le niveau du terrain naturel, dont la toiture est aménagée, et qui ne présentent pas plus d’une face partiellement dégagée (al. 2). Le recourant en retire qu’il n’y aurait pas lieu de prendre en considération la surface hachurée sur plan, qui correspond à l’aile est du logement construit à la fin des années 1990, au motif qu’elle serait enterrée et pourrait être admise dans les espaces de non-bâtir sans être comptabilisée dans les distances aux limites. Les distances entre bâtiments seraient en conséquence respectées. Pour sa part, la municipalité intimée considère que la surface en question ne peut pas être mise au bénéfice de l’art. 14 RPPA puisqu’elle est habitable, habitée et dépasse de plus d’un mètre le terrain naturel.
L’inspection locale a permis de constater que l’aile est de l’appartement créé au rez inférieur du bâtiment existant dans la deuxième partie des années 1990 est habitable et habitée, en contradiction avec l’art. 14 al. 1 RPPA. Par ailleurs, si la toiture du rez inférieur est aménagée (elle sert de terrasse au niveau supérieur) et si on peut considérer que la construction ne présente pas plus d’une face dégagée, sa hauteur dépasse de plus d’un mètre le niveau du terrain naturel à certains endroits (voir par exemple coupes 2 et 3 de la comparaison des relevés topographiques établie le 1er novembre 2023 par B.________).
c) Le recourant a indiqué, dans un courriel du 15 mars 2023 adressé à la municipalité, qu’il projetait de rendre inhabitable une partie de l’appartement situé au rez inférieur de sa construction, selon un plan annexé. Il n’a toutefois précisé ni comment les travaux visant à rendre inhabitable la surface en question seraient menés ni combien de pièces seraient concernées. Or, un tel changement d’affectation aurait dû être accompagné de toutes les indications nécessaires pour se rendre compte de l’importance et de la nature des travaux projetés (en référence à l’art. 69 du règlement d’application du 19 septembre 1986 de la loi du 4 décembre 1985 sur l’aménagement du territoire [RLATC; BLV 700.11] qui liste les pièces à produire dans les cas de constructions nouvelles, de transformations d’immeubles ou de changement de leur destination, liste qui comprend, notamment, outre les plans, les coupes nécessaires à la compréhension du projet). En l’absence de tels documents, l’autorité intimée ne pouvait pas tenir compte de la proposition du constructeur. C’est donc à raison que l’autorité intimée a considéré que l’on ne se trouvait pas en présence d’une construction souterraine, de sorte que les distances entre le projet et le bâtiment existant n’étaient, en l’état du dossier, pas respectées. Cette constatation condamne également le projet.
Le refus du permis de construire étant justifié déjà en raison de ce qui précède, il n’y a pas lieu d’examiner la question du choix de la toiture ni celle de l’intégration du projet au contexte architectural et paysager du secteur, qui peuvent dès lors rester ouvertes.
Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours et à la confirmation de la décision attaquée, aux frais du recourant, qui succombe (art. 49 al. 1 LPA-VD). L’autorité intimée et l’association Sauver Lavaux, qui obtiennent gain de cause avec l’assistance de leurs avocats, ont droit à une indemnité à titre de dépens, à la charge du recourant (art. 55 al. 1 et 2 LPA-VD).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision de la Municipalité de Bourg-en-Lavaux du 20 avril 2023 est confirmée.
III. Un émolument judiciaire, de 3'000 (trois mille) francs, est mis à la charge du recourant.
IV. A._________ versera à la Commune de Bourg-en-Lavaux une indemnité de 1'500 (mille cinq cents) francs à titre de dépens.
V. A._________ versera à l’association Sauver Lavaux une indemnité de
1'500 (mille cinq cents) francs à titre de dépens.
Lausanne, le 19 décembre 2023
Le président: La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.