TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 5 décembre 2023
Composition
M. André Jomini, président; M. Pascal Langone et Mme Imogen Billotte, juges; M. Quentin Ambrosini, greffier.
Recourantes
A.________, à ********,
B.________, à ********, toutes deux représentées par Me Laurent PFEIFFER, avocat à Lausanne,
Autorités intimées
CONSEIL COMMUNAL DE MONTREUX, à Montreux,
Département des institutions, du territoire et du sport (DITS), représenté par sa Direction générale du territoire et du logement (DGTL), à Lausanne.
Objet
plan d'affectation
Recours A.________ et B.________ c/décision du Conseil communal de Montreux du 2 mars 2022 adoptant le plan des zones réservées et décision du Département des institutions, du territoire et du sport du 16 septembre 2022 approuvant ce plan
Vu les faits suivants:
A. A.________ est propriétaire de la parcelle no 8175 du registre foncier, sur le territoire de la commune de Montreux, au lieu-dit Planchamp-Dessus. D'une surface de 270 m2, cette parcelle supporte un petit bâtiment agricole (no ECA 2122). L'affectation de ce terrain a été définie par le plan des zones de la commune, adopté le 19 janvier 1972 par le Conseil communal de Montreux et approuvé le 15 décembre 1972 par le Conseil d'Etat (PGA 1972). Il a été classé, comme des terrains voisins d'un noyau villageois, en zone de village. Ce régime a été prévu pour certaines "agglomérations secondaires" (chapitre II du règlement sur le plan d'extension et la police des constructions [RPE] de 1972, art. 25 ss).
B. La société B., dont A. est l'associée gérante, est propriétaire de la parcelle no 12691 du registre foncier, également à Montreux, au lieu-dit Chamby (à une distance de 750 m de la parcelle no 8175 et 180 m plus haut). Cette parcelle de 800 m2 n'est pas bâtie. Elle résulte d'un morcellement de la parcelle no 3674 où B.________ a déjà pu construire deux villas, dans le cadre d'une promotion entamée en 2013. Elle a été classée par le PGA 1972 dans la zone de faible densité (art. 33 ss RPE).
La société B.________ affirme par ailleurs avoir conclu une promesse de vente avec les propriétaires de la parcelle no 5576 du registre foncier, hors de la zone à bâtir selon le PGA de 1972 (zone intermédiaire), à Glion, dans les hauts de Montreux. Aucune preuve de ce contrat ne figure au dossier.
C. En 2007, les autorités communales ont mis à l'enquête publique un projet de plan général d'affectation (PGA) et de règlement (RPGA) entièrement révisés, afin de remplacer les instruments de planification en vigueur, principalement le plan des zones de la commune du 15 décembre 1972, mais aussi des plans d'affectation partiels ou détaillés. Le 2 septembre 2009, le conseil communal a adopté le projet de PGA et son règlement. Ces actes ont subi diverses modifications, en fonction notamment d'amendements votés par le conseil communal. Une enquête publique complémentaire a été organisée en septembre 2013. Dans ses séances des 3 et 4 septembre 2014, le conseil communal a adopté les modifications apportées au PGA. Le 10 juin 2015, le Département du territoire et de l'environnement (ci-après: DTE) a approuvé préalablement le nouveau PGA, à l'exception d'une portion de zone à bâtir ("L'Aire de Prélaz"). Les décisions d'adoption et d'approbation préalable ont fait l'objet de plusieurs recours à la Cour de droit administratif et public (CDAP) du Tribunal cantonal.
Les autorités communales ont ensuite entrepris des négociations avec
l'Office fédéral du développement territorial (ARE), auteur d'un des recours, et engagé une procédure de modification du projet de nouveau PGA visant à atteindre un bilan des réserves en zone à bâtir équilibré. L'instruction des recours a été suspendue. Les modifications apportées par la suite consistaient en la création de deux zones réservées dans les secteurs de Maula Ferran et de La Saussaz; elles introduisaient en outre, au sein de la zone de verdure initialement projetée, la distinction entre une zone de verdure urbaine, assurant des poches de respiration dans le bâti, et une zone de verdure paysagère, considérée comme une zone de non bâtir. Ces modifications ont été mises à l'enquête publique en juin 2016. Le 12 octobre 2016, le conseil communal a adopté ces différents amendements, lesquels ont été approuvés préalablement par le DTE, le 10 janvier 2017.
Ces nouvelles décisions d'adoption et d'approbation préalable ont elles aussi fait l'objet de plusieurs recours à la CDAP. Celle-ci a repris l'instruction des premiers recours et elle a statué par différents arrêts rendus en décembre 2017 et janvier 2018. En substance et sous réserve de certains aspects ponctuels, elle a confirmé le nouveau PGA.
Le Tribunal fédéral a été saisi de différents recours, formés par des propriétaires fonciers ainsi que par une organisation de protection de la nature d'importance nationale, contre les arrêts de la CDAP. Il a statué sur ces recours par des arrêts rendus le 16 avril 2020. Dans la cause 1C_632/2018 (arrêt publié aux ATF 146 II 289), il a admis le recours et il a prononcé que l'arrêt de la CDAP (dans les causes AC.2015.0216, AC.2017.0026 du 17 janvier 2018) était "réformé et la cause renvoyée pour nouvelle décision à la Commune de Montreux, dans le sens des considérants" (ch. 1 du dispositif). Pour saisir la portée de la réforme de l'arrêt de la CDAP, il faut donc lire en particulier le considérant 14 de l'arrêt du Tribunal fédéral, ainsi libellé:
"Les considérants qui précèdent conduisent à l'admission du recours. Les chiffres I à III du dispositif de l'arrêt attaqué sont réformés en ce sens que le recours cantonal AC.2015.0216 est admis; les décisions d'adoption communales et la décision d'approbation préalable cantonale du 10 juin 2015 sont annulées. Les chiffres IV et V sont réformés en ce sens que le recours AC.2017.0026 est admis, la décision du Conseil communal de Montreux du 12 octobre 2016 ainsi que la décision préalable du Département du territoire et de l'environnement du 10 janvier 2017 sont annulées. La cause est renvoyée à la Commune de Montreux (art. 107 al. 2 LTF). Il lui appartiendra d'adapter son projet de PGA en prévoyant une affectation conforme au droit fédéral des portions de territoire comprises dans la zone réservée, dans le respect en particulier des exigences de l'art. 15 LAT (cf. consid. 5.3 et 6.3). Celle-ci devra également tenir compte des secteurs soumis à la légalisation préalable d'une planification de détail (art. 26 nRPGA) dans le réexamen de sa zone à bâtir et déterminer si ceux-ci doivent y être maintenus ou en être exclus (cf. consid. 7.4). La Commune de Montreux devra également assurer la coordination entre la planification d'affectation de la partie urbanisée de son territoire - ici discutée - et la planification relative à la partie supérieure de son territoire (cf. consid. 9). [...]"
D. À la suite des arrêts du Tribunal fédéral, les autorités communales ont décidé de mettre en place des zones réservées, en fonction d'une analyse de la situation décrite en particulier dans un "rapport justificatif selon l'article 47 OAT" de mars 2021. On y trouve les explications suivantes (p. 8 ss):
" 4. Le surdimensionnement de la zone à bâtir de Montreux
Depuis le nouveau millénaire, les politiques de développement territorial ont beaucoup évolué et le cadre légal qui les régit s'est rigidifié en conséquence; les communes vaudoises reçoivent des injonctions de la part de l'Etat de Vaud pour mettre en œuvre le nouveau cadre légal et observer les délais y relatifs; le Département cantonal compétent édicte des méthodes qui accompagnent le plan directeur cantonal, afin d'harmoniser le travail des communes et le traduire en données territoriales cantonales.
L'état des réserves à bâtir communales au 31.12.2018, défini selon la méthode cantonale issue du PDCn actuellement en vigueur, permet d'accueillir potentiellement au total 6'366 habitants-emplois supplémentaires, répartis comme suit:
– à l'intérieur du périmètre du centre: 5'641 habitants-emplois
– à l'extérieur du périmètre du centre: 725 habitants-emplois.
Cet état de surdimensionnement devra être rattrapé au maximum dans le cadre du futur Plan d'affectation communal (PACom) à élaborer; dans cette attente et comme dit ci-avant, la situation de surdimensionnement ne doit pas être aggravée, surtout à l'extérieur du périmètre de centre.
5. Les zones réservées
5.1 Buts des zones réservées
[…]
5.2 Le cas de Montreux
Avec ses quelque 27'000 habitants, Montreux est la 3e ville la plus peuplée du Canton de Vaud. Montreux est la commune centrale de l'agglomération Riviera et se trouve qualifiée de centre cantonal bipolaire par le plan directeur cantonal; les études menées dans le cadre de l'AggloRivelac en 2011 ont estimé à 19'200 habitants-emplois la capacité d'accueil de l'agglomération d'ici à 2030; cette capacité d'accueil est reportée dans les mesures A11 et R14 du plan directeur cantonal.
Bien que Montreux ne dispose pas d'un acte de planification adapté, la ville doit continuer à vivre et un développement minimal doit rester possible afin d'assurer une dynamique économique, à tout le moins à l'intérieur du périmètre de centre et dans la bande littorale surtout. En effet, le principe de la densification dans les centres demeure le vecteur de base qu'il s'agira de suivre dans le cadre de la reprise des études d'affectation du sol et le dispositif des zones réservées doit pouvoir l'appréhender.
Le concept des zones réservées proposé par la Municipalité se fonde sur des critères objectifs qui découlent de données légales et territoriales claires; la délimitation de chaque zone se veut logique, objective et égalitaire.
Les zones réservées sont accompagnées d'un dispositif réglementaire fondé sur la même logique objective: si les zones réservées qui se situent à l'extérieur du périmètre de centre ou en périphérie du centre-ville, ne peuvent raisonnablement pas proposer de possibilités de développement, notamment au regard du risque d'aggravation de la situation de surdimensionnement, il paraît par contre raisonnable que les zones réservées qui traitent du centre-ville laissent quelques possibilités de développement, pour autant que celles-ci respectent les directives cantonales et fédérales en la matière.
5.3 Le concept des zones réservées
[…]
5.3.1 La totalité du territoire communal
Dans les considérants de son arrêt, le TF a critiqué le fait que Montreux ait séparé la révision de son territoire en deux parties, soit la partie urbanisée et la partie rurale. Il conclut que ce mode de procéder ne permet pas de connaître l'entier des réserves à bâtir sur le territoire communal et que la réattribution des droits à bâtir, issue du zoning et des coefficients de construction proposés, pourrait en pâtir.
Ces dires ont été confirmés par le Département cantonal compétent, car il est nécessaire d'assurer une vision globale des besoins et de supprimer les risques d'inégalité de traitement des propriétaires situés dans les différentes parties du territoire communal. En effet, en traitant le territoire par étapes, il se peut qu'au final il y ait des "laissés pour compte", car tout le potentiel pourrait avoir déjà été attribué aux premiers et les besoins satisfaits.
Le futur PACom devra ainsi traiter l'entier du territoire communal et dans cette attente, les zones réservées doivent couvrir l'entier du territoire communal.
5.3.2 Une mesure générale – égalité de traitement
Nous avons vu ci-avant, que la fragilité territoriale et légale dans laquelle Montreux se trouve découle de l'obsolescence du plan des zones de 1972 et parce que ce dernier concerne l'entier du territoire communal.
Les zones réservées ne peuvent dès lors pas être une mesure ponctuelle sans risquer de générer des inégalités de traitement, car l'entier du territoire est non-conforme au droit fédéral.
Le dimensionnement des zones réservées doit donc être une mesure générale, afin de ne pas susciter de réaction particulière liée à l'insatisfaction de certains. Ce zoning large est accompagné d'un dispositif réglementaire précis, qui assure l'entretien du patrimoine et une dynamique économique pour la ville.
5.3.3 La limite du territoire largement bâti
Le droit fédéral (art. 36 LAT) s’appuie sur la notion de territoire largement bâti pour définir, par substitution, la limite en-deçà de laquelle se situe la zone à bâtir pour les territoires qui sont dépourvus de plan d’affectation. Cette limite se traduit par celle du périmètre de centre, telle que définie par le plan directeur cantonal.
Le périmètre de centre est repris à titre de limite pour distinguer la part du territoire communal qui peut être considérée comme de la zone à bâtir provisoire. Le futur Plan d’affectation communal (PACom) vérifiera le bien-fondé de cette limite dans le cadre de la conformité à la mesure A11 du PDCn. Dans cette attente, aucune aggravation de l’état de surdimensionnement à l’extérieur du périmètre de centre ne doit survenir.
Ainsi, tout le territoire communal qui se situe à l’intérieur du périmètre compact peut légalement être considéré comme de la zone à bâtir provisoire ; a contrario, tout le territoire communal qui se situe à l’extérieur du périmètre compact doit être légalement qualifié de non-largement bâti et ne doit pas faire l’objet de développement, tant qu’un acte de planification ne confirme pas son appartenance à la zone à bâtir.
La délimitation des zones réservées doit tenir compte du périmètre de centre.
5.3.4 Un potentiel constructible
La zone réservée sert "à geler temporairement" les possibilités de construire d'un lieu; une zone réservée n'a donc de sens que s'il y a un potentiel constructible concret à développer.
Le plan des zones de 1972 présente un surdimensionnement global de la zone à bâtir et par conséquent, un potentiel constructible général omniprésent.
En lien avec le constat fait ci-avant, que les zones réservées doivent être une mesure générale, les zones réservées doivent couvrir toutes les zones constructibles du plan des zones de 1972, à l'exception de la zone d'utilité publique et de la zone d'installations ferroviaires. […]
5.3.5 Les plans de détails en vigueur
L'élaboration des zones réservées doit également gérer les plans de détail (plan partiel d'affectation/plan de quartier/plan d'extension partiel) en vigueur sur le territoire communal; il s'agit de se servir du même raisonnement que celui appliqué au plan des zones de 1972.
Pour qu'un plan de détail soit inclus dans une zone réservée, il faut que l'un des critères suivants soit rempli:
– le plan de détail est entré en vigueur avant le 01.01.1980;
– le plan de détail se situe à l'extérieur du périmètre de centre et présente du potentiel constructible.
Le plan des zones réservées, présenté ci-après, traite l'entier des plans de détails en vigueur sur le territoire communal, les réservant, ou non, en fonction des critères qui précèdent, ou pour d'autres motifs particuliers.
[…]"
Six différents types de zones réservées ont été définis. Il a été prévu de classer la parcelle no 8175 ainsi que les terrains environnants – qui font partie du périmètre du centre, ou périmètre compact de l'agglomération (voir la carte p. 10; cette carte peut aussi être consultée sur le guichet cartographique Plan directeur cantonal, www.pdcn.vd.ch) – dans la zone réservée 2, au sujet de laquelle le rapport 47 OAT explique notamment ce qui suit (p. 13):
"6.2.1 Périmètre
La zone réservée 2 concerne toute la partie du territoire communal qui se situe entre le périmètre de centre et l’A9 (RN9).
Ainsi, toutes les parcelles concernées affectées à la zone à bâtir par le plan des zones de 1972, à l’exception des zones d’utilité publique, sont colloquées en zone réservée 2.
La zone réservée 2 couvre une surface de 86.36 ha.
[…]
6.1.3 Règlement
Le dispositif de la zone réservée 2 est presque aussi restrictif que celui de la zone réservée 1, car cette zone concerne une portion de territoire relativement excentrée, mais susceptible d’offrir le potentiel constructible le plus important au sein du territoire communal. Il permet d’exclure l’application des règles en vigueur de 1972, qui autoriseraient des constructions incompatibles au droit fédéral, tout en gardant son application pour toutes les règles constructives d’ordre général.
Comparée à la zone réservée 1, la zone réservée 2 tend aux mêmes buts, avec davantage de souplesse laissée aux intentions de démolition-reconstruction. […]
Ainsi, cette zone ne permet que l’entretien du bâti, l’optimisation des volumes construits existants et les reconstructions en cas de démolition volontaire des constructions existantes ; elle protège les commerces et activités en-dehors du territoire urbain pour assurer une dynamique de village et un rapport à la rue animé dans cette partie de Montreux.
Les surélévations ne sont pas autorisées dans cette zone, car de nombreuses constructions existantes pourraient recevoir ce type d’intervention et atteindre un gabarit de R+1+c/a, qui correspond au gabarit habituel dans cette portion de territoire. La limite du périmètre compact d’agglomération est susceptible d’être modifiée dans le cadre des études du futur Plan d’affectation communal (PACom) et il n’est pas certain que cette portion de territoire fasse alors l’objet d’une densification et donc, la possibilité de surélévation ne peut pas être autorisée, car elle risque de créer des situations contraires aux buts de la planification future, conformément à l’article 47 LATC."
Il est par ailleurs prévu de classer la parcelle no 12691, ainsi que la bande de terrain dont elle fait partie (sous la route de Joli-Bois), dans la zone réservée 1. D'après la carte précitée, ce secteur ne fait pas partie du périmètre du centre de l'agglomération. Le rapport 47 OAT indique ce qui suit à propos de cette zone réservée (p. 11):
" 6.1.1 Périmètre
La zone réservée 1 concerne toute la partie du territoire communal qui se situe au-delà du périmètre de centre.
Ainsi, toutes les parcelles concernées affectées à la zone à bâtir par le plan des zones de 1972, à l’exception des zones d’utilité publique, sont colloquées en zone réservée 1.
La zone réservée 1 couvre une surface de 120.31 ha.
[…]
6.1.3 Règlement
Le dispositif de la zone réservée 1 est le plus strict du règlement. Il permet d’exclure l’application des règles en vigueur de 1972, qui autoriseraient des constructions incompatibles au droit fédéral, tout en gardant son application pour toutes les règles constructives d’ordre général. […]
Ainsi, cette zone ne permet que l’entretien du bâti et l’optimisation des volumes construits existants ; elle protège les commerces et activités en-dehors du territoire urbain pour assurer une dynamique de village et un rapport à la rue animé dans les hauts de Montreux."
E. Le projet de plan des zones réservées a été mis à l'enquête publique du 24 avril au 25 mai 2021. Les parcelles nos 8175 et 12691 sont effectivement incluses dans les zones réservées 2 et 1, respectivement, avec une réglementation correspondant à celle décrite dans le rapport 47 OAT. Agissant ensemble par l'intermédiaire de leur avocat, A.________ et B.________ ont formé opposition le 21 mai 2021. Elles critiquaient essentiellement le périmètre des zones réservées en tant qu'il n'inclut pas les terrains régis par plusieurs plans d'affectation spéciaux postérieurs à 1980. Les opposantes ont ensuite pu s'exprimer lors d'une séance de conciliation à l'administration communale, le 26 août 2021.
F. Dans son préavis no 34/2021 (accessible sur internet, www.conseilmontreux.ch, rubrique "documents"), la Municipalité de Montreux a proposé au conseil communal d'adopter le plan des zones réservées, avec son règlement (RZR), tel qu'il a été mis à l'enquête publique, puis d'adopter des propositions de réponse aux oppositions. S'agissant de l'opposition d'A.________ et de sa société – que la municipalité propose d'écarter – ce texte relève en particulier ce qui suit:
"La grande majorité des plans de détail sont réalisés depuis bon nombre d’années et ces plans ne sont dès lors pas susceptibles d’engendrer la prétendue aggravation de la situation de surdimensionnement soulevée par les opposants. Les plans de détails récemment légalisés sont tous situés à l’intérieur du périmètre de centre et leur capacité d’accueil est comprise dans celle de l’Agglomération Rivelac, qui est traitée dans les mesures A11, B11 et R14 du Plan directeur cantonal. Cette capacité d’accueil a en effet été établie alors en dissociant le potentiel de développement issu d’actes de planification de détail et celui issu du régime d’affectation général du sol. Ces plans sont conformes au droit fédéral de par leur date de légalisation postérieure au 01.01.1980, de par leur localisation à l’intérieur du périmètre de centre et de par la justification de leur potentiel d’accueil traitée dans le plan directeur cantonal ; leur légalisation récente assure que tous les critères légaux liés à la protection du patrimoine et de l’environnement aient été traités à satisfaction également."
G. Dans sa séance du 2 mars 2022, le conseil communal a adopté le plan des zones réservées et la réponse à l'opposition.
H. Le dossier a été transmis au Département des institutions, du territoire et du sport (DITS) qui, par une décision du 16 septembre 2022, a approuvé "sous réserve des droits des tiers, les zones réservées communales, sises sur la commune de Montreux".
I. Agissant le 18 octobre 2022 par la voie du recours de droit administratif, A.________ et B.________ demandent à la Cour de droit administratif et public (CDAP) du Tribunal cantonal de réformer les décisions attaquées (celle du conseil communal écartant l'opposition et celle du département cantonal approuvant le plan) en ce sens que leur opposition est admise, que les parcelles nos 8175 et 12691 sont exclues du plan des zones réservées et que "l'art. 3 al. 6 RZR est modifié en ce sens que les possibilités offertes par cet article s'étendent également aux parcelles qui ne sont pas comprises dans la zone réservée, en particulier à la parcelle no 5576, une fois que le redimensionnement de la zone à bâtir de l'entier du territoire communal sera établi en conformité avec l'art. 15 LAT". A titre subsidiaire, les recourantes demandent l'annulation des décisions attaquées et le renvoi de la cause aux autorités concernées pour nouvelle décision dans le sens des considérants.
Dans sa réponse du 31 janvier 2023, la municipalité – pour le conseil communal – conclut au rejet du recours.
Dans sa réponse du 13 février 2023, la Direction générale du territoire et du logement (DGTL), au nom du DITS, conclut au rejet du recours.
Le 17 avril 2023, les recourantes ont répliqué, en maintenant leurs conclusions.
Considérant en droit:
a) La contestation porte sur un plan de zones réservées. L'art. 46 de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; BLV 700.11) dispose que les communes peuvent établir des zones réservées selon l'art. 27 LAT [loi fédérale sur l'aménagement du territoire, RS 700] (al. 1), la procédure d'approbation étant celle des plans d'affectation (al. 2). Cela signifie que le plan doit, après l'enquête publique, être transmis par la municipalité au conseil communal qui doit se prononcer et le cas échéant adopter le plan; ce conseil doit simultanément statuer sur les projets de réponse aux oppositions (art. 42 LATC). Ensuite, il incombe au département cantonal d'approuver le plan adopté par le conseil (art. 43 al. 1 LATC). L'art. 43 al. 2 LATC dispose alors ce qui suit: "[l]a décision du département et les décisions communales sur les oppositions sont notifiées par écrit à la municipalité et aux opposants. Ces décisions sont susceptibles d'un recours au Tribunal cantonal avec libre pouvoir d'examen". Le recours mentionné à l'art. 43 al. 2 LATC est le recours de droit administratif selon les art. 92 ss de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36). En l'occurrence, les recourantes attaquent ces deux décisions (d'adoption et d'approbation).
b) Dans le régime du droit cantonal vaudois, comme cela vient d'être exposé, la procédure d'établissement d'un plan de zone réservée correspond à celle du plan d'affectation. D'après la jurisprudence, celui qui conteste un nouveau plan d'affectation a qualité pour recourir s'il a pris part à la procédure devant l'autorité précédente – en d'autres termes s'il a fait opposition pendant l'enquête publique –, s'il est atteint par la décision attaquée et s'il dispose d'un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée (art. 75 let. a LPA-VD, par renvoi de l'art. 99 LPA-VD). Le propriétaire d'un bien-fonds compris dans le périmètre du plan peut recourir en demandant l'annulation de mesures comportant des restrictions de l'usage de son propre bien-fonds ou de l'exercice de son droit de propriété. Il faut alors que l'admission du recours lui procure un avantage pratique; le propriétaire ne peut pas contester des éléments du plan en invoquant l'intérêt public ou l'intérêt général à la bonne application du droit, quand l'annulation ou la modification de ces mesures d'aménagement ne lui serait pas directement favorable (ATF 141 II 50 consid. 2.1; CDAP AC.2021.0351 du 11 juillet 2022 consid. 1c). Par ailleurs, la jurisprudence reconnaît généralement la qualité pour recourir au propriétaire voisin, qui conteste les possibilités de construire accordées par un nouveau plan d'affectation, en invoquant les inconvénients ou les nuisances qu'il subirait directement (cf. notamment TF 1C_180/2019 du 16 mars 2021 consid. 1; CDAP AC.2020.0065 du 15 mars 2021 consid. 1).
c) En l'espèce, les recourantes allèguent d'abord que s'il existe un intérêt public à modifier le plan général d'affectation de 1972, clairement obsolète et contraire au droit fédéral, il n'existerait toutefois pas un intérêt public suffisant à geler l'entier du territoire communal en zone réservée (p. 11). L'adoption d'une zone réservée portant sur l'entier du territoire communal inclus dans le périmètre du centre ne serait ni nécessaire, ni proportionnée (p. 12). Elles reprochent en revanche aux autorités communales d'exclure des zones réservées plusieurs secteurs qui auraient une incidence sur la capacité d'accueil du territoire communal; ils citent comme exemple le périmètre du plan partiel d'affectation (PPA) "Les Grands Prés", en vigueur depuis le 23 juillet 2018, créant une zone mixte pour l'habitation et les activités tertiaires. Selon les recourantes, en excluant de la zone réservée des secteurs voués à la construction, la commune ôterait à sa zone réservée toute aptitude à éviter le surdimensionnement des réserves en zone à bâtir; elles présentent ces griefs sans même prendre en compte la situation concrète de leurs parcelles (p. 13). Les recourantes font encore valoir que les limites et différences de régimes entre les zones réservées 1, 2, 3, 4, 5 et 6 entraînent des différences de traitement contraires au principe d'égalité; elles se réfèrent à la situation de terrains à Sonzier et à Chernex (p. 14).
Dans une deuxième partie de leur mémoire, la recourantes présentent une argumentation en lien avec leurs deux parcelles, se plaignant d'une violation du principe de la proportionnalité (p. 14 ss) et de l'égalité de traitement (p. 16 ss). Elles reprennent en partie et développent leurs critiques précédentes.
Dans la troisième partie, les recourantes dénoncent une inégalité de traitement au détriment des parcelles affectées selon le PGA 1972 en zone intermédiaire, comme la parcelle no 5576 (p. 19 s.)
Dans la mesure où les recourantes se plaignent de l'inclusion de leurs propres biens-fonds dans une zone réservée, elles remplissent les conditions de l'art. 75 let. a LPA-VD. Pour le reste, dans leur argumentation critiquant de manière plus générale le périmètre des zones réservées, il n'est pas évident de déterminer en quoi elles invoquent une atteinte à leur propre situation de propriétaire foncier, découlant directement de la mesure conservatoire litigieuse. On pourrait éventuellement discerner, dans la motivation du recours, un intérêt indirect : dans l'hypothèse où des nouvelles surfaces habitables créées dans les cinq prochaines années sur d'autres biens-fonds auraient une influence déterminante sur la définition, dans le futur PACom, des conditions de construction sur leurs propres parcelles (selon une sorte de mécanisme de vases communicants, mais sans réflexion globale d'aménagement du territoire), les recourantes pourraient éventuellement, au terme de la procédure d'établissement du PACom, obtenir des possibilités d'utilisation de leurs bien-fonds moins favorables. Or cette réflexion, basée sur plusieurs conjectures, ne paraît pas propre à démontrer la réalisation des conditions de l'art. 75 let. a LPA-VD, en l'absence d'une atteinte directe et concrète (cf. également CDAP AC.2022.0390 du 30 août 2023 consid. 1c). Quoi qu'il en soit, il n'y a pas lieu d'accorder aux premiers griefs des recourantes une portée indépendante, par rapport aux griefs visant l'établissement d'une zone réservée sur les parcelles nos 8175 et 12691. En effet, les conclusions principales du recours tendent exclusivement à la modification du plan des zones réservées sur ces deux parcelles.
La conclusion tendant à ce qu'une prescription réglementaire (l'art. 3 al. 6 RZR) soit déclarée applicable également en dehors du périmètre du plan des zones réservées, est irrecevable. Cela sort du cadre du litige ou de l'objet de la contestation.
d) Les autres exigences légales de recevabilité du recours étant manifestement remplies, il y a lieu d'entrer en matière.
Les recourantes se plaignent d'une violation de l'art. 27 LAT, en substance pour les motifs résumés ci-dessus (consid. 1c).
a) L'art. 27 LAT prévoit que s'il n'existe pas de plan d'affectation ou que l'adaptation d'un tel plan s'impose, l'autorité compétente peut prévoir des zones réservées dans des territoires exactement délimités. A l'intérieur de ces zones, rien ne doit être entrepris qui puisse entraver l'établissement du plan d'affectation (al. 1). Une zone réservée ne peut être prévue que pour cinq ans au plus; le droit cantonal peut prolonger ce délai (al. 2). Une zone réservée, au sens de l'art. 27 LAT, est une mesure visant à assurer la liberté de décision des autorités de planification. Par l'adoption d'une zone réservée, de futures mesures d'aménagement du territoire se voient accorder un effet anticipé négatif: une autorisation de construire ne sera délivrée qu'à la condition qu'elle n'entrave pas l'établissement de la réglementation envisagée. La zone réservée a ainsi comme effet de surseoir à l'application du droit encore applicable en vue de l'entrée en vigueur du nouveau droit (cf. ATF 136 I 142 consid. 3.2). En droit cantonal, l'art. 46 LATC dispose que les communes ou le département peuvent établir des zones réservées selon l'art. 27 LAT. Ces zones interdisent ou limitent la constructibilité de terrains pendant une période maximale de cinq ans, pouvant être prolongée de trois ans au maximum (al. 1). La procédure d'approbation est celle des plans d'affectation (al. 2). L'établissement d'une zone réservée permet en particulier de garantir aux autorités chargées de l'aménagement du territoire la liberté de planifier et de décider, et d'éviter que des projets de construction viennent entraver cette liberté (TF 1C_230/2022 du 7 septembre 2023 consid. 4.1.2 et les références). La LATC prévoit encore d'autres mesures conservatoires aux art. 47 et 49 LATC, qui n'ont pas comme la zone réservée une portée générale, mais qui permettent de refuser ponctuellement une autorisation de construire quand le projet compromet une modification de plan d'affectation envisagée.
Selon la jurisprudence, l'instauration d'une zone réservée suppose réunies trois conditions matérielles, à savoir une intention de modifier la planification, une délimitation exacte des territoires concernés et le respect du principe de la proportionnalité: la délimitation des zones concernées ne doit pas aller au-delà de ce qui est nécessaire au maintien d'une situation en vue de la nouvelle planification (ATF 138 I 131 consid. 6.2; TF 1C_275/2021 du 19 mars 2022 consid. 2; CDAP AC.2022.0158 du 16 novembre 2022 consid. 2a, AC.2021.0077 du 31 mars 2022 consid. 3a).
b) Les recourantes ne mettent pas en cause la nécessité de prendre des mesures conservatoires, dans la situation créée à Montreux par les arrêts du Tribunal fédéral du 16 avril 2020. La complexité de cette situation permet aux autorités communales de justifier l'adoption d'une zone réservée pour les secteurs dont le régime juridique avait été défini en 1972, mais n'avait pas été revu ni adapté après l'entrée en vigueur de la LAT en 1980. C'est le cas des secteurs de Planchamp Dessus et de Chamby, singulièrement des compartiments de terrain dans lesquels se trouvent les deux parcelles des recourantes, l'une et l'autre jouxtant un espace non construit assez important.
Le Tribunal fédéral a eu l'occasion de préciser que l'annulation du nouveau PGA, selon ses arrêts du 16 avril 2020, n'entraînait pas nécessairement l'invalidation des plans d'affectation spéciaux adoptés postérieurement à l'entrée en vigueur de la LAT, et ne condamnait pas inconditionnellement toute construction nouvelle sur son territoire (cf. TF 1C_212/2022 du 30 mars 2023 consid. 4, 1C_645/2020 du 21 octobre 2021 consid. 3.4.2). En d'autres termes, il n'est pas nécessaire d'appliquer le régime de la zone réservée à l'ensemble du territoire constructible de la commune. Néanmoins, dans les secteurs où aucun plan d'affectation n'a été adopté après le plan des zones de 1972 – lui-même non conforme au droit fédéral (cf. rapport 47 OAT, p. 1 [supra, let. F]; cf. aussi art. 35 LAT, fixant aux communes un délai de huit ans, dès 1980, pour établir un nouveau plan d'affectation) –, on voit mal actuellement comment on pourrait se prévaloir de l'ancien classement en zone à bâtir. Aussi la question du caractère constructible doit-elle être résolue sur la base de la disposition transitoire de l'art. 36 al. 3 LAT ("Tant que le plan d’affectation n’a pas délimité des zones à bâtir, est réputée zone à bâtir provisoire la partie de l’agglomération qui est déjà largement bâtie, sauf disposition contraire du droit cantonal").
Il ne s'agit pas, dans la présente affaire, d'examiner quelle devra être l'affectation des terrains des recourantes dans le futur plan d'affectation communal (PACom). Il n'y a pas non plus lieu de déterminer si ces terrains se trouvent, en totalité ou en partie, dans la "zone à bâtir provisoire" au sens de l'art. 36 al. 3 LAT, qui n'a pas fait l'objet d'une délimitation formelle. Selon la jurisprudence, cette notion doit être comprise de manière étroite. Elle ne s'applique pas à n'importe quel groupe de constructions; il faut que l'on soit en présence d'un milieu bâti cohérent qui présente les caractéristiques d'une "agglomération", avec les infrastructures habituelles ("Siedlungsstruktur"). Les critères à prendre en compte sont notamment le caractère compact de l'ensemble construit, les équipements, les liaisons avec les autres zones à bâtir ou l'infrastructure publique (arrêt TF 1C_231/2019 du 30 octobre 2020 consid. 2.3 et les références). Le rapport 47 OAT donne certaines indications au sujet de cette "zone à bâtir provisoire". A l'évidence, ce régime légal subsidiaire n'empêche pas l'application de l'art. 27 LAT.
Quoi qu'il en soit, dans l'incertitude causée par l'absence d'une mesure de planification valablement adoptée depuis 1980, une mesure conservatoire telle que la zone réservée est adéquate pour garantir que l'autorité de planification ait dorénavant la liberté de choisir la mesure correspondant le mieux aux exigences du droit fédéral, à savoir éventuellement un classement dans une zone à bâtir définissant des conditions de construction conformes aux exigences actuelles de l'aménagement du territoire, ou bien en revanche un classement en zone non constructible. Cette mesure conservatoire peut se justifier dans la zone à bâtir provisoire (art. 36 al. 3 LAT) du hameau de Planchamp-Dessus. Il en va a fortiori de même pour les terrains situés au-delà du périmètre du centre de l'agglomération, comme les terrains non construits de Chamby. C'est pourquoi le classement des parcelles des recourantes dans une des zones réservées du plan litigieux ne viole pas l'art. 27 LAT.
d) L'égalité de traitement (art. 8 Cst.), invoquée par les recourantes, n'a qu'une portée réduite dans l'élaboration des plans d'affectation. Il est en effet dans la nature même de l'aménagement local que la délimitation des zones crée des inégalités et que des terrains de mêmes situation et nature puissent être traités différemment en ce qui concerne tant leur attribution à une zone déterminée que leur possibilité d'utilisation. Du point de vue constitutionnel, il suffit que la planification soit objectivement soutenable, c'est-à-dire qu'elle ne soit pas arbitraire (ATF 142 I 162 consid. 3.7.2; TF 1C_129/2022 du 18 avril 2023 consid. 4.2 et les références). Cela vaut a fortiori pour une mesure d'aménagement conservatoire ou provisoire, telle la zone réservée. Est arbitraire une décision qui se révèle insoutenable, en contradiction manifeste avec la situation effective, ou qui a été adoptée sans motifs objectifs et en violation d'un droit certain (ATF 148 II 465 consid. 8.1 et la jurisprudence citée). A l'évidence, vu ce qui vient d'être exposé, l'inclusion des parcelles litigieuses dans une zone réservée n'est pas arbitraire et il n'y a pas lieu de comparer les restrictions imposées respectivement aux recourantes et à d'autres propriétaires dont les biens-fonds sont classés dans d'autres zones réservées (3, 4, 5 ou 6) ou ne sont pas soumis à cette mesure conservatoire à cause d'un plan d'affectation spécial récent.
e) L'interdiction provisoire de construire découlant du classement en zone réservée (cf. art. 6 al. 2 et art. 7 al. 2 RZR) respecte le principe de la proportionnalité, puisque le but de cette mesure conservatoire (temporaire) est d'empêcher une utilisation du sol incompatible avec une future mesure d'aménagement qui pourrait être un classement en zone non constructible.
Le grief de violation de l'art. 27 LAT, ainsi que des principes applicables dans ce cadre en vertu de la jurisprudence, est par conséquent mal fondé.
Les recourantes critiquent l'art. 3 al. 5 RZR, aux termes duquel dans les zones réservées, "toutes les demandes de permis de construire sont subordonnées à l'autorisation spéciale du Département cantonal compétent, conformément à l'article 135 al. 4 LATC". Cette disposition de la loi cantonale prévoit l'autorisation préalable du département pour l'octroi de tout permis de construire (communal) pour "les territoires ou fractions de territoire d'une commune qui ne sont pas encore régis par un plan d'affectation".
Ce grief doit être traité exclusivement en relation avec l'utilisation des parcelles des recourantes (cf. consid. 1c supra). L'affectation de ces deux terrains a été définie par le PGA de 1972 et elle n'a plus été revue ensuite. Les autorités communales pouvaient donc, en établissant le règlement litigieux, retenir que de telles parcelles faisaient partie du "territoire sans plan d'affectation" (titre de l'art. 135 LATC), c'est-à-dire sans plan d'affectation valablement adopté sur la base de la LAT. Aussi le renvoi, dans le RZR, à l'art. 135 al. 4 LATC n'est en rien critiquable. Sur ce point, les autorités de planification n'ont pas violé le droit cantonal.
Le grief des recourantes dénonçant le caractère prétendument incomplet du rapport 47 OAT est inconsistant. Comme il s'agit dans cette procédure de prendre des mesures conservatoires en vue des véritables mesures d'aménagement du territoire, à définir dans le futur PACom, l'autorité qui établit le rapport 47 OAT n'a pas encore à effectuer à ce stade une analyse globale et concrète. En l'occurrence, l'autorité destinataire du rapport, à savoir le département cantonal chargé de l'approbation des plans, disposait des informations nécessaires pour évaluer la nécessité et l'adéquation de ces mesures conservatoires.
C'est clairement à tort que les recourantes reprochent au service spécialisé du département cantonal – la Direction générale du territoire et du logement (DGTL) – de n'avoir pas procédé successivement à un examen préliminaire (art. 36 LATC) puis à un examen préalable (art. 37 LATC) du projet de plan des zones réservées établi par la municipalité. Dans sa décision d'approbation, le département cantonal a retenu qu'il y avait eu un "examen préliminaire valant examen préalable"; en d'autres termes, les deux phases d'examen ont été regroupées. On ne voit pas en quoi cette façon de procéder, pour une mesure conservatoire qui doit par nature être élaborée rapidement, aurait influencé le contenu des décisions attaquées, singulièrement le classement des deux parcelles concernées dans une zone réservée. Le grief de violation de l'art. 36 LATC doit être rejeté.
Il s'ensuit que le recours, entièrement mal fondé, doit être rejeté dans la mesure où il est recevable. Cela entraîne la confirmation des décisions rendues respectivement par le conseil communal et le département cantonal.
Les recourantes, qui succombent, doivent supporter les frais de justice (art. 49 LPA-VD). Il n'y a pas lieu d'allouer des dépens, les autorités intimées n'ayant pas consulté un avocat.
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I. Le recours est rejeté, dans la mesure où il est recevable.
II. La décision prise le 2 mars 2022 par le Conseil communal de Montreux, rejetant l'opposition au plan des zones réservées formée par les recourantes, ainsi que la décision d'approbation de cette décision communale prise le 16 septembre 2022 par le Département des institutions, du territoire et du sport, sont confirmées.
III. Un émolument judiciaire de 3'000 (trois mille) francs est mis à la charge des recourantes A.________ et B.________.
IV. Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 5 décembre 2023
Le président: Le greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint, ainsi qu'à l'ARE.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.